第一篇：關(guān)于進一步完善森林生態(tài)效益補償機制的思考

關(guān)于進一步完善森林生態(tài)效益補償機制的思考

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局的戰(zhàn)略高度，十八屆三中全會明確提出實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。進一步完善森林生態(tài)效益補償制度，既是加強生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容和任務(wù)，也是新形勢下建設(shè)和保護森林資源的有效保障。

一、安徽省生態(tài)公益林建設(shè)保護情況

安徽省公益林面積2495.2萬畝，占全省林地面積的37.5 %，主要分布在生態(tài)區(qū)位極為重要和生態(tài)狀況極為脆弱的皖南和大別山等山區(qū)，在維護和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護生物多樣性方面占有極其重要的地位。安徽省是全國首批森林生態(tài)效益補償試點的11個省之一，從2003年開始建立補償基金，經(jīng)歷了從無到有、補償范圍從小到大、補償資金從少到多的過程，通過十幾年的實踐，提高了林區(qū)廣大干群對生態(tài)建設(shè)重要性和緊迫性的認識，納入補償?shù)纳鷳B(tài)公益林從最初1200萬畝增加到目前規(guī)模，生態(tài)公益林的資源得到了有效利用，野生動植物的生存環(huán)境得到改善，珍稀動物的數(shù)量明顯增多，為提高全省森林覆蓋率、林木蓄積量、保護生態(tài)建設(shè)發(fā)揮了重要的制度保障。

二、安徽省生態(tài)公益林補償?shù)闹饕龇?/p>

（一）建立多元化生態(tài)補償機制。在面上，從2009年開始對國家級和省級重點生態(tài)功能區(qū)、主體功能區(qū)實施綜合財力補償政策，到2014年已安排補償資金14.45億元。在點上，逐步提高省級公益林補助標準，2012年將省級公益林標準不分權(quán)屬統(tǒng)一提高到每年每畝10元，2015年提高到15元。點面政策配套，把森林資源補償、水資源補償、國土資源補償?shù)扔袡C結(jié)合，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)。

（二）建立多層次生態(tài)有償使用機制。按照“誰受益、誰補償”原則，在國家層面，中央和皖浙兩省共同設(shè)置補償資金，到 2014年已安排17.5億元用于黃山市和績溪縣新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償;在省級層面，2014年省財政安排1.2億元，啟動大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補償，建立橫向跨區(qū)域生態(tài)補償制度，逐步建立生態(tài)有價、使用有償?shù)臋C制，涵養(yǎng)水源，保持水土，綜合治理。

（三）建立多級次生態(tài)保護機制。按照財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)原則，2014年中央財政補助安徽省2.3億元對1767.4萬畝國家級生態(tài)公益林給予補償，省財政安排8046萬元對727.8萬畝省級公益林給予補償。銅陵市從2008年開始實施市級補償制度，市財政安排200萬元，對國家和省級公益林在國家和省級財政補償標準基礎(chǔ)上進一步提高標準，并對5.9萬畝市級公益林給予補償。淮北市2013年啟動市級公益林補償制度，區(qū)劃界定了4萬畝市級公益林，市財政安排40萬元進行補償。

（四）建立多環(huán)節(jié)財政資金投入機制。完善財政補助補貼政策，整合良種育苗、科技推廣、造林綠化、撫育護林、防火治蟲、貸款貼息、保險補貼等一系列育林、造林、護林、興林、活林補助資金，2014年省級以上財政投入林業(yè)資金達26.7億元，支持森林增長、資源保護、民生林業(yè)、生態(tài)家園等項目建設(shè)，形成政策支持合力，發(fā)揮財政資金最大化效益。

三、進一步完善森林生態(tài)效益補償機制的思考

認真貫徹十八屆三中、四中全會精神，深入推進生態(tài)文明建設(shè)，必須以更寬的視野、更新的思路、更大的力度、更快的步伐，著重解決好四個方面問題，進一步強化生態(tài)理念，開拓資金渠道，完善政策制度，創(chuàng)新補償機制。

（一）為何補。安徽省是全國南方集體林區(qū)集中省份，納入生態(tài)公益林補償?shù)募w林達 2136萬畝，占生態(tài)公益林的86%。隨著全省集體林權(quán)制度改革的深入，林地的生產(chǎn)力得到進一步解放，相比經(jīng)營商品林預(yù)期收益或林地租金收入水平的不斷提高，經(jīng)營生態(tài)公益林收入明顯不足，對生態(tài)公益林的建設(shè)保護和效益補償形成了不小的壓力。完善森林生態(tài)效益補償機制，不僅是深入推進生態(tài)文明建設(shè)的客觀和現(xiàn)實要求，也是激勵調(diào)動林農(nóng)參與保護積極性、提高依法治林自覺性的重要舉措，給予林農(nóng)合理的生態(tài)效益補償，改變“砍樹賣錢”作為唯一收入來源的現(xiàn)狀，更好地實現(xiàn)“山定權(quán)、樹定根、人定心”。

（二）如何補。人們對森林資源的傳統(tǒng)認識，側(cè)重于木材物質(zhì)產(chǎn)品供給，忽視了森林生態(tài)系統(tǒng)在生態(tài)、經(jīng)濟和社會等方面的功能和價值。十八屆三中全會提出要加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。森林生態(tài)效益補償標準的確定，首先是營造、撫育和管護成本，其次是失去的直接經(jīng)濟效益，再次是體現(xiàn)生態(tài)多種效益的價值。建立合理有效的森林生態(tài)效益補償機制，可以保障生態(tài)公益林建設(shè)保護資金來源，有助于建立新型林業(yè)經(jīng)營管理體制，更重要的是可以明確森林生態(tài)效益的價值，將對經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。

（三）誰來補。繼續(xù)發(fā)揮財政補償托底作用，對森林資源產(chǎn)品的公益性生態(tài)補償，將是公共財政政策的一大亮點。碳匯林業(yè)因具備“交易”潛質(zhì)，蘊藏著巨大商機和光明前景，通過財政補償?shù)日咭龑?dǎo)，將公益林的生態(tài)效益商品化、市場化、產(chǎn)業(yè)化，將隱性的森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性的經(jīng)濟效益，建立吸引社會資本的市場化機制是解決生態(tài)效益外部性的根本途徑，通過政府“有形之手”和市場“無形之手”，開發(fā)森林的碳儲存服務(wù)、水文服務(wù)、生物多樣性服務(wù)以及森林景觀服務(wù)方面巨大的市場化交易，共同承擔生態(tài)公益林補償責任。

（四）怎么補。一要建立與財力相適應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機制。完善補償制度，財政既要有所作為，也要兼顧財力，提高補償標準需有一個漸進的過程，不可能一蹴而就，除國家和省級適當提高標準外，有條件的市縣要確定本級公益林保護區(qū)，政府給予適當補償。二是完善公益林經(jīng)營利用政策。在不影響生態(tài)建設(shè)的前提下，開展撫育、更新性質(zhì)的采伐，增加直接經(jīng)營收入。三要加快森林資源和資產(chǎn)的價值評估和核算?？茖W(xué)計量評估森林的經(jīng)濟使用價值和生態(tài)服務(wù)價值，為深化森林資源產(chǎn)品價格和稅費改革，建立市場化生態(tài)補償機制提供支撐和依據(jù)。四要加快實施市場化補償試點。借鑒國內(nèi)先進經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新方式，加快碳匯林業(yè)的實踐步伐，開拓生態(tài)公益林補償資金來源渠道。五是健全農(nóng)民增收致富扶持機制。在嚴格保護生態(tài)的前提下通過市場化手段，積極引導(dǎo)林下經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，完善暢通林業(yè)投融資渠道，加快森林旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展，大力引導(dǎo)社會資本投入林業(yè)，讓森林資源“活樹”變“活錢”，讓農(nóng)民增收致富有新門路，取得生態(tài)增優(yōu)、林業(yè)增效、林農(nóng)增收的良好局面。

