第一篇：從市管縣走向省管縣的體制改革

從市管縣走向省管縣的體制改革

□呂紅巖

摘 要：市管縣體制在其產(chǎn)生與發(fā)展過程中起過相當(dāng)大的積極作用，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展其局限性也越來(lái)越明顯。我們應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)省管縣體制改革。盡管改革中不可避免的要面臨許多阻力和困難，但新體制的優(yōu)勢(shì)顯而易見，推行省管縣體制的趨勢(shì)是不可否認(rèn)的。關(guān)鍵詞：市管縣；省管縣；體制改革

1.市管縣體制的產(chǎn)生與發(fā)展

市管縣體制是我國(guó)城市行政管理體制之一，即由市管轄若干縣或自治縣，以經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中心城市帶動(dòng)周圍農(nóng)村的行政管理體制。市管縣體制始于解放初期，1949年蘭州領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣，1950年旅大市（今大連市）領(lǐng)導(dǎo)金縣、長(zhǎng)山二縣。當(dāng)時(shí)主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)問題而設(shè)置市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并無(wú)“帶”縣之意。1958年，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)北京、天津、上海三市和遼寧省全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)并推廣。20世紀(jì)80年代初期，為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，中共中央（1982）51號(hào)文件發(fā)出通知，“在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)將省轄中等城市周圍的地委行署與市委市政府合并，市管縣、管企業(yè)。”1982年新《憲法》規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。”首次明確地以國(guó)家根本大法的形式對(duì)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制進(jìn)行了規(guī)定。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。目前，市管縣體制已成為各省市區(qū)最基本的區(qū)劃模式，構(gòu)成了最基本的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。這一體制的實(shí)行，使我國(guó)的行政區(qū)劃由憲法規(guī)定的四級(jí)制向五級(jí)制的轉(zhuǎn)化，改變了我國(guó)政府體制的層次結(jié)構(gòu)。同時(shí)也使地級(jí)市的功能發(fā)生了重要變化，從原來(lái)僅僅是城市政府轉(zhuǎn)變?yōu)榧葥?dān)當(dāng)城市職能，又承擔(dān)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)管理的職能，使地級(jí)市政府的管理活動(dòng)日益復(fù)雜。

2.市管縣（市）體制的積極作用與弊端

2.1 積極作用

其一，使分割的區(qū)域經(jīng)濟(jì)趨于統(tǒng)一，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。它打破了多年來(lái)實(shí)現(xiàn)之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化，使中心城市在帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮了作用。其二，縮小了政府結(jié)構(gòu)規(guī)模，提高了行政效率。在市管縣之前，省縣之間準(zhǔn)層次機(jī)構(gòu)地區(qū)行署基本上對(duì)應(yīng)著每一個(gè)省級(jí)部門，除了人大和政協(xié)等機(jī)構(gòu)外，與所駐市機(jī)構(gòu)大量重復(fù)，人員閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。

其三，推動(dòng)了城市化進(jìn)程，中心城市發(fā)展迅速。1983年實(shí)行市管縣體制后，國(guó)務(wù)院和民政部提出了內(nèi)部掌握?qǐng)?zhí)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件，這大大加快了我國(guó)城市化的發(fā)展速度。到2000年底，城市化水平達(dá)到36.09%，市制的發(fā)展由1978年的193個(gè)（直轄市3個(gè)、地級(jí)市98個(gè)、縣級(jí)市92個(gè)）發(fā)展到2002年的660個(gè)（直轄市4個(gè)、地級(jí)市275個(gè)、縣級(jí)市381個(gè)）。

2.2 弊端

2.2.1 “小馬拉大車”問題依然存在市管縣的主要目的是以中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是，并非所有的市都能起到這一作用。事實(shí)上，除傳統(tǒng)的省會(huì)城市和一些中等發(fā)達(dá)城市帶動(dòng)力

量較強(qiáng)外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱甚至是由縣級(jí)升為地級(jí)規(guī)格的城市就很難有力量來(lái)幫助縣級(jí)和鄉(xiāng)村的發(fā)展，這些城市一般都遠(yuǎn)離中心經(jīng)濟(jì)區(qū)，帶縣的數(shù)量也較多。

2.2.2 層次過多，加大了行政管理成本

市管縣之前，我國(guó)的行政層級(jí)由中央－省－縣（市）－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)組成，這也是憲法確認(rèn)的結(jié)構(gòu)體系。雖然省縣之間有一個(gè)地區(qū)行署，但畢竟是一個(gè)虛制層級(jí)。市管縣體制的設(shè)計(jì)，人為地制造出一個(gè)中間層級(jí)，省縣之間權(quán)力被層層截留，信息溝通受到阻滯，形成“效率漏

斗”，這在信息網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)和交通十分便利的今天已越來(lái)越不合時(shí)宜。全國(guó)有260多個(gè)地級(jí)市，由此而產(chǎn)生的公務(wù)員和事業(yè)單位人員工資、后勤和辦公經(jīng)費(fèi)等財(cái)政支出無(wú)疑是個(gè)巨大數(shù)字，加大了行政管理成本。

2.2.3 城市虛化現(xiàn)象嚴(yán)重

市管縣體制雖然推動(dòng)了城市化的發(fā)展，但也造成了城市化進(jìn)程中的另一個(gè)后果，那就是廣域型城市的大量出現(xiàn)。縣鄉(xiāng)農(nóng)民變成了“市民”，但城市的農(nóng)業(yè)人口依舊占絕對(duì)比重，二、三產(chǎn)業(yè)的比重也低于農(nóng)業(yè)。

2.2.4 核心型地區(qū)，垂直一體化的市

管縣體制導(dǎo)致市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象，形成“財(cái)政漏斗”和“權(quán)力漏斗”核心型地區(qū)的特點(diǎn)就是以周邊地區(qū)工業(yè)相對(duì)較發(fā)達(dá)的中心城市帶領(lǐng)一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣，市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大、關(guān)聯(lián)度低。在地區(qū)行署領(lǐng)導(dǎo)縣時(shí)，中心城市和所在地區(qū)的轄縣往往就資源和項(xiàng)目等相互爭(zhēng)搶，國(guó)家工業(yè)化的政策也傾向于城市。實(shí)行市管縣體制后，中心城市更是依靠行政手段在財(cái)政方面對(duì)下“抽血”、對(duì)上截留，還不斷下侵縣級(jí)的各種審批權(quán)，縣市發(fā)展受到很大抑制。