（作者單位：安徽省財政廳農(nóng)業(yè)處）

責任編輯：洪峰

第二篇：關(guān)于完善森林生態(tài)效益補償政策的幾點建議

關(guān)于完善森林生態(tài)效益補償政策的幾點建議

戴廣翠1 閆春麗2 繆光平1 閆宏偉3 王 麗1

(1 國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心 北京 100714;2 國家林業(yè)局發(fā)展規(guī)劃與資金管理司 北京 100714;3 國家林業(yè)局森林資源管理司 北京 100714)1公益林區(qū)域分布及補償現(xiàn)狀

目前，根據(jù)《森林法》及《森林法實施條例》，國家林業(yè)局和財政部聯(lián)合頒布了《重點公益林區(qū)劃界定辦法》，區(qū)劃界定重點公益林，實施中央財政森林生態(tài)效益補償。同時，各省（區(qū)、市）根據(jù)各自的生態(tài)保護需要，區(qū)劃界定地方公益林，并由地方進行補償。

1．1公益林的區(qū)域分布

重點公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點防護林和特種用途林。

根據(jù)《重點公益林區(qū)劃界定辦法》，截止2006年，在全國近2.87億hm2林地中，經(jīng)各地區(qū)劃界定并由國家林業(yè)局會同財政部核查認定的重點公益林面積1.04億hm2，占全國林地面積的36.33%。2007年，財政部對部分省提出的漏劃 問題予以認可，目前，全國重點公益林實際認定面積達到1.05億hm2，約占全國林地總面積的37.2%，范圍涉及除上海市以外的30個省（區(qū)、市），以及內(nèi)蒙古森工集團、龍江森工集團、大興安嶺林業(yè)公司、解放軍總后勤部、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，共35個單位。

——按權(quán)屬分：根據(jù)申報面積權(quán)屬比例推算，國有占59.52%，面積約為0.63億hm2；集體占34.06%，面積約為3580萬hm2；個人及其他占6.42%，面積約為673.3萬hm2。

——按區(qū)位分：江河源頭506.7萬hm2，占4.8%；江河兩岸2480萬hm2，占23.6%；保護區(qū)與自然遺產(chǎn)893.3萬hm2，占8.5%；濕地和水庫533.3萬hm2，占5.1%；邊境地區(qū)493.3萬hm2，占4.7%；荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)4900萬hm2，占46.6%；沿海防護林基干林帶、紅樹林及海峽西岸100萬hm2，占0.9%；2001年試點面積中不符合94號文件但延續(xù)補償?shù)拿娣e453.3萬hm2，占4.3%；解放軍總后勤部153.3萬hm2，占1.5%。

——按地類分：有林地5300萬hm2，占50.4%；疏林地293.3萬hm2，占2.8%；灌木林地3440萬hm2，占32.7%；灌叢地100萬hm2，占0.9%；未成林造林地346.67萬hm2，占3.3%；宜林地486.67萬hm2，占4.7%。

——按工程區(qū)分：天保工程區(qū)4886.67萬hm2，占46.4%；非天保工程區(qū)5633.3萬hm2，占53.6%，其中有林地4453 萬hm2。

——按地區(qū)分：東部地區(qū)673.3萬hm2，占6.4%；中部地區(qū)1173.3萬hm2，占11.1%；西部地區(qū)7586.7萬hm2，占72.1%；東北地區(qū)1086.6萬hm2，占10.4%。

——按流域分：長江流域4633.3萬hm2，占44.0%；黃河流域3093.3萬hm2，占29.4%；黑龍江流域1193.3萬hm2，占11.3%；珠江流域706.6萬hm2，占6.7%；淮河流域166.67萬hm2，占1.6%；遼河流域166.67萬hm2，占1.55%；閩江與太湖水系393.3萬hm2，占3.77%。

地方公益林是指各省區(qū)根據(jù)保護本區(qū)域內(nèi)生態(tài)安全的需要，由地方人民政府或林業(yè)主管部門和財政部門確定的公益林，主要包括中央認定的重點公益林范圍以外的，對本區(qū)域水土保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護等生態(tài)問題具有重要影響的防護林和特種用途林。據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有地方公益林約7666.67萬hm2。1.2公益林補償情況

根據(jù)財政部和國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布的《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（財農(nóng)字[2007]7號）的規(guī)定，生態(tài)效益補償?shù)膶ο笫浅袚媪直Ｗo管理的單位或公益林經(jīng)營者和所有者，具體包括國有林場、自然保護區(qū)、鄉(xiāng)村集體組織、林農(nóng)個人等；補償范圍是重點公益林林地。中央補償基金按照國家核定的補償面積，平均每年每1/15hm2補助 5元。其中，4.75元用于重點公益林的管護等開支，0.25元用于省級林業(yè)主管部門組織開展的重點公益林管護情況驗收、跨重點公益林區(qū)域開設(shè)防火隔離帶等森林火災(zāi)預(yù)防以及林區(qū)道路的維護等開支。截止2007年，中央財政已對4453萬hm2重點公益林實施了補償，每年投入中央補償基金33.4億元，累計投入133.4億元。

中央財政森林生態(tài)效益補償政策的實施，帶動了地方公益林建設(shè)和地方森林生態(tài)效益補償基金制度的建立，截至2006年底，全國共有25個?。▍^(qū)、市）建立了地方森林生態(tài)效益補償制度，2006年補償資金約為12億元。

2公益林的管理與成效

2.1公益林管護制度不斷完善，管理手段明顯加強

一是建立了嚴格的重點公益林管護制度。各省根據(jù)國家林業(yè)局和財政部的要求制定了重點公益林管理、管護核查和績效考核等辦法，確保公益林管護工作規(guī)范運行。二是層層落實管護責任制。各省政府成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，層層簽訂了行政責任書，明確了管護責任主體。通過采取資源登記、簽訂管護合同或協(xié)議等方式實現(xiàn)了重點公益林的有效管理和保護。三是建立了公示制度，強化了社會監(jiān)督。各省將公益林管護責任人及其管護面積、范圍、補助標準、責任和義務(wù)向社會張榜公布，增加了執(zhí)行政策的透明度。四是結(jié)合實際，探索試行了不同的管護措施。各地根據(jù)不同的所有制形式和 管護難易程度，總結(jié)出分戶經(jīng)營分戶管護、分戶經(jīng)營集體管護、集體經(jīng)營集體管護、國有林專職護林等不同的管護形式，使重點公益林資源得到切實有效的保護。江西省崇義縣總結(jié)出“三看、二查”的質(zhì)量檢查方法。“三看”，即一看人，看是否落實了護林員并簽訂了有效的管護合同；二看山，看公益林小班是否出現(xiàn)盜伐、濫伐林木以及砍柴、燒炭、采石、修路、挖筍等違規(guī)現(xiàn)象；三看檔案，看實施單位公益林管護合同、協(xié)議書、驗收單、各級責任狀、林權(quán)證等資料檔案是否齊全。“二查”，即一查實施單位管護費使用賬目，審查管護費使用情況，重點檢查是否做到了專款專用；二查出勤表，了解護林員是否堅持日常巡護，督促其盡職盡責。嚴格的檢查驗收，有效地促進了管護質(zhì)量不斷提高。目前，該縣公益林管護合格率、管護制度執(zhí)行情況合格率、資金使用管理質(zhì)量合格率都在90%以上。

2.2資金運行機制不斷強化

各省將保證資金安全運行的原則貫穿于資金管理的始終，由于機制健全、運作規(guī)范，保障了補助資金的安全運行。一是嚴格執(zhí)行財政部、國家林業(yè)局《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，并制定了相應(yīng)的實施細則。二是采取建立工資賬戶、張榜公示等公開透明的方法，確保管護資金及時、足額發(fā)放到位。例如，北京、湖南、福建等省市由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對補償基金實行專賬管理，確保?？顚Ｓ茫⒁罁?jù) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站對公益林管護的檢查驗收情況、管護人員的出勤情況所出具的通知書，兌現(xiàn)補償。三是通過采取招標制和政府采購等方式，有效堵塞了資金使用和管理上的漏洞。四是加大了資金監(jiān)督檢查力度，建立了責任追究制度。

2.3重點公益林得到有效保護，森林災(zāi)害及林政案件明顯減少

實施森林生態(tài)效益補償，使森林資源管護有了可靠保障，管護能力增強，成效顯著。補償區(qū)內(nèi)森林案件、森林火災(zāi)和森林病蟲害發(fā)生率明顯降低。浙江省2005年全省森林火災(zāi)受害面積和損失立木蓄積，與上年同期相比分別下降了83%和90%，同時，盜伐、濫伐林木案件較去年同期有明顯下降，生態(tài)公益林得到了有效保護。北京市建立森林生態(tài)效益補償制度后，森林火災(zāi)下降了85.71%。廣西區(qū)重點公益林林地逆轉(zhuǎn)面積控制在0.007%，林業(yè)病蟲害得到有效防治，森林火災(zāi)、林政案件明顯減少。

2.4公益林質(zhì)量有所提高，生態(tài)環(huán)境趨于改善

實施森林生態(tài)效益補償，使公益林資源總量穩(wěn)步增長，林分結(jié)構(gòu)得到改善，質(zhì)量逐步提高。如江西省崇義縣2005年重點公益林活立木總蓄積量278.96萬m3，比2002年增長了9%；遂川縣重點公益林蓄積量年均增長6.8%。江西省通過公益林補償政策的實施，重點公益林撫育力度加大，以杉松闊混交林、落葉和常綠闊葉混交林為主體的森林群落結(jié)構(gòu) 正逐步形成，混交林面積占喬木林面積的比重由15.2%上升到52.1%。

2.5廣大群眾公益林管護積極性得到調(diào)動，收入增加 森林生態(tài)效益補償制度的建立，提高了廣大林農(nóng)生態(tài)保護意識，調(diào)動了林農(nóng)參與公益林管護的積極性。各地在安排補助資金時，不分所有制性質(zhì)、不分經(jīng)濟成分，將財政資金直接補助給重點公益林管護人員，得到了林農(nóng)的擁護。部分山區(qū)農(nóng)民通過參與公益林管護增加了收入。據(jù)測算，目前中央財政森林生態(tài)效益補償政策已使7000多萬農(nóng)民直接受益。

3省際生態(tài)效益補償制度的經(jīng)驗借鑒

目前，全國已有25個省（區(qū)、市）建立了地方森林生態(tài)效益補償制度，2006年補償資金約為12億元。3.1資金來源

（1）地方財政預(yù)算安排。據(jù)調(diào)研，廣東、浙江、北京、福建、江西、廣西、云南等7?。▍^(qū)、市）均在省級政府財政預(yù)算設(shè)立地方補償基金，預(yù)算總金額達到9.4億元。如廣東省1998年開始建立生態(tài)效益補償制度，將廣東的東江、西江、北江、韓江等生態(tài)公益林納入保護范圍，列入省級財政預(yù)算。廣西自治區(qū)2006年啟動區(qū)級森林生態(tài)效益補償，自治區(qū)財政當年安排2000萬元補償基金。

（2）受益者補償。一是從旅游收入中征收。如福建省政 府規(guī)定，依托森林資源開展旅游的，從旅游經(jīng)營收入中提取一定資金，直接用于生態(tài)公益林所有者的補償；四川省的青城山風景區(qū)將門票收入的25%用于景區(qū)森林管護。二是向礦產(chǎn)等行業(yè)征收。如山西等地從煤炭收入、其他礦產(chǎn)收入中提取生態(tài)建設(shè)和維護基金，用于生態(tài)恢復(fù)。三是從水、電收入中征收。如廣東省每年從東深供水工程水費收入中安排1000萬元，用于東江流域水源涵養(yǎng)林建設(shè)；福建省根據(jù)省內(nèi)主要城市生產(chǎn)生活用水量籌集資金補償上游地區(qū)的公益林；湖南省的一些縣市從水力發(fā)電中提取0.01元/度，用于公益林補償；云南省的龍陵、騰沖等縣分別從自來水、水庫發(fā)電等行業(yè)籌集一定補償資金；廣西每年從水電經(jīng)費中撥出100萬元用于全區(qū)的水源涵養(yǎng)林建設(shè)。四是從其他工業(yè)及副業(yè)產(chǎn)品收入中征收。如遼寧省對省內(nèi)采礦、造紙工業(yè)、藥材、蠶繭收購企業(yè)等單位征收林業(yè)開發(fā)建設(shè)資金，每年拿出一部分用于水源涵養(yǎng)林和水土保持林的建設(shè)。

3.2資金用途

（1）彌補中央財政森林生態(tài)效益補償基金不足。如廣東、浙江省在中央財政森林生態(tài)效益補償基金標準在每年每1/15hm2補償5元的基礎(chǔ)上，再增加3元，達到每年每1/15 hm2補償8元；北京市山區(qū)公益林補償，平均每1/15 hm2每年達到21元。

（2）省內(nèi)補償。大部分省區(qū)地方森林生態(tài)補償基金都用 于本省區(qū)內(nèi)的地方公益林保護。

（3）省際補償。如廣東省每年拿出1.5億元給珠江上游的江西省尋烏、安遠、定南三縣用于東江源區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護。

4生態(tài)補償制度亟需研究解決的問題 4.1補償標準偏低

(1)補償標準低于木材經(jīng)濟利用價值。集體林權(quán)制度改革后，農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)積極性提高，而且近年來南方各省區(qū)發(fā)展商品林的態(tài)勢很好，農(nóng)民經(jīng)營商品林獲得的收入比以前大幅度增加。相比之下，經(jīng)營重點公益林得到的補償基金遠低于木材的經(jīng)濟利用價值。以木材生產(chǎn)為參照標準，測算每年每1/15hm2公益林的直接經(jīng)濟價值約74.70元。例如，湖南、江西、廣西等南方省區(qū)，經(jīng)營杉木用材林到25年成熟林時，每1/15 hm2至少可產(chǎn)木材7同甘共苦，獲利至少在2000元以上，年均收入達120元/hm2；每1/15 hm毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超過750元/hm2；大部分林地每1/15hm2年租金約20元，自然條件好的地方已超過100元。由于經(jīng)營公益林與經(jīng)營商品林之間存在巨大的收益差距，林地所有者或經(jīng)營者普遍認為現(xiàn)行補償標準太低，遠不能彌補農(nóng)民的經(jīng)濟損失。

（2）補償標準沒有根據(jù)價格指數(shù)變化調(diào)整。目前的財政補償標準為每年每1/15 hm2補償5元，從2001年政策執(zhí)行 以來，一直沿用至今，沒有隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和物價上漲對補償標準進行動態(tài)調(diào)整。同2000年相比，2006年，全國居民消費價格指數(shù)上漲8.96%，GDP上漲44.60%，中央財政收入上漲292.69%。

4.2補償標準單一

不同地域、區(qū)位、地類和質(zhì)量的公益林，其管護成本和生態(tài)價值是不相同的，它們之間存在的差異具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是區(qū)域重要性有差異。不同區(qū)位的重點公益林基，其生態(tài)價值存在較大差異，這是客觀存在的事實?！吨攸c公益林區(qū)劃界定辦法》中確定了我國重點公益林按照區(qū)域重要性的排列順序是：重要江河源頭、江河兩岸、國家級自然保護區(qū)、重要濕地和水庫、邊境地區(qū)陸路或水陸的國境線、荒漠化及水土流失嚴重地區(qū)、沿海防護林基干林帶、紅樹林、臺灣海峽西岸的林地。二是管護成本有差異。由于地區(qū)間經(jīng)濟差異和重點公益林的管護難度不同等因素影響，不同地區(qū)和不同難度的公益林實際管護成本差異也比較大。如陜西省陜南地區(qū)每年每1/15hm2公益林的管護費用只需4元，而陜北地區(qū)則需要幾十元。三是不同類型公益林經(jīng)營投入差異。如公益林的天然林經(jīng)營成本每年大約在60元/hm2～90元/hm2，而人工公益林經(jīng)營管護成本多達225元/hm2～375元/hm2。四是不同經(jīng)營主體在投入水平上也會存在差異。由于不同經(jīng)營主體實施的管護模式不同，投入水平和管護成本相差較大，如江西靖安縣，國有林場的管護投入為每年180元/hm2，而對集體和個人的管護補助每年僅為64.5元/hm2。面對公益林在經(jīng)營上存在的諸多差異，目前我國從中央到地方都按照單一的標準對經(jīng)營管護者進行補償，這種表面的公平掩蓋了事實上的不公平。