2.2.5 勻質(zhì)型地區(qū)，市管縣體制逐漸失效

勻質(zhì)型地區(qū)的主要特點(diǎn)是中心城市和其所轄縣（市）有相似的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，各縣（市）工業(yè)發(fā)展、農(nóng)村工業(yè)化都有較好的基礎(chǔ)。市管市在我國(guó)憲法中是找不到合法依據(jù)的，其只規(guī)定了“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。在地級(jí)市代管縣級(jí)市體制下，地級(jí)市和縣級(jí)市由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力接近，在發(fā)展目標(biāo)上有一定沖突，相互之間各自為政，自謀發(fā)展，重復(fù)建設(shè)和同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)行為也愈演愈烈。

3.積極推進(jìn)省管縣體制改革

市管縣體制在新形勢(shì)下已不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。它作為新舊體制交替階段的一種過渡形式，必將隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷成熟和政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化。改革市管縣體制，建立扁平化的省直管縣市的公共行政體制已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化行政體制改革的迫切要求和戰(zhàn)略選擇。

第一，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍就是行政區(qū)的范圍，區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈封閉狀態(tài)。市管縣體制在一定程度上沖破了行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的束縛，但結(jié)果是經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍在原有基礎(chǔ)上的增大，形成的是更大范圍的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益成熟，沖破行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的約束，由縱向經(jīng)濟(jì)延伸走向橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合已經(jīng)成為必然。

第二，少層次大幅度的扁平化組織結(jié)

構(gòu)是現(xiàn)代社會(huì)組織管理的主導(dǎo)模式。層次少，信息傳遞速度就快，決策層能夠盡快地對(duì)信息加以處理，并及時(shí)采取相應(yīng)的糾偏措施；同時(shí)，由于信息傳遞層次少，信息失落失真的可能性較小，這樣也有利于保證國(guó)家政令的統(tǒng)一，提高行政效率。

第三，城鄉(xiāng)分治是國(guó)際上有效實(shí)行地

方行政管理的共同模式，省直管縣市是實(shí)施城鄉(xiāng)分治的前提。根據(jù)國(guó)際市制發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)和一般規(guī)律，市是一種城市型行政建制。市和縣的性質(zhì)不同，主要任務(wù)也不同。市制發(fā)展的方向是實(shí)行市自治，這也是國(guó)外市制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，自治就必須是市制的適域化而非廣域化。另外，城鄉(xiāng)分治也是解決我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展落后的根本途徑。實(shí)行省直接管縣（市），中央和省就可以根據(jù)具體情況有針對(duì)性地制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，更好地扶助農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，下放給縣鄉(xiāng)的各種權(quán)益也就不易被市級(jí)所截留。市的功能應(yīng)定位在發(fā)展城市為經(jīng)濟(jì)、文化中心，加強(qiáng)城市建設(shè)規(guī)劃；而縣的功能在于加快小城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村。

第四，構(gòu)建省直接管理縣市的公共

行政體制不僅具有理論上的可行性，同時(shí)也是社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。鑒于我國(guó)國(guó)情，改革現(xiàn)有市管縣體制，實(shí)行省直管縣（市）要根據(jù)各地情勢(shì)，因地制宜，靈活推進(jìn)，不能采取一刀

切的辦法。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)以及東中西三大區(qū)域要區(qū)別對(duì)待。（1）在江蘇、遼寧、廣東等市管縣體制實(shí)行較早的省份可進(jìn)行省直管縣市體制的試點(diǎn)。尤其在蘇錫常、遼中南和珠江三角洲等勻質(zhì)性地區(qū)取消地級(jí)市代管縣級(jí)市的不合理體制，改由省直接管理縣市，這不但可以拓展中小城市的生存空間，而且可成為省直管縣市體制的突破口。（2）繼續(xù)保留現(xiàn)有的地區(qū)行署建制，不再審批新的市管縣體制，使這些地區(qū)的行政區(qū)劃符合憲法的規(guī)定，待條件成熟取消地區(qū)虛級(jí)建制，直接過渡到省直管縣市體制。（3）對(duì)一些已實(shí)行市管縣體制，但條件不成熟又不能進(jìn)行省直管的地區(qū)，可暫時(shí)維持現(xiàn)狀，但應(yīng)根據(jù)中心城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，按地域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系合理界定轄縣范圍，防止“小馬拉大車”現(xiàn)象，不合理的必須適時(shí)加以調(diào)整。由于我國(guó)地區(qū)差別大，改革市管縣體制，實(shí)行省直管縣市體制不可能一蹴而就。條件不成熟的，則應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮市管縣體制的積極作用；條件成熟的，應(yīng)采取省直管縣市的扁平化公共行政體制，實(shí)行?。h（市）－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)制。海南省和廣東省的中山、東莞市就是較成功的范例?！?/p>

參考文獻(xiàn)

[1]中華人民共和國(guó)2001年度行政區(qū)劃.計(jì)表[J].中國(guó)方

域,2002,(2).[2]王恩涌.中國(guó)政治地理[M].科學(xué)出版社,2004.[3]孫學(xué)玉,伍開昌.當(dāng)代中國(guó)行政結(jié)構(gòu)扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想

第二篇：淺談省管縣財(cái)政體制改革

淺談省管縣財(cái)政體制改革

摘要：省直管縣財(cái)政體制改革是近年來(lái)我國(guó)財(cái)政管理體制改革的熱門話題。省直管縣財(cái)政體制改革是大勢(shì)所趨,利大于弊。此項(xiàng)改革必將會(huì)對(duì)市縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有利于我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但近期產(chǎn)生的負(fù)面影響我們要積極地化解。此項(xiàng)改革要因地制宜，穩(wěn)步慎重推進(jìn)，不能搞“一刀切”。此項(xiàng)改革要積極試點(diǎn)，積極完善相關(guān)配套措施。關(guān)鍵詞：省直管縣；財(cái)政體制；改革

2009年6月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，明確提出了在2012年底前力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。這次改革不僅是財(cái)政管理層次的調(diào)整，更是進(jìn)一步深化行政體制改革的前奏，是一次大規(guī)模的權(quán)利和利益的再分配。因此，我們應(yīng)認(rèn)真分析其利弊得失，趨利避害，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

一、省管縣財(cái)政體制改革的主要原因

1.縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制下，縣（市）一級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)政供養(yǎng)人員過多，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重，資金調(diào)度困難，很多縣（市）要依靠省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付才能維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。縣鄉(xiāng)財(cái)政困難為省管縣財(cái)政體制改革注入了動(dòng)力，通過減少財(cái)政和行政層級(jí)來(lái)降低行政成本、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難已經(jīng)成為一種廣泛共識(shí)。