4.3未對全部重點公益林實施補償

國家認定的重點公益林面積1.05億hm2，目前中央財政僅對其中4453.3萬hm2實施了補償，尚有9億多畝未予以補償。此外，天保工程區(qū)內(nèi)的4866.7萬hm2重點公益林均未列入補償范圍，管護天保區(qū)內(nèi)的重點公益林目前僅依靠每1/15hm21.75元天保工程管護經(jīng)費支撐，尤其是對于劃入天保區(qū)的集體和個人的林地，同重點公益林75元/hm2的補償經(jīng)費相比，存在重大差別，這種補償差別不能不影響著管護主體的積極性。甚至還出現(xiàn)這種情況，即同一個山頭的公益林由于補償經(jīng)費來源不同，竟會存在兩個補償標準。各種補償標準的不同，當然會影響到公益林的管護效果。

4.4非公有制造林因劃入公益林其預(yù)期的收益難以實現(xiàn)

一些地方因生態(tài)保護與治理的需要將農(nóng)民的自留山、責任山、承包造林以及社會多元主體的投資造林劃為公益林。劃為公益林以后，由于實行禁伐或限伐，導(dǎo)致他們無法通過木材收益回收造林投入，甚至使一些造林大戶成為負債大戶。我們在陜西省銅川市耀州區(qū)調(diào)查中了解到，造林大戶馬 淑芳1985年和1993年兩次貸款造林，共造林83.2 hm2，目前本息合計共欠銀行37萬元。由于她的林地被劃入公益林，已進入主伐期的林木不能采伐，使這位80年代的萬元戶現(xiàn)在變成了貧困戶。延安市黃陵縣侯莊鄉(xiāng)賈塬村農(nóng)民賈中全，1984年承包本村荒山荒坡造林19.2 hm2，累計投入資金16.5萬元，目前，林木總蓄積已達1600多m3，產(chǎn)值達78.2萬元，已進入采伐期，由于無法變現(xiàn)，至今仍負債11.6萬元。4.5補償資金渠道單一

森林生態(tài)效益的公共產(chǎn)品屬性，決定了生態(tài)效益補償主要應(yīng)由政府“埋單”。但從我國目前的國情來看，在經(jīng)濟還不發(fā)達的情況下，維護公益林生態(tài)效益的成本相對較高，單靠國家財政有限的投入是遠遠不夠的；同時，單一的政府投入也難以激發(fā)生態(tài)受益者保護生態(tài)的積極性，也不利于防止生態(tài)破壞。

5政策建議

5.1提高現(xiàn)行中央財政補償基金標準，實行分類補償 在最近1-2年內(nèi)，應(yīng)將中央財政補償標準提高到平均每年每150元/hm2的補償水平，并根據(jù)區(qū)域生態(tài)的重要性和脆弱性，綜合考慮森林質(zhì)量、地位級差、管護難度等指標，對現(xiàn)有重點公益林進行分類補償：重要江河源頭、國家級自然保護區(qū)和世界自然遺產(chǎn)、重要水庫和濕地的重點公益林保護事關(guān)國土生態(tài)安全與民生之大計，建議按照300元/hm2給予 補償；江河兩岸、邊境地區(qū)、沿海防護林基干林帶、紅樹林、海峽西岸的重點公益林按照150元/hm2給予補償；荒漠化及水土流失嚴重地區(qū)的重點公益林由于幅員遼闊，人煙稀少，管護相對容易，建議按照105元/hm2給予補償。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)國家財力情況，逐步提高補償標準。

5.2建立市場經(jīng)濟條件下多渠道的生態(tài)補償機制 積極研究探索利用市場機制實現(xiàn)補償森林生態(tài)效益的有效途徑。一是建立市場經(jīng)濟條件下對森林生態(tài)效益補償?shù)氖袌龌\作機制，建立公益林資源保護的受益者直接補償體系。如，從依托公益林景觀施業(yè)的旅游部門的經(jīng)營收入、內(nèi)河航運、利用水資源發(fā)電等企業(yè)的營業(yè)收入，以及狩獵等收入中提取一定比例的資金，用于該區(qū)域的公益林生態(tài)效益補償；通過碳匯市場交易和碳基金實現(xiàn)公益林的補償，鼓勵一切有志于中國森林資源保護的國際國內(nèi)企業(yè)、政府以及個人通過綠色碳基金“購買”碳匯。二是繼續(xù)推進建立地方生態(tài)補償基金，落實下游地區(qū)對上游地區(qū)的補償政策。受益明顯的下游地區(qū)應(yīng)對上游地區(qū)的公益林給予補償。同時，鼓勵社會捐資、認養(yǎng)等形式籌集資金用于公益林的補償。三是研究探索以森林生態(tài)效益入股、參與經(jīng)營性收入分成。如鼓勵以森林資源入股方式參與新建水電站和旅游區(qū)的開發(fā)，以林地入股森林公園等，以達到完善公益林保護和增加入股者收益“雙贏”的目的。5.3積極探索重點公益林收購政策

根據(jù)國家生態(tài)安全的需要，對部分生態(tài)地位極其重要區(qū)域由非國有投資主體投資營造的重點公益林，特別是農(nóng)民投資營造的重點公益林，由國家進行征收或贖買，轉(zhuǎn)變其所有制形式，以保障投資造林者的合法權(quán)益，保護其參與生態(tài)建設(shè)的積極性。應(yīng)盡快協(xié)調(diào)有關(guān)部門，研究制定政策，確定收購標準，落實收購資金，在充分試點的基礎(chǔ)上，逐步推開。收購中，應(yīng)優(yōu)先對國家級自然保護區(qū)核心區(qū)等對國土生態(tài)安全影響較大的非國有重點公益林，以及農(nóng)民個人投資營造的、事關(guān)農(nóng)民收益、生存等切身利益的個人所有重點公益林進行收購。同時，對生態(tài)脆弱地區(qū)，應(yīng)考慮和實施生態(tài)移民。

5.4積極探索重點公益林的經(jīng)營利用政策

對于部分立地條件相對較好、生態(tài)區(qū)位不十分敏感的公益林，可以考慮在不會對生態(tài)帶來影響的前提下，開展撫育、更新性質(zhì)的采伐，充分利用生態(tài)公益林的景觀資源、林下資源，開展公益林的非木質(zhì)的經(jīng)營利用，在提高公益林林分質(zhì)量的同時，增加公益林所有者或經(jīng)營者的經(jīng)濟收入。

參考文獻

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國家林業(yè)局,財政部.重點公益林區(qū)劃界定辦法,2004 李文華,李世東,李芬,劉某承.森林生態(tài)補償機制若干重點問題研究[J].中國人口.資源與環(huán)境, 2007(02)劉曉紅,虞錫君.基于流域水生態(tài)保護的跨界水污染補償標準研究——關(guān)于太湖流域的實證分析[J].生態(tài)經(jīng)濟, 2007,(08)張濤.森林生態(tài)效益補償機制研究[D]中國林業(yè)科學(xué)研究院, 2003（經(jīng)研中心）

第三篇：建立和完善我國森林生態(tài)效益的補償制度

建立和完善我國森林生態(tài)效益的補償制

度(1)

摘要：森林資源是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林不僅具有重要的經(jīng)濟效益，而且具有重要的環(huán)境生態(tài)效益。森林資源的建設(shè)和保護陷入了資金不足的困境，為了保證我國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，制定一部《森林生態(tài)補償法》，在全國范圍內(nèi)實施森生態(tài)效益補償制度的時機已經(jīng)成熟。本文就建立和完善我國的森林生態(tài)效益補償制度作了初步分析。

關(guān)鍵詞：森林資源生態(tài)效益補償制度《森林生態(tài)補償法》

一、引言

目前我國生態(tài)環(huán)境日益惡化。主要表現(xiàn)為：水土流失嚴重、草原退化、土地沙化、水資源短缺、水早災(zāi)害嚴重。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，具有調(diào)節(jié)氣候、防風固沙、涵養(yǎng)水源、保護生物多樣性等多種生態(tài)功能，森林的興衰與生態(tài)環(huán)境的好壞密切相關(guān)。

根據(jù)第五次全國森林資源清查資料，我國現(xiàn)有林業(yè)用地面積萬公頃，森林面積萬公頃，活立木總蓄積量億萬立方米，森林蓄積量億立方米，森林覆蓋率為%，相當于世界平均水平的61%，比世界平均水平低個百分點；全國人均占有森林面積為公頃，相當于世界人均面積的1/5；人均蓄積量為立方米，只有世界人均蓄積量72立方米的1/8。我國森林資源狀況和森林環(huán)境問題不容樂觀。

雖然從1998年起我國就開始實施天然林保護工程，并在“九五”《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》中提出：①XX年全國森林覆蓋率達19%，達到遏制全國生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭；②2030年全國森林覆蓋率達24%以上，力爭使全國生態(tài)環(huán)境明顯改觀；③2050年全國宜林地全部綠化，森林覆蓋率達到并穩(wěn)定在26%以上。但是我國森林資源的建設(shè)和保護面臨著現(xiàn)實的困難：森林建設(shè)和保護缺乏資金。因此，資金問題也就成為解決森林問題的關(guān)鍵。為此，急需建立和完善我國森林生態(tài)效益補償制度，創(chuàng)造可持續(xù)的森林生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、我國森林生態(tài)效益補償制度的現(xiàn)狀

森林除了具有經(jīng)濟效益外，還具有以下生態(tài)效益：美化環(huán)境、防風固沙、涵養(yǎng)水源以及保護生物多樣性、國防、科研、教育等，這些目前是不能通過有形市場交換的，也不能給生產(chǎn)經(jīng)營者帶來收益，森林的這種外在經(jīng)濟性得不到應(yīng)有的補償使森林的建設(shè)和保護喪失了經(jīng)濟動力，不利于森林資源的利用和保護。

我國從20世紀90年代中期實施了森林分類經(jīng)營改革試點，將森林分為商品林和公益林以不同的經(jīng)營思想進行運作。建立森林生態(tài)效益補償制度既是森林分類經(jīng)營的核心，也是無償使用森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)向有償使用森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。森林生態(tài)效益的經(jīng)濟補償問題實質(zhì)上是對生態(tài)產(chǎn)品給予定價的問題，目的在于把生態(tài)效益的外部性內(nèi)部化。雖然我國的森林生態(tài)效益補償制度還處在研究、審定、個別實施的初步階段，國家尚

未出臺正式的《森林生態(tài)補償法》，但有關(guān)森林生態(tài)效益的經(jīng)濟補償問題在國家的相關(guān)政策中已有所體現(xiàn)。（見表1）（表1）

時間頒布機關(guān)政策名稱主要內(nèi)容

1992國務(wù)院批準國家體改委文件關(guān)于1992年經(jīng)濟體制改革要點的通知要建立林價制度和森林生態(tài)效益補償制度，生態(tài)效益補償制度，實行森林資源有償使用

1992中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外交部、國家環(huán)保局文件關(guān)于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會情況及有關(guān)對策的報告按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展對環(huán)境稅的研究

1993國務(wù)院關(guān)于進一步加強造林綠化的通知要改革造林綠化資金投入機制，逐步實行征收森林生態(tài)補償費制度 1994國務(wù)院第16次常務(wù)會議中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書建立森林生態(tài)效益補償費使用制度，實行森林資源開發(fā)補償收費

1995林業(yè)部《中國21世紀議程——林業(yè)行動計劃》應(yīng)本著“使用者付費”的經(jīng)濟原則，建立完善的森林資源補償機制和相應(yīng)的經(jīng)濟政策體系

1996中共中央、國務(wù)院關(guān)于“九五”時期和今年農(nóng)村工作的主要任務(wù)和政策措施按照分類經(jīng)營原則，逐步建立森林生態(tài)效益補償費制度和生態(tài)公益林建設(shè)投入機制，加快森林植被的恢復(fù)和發(fā)展

1997中共中央、國務(wù)院《關(guān)于1997年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》縣和縣以上各級地方政府要盡快建立水利建設(shè)基金。森林生態(tài)效益補償基金也要抓緊研究，盡快建立起來 1998九屆全國人大常委會《中華人民共和國森林法》國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定

XX國務(wù)院辦公廳關(guān)于森林生態(tài)效益補償基金問題的意見建立森林生態(tài)效益補償基金，對于改善我國生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要作用

XX財政部財政部財農(nóng)[XX]5號文件同意設(shè)立森林生態(tài)效益補助基金，主要用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林（統(tǒng)稱生態(tài)公益林）的保護和管理

三、建立和完善森林生態(tài)效益補償制度的條件分折

1、我國國民經(jīng)濟持續(xù)增長．居民收入逐步提高，使建立補償制度成為可能

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟增長較快。1995年國民生產(chǎn)總值達到57650億元。提前五年實現(xiàn)了國民生產(chǎn)總值比1980年翻兩番的戰(zhàn)略目標。20世紀90年代以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展速度一直保持在7~8%左右，成為世界經(jīng)濟發(fā)展的一個亮點。我國加入WTO以后，為經(jīng)濟發(fā)展打開了國際市場，國民經(jīng)濟實力不斷增強。這為國家建立森林生態(tài)效益補償制度提供了物質(zhì)條件。

同時，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平普遍提高，在物質(zhì)需求得到滿足之后，人們提出了更高的精神需求。當前我國的旅游業(yè)不斷升溫，特別是生態(tài)旅游得到人們的青睞就是例證。另外，居民的環(huán)境意識增強，更多的人愿意承擔生態(tài)環(huán)境建設(shè)費用。

2、森林生態(tài)效益補償制度在我國的發(fā)展日趨成熟 從上文（表1）中我們可以看出有關(guān)森林生態(tài)效益的經(jīng)濟補償問題在國家的相關(guān)政策中已發(fā)展，這表明黨中央和國務(wù)院已經(jīng)對森林生態(tài)效益補償?shù)膯栴}給予重視，并在實踐中不斷發(fā)展。XX年11月開始，對森林生態(tài)效益補償試點工作在河北、遼寧、黑龍江、山東、浙江、安徽、江西、福建、湖南、廣西、新疆11個省的685個縣和24個國家級自然保護區(qū)展開，涉及億hm2重點防護林和特種用途林。而且已經(jīng)有個別省區(qū)試行了森林生態(tài)效益補償制度。如廣東省，以政府令的形式自1999年1月1日起施行的《廣東省生態(tài)效益林建設(shè)管理和效益補償辦法》（1998），福建三明市政府于1998年批準建立了森林生態(tài)效益補償辦法，浙江省的同類制度也在商議過程中。這就為在全國范圍內(nèi)建立和完善森林生態(tài)效益補償制度提供了借鑒和經(jīng)驗，也為國家建立森林生態(tài)效益補償制度奠定了基礎(chǔ)。

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第四篇：貓兒山自然保護區(qū)森林生態(tài)效益補償機制建設(shè)的思考 熱 薦

貓兒山自然保護區(qū)森林生態(tài)效益補償機制建設(shè)的思考

摘要: 結(jié)合當前國家在貓兒山實施的生態(tài)效益補償制度和已有的有關(guān)森林生態(tài)效益補償政策的研究成果,對貓兒山現(xiàn)在實施的森林生態(tài)效益補償制度現(xiàn)狀和當前存在問題進行分析,并提出建議和對策，以期為桂林市乃至于整個廣西探索“構(gòu)建生態(tài)效益補償機制，促進廣西生態(tài)安全”提出可供借鑒的建議。

關(guān)鍵詞: 森林生態(tài)效益

補償機制

建設(shè)