2.市管縣財(cái)政體制的弊端。我國(guó)目前實(shí)行的市管縣體制是1982年以來(lái)逐漸形成的。市管縣體制對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用，但隨著改革的深入，市管縣的財(cái)政體制產(chǎn)生的矛盾越來(lái)越多，已經(jīng)不適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的需要。首先是經(jīng)濟(jì)利益的矛盾。產(chǎn)生這個(gè)矛盾的主要根源是地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠雄厚，屬于“弱市強(qiáng)縣” 型財(cái)政，加上有些地級(jí)市管轄的縣數(shù)量多、人口多、面積大，市帶縣帶不動(dòng)，市對(duì)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很難有大的傾斜、扶持和幫助，相反甚至要依靠縣的貢獻(xiàn)來(lái)投入市區(qū)建設(shè)，縣域財(cái)富向地級(jí)市日趨集中，很多比較窮的地級(jí)市事實(shí)上成為縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”，出現(xiàn)了“市刮縣”、“市擠縣”的現(xiàn)象。其次是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾。市管縣體制本質(zhì)上是“重城市、輕縣鄉(xiāng)”的行政管理體制，在加快城市發(fā)展的同時(shí)，卻抑制了縣鄉(xiāng)的發(fā)展。在這種體制下，地級(jí)市的工作重心一般都放在城區(qū)而不是縣鄉(xiāng)，市級(jí)財(cái)政側(cè)重于市區(qū)的發(fā)展，縣鄉(xiāng)地區(qū)容易出現(xiàn)“營(yíng)養(yǎng)不良”，地級(jí)市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大，三農(nóng)問題積重難返。

3.通過財(cái)政體制改革帶動(dòng)行政體制改革。我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制為五級(jí)，即中央、省、地市、縣和鄉(xiāng)，而國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家一般都采用三級(jí)行政管理體制。我國(guó)行政管理體制過多造成我國(guó)行政成本過高、財(cái)政養(yǎng)人過多和行政效率低下，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。我國(guó)實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革的核心，就是要減少財(cái)政管理的層級(jí)，實(shí)行中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政管理體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的扁平化。通過財(cái)政體制的扁平化來(lái)帶動(dòng)行政體制改革的扁平化，實(shí)行中央、省、市縣三級(jí)行政管理體制，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，降低行政成本，提高行政效率。

二、省管縣財(cái)政體制改革的影響

1.對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響

省管縣財(cái)政體制改革的主要目的就是要促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響總體是有利的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革后，加大了中央、省對(duì)縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的財(cái)力。隨著各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)下放到縣，增強(qiáng)了縣級(jí)政府的調(diào)控能力，激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，有利于發(fā)揮縣級(jí)政府的積極性，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革后由于減少了財(cái)政的管理層級(jí)，將會(huì)降低行政成本，提高資金使用效率。同時(shí)，對(duì)深化行政管理體制改革，減少行政層級(jí)，提高行政效率，也有著深遠(yuǎn)的意義。

從近期看，省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的不利影響有四點(diǎn)值得關(guān)注。一是這次改革只是對(duì)縣級(jí)財(cái)政管理權(quán)限的擴(kuò)大，而不是全部經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放，更不是行政管理和社會(huì)管理權(quán)限的全部下放，即地市仍然是縣的上級(jí)。這就形成了縣級(jí)政府有兩個(gè)“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，導(dǎo)致政府體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)，甚至?xí)a(chǎn)生矛盾和沖突，使縣級(jí)政府無(wú)所適從，影響行政效率。二是對(duì)于一些“強(qiáng)市弱縣” 型財(cái)政的地方，財(cái)政體制改革后，中央、省對(duì)縣級(jí)財(cái)政支持不會(huì)有大的增加。相反，地市級(jí)政府會(huì)出于自身利益的考慮而不增加對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政投入，使這些財(cái)政弱縣面臨財(cái)政困難，縣級(jí)政府會(huì)有“今不如昔”的感覺。三是隨著縣級(jí)政府管理權(quán)的擴(kuò)大，可能會(huì)帶來(lái)縣級(jí)政府投資沖動(dòng)，造成縣域開發(fā)“遍地開花”和“無(wú)序建設(shè)”，使生產(chǎn)過剩，資源浪費(fèi)，不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。四是實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革后，我國(guó)大部分省級(jí)政府管理縣（市）較多，管理幅度過寬，管理難度加大，可能導(dǎo)致管不過來(lái)，使縣級(jí)政府的監(jiān)督和約束出現(xiàn)一定程度的失控。

2.對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的影響

省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的影響總體是不利的。第一，對(duì)于一些“弱市強(qiáng)縣” 型財(cái)政的地方，由于改革后市所轄的縣財(cái)政繞過了市，縣財(cái)政歸省里直接管理，市財(cái)政失去了集中縣財(cái)力的權(quán)力，使這些比較窮的地市雪上加霜，出現(xiàn)財(cái)政困難。第二，改革后原先由市級(jí)審批審核的經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)將被上收到省或下放到縣，市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限將大大削弱，整合資源的能力將大大減小，宏觀調(diào)控的能力水平將大大下降。第三，改革后中央、省安排的資金和投資項(xiàng)目會(huì)優(yōu)先考慮到縣域，重點(diǎn)支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于市域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第四，改革后省直接對(duì)縣的財(cái)政管理，必然帶來(lái)省直接對(duì)縣的行政管理和社會(huì)管理的逐步變革，權(quán)限的變動(dòng)、職能的交叉、利益的重新分配，會(huì)給市級(jí)政府帶來(lái)各種摩擦，從而降低行政效率；第五，隨著省管縣行政管理體制改革的不斷深入，地市與縣的地理界線將會(huì)越來(lái)越明顯，改革后地市只管它的幾個(gè)區(qū)，使市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間變小，必然會(huì)限制市級(jí)稅源、財(cái)源的增加，不利于市域經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，不利于市域經(jīng)濟(jì)對(duì)各縣的輻射帶動(dòng)，不利于區(qū)域性中心城市的培育。

三、省管縣財(cái)政體制改革的對(duì)策建議

1.要堅(jiān)持因地制宜，穩(wěn)步慎重推進(jìn)，不搞“一刀切”。因?yàn)槲覈?guó)區(qū)域面積比較大，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、多民族的國(guó)家，因此省直管縣財(cái)政體制改革不能搞一刀切。各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等有關(guān)條件，確定改革模式、步驟和進(jìn)度。已經(jīng)全面實(shí)行改革的地區(qū)，要密切跟蹤改革進(jìn)展，進(jìn)一步規(guī)范和完善。正在進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)。尚未開展試點(diǎn)的地區(qū)，除民族自治地區(qū)外，要盡快制定試點(diǎn)方案，積極推進(jìn)改革。