對策

1.貓兒山國家級自然保護區(qū)及生態(tài)公益林的基本情況

廣西貓兒山國家級自1然保護區(qū)位于桂林市北部，地處興安、資源、龍勝三縣交界處。地理坐標為東經(jīng)110°20′～110°35′，北緯24°48′～25°58′，距桂林市區(qū)72公里。保護區(qū)地質(zhì)構(gòu)造以花崗巖為主，地貌以中山地貌為主。保護區(qū)屬南嶺山地越城嶺山系，主峰貓兒山海拔2141.5米，為華南第一峰。保護區(qū)土壤類別有山地紅壤（分布海拔800米以下），黃紅壤（分布海拔800-1000米）山地黃壤（分布在海拔1000-1600米之間），山地黃棕壤（分布海拔1600-2000米之間），山地草甸土（分布在海拔1800米以上），泥炭土（海拔1800米的八角田一帶）。保護區(qū)氣候?qū)僦衼啛釒駶櫳降丶撅L氣候，氣候垂直變化明顯，春夏多雨，秋冬干冷，相對濕度大，日照時數(shù)短，光、熱、雨同季。年均氣溫12.8℃，極端最高氣溫29.5℃，極端最低氣溫-19.0℃，≥10℃的有效年活動積溫為2510～5691℃，年均降水量2509.1毫米，相對濕度92%，無霜期274天。保護區(qū)內(nèi)植被繁茂，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，動植物資源豐富。主要保護對象為原生性亞熱帶常綠闊葉林森林生態(tài)系統(tǒng)、國家保護的動植物物種、漓江源頭水源涵養(yǎng)林。據(jù)2000年綜合考察：擁有熱帶亞熱帶分布為主的植物共219科782屬2120種，屬國家一級的有5種，二級19種，三級8種，特有植物11種?，F(xiàn)有脊椎動物隸屬5綱29目89科206屬311種，其中國家一級保護的有5種，二級保護的有32種，國家保護的有益動物155種。

貓兒山國家級自然保護區(qū)是廣西主要的水源林區(qū)之一，森林覆蓋率高，地表水系十分發(fā)育，發(fā)源于貓兒山的主要溪流有39條，其中流入漓江的有19條，匯入資江的有4條，匯入潯江的有16條，是漓江、資江、潯江的主要發(fā)源地，連接著長江、珠江兩大水系?！八赜欣旖男呐K，桂林山水的命根子”之稱，區(qū)域內(nèi)森林植被瞬時水源涵養(yǎng)量為4738.3萬立方米，年徑流量達3.14億立方米，是一座名副其實的“天然水庫”，受益的縣、市眾多。僅桂林市境內(nèi)直接受益的就有桂林市區(qū)及資源、龍勝、興安、靈川、陽朔、平樂等6個縣30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)100多個村，受益人口上百萬，灌溉耕地30多萬公頃。對調(diào)節(jié)漓江水量和改善漓江水質(zhì)起到重要作用。保護區(qū)土地總面積17008.5公頃，其中林地面積17008.5公頃，占土地總面積的100%。森林覆蓋率(含國灌)為96.5%，活立木總蓄積量為1334589立方米。其中森林蓄積1316269立方米，占總蓄積量的98.63%。保護區(qū)林地總面積17008.5公頃。其中：有林地7991.6公頃，占林地總面積的90.3%；灌木林地1050.6公頃，占6.2%；灌叢地598.9公頃，占3.5%。保護區(qū)有林地面積為15359.0公頃。其中：公益林15359.0公頃，占100%；無商品林。

2.貓兒山自然保護區(qū)的效益分析

2.1生態(tài)效益

森林對環(huán)境，包括氣候、水分平衡、凈化大氣、土壤肥力、特別是自然平衡的持久生產(chǎn)力是巨大的，任何其它資源都無法替代，實施森林生態(tài)效益補償可以使生態(tài)公益林的管護和建設(shè)得到保障，生態(tài)效益進一步提高。

2.1.1涵養(yǎng)水源效益

森林枝葉茂密，可起到截流雨水，調(diào)節(jié)地表徑流，涵養(yǎng)水源的作用。據(jù)有關(guān)研究顯示，重點公益林每年涵蓄水源替代價值70.5元/畝計，貓兒山自然保護區(qū)重點公益林中有16409.6公頃屬有林地和灌木林地，其涵養(yǎng)水源替代價值為每年1735.3萬元。

2.1.2保持水土效益

由于森林的存在，其枯枝落葉富含養(yǎng)分，能改良土壤結(jié)構(gòu)和提高土壤肥力；同時，林冠和枯枝落葉的覆蓋避免了雨水的直接沖刷，減緩了地表徑流；其根系附著土壤，起到減少表土流失和山體滑坡的作用。按森林每年固土替代價值7.3元/畝、每年保肥替代價值29.1元/畝計，貓兒山自然保護區(qū)16409.6公頃重點公益林的固土替代價值為每年179.7萬元，保肥替代價值為每年716.3萬元。

2.1.3凈化空氣效益

森林具有吸收污物、阻滯粉塵、殺除細菌、釋放負氧離子和萜稀物質(zhì)的機能。森林通過其高大的樹干、茂盛的枝葉，降低風速，使懸浮于空氣中的顆粒灰塵在重力作用下沉降于地面，同時森林有釋放負氧離子的功能，使凈化后的空氣更為清新。按森林每年吸收二氧化碳、污染物、阻滯粉塵、殺除細菌、釋放負氧離子和萜稀物質(zhì)等而對空氣進行凈化的替代價值57元/畝計算，貓兒山自然保護區(qū)16409.6公頃重點公益林的凈化空氣替代價值為每年1403.0萬元。

2.1.4固氮制氧效益

森林通過光合作用吸收空氣中的CO2利用太陽能生成葡萄糖等碳水化合物，并放出氧氣。這一功能對于人類社會、生物界乃至全球大氣平衡，都具有十分重要的意義。按每年每畝森林固氮制氧替代價值32元計，貓兒山自然保護區(qū)16409.6公頃重點公益林的固氮制氧替代價值為每年787.7萬元。

2.2社會效益

2.2.1防災(zāi)減災(zāi)效益

長期以來，由于自然條件和經(jīng)濟、社會、歷史等方面的原因，合山市森林植被局部遭到嚴重破壞，旱災(zāi)、洪災(zāi)發(fā)生頻繁，影響程度趨大，給國民經(jīng)濟和人民生產(chǎn)帶來巨大危害，致使政府每年不得不花費大量人力、物力和財力投入防汛、抗旱及救災(zāi)濟民。森林對降水的再分配作用十分明顯，可使林內(nèi)的降水量、降水強度和降水歷時發(fā)生改變，從而影響區(qū)域的空氣濕潤度、地面蒸、散發(fā)量和流域的水文過程，使徑流的年內(nèi)分配過程更趨平緩，從而減免洪災(zāi)旱災(zāi)，保障國民經(jīng)濟的發(fā)展。

2.2.2農(nóng)田灌溉效益

俗話說“青山常在，綠水常流”。實行森林生態(tài)效益補償，通過管護好國家級生態(tài)公益林，利用其截流雨水，調(diào)節(jié)地表徑流，涵養(yǎng)水源，然后將涵育的水量緩慢釋放，不但利于農(nóng)田灌溉，減少旱情發(fā)生，對農(nóng)田的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)也起到關(guān)鍵作用。依據(jù)《林業(yè)在農(nóng)業(yè)生態(tài)體系中的作用》森林土壤吸收貯水量5163.75噸/畝計，貓兒山自然保護區(qū)16409.6公頃重點公益林的土壤貯水量為127102.6萬噸，在干旱之年可以灌溉1412.3萬公頃（90m3/畝）。

2.2.3 社會就業(yè)效益

保護區(qū)列入重點公益林14609.6公頃，按人均可管護面積800畝計，則可以安排274個人的就業(yè)，社會就業(yè)效益就是263.0萬元。

2.2.4 森林游憩效益

生態(tài)公益林具有森林旅游和休養(yǎng)的功能，其替代效益為13元/畝.年，則保護區(qū)列入重點公益林的森林游憩效益為320.0萬元。

3.貓兒山自然保護區(qū)現(xiàn)行的生態(tài)效益補償機制及存在的問題

為保護公益林資源，維護生態(tài)安全，2001年廣西試行生態(tài)效益補助,貓兒山自然保護區(qū)列入補助試點單位。2003年根據(jù)《中華人民共和國森林法》和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(中發(fā)［2003］9號)文件精神，各級政府按照事權(quán)劃分建立森林生態(tài)效益補償基金。貓兒山自然保護區(qū)列入中央財政安排專項資金建立中央財政森林生態(tài)效益補償基金補助單位。

3.1補償范圍及補償標準辦法

貓兒山自然保護區(qū)列入森林生態(tài)效益補償范圍的重點公益林為自然保護區(qū)林，全部為中央補償?shù)闹攸c公益林，面積共17008.5公頃。

涉及范圍包括保護區(qū)內(nèi)的老山界、高寨戴云山、九牛塘、八角田、貓兒山頂、塘洞戴云山、清水江、大竹山、長毛界等區(qū)域。

按照中央有關(guān)文件精神,森林生態(tài)效益補償基金用于公益林的營造、撫育、保護和管理，中央財政補償基金是森林生態(tài)效益補償基金的重要來源，用于重點公益林的營造、撫育、保護和管理?，F(xiàn)中央財政補償基金給貓兒山每年補償標準為每畝5元，其中4.75元用自然保護區(qū)管護等開支；0.25元用于自然保護區(qū)開設(shè)防火隔離帶等森林火災(zāi)預(yù)防、以及維護林區(qū)道路的開支?，F(xiàn)中央給貓兒山自然保護區(qū)安排的生態(tài)效益補償基金每年總額為114.795萬元。

3.2貓兒山自然保護區(qū)生態(tài)公益林保護及現(xiàn)行的生態(tài)效益補償基金存在的問題

3.2.1資金不足

據(jù)科學(xué)調(diào)查統(tǒng)計,貓兒山自然保護區(qū)16409.6公頃重點公益林每年創(chuàng)造的生態(tài)、社會效益價值總和為5224.6萬元。目前，雖然中央財政每年安排了貓兒山自然保護區(qū)的生態(tài)效益補償基金，但每年僅114.795萬元，這與貓兒山自然保護區(qū)所創(chuàng)造巨大的生態(tài)、社會效益相比相差太遠。這些補償基金只能基本維持自然保護區(qū)管理機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)，跟本談不上對貓兒山進行科學(xué)的保護、管理和利用，即在對貓兒山這個物種基因庫在科學(xué)保護的前提下對其生物多樣性和生態(tài)等方面進行深入細致的探索與科學(xué)研究，并發(fā)揮其物種基因庫的作用、為實現(xiàn)人與自然和諧共生的良好局面發(fā)揮更大的作用。要對實現(xiàn)貓兒山自然保護區(qū)科學(xué)的管理，使貓兒山自然保護區(qū)巨大的效益得以永續(xù)利用和發(fā)揮，就需要投入大量的資金，也就是說必須加大對保護區(qū)科學(xué)管理軟硬件設(shè)施的投入。

3.2.2貓兒山生態(tài)公益林保護和管理難度大

貓兒山自然保護區(qū)建立之初(1976年)，由于歷史的原因，保護區(qū)內(nèi)存有一定面積的可由周邊社區(qū)群眾生產(chǎn)經(jīng)營的插花毛竹山林，而且當時的貓兒山自然保護區(qū)管理機構(gòu)與社區(qū)簽訂充許老百姓長期經(jīng)營砍伐的協(xié)議。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查,貓兒山自然保護區(qū)內(nèi)共分布毛竹插花林53塊，共計1996畝，保護區(qū)周邊毛竹有9處侵蝕接近保護區(qū)邊界，有12處共11960米已侵入保護區(qū)邊界。隨著時代的發(fā)展，國家把自然保護區(qū)劃定為重點生態(tài)公益林加以嚴格保護，依據(jù)《森林法》的規(guī)定，生態(tài)公益林禁止商業(yè)性采伐，但是保護區(qū)內(nèi)分布的毛竹插花林，由于劃定保護區(qū)時有協(xié)議規(guī)定允許他們長期生產(chǎn)經(jīng)營，甚至允許砍伐毛竹插花林內(nèi)的闊葉樹，因而造成嚴重的毛竹純林化，物種多樣性明顯降低，有的毛竹林分布在保護區(qū)的緩沖區(qū)和核心區(qū)，村民進入已嚴重違反了保護區(qū)條例的規(guī)定，生產(chǎn)活動更是嚴重破壞了保護區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)。同時給保護區(qū)的森林防火、動植物保護工作也帶來極大壓力。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計顯示，毛竹在人類生產(chǎn)活動的影響下，每年平均以4米的速度向外擴張，可以說它們在日益蠶食著保護區(qū)常綠闊葉林。貓兒山保護區(qū)1976年定界時劃入的毛竹插花林，現(xiàn)面積已擴大了幾倍，如陽雀村毛竹插花林當時為60畝，現(xiàn)調(diào)查顯示達450畝，是原有面積的7.5倍,并且已連接成片。這種農(nóng)民追求經(jīng)濟效益與國家追求生態(tài)效益的政策性矛盾，給貓兒山保護管理帶來了巨大的難度，一方面國家不允許砍伐，另一方面老百姓多次找到保護區(qū)要求砍伐，提出如果不能砍伐要求自然保護區(qū)賠償損失，由于保護區(qū)自身沒有資金來源，別外現(xiàn)行的中央生態(tài)公益林補償基金又也沒有這個開支口徑，因此這種矛盾在貓兒山自然保護區(qū)變得越來越嚴重，大大增加了貓兒山自然保護區(qū)的管理難度，這種矛盾既不利于生態(tài)公益林的培育和管理，同時也影響到和諧社會的建設(shè)。

3.2.3貓兒山生態(tài)效益補償基金不健全

目前只有中央安排了貓兒山每畝5元的生態(tài)效益補償基金，自治區(qū)和桂林市以及受益的縣都沒有建設(shè)立配套的生態(tài)效益補償基金，在目前已經(jīng)建立的生態(tài)效益補償基金管理使用的支出口徑范圍過于狹窄，不利于發(fā)揮生態(tài)效益補償基金的最大作用，另外在生態(tài)效益補償基金的籌措方式和方法上還非常簡單死板，貓兒山的生態(tài)效益補償基金很不健全。亟需建立起新的科學(xué)、完善的適合貓兒山實際和自身特點的生態(tài)效益補償基金機制。

3.3對貓兒山公益林管理和森林生態(tài)補償機制的建議

3.3.1增加對貓兒山自然保護區(qū)的投入

貓兒山是漓江的源頭，被譽為“漓江的心臟，桂林山水的命根子”，加大對貓兒山國家級自然保護區(qū)的投入，保護好這里的生態(tài)公益林功在當代利在千秋，各級政府要站在歷史的高度充分認識保護貓兒山的重大意義。建議一是提高生態(tài)效益補償基金的補償標準。向上級建議把當前的補償標準從5元/畝.年提高到8元/畝·年。二是各級地方財政無償扶持。

當今世界各國中,林業(yè)發(fā)達國家一般都很注意發(fā)揮森林的生態(tài)效益作用,重視對森林生態(tài)環(huán)境的投入,其主要辦法是通過政府對林業(yè)的補貼或征收生態(tài)效益補償費。例如,法國建有森林基金,有國家政府支持,從收益團體直接投資建立特別用途稅及發(fā)行債券等方式開辟林業(yè)基金來源渠道。奧地利除聯(lián)邦政府每年對林業(yè)直接投資外,為了創(chuàng)造更接近自然狀態(tài)的森林,還鼓勵小林主不生產(chǎn)木材,只要其經(jīng)營的森林達到接近自然林狀態(tài),可以得到相當于木材生產(chǎn)收入額的補助。日本森林法明確規(guī)定,國家對于被劃為保安林(生態(tài)公益林)的所有者加以適當補償。同時,要求保安林收益團體和個人承擔一部分補償費用。國外的成功經(jīng)驗顯示,財政是充分發(fā)揮森林生態(tài)效益的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此各級財政要從有限的資金中擠出一定的錢用于漓江上游貓兒山的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

3.3.2加大保護和宣傳力度，政府安排專項生態(tài)補償基金資金解決貓兒山自然保護區(qū)目前最大的矛盾

安排資金一次性對貓兒山現(xiàn)有的毛竹插花林進行補償，收回插花毛竹林經(jīng)營權(quán)，不再允許村民或集體經(jīng)營利用，以減少他們對貓兒山自然保護區(qū)內(nèi)森林資源的依賴，同時減少進出保護區(qū)活動的機會，減少人為活動對保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的干擾。征收行動估計需要專項資金1100萬元。這筆錢的籌措必須要政府下決心、動真格用歷史的眼光和站在發(fā)展的高度來對待，要強化政府作為生態(tài)公益林建設(shè)投資主體的責任意識，按照“誰受益、誰補償”和“受益多、補償多”的原則，建立起以國家和地方財政統(tǒng)籌為主，部門補償為輔，社會參與為補充的多層次、多渠道的補償機制。只有解決了這一當前困繞保護區(qū)穩(wěn)定的矛盾，保護區(qū)生態(tài)公益林的培育和管理才會趨于穩(wěn)定,同時也有利于建設(shè)和諧社會。