2.要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、合理有序，進(jìn)一步理順省以下政府間事權(quán)劃分及財(cái)政分配關(guān)系。要按照分稅制財(cái)政體制的要求，依法明確省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限，同時(shí)明確省、市（地）、縣的收入支出范圍。首先，省級(jí)財(cái)政要強(qiáng)化區(qū)域財(cái)力調(diào)節(jié)作用，實(shí)行省對(duì)縣（市）的“五個(gè)直達(dá)”，即：資金直達(dá)、分配直達(dá)、指標(biāo)直達(dá)、結(jié)算直達(dá)、報(bào)表直達(dá)；省級(jí)財(cái)政要在保證市縣既得利益的基礎(chǔ)上，加大對(duì)市縣財(cái)政的指導(dǎo)和支持力度，調(diào)整和規(guī)范省、市、縣之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系，擴(kuò)大縣級(jí)管理權(quán)限，加大對(duì)財(cái)力薄弱縣的支持力度，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。其次，市級(jí)財(cái)政在省縣之間要起到橋梁和紐帶作用，繼續(xù)承擔(dān)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督職責(zé)；在力所能及的情況下，對(duì)所轄縣（市）財(cái)政困難繼續(xù)給予幫助。最后，縣級(jí)財(cái)政要充分利用良好的外部環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，努力爭(zhēng)取中央、省、市各級(jí)政府的支持，用足用好上級(jí)扶持的資金，用足用好改革賦予的各項(xiàng)政策，提高財(cái)政資金的使用效率和行政效率，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，壯大縣域經(jīng)濟(jì)；縣級(jí)財(cái)政要積極、主動(dòng)配合省、市級(jí)財(cái)政做好有關(guān)改革工作，增強(qiáng)自我發(fā)展、自我約束意識(shí)，認(rèn)真落實(shí)財(cái)政改革各項(xiàng)措施，提高財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平；縣級(jí)財(cái)政要建立起民主的決算預(yù)算機(jī)制，架構(gòu)起縣級(jí)公共財(cái)政體

系，靠自身努力來(lái)積極緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

3.要建立與省管縣財(cái)政體制改革相配套的監(jiān)督管理機(jī)制，避免省級(jí)財(cái)政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。一是要實(shí)行省對(duì)縣財(cái)政預(yù)算審查制度，從源頭上加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，全面掌握縣級(jí)財(cái)政基本情況，指導(dǎo)縣財(cái)政管理與改革工作，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政科學(xué)、合理安排預(yù)算。二是要建立科學(xué)的省對(duì)縣考核指標(biāo)體系，客觀評(píng)價(jià)縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況和努力程度。三是要建立科學(xué)的省對(duì)縣激勵(lì)性財(cái)政機(jī)制，采取超收返還、以獎(jiǎng)促增、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種激勵(lì)方式，激發(fā)各地緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的內(nèi)在動(dòng)力。四是要加強(qiáng)財(cái)政管理信息化建設(shè)，加快“金財(cái)工程”建設(shè)步伐，構(gòu)建省級(jí)與市、縣的財(cái)政信息化網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化財(cái)政管理的技術(shù)手段，提高財(cái)政管理水平。

4.要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，妥善處理收支劃分、基數(shù)劃轉(zhuǎn)、地方債務(wù)等問題。要清理地方政府的債務(wù)，一些應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政和省財(cái)政負(fù)擔(dān)的公共事務(wù)，比如說，義務(wù)教育欠債，糧食大縣欠債，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政和省財(cái)政負(fù)責(zé)清理和償還。要盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，取消配套做法，建立激勵(lì)和制約機(jī)制，做好轉(zhuǎn)移支付法律、法規(guī)的細(xì)化和完善工作，堵塞現(xiàn)有漏洞，使今后的轉(zhuǎn)移支付工作的各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依、順暢執(zhí)行。

總之，省直管縣財(cái)政體制改革是為進(jìn)一步理順財(cái)政分配關(guān)系、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難而進(jìn)行的重大改革，也是一項(xiàng)涉及利益格局調(diào)整的重大舉措，各級(jí)政府要統(tǒng)一思想、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌謀劃、周密部署、穩(wěn)健操作，密切關(guān)注改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，加強(qiáng)調(diào)查研究，及時(shí)完善，確保改革積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 賈康，閻坤.完善省以下財(cái)政體制改革的中長(zhǎng)期思考[J].管理世界，2005，（8）.[2] 財(cái)政部.關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見（財(cái)預(yù)[2009]78號(hào)文件）.[3] 周天勇談“省直管縣”財(cái)政改革[EB/OL].人民網(wǎng)，2009-07-13

第三篇：從“公關(guān)管控”走向輿情引導(dǎo)

從“公關(guān)管控”走向輿情引導(dǎo)

——政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)事件的實(shí)證剖析與反思

輿情監(jiān)測(cè) http://004km.cn

近年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)用戶的極速增長(zhǎng)及對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活影響的加大，網(wǎng)絡(luò)媒介已經(jīng)改變了傳統(tǒng)媒體時(shí)代的信息發(fā)布、傳播的生態(tài)，成為政府管理與民眾關(guān)切互動(dòng)博弈的平臺(tái)，對(duì)政府的社會(huì)管理提出了新的挑戰(zhàn)。由此，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)輿情有效引導(dǎo)機(jī)制，提高對(duì)虛擬社會(huì)的管理水平，既是社會(huì)管理創(chuàng)新的嶄新要求，又是社會(huì)管理創(chuàng)新的緊迫任務(wù)。本文通過對(duì)蘇北F縣的調(diào)研，分析了當(dāng)前地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)機(jī)制存在的“公關(guān)管控”的行為特征與危害，并提出了網(wǎng)絡(luò)輿情長(zhǎng)效引導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建的對(duì)策。

一、“公關(guān)管控”：地方政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)事件的行動(dòng)策略

F縣，位于蘇北地區(qū)，處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、社會(huì)利益調(diào)整波動(dòng)較大的轉(zhuǎn)型時(shí)期，具有典型的代表性。近年來(lái)因征地、拆遷等問題在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)生過幾起有較大影響的“網(wǎng)絡(luò)事件”。所謂“網(wǎng)絡(luò)事件”即通過互聯(lián)網(wǎng)傳播互動(dòng)的有關(guān)本地政府形象（尤其指有關(guān)負(fù)面形象）的事件。包括可引起關(guān)注的政府、官員行為，民眾維權(quán)事件（個(gè)體性和群體性）及其他重大突發(fā)公共事件。諸如“周久耕天價(jià)煙事件”、“千人跪倒市長(zhǎng)事件”、“湖南株洲自焚事件”、“杞人憂鈷事件”等［1］。鑒于此，該縣2010年12月7日成立縣委對(duì)外宣傳辦公室，配備了81名網(wǎng)評(píng)員（含“網(wǎng)管員”），建立網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置、引導(dǎo)的工作機(jī)制。具體處置行為結(jié)構(gòu)圖如下：

從F縣處置網(wǎng)絡(luò)事件的方式和過程來(lái)看，具有典型的“公關(guān)管控”的特征。所謂“公關(guān)管控”是指地方政府在面對(duì)可產(chǎn)生負(fù)面影響的網(wǎng)絡(luò)事件時(shí)，以消除影響、維護(hù)形象為目標(biāo)，以實(shí)施強(qiáng)制“管控”為主導(dǎo)策略，以灰色“公關(guān)”為主導(dǎo)方法的一種處置方式。具體特征表現(xiàn)在：

1、處理網(wǎng)絡(luò)事件采取“管控”為主的行為策略。在“壓力維穩(wěn)”的剛性體制約束和地方官員政治錦標(biāo)賽的壓力下，為了盡快消除負(fù)面影響，維護(hù)自身形象，從本能上把網(wǎng)絡(luò)作為來(lái)自“異己”力量的挑戰(zhàn)，無(wú)視網(wǎng)絡(luò)時(shí)代對(duì)現(xiàn)代政府施政環(huán)境與公眾訴求的重塑，沒有把網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理與應(yīng)急輿情引導(dǎo)作為社會(huì)溝通、管理的一種現(xiàn)代執(zhí)政方式，而是把網(wǎng)絡(luò)事件作為現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的“衍生品”，即現(xiàn)實(shí)民眾權(quán)益訴求行為在網(wǎng)絡(luò)上的延伸。所謂“不怕通報(bào)，就怕網(wǎng)報(bào)”，一旦出“負(fù)面情況”避之不及，不是下達(dá)“封口令”就是擺起“鴻門宴”，以求“大事化小，小事化了”，以快速消除“事件”的網(wǎng)絡(luò)痕跡。為此，該縣投資幾十萬(wàn)元購(gòu)買了網(wǎng)絡(luò)輿情24小時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，并從各單位、部門抽調(diào)人員組成網(wǎng)評(píng)員隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、論壇、商業(yè)門戶網(wǎng)站的內(nèi)容監(jiān)測(cè)。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)到有關(guān)事件（主要是群體事件）信息后，第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，“封鎖信息傳播渠道，為解決問題爭(zhēng)取寶貴時(shí)間?！苯⒕W(wǎng)絡(luò)管理機(jī)制，對(duì)宣傳部（外宣辦）、經(jīng)信委（電信局）、公安局、工商局、文廣新局關(guān)于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的具體職責(zé)進(jìn)行明確。在已經(jīng)形成新聞突發(fā)事件后，該縣規(guī)定要較好的協(xié)調(diào)處置后續(xù)影響，做到“不推卸，主動(dòng)協(xié)調(diào)”。

2、落實(shí)“管控”策略的方法則是灰色“公關(guān)”。從本意上講政府公共關(guān)系，是指“政府為了更好地管理社會(huì)事務(wù)、爭(zhēng)取公眾對(duì)政府工作的理解和支持，塑造良好的形象，運(yùn)用傳播溝通手段與社會(huì)公眾建立、協(xié)調(diào)、改善關(guān)系的政府行為?！保?］（p121-122）但是在以“管控”為行為策略下的“公關(guān)”，則往往呈現(xiàn)為“灰色”公關(guān)。即在地方政府處置網(wǎng)絡(luò)“事件”的具體場(chǎng)域中，一旦網(wǎng)絡(luò)媒體出現(xiàn)有關(guān)本地政府形象（負(fù)面）的內(nèi)容時(shí)，地方政府多采取諸如宴請(qǐng)、送禮（包括現(xiàn)金）、施壓等方法來(lái)實(shí)現(xiàn)公關(guān)網(wǎng)絡(luò)媒體，以達(dá)到通過屏蔽、刪帖等方式來(lái)消除網(wǎng)絡(luò)影響的目的。之所以采取“灰色”公關(guān)的方法在于“管控”策略的需要，即“管控”策略的實(shí)現(xiàn)事實(shí)上是在規(guī)避法定的政務(wù)信息公開責(zé)任，規(guī)避媒介和民眾對(duì)政府行為的新聞監(jiān)督和輿論監(jiān)督。由此，必然采取“灰色”而非良性的正常公共關(guān)系行為。從F縣的調(diào)研來(lái)看，該縣已與中國(guó)新聞社（網(wǎng)）、新華社（網(wǎng)）對(duì)外發(fā)布主渠道，國(guó)務(wù)院新聞辦、北京市網(wǎng)管辦、省市委宣傳部網(wǎng)絡(luò)處都建立了良好的合作關(guān)系。從實(shí)踐效果來(lái)看，截止到目前已經(jīng)形成網(wǎng)絡(luò)輿情報(bào)告137期，并有25期交辦本地相關(guān)部門解決。其中，只有一篇關(guān)于魚塘糾紛導(dǎo)致自縊身亡的報(bào)道成為該縣輿情宣傳的熱點(diǎn)事件。

從政治生態(tài)學(xué)的角度來(lái)看，政府行為是結(jié)構(gòu)與體制的外化，處于深刻的政治生態(tài)背景之中。地方政府網(wǎng)絡(luò)事件“公關(guān)管控”是在行政區(qū)行政“代理違背”（往往是對(duì)中央和當(dāng)事民眾雙重的違背）而民眾訴諸網(wǎng)絡(luò)維權(quán)時(shí)，迫于壓力型體制的剛性約束，通過“信息封鎖”對(duì)互聯(lián)網(wǎng)媒介生態(tài)形成的政府治理挑戰(zhàn)的一種短視回應(yīng)。

二、學(xué)術(shù)回顧：有關(guān)網(wǎng)絡(luò)事件的特征及其影響

之所以稱地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)事件的“公關(guān)管控”行為策略是一種“短視回應(yīng)”，在于與傳統(tǒng)媒體生態(tài)不同，網(wǎng)絡(luò)條件下事件的發(fā)生、發(fā)展與影響發(fā)生重要的變化。深入認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)事件的特征與影響是準(zhǔn)確評(píng)估地方政府應(yīng)對(duì)策略的利弊并提出有針對(duì)性的對(duì)策的前提。