3.3.3 建立健全完善的貓兒山生態(tài)效益補償基金機制

當前中央財對貓兒山已實施了生態(tài)補償，但自治區(qū)、桂林市及相關(guān)受益縣財政目前還沒有建立對貓兒山的相應(yīng)的補償機制，建議根據(jù)國家的補償標準建自治區(qū)、桂林市、相關(guān)受益縣也建立起對貓兒山生態(tài)效益補償?shù)臋C制，同時,在財政允許的前提下,逐步提高對貓兒山自然保護區(qū)生態(tài)建設(shè)的投入和補償標準。同時享受貓兒山生態(tài)效益的相關(guān)單位和經(jīng)濟主體有責任以貨幣資金的形式對貓兒山生態(tài)予以補償,建立貓兒山森林生態(tài)效益補償基金。貓兒山森林生態(tài)效益補償基金可以通過以下措施進行籌集。一是財政統(tǒng)籌。借鑒廣東省、廣州市經(jīng)驗，爭取桂林市人大的支持，規(guī)定和監(jiān)督各級政府財政用于林業(yè)建設(shè)的投資比例達到0.5%以上，大幅度增加政府財政對林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入。二是受益區(qū)域和部門補償。爭取上級人大、政協(xié)的支持，爭取出臺地方稅費政策，由稅務(wù)部門征管，對漓江流域受益的單位和企業(yè)征收生態(tài)效益補償費，上繳財政管理。通過轉(zhuǎn)移支付，全額用于貓兒山及桂林市的生態(tài)公益林的建設(shè)和森林生態(tài)效益補償。對直接依靠森林生態(tài)效益獲取經(jīng)濟效益的部門，如水庫、水電、風景旅游區(qū)、森林公園、林地采礦、內(nèi)河航運等，提取一定額度的生態(tài)效益補償費，納入財政專項管理，用于生態(tài)補償。例如可以從桂林市的各景點景區(qū)的旅游提出門票、水管部門在水價中附帶提取生態(tài)效益補償基金。貓兒山周邊以及利用漓江上游水資源發(fā)電的水電站很多，政府可以出臺政策要這些電站每年交納一定的生態(tài)效益補償費。貓兒山自然保護區(qū)毗鄰的資源縣積極探索，早于2006年2月通過一系列的調(diào)研后，縣人民政府召開會議研究決定，建立縣級生態(tài)效益補償基金制度，每年從小水電每度電提取0.1分作為生態(tài)補償金反哺林業(yè)生態(tài)建設(shè)，建立了地方生態(tài)效益補償機制。再有就是林業(yè)部門按照規(guī)定提取一定比例育林基金用于生態(tài)公益林建設(shè)。三是社會參與。鼓勵社會各界捐贈和命名認養(yǎng)貓兒山的生態(tài)公益林，動員社會力量參與貓兒山生態(tài)公益林建設(shè)的活力。

4.結(jié)論

建立貓兒山森林生態(tài)效益補償機制是一個新的課題,是改善桂林生態(tài)環(huán)境、解決貓兒山生態(tài)建設(shè)資金的根本途徑,雖然中央已經(jīng)開始對貓兒山生態(tài)效益實行補償，但貓兒山的生態(tài)建設(shè)過程中仍存在許多問題有待于解決進一步深入研究,如生態(tài)效益價值評估,同時借鑒外國及處省林業(yè)發(fā)展國家和地區(qū)的做法和經(jīng)驗,努力促進貓兒山森林生態(tài)效益補償機制的建立。本文中提出的對策建議，有必要引起政府重視,林業(yè)部門要主動介入積極探索。

參考文獻

1、貓兒山生態(tài)效益補償基金實施方案

2、劉宏振 關(guān)于森林生態(tài)效益補償機制建設(shè)的思考，2006年3月福建林業(yè)科技，第33卷第1期。

3、杭州市林水局

翁逸鋒

郭新保

應(yīng)媚

對我市建立森林生態(tài)效益補償機制的建議。

4、曹明德

萬麗麗

論森林資源生態(tài)效益補償制度。

第五篇：《森林生態(tài)效益補償基金》自查報告

《森林生態(tài)效益補償基金》自查報告

地區(qū)林業(yè)局：

根據(jù)林資［］3號《關(guān)于開展森林生態(tài)效益補償基金自查工作的通知》和新林稽字［］6號文件要求，我局對-森林生態(tài)效益補償基金進行了認真的自查，自查的情況匯報如下：

一、森林生態(tài)效益補償基金收支情況：

1、森林生態(tài)效益補償基金投資計劃1395550元（管護費977800元、公共管護347750元、公

益林管護交通工具70000元）。

2、財政到位森林生態(tài)效益補償基金1495550元（管護費977800元、公共管護447750元、公益林管護交通工具

70000元）。

3、森林生態(tài)效益補償基金實際支出641000元［其中：①管護人員勞務(wù)費支出571000元。②公益林管護交通工具70000元。

二、森林生態(tài)效益補償基金收支情況：

1、森林生態(tài)效益補償基金投資計劃1512800元（管護費977800元、公共管護60000元、管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中心站經(jīng)費475000元）。

2、財政到位森林生態(tài)效益補償基金1512800元（管護費977800元、公共管護60000元、管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中心站經(jīng)費475000元）。

3、森林生態(tài)效益補償基金實際支出1372600元［其中：①管護人員勞務(wù)費支出1171700元。②公共管護支出00元。

三、中央森林生態(tài)效益補償基金（營造林資金）300000元，暫時在財政專戶結(jié)余，營造林工程正在實施。

四、自治區(qū)（地方）森林生態(tài)效益補償基金（管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金）10元，暫時在財政專戶結(jié)余，此項工程已竣工，資金正在撥付。

五、生態(tài)效益補償基金管護人員管理情況：

我縣胡楊林管理站招聘護林員55名，按自治區(qū)要求簽訂勞務(wù)合同55份，沒有一個中心站和4個管護站，均建立健全了森林資源檔案，目標管護責任制落實到位，共簽訂目標管理責任書55份，巡護記錄填寫全面，規(guī)范，管護措施到位，管護效果顯著，公益林區(qū)森林覆蓋率有明顯提高。

我縣招聘護林員26名，按自治區(qū)要求簽訂勞務(wù)合同26名，各個管護站負責人與胡楊站站長簽訂了管護責任書，胡楊林管理站站長與林業(yè)局局長，林業(yè)局局長與政府縣長分別簽訂了責任書。各管護站檔案齊全，管理規(guī)范，目標管理責任書落實到位，巡護記錄均按照地區(qū)反饋意見進行了整改，管護措施到位，管護效果顯著，公益林區(qū)森林資源覆蓋率有明顯提高。

六、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

新建管護站一個，維修中心站一個，新建管護站2個，安放標志牌6面，安放宣傳牌28個，訂做警示牌30個，其中已安放20個，另一個中心站招投標手續(xù)已于11月辦理完畢，近期將開工建設(shè)，檔案齊全，管理較規(guī)范。

縣林業(yè)局在監(jiān)管森林生態(tài)效益補償基金期間，無擠占、挪用、占用情況，嚴格按照《中央森林生態(tài)效益補償基金使用管理辦法》執(zhí)行，做到?？顚Ｓ谩Ｍㄟ^自查，存在的問題有：

1、管護人員工資較低

2、補助基金不能及時撥付到實施單位，造成國家公益林管護工作相對滯后。針對以上存在的問題，我局將根據(jù)實際情況及時采取措施，適當?shù)奶岣吖茏o人員管護費的標準及公益林管護員的待遇，改善基層站生活和工作條件，更好的做好國家公益林管護工作。

附表：

1、生態(tài)效益補償基金支出

情況匯總表

2、重點公益林管護情況匯總表

3、生態(tài)效益補償基金收支余情況自查表

4、違紀資金情況匯總表

縣林業(yè)局

3月10日