1、何者會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入我們的視野？議程設(shè)置理論認(rèn)為，議題本身的抽象或者具體性、公眾對(duì)議題的利益相關(guān)性及其確定性與否的判斷即“導(dǎo)向需求”，共同構(gòu)成了“媒介關(guān)注度”的重要條件。［3］（p74-75）唐納德·肖進(jìn)而注意到了互聯(lián)網(wǎng)能改變議程設(shè)置模式：“受眾也可以把握機(jī)會(huì)，通過互聯(lián)網(wǎng)和其他方法建立他們自己的一系列議程?！保?］此外，“沉默的螺旋”理論［5］（p92）與“媒介建構(gòu)論”［6］（p214-218）同樣提示我們?cè)诳疾炀W(wǎng)絡(luò)背景下“社會(huì)公共事件”的產(chǎn)生及其影響時(shí)，要考慮諸如政治體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)結(jié)構(gòu)和個(gè)人在群體中的身份等社會(huì)環(huán)境因素的作用。即在一個(gè)社會(huì)共同體中，何者會(huì)成為當(dāng)下的“社會(huì)問題”，并在大眾媒介的傳播互動(dòng)中形成社會(huì)輿論，取決于該共同體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治發(fā)展的狀況。換言之，構(gòu)成“輿論”的核心并借由現(xiàn)代大眾媒介傳播互動(dòng)形成的“社會(huì)公共事件”構(gòu)成了“政治文明的重要維度，是社會(huì)文明的風(fēng)向標(biāo)，也是衡量和檢驗(yàn)現(xiàn)代社會(huì)中公民人格的獨(dú)立意識(shí)和自治水平的重要指標(biāo)”［7］（p270-275）國(guó)內(nèi)杜駿飛《沸騰的冰點(diǎn)：2009中國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿情報(bào)告》［8］、喻國(guó)明《中國(guó)社會(huì)輿情報(bào)告（2010、2011）》［9］等在實(shí)證研究方面根據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情排行對(duì)熱點(diǎn)事件作出了梳理。

2、議題如何形成影響？首先在于網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)特性對(duì)民眾形成了“賦權(quán)”效應(yīng)。即話語(yǔ)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如西方學(xué)者在社會(huì)運(yùn)動(dòng)和集群行為研究中發(fā)現(xiàn)媒體在“框架建構(gòu)”、“資源動(dòng)員”中具有重要作用［10］。而“互聯(lián)網(wǎng)在信息擴(kuò)散和動(dòng)員方面具有無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì)”［11］。但同時(shí)研究也發(fā)現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)在線動(dòng)員明顯高于發(fā)生在現(xiàn)實(shí)世界中集體行動(dòng)的動(dòng)員水平［12］。而且“即使在我們這樣一個(gè)高科技時(shí)代，媒體本身也不足以引發(fā)社會(huì)運(yùn)動(dòng)”，而要取決于事件本身的性質(zhì)以及政治風(fēng)險(xiǎn)［13］（p117-122）。

國(guó)內(nèi)研究隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政治影響實(shí)際效用的展開而主要集中在網(wǎng)絡(luò)民主參與、網(wǎng)絡(luò)“公共領(lǐng)域”、網(wǎng)絡(luò)政治生態(tài)等幾個(gè)面向上。如金太軍《電子政務(wù)與政府管理》［14］，方曙光《網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域及其二重建構(gòu)》［15］，史達(dá)《互聯(lián)網(wǎng)政治生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素及互動(dòng)機(jī)制研究》［16］等。同時(shí)，有學(xué)者也注意到了網(wǎng)絡(luò)議題參與過程中的社會(huì)動(dòng)員與集體行動(dòng)問題。研究了網(wǎng)絡(luò)事件的特征、類型，并結(jié)合近年來(lái)的具體的社會(huì)公共事件案例，探討了網(wǎng)絡(luò)在集體行動(dòng)中的作用等問題。如高恩新《互聯(lián)網(wǎng)公共事件的議題建構(gòu)與共意動(dòng)員》［17］、李婷玉《網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)發(fā)生機(jī)制的探索性研究》［18］等。

3、網(wǎng)絡(luò)事件對(duì)政府治理會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？已有研究主要關(guān)注web2.0賦予用戶進(jìn)行內(nèi)容的創(chuàng)作(如微博)、編輯和篩選所引發(fā)的“社會(huì)變革”，特別是網(wǎng)民通過對(duì)公眾日常話題和媒介議程設(shè)置的參與產(chǎn)生了重要的社會(huì)和政治影響。如曼紐爾·卡斯特指出“政治必須架構(gòu)在以電子為基礎(chǔ)的媒體語(yǔ)言上，這個(gè)事實(shí)對(duì)政治過程、政治行動(dòng)者與政治制度的特性、組織和目標(biāo)都有深刻影響?！保?9］（p620）對(duì)此，安德魯·查德威克從互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)的角度作了系統(tǒng)的總結(jié)，包括：“去中心化”、“參與”、“社團(tuán)”、“全球化”、“后工業(yè)化””、“理性主義”、“治理”、“自由主義”等［20］（p27-46）。理論的研究還得到了國(guó)內(nèi)實(shí)證研究的支持。如：杜駿飛《沸騰的冰點(diǎn)：2009中國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿情報(bào)告》［8］、喻國(guó)明《中國(guó)社會(huì)輿情報(bào)告（2010、2011）》［9］等對(duì)事件結(jié)果和影響做了系統(tǒng)的梳理。

三、維穩(wěn)增壓：網(wǎng)絡(luò)事件“公關(guān)管控”的危害

在新的媒介生態(tài)下，地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)事件的“公關(guān)管控”本意上是為了減輕了社會(huì)壓力，樹立良好形象。但是網(wǎng)絡(luò)通過對(duì)民眾的賦權(quán)形成的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域解構(gòu)了政治生態(tài)，因此，對(duì)網(wǎng)絡(luò)事件的“公關(guān)管控”不但起不到減壓的作用，反而會(huì)增加社會(huì)和維穩(wěn)的壓力。具體表現(xiàn)在：

1、積聚矛盾，容易演化出個(gè)體激進(jìn)行為。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型和利益調(diào)整波動(dòng)較大時(shí)期，出現(xiàn)了大量具有體制性、結(jié)構(gòu)性原因但在不同行政區(qū)零散多發(fā)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾。如F縣2010年受理群眾上訪1749件，涉及勞動(dòng)保障（16%）、城鎮(zhèn)拆遷（14%）、改制（10%）、涉法涉訴（10%）、土地征用等（5%）問題。而在當(dāng)前我國(guó)信訪體制下，信訪糾錯(cuò)和處置能力不足［21］。民眾在現(xiàn)實(shí)權(quán)利救濟(jì)框架“失靈”的背景下，試圖通過互聯(lián)網(wǎng)媒體的傳播互動(dòng)，形成社會(huì)影響，進(jìn)而對(duì)地方政府施壓，促使自身問題得以解決，是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)“事件”的突出特征。為追求社會(huì)影響，必然訴諸激進(jìn)行為，悲情烈度不斷提高。如在近年來(lái)矛盾比較突出的征地拆遷過程中，當(dāng)事人為訴求自身的權(quán)益，不惜通過“自焚”的方式試圖獲得更多的社會(huì)同情，并產(chǎn)生對(duì)地方政府的壓力。甚至當(dāng)事人會(huì)采取“爆炸”的方式來(lái)展現(xiàn)，如撫州爆炸案中當(dāng)事人在微博中的表白。然而，越是悲情烈度較高，越可能產(chǎn)生社會(huì)負(fù)面影響的行為，從地方官員的角度來(lái)看，越是需要“信息封鎖”的事件。由此，“網(wǎng)絡(luò)事件”構(gòu)成了角力場(chǎng)，使民眾與地方政府陷入惡性循環(huán)的博弈怪圈。

2、媒介風(fēng)險(xiǎn)消解政府權(quán)威與公信力。與傳統(tǒng)媒介生態(tài)下的輿論監(jiān)督不同，網(wǎng)絡(luò)媒介生態(tài)因其“把關(guān)人”缺失、多媒體性、即時(shí)互動(dòng)、并存多發(fā)等特征而使地方政府網(wǎng)絡(luò)事件的“公關(guān)管控”存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。一是內(nèi)容監(jiān)測(cè)軟件本身的局限。二是傳播迅速、擴(kuò)散面大。即“在現(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問題的知識(shí)和信息；沒有一個(gè)行動(dòng)者有足夠的能力有效地利用所需要的工具；沒有一個(gè)行動(dòng)者有充分的行動(dòng)潛力去單獨(dú)地主導(dǎo)（一種特定的管理活動(dòng)）?！保?2］正如該縣在網(wǎng)絡(luò)事件處置中已經(jīng)突出地感到的諸多問題。如：零失誤的機(jī)制難以得到保證，尤其是微博、百度的監(jiān)測(cè)、協(xié)調(diào)難度大；重點(diǎn)論壇信息的處置困難；重點(diǎn)事件網(wǎng)絡(luò)爆料人的內(nèi)部、外部協(xié)調(diào)難；對(duì)上級(jí)主管部門協(xié)調(diào)難度加大等困難等。④從而，在網(wǎng)絡(luò)條件下常促使事件所涉領(lǐng)域進(jìn)入難以把握的易變狀態(tài)而出現(xiàn)危機(jī)。屏蔽與刪帖之類的技術(shù)措施以及與此相類似的對(duì)于言論與表達(dá)自由的過度干預(yù)，很容易引起人們對(duì)輿論宣傳的不信任，對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體的不信任，對(duì)地方政府的不信任；從而引發(fā)人們對(duì)于媒體所報(bào)道的以及政府所發(fā)布的消息，作出不合作的乃至對(duì)抗性的解讀，即便這些消息是確實(shí)真實(shí)的。經(jīng)過這樣長(zhǎng)期的“訓(xùn)練”，很容易導(dǎo)致民眾與政府以及社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體的制度性地“自覺對(duì)立”。另一方面，政府公信力不斷被消解的同時(shí)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力也越來(lái)越脆弱。

四、治道變革：網(wǎng)絡(luò)輿情長(zhǎng)效引導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建對(duì)策

互聯(lián)網(wǎng)作為新興媒體，發(fā)展迅猛，已經(jīng)成為思想文化信息的集散地和社會(huì)輿論的放大器。它以強(qiáng)大的影響力、滲透力和獨(dú)特的互動(dòng)性、流動(dòng)性，加劇了局部問題全局化、簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化、個(gè)體問題公眾化、一般問題熱點(diǎn)化的趨勢(shì)。如何應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的社會(huì)輿情變化，掌握網(wǎng)絡(luò)輿情主導(dǎo)權(quán)，利用網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)一個(gè)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)，是當(dāng)前政府工作的重點(diǎn)，政府工作順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代執(zhí)政環(huán)境的深刻變化是必然趨勢(shì)。

1、從“管控”策略轉(zhuǎn)為“溝通、引導(dǎo)”策略。有針對(duì)性的溝通和引導(dǎo)，而非自說自話的無(wú)效溝通和引導(dǎo)。這需要辯證認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代對(duì)政府治理提出的挑戰(zhàn)，主動(dòng)應(yīng)對(duì)。古語(yǔ)云：“防民之口，甚于防川，川壅而潰，傷人必多，民亦如之。是故為川者，決之使導(dǎo)；為民者，宣之使言?！保?3］（p11）特別是在當(dāng)前的中國(guó)，由于社會(huì)正處于巨大的轉(zhuǎn)型之中，種種環(huán)境問題和社會(huì)矛盾引起的各種突發(fā)事件，屢見不鮮。也就是說，通訊技術(shù)的發(fā)展，迫使地方政府必須直面媒體，否則各種或真或假的消息將通過互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等新媒體方式傳播，從而使其陷于更為被動(dòng)的地位。在對(duì)本區(qū)域進(jìn)行管理時(shí)，地方政府不應(yīng)該也不可能抱著“永不出事”的鴕鳥態(tài)度，而應(yīng)正面地、積極地為面對(duì)突發(fā)事件做好各種準(zhǔn)備。要堅(jiān)持以開放的胸懷、開明的姿態(tài)、陽(yáng)光的心態(tài)面對(duì)媒體、面對(duì)公眾，充分尊重媒體，坦誠(chéng)對(duì)待記者，以對(duì)媒體和記者的尊重和誠(chéng)懇贏得理解和支持。要按照從“網(wǎng)上來(lái)”到“網(wǎng)上去”的思路，加強(qiáng)與網(wǎng)絡(luò)的溝通，確保新聞和信息的權(quán)威性和一致性，最大限度地壓縮小道消息、虛假信息，變被動(dòng)為主動(dòng)，先入為主，確保更準(zhǔn)、更快、更好地引導(dǎo)輿情。

2、建立常態(tài)信息溝通機(jī)制。首先，要建立信息收集制度。輿情信息是領(lǐng)導(dǎo)了解情況、科學(xué)決策、指導(dǎo)工作、推動(dòng)發(fā)展的重要依據(jù)，誰(shuí)先占有信息，誰(shuí)掌握最全面、最準(zhǔn)確的信息，誰(shuí)就獲得發(fā)言主動(dòng)權(quán)。列寧說過：“只有當(dāng)群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時(shí)候，國(guó)家才有力量。”再次，創(chuàng)新“政府網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”實(shí)現(xiàn)形式。為了民眾知情權(quán)，許多政府部門在對(duì)外發(fā)布信息時(shí)設(shè)置了新聞發(fā)言人，包括官方微博、政府網(wǎng)站等形式，為及時(shí)回應(yīng)來(lái)自網(wǎng)絡(luò)的各類質(zhì)疑和訴求，更直接有效地化解政府壓力，改進(jìn)了政府部門的工作作風(fēng)，是政府職能從管理型政府到服務(wù)型政府、法制型政府轉(zhuǎn)變的重要舉措。再次，要建立信息反饋制度。對(duì)于群眾反映的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，要建立即使的反饋制度。包括明確部門責(zé)任、反饋形式、時(shí)限等。促進(jìn)群眾與行政監(jiān)管建立互信、互動(dòng)的良好公共關(guān)系。

3、源頭矛盾化解制度建設(shè)。根本上減少網(wǎng)絡(luò)負(fù)面信息，實(shí)現(xiàn)有效引導(dǎo)社會(huì)輿情，需要矛盾化解的源頭制度建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展和民眾需求，創(chuàng)新社會(huì)管理方式方法。比如構(gòu)建前置化、高效化的排查調(diào)處機(jī)制，特別是在矛盾比較突出的征地拆遷、涉法涉訴等方面全面提升社會(huì)矛盾化解的能力和水平。利用現(xiàn)代科技，建立網(wǎng)絡(luò)化、便捷化的服務(wù)民生機(jī)制，全面提升構(gòu)建和諧官民關(guān)系的能力和水平等。比如：江蘇太倉(cāng)的“政社互動(dòng)”模式［24］、淮安的“陽(yáng)關(guān)信訪”模式［25］等等。

參考文獻(xiàn)：

［1］葉皓．正確應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)事件［M］．南京：江蘇人民出版社，2009．

［2］居延安．公共關(guān)系學(xué)［M］．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010．

［3］［美］馬克斯韋爾·麥庫(kù)姆斯著.議程設(shè)置：大眾媒介與輿論［M］．郭鎮(zhèn)之、徐培喜譯．北京：北京大學(xué)出版社，2010．

［4］［美］唐納德·肖.議程設(shè)置理論與后大眾時(shí)代的民意研究［J］.國(guó)際新聞界，2004，(4)：5-9．

［5］［英］麥奎爾著.大眾傳播模式論［M］．祝建華譯．上海：上海譯文出版社，1987．

［6］許靜．輿論學(xué)概論［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2009．

［7］BIRKLAND.After Disaster：Agenda Setting，Public Poli-cy and Focusing Events［M］．Washington：Georgetown University Press．1997．

［8］杜駿飛．沸騰的冰點(diǎn)：2009中國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿情報(bào)告［M］．杭州：浙江大學(xué)出版社，2010．

［9］喻國(guó)明．中國(guó)社會(huì)輿情報(bào)告（2010）［M］．北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2010．

［10］趙鼎新．社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.［11］CHANG Y K．Out of the Closet and into the Political Arena：Can the Internet Become a Location for Queer Movements？［J］.資訊社會(huì)研究（臺(tái)灣），2006，（10）：175.［12］唐杰．互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對(duì)社會(huì)抗議的影響研究［J］.社會(huì)科學(xué)輯刊，2007，（6）：65.［13］查爾斯·蒂利．社會(huì)運(yùn)動(dòng)：1768—2004［M］．上海：上海人民出版社，2009．

［14］金太軍．電子政務(wù)與政府管理［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2006．

［15］方曙光．網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域及其二重建構(gòu)——對(duì)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)事件的分析［D］．上海大學(xué)博士學(xué)位論文，2009．

［16］史達(dá)．互聯(lián)網(wǎng)政治生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素及互動(dòng)機(jī)制研究［J］．政治學(xué)研究，2010，（3）：78-86．

［17］高恩新．互聯(lián)網(wǎng)公共事件的議題建構(gòu)與共意動(dòng)員——以幾起網(wǎng)絡(luò)公共事件為例［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2009，（4）：96-104；

［18］李婷玉．網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)發(fā)生機(jī)制的探索性研究——以2008年網(wǎng)絡(luò)事件為例［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（3）：87-94．

［19］［美］曼紐爾？卡斯特．網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006．

［20］［英］安德魯·查德威克著，任孟山譯．互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)：國(guó)家、公民與新傳播技術(shù)［M］．北京：華夏出版社，2010．

［21］于建嶸．中國(guó)信訪制度批判［J］．中國(guó)改革，2005，（2）：26-28．

［22］Kooiman．J．&Bavinck．M．，“Governance Perspective”，in Kooiman et al(eds．)，F(xiàn)ish for Life：Interactive Governance for Fisheries．Amsterdam：Amsterdam University Press．2005：18．

［23］徐元浩．國(guó)語(yǔ)集解［M］.北京：中華書局，2002．

［24］王劍鋒．政社互動(dòng)在太倉(cāng)的探索與實(shí)踐［N］.中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)，2011-6-03．

［25］國(guó)信宣．江蘇淮安市實(shí)施“陽(yáng)光信訪”服務(wù)信訪群眾［N］.人民日?qǐng)?bào)，2009-1-16．

第四篇：我國(guó)“省管縣”行政體制改革的分析

我國(guó)“省管縣”行政體制改革的分析

摘要：我國(guó)行政管理體制改革思路，由原來(lái)的“市管縣”逐漸向 “省管縣”改變。并逐步探索我國(guó)行政層級(jí)改革的理論基礎(chǔ)和有效途徑

穩(wěn)步推進(jìn)省管縣體制改革的多種途徑和模式。但在推行“省管縣”體制改革的同時(shí)，要保證提高政府行政管理效率, 從而實(shí)現(xiàn)政府的功能性變革。使廣大的人民群眾能夠更充分共享改革開放成果，更大化地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平化。

關(guān)鍵詞：市管縣、省管縣、社會(huì)公平

一、“市管縣”顯露出的弊端。

被寄于厚望的“市管縣”體制在實(shí)施之初確實(shí)產(chǎn)生了積極的效應(yīng)，對(duì)密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展確實(shí)起到了一定的促進(jìn)作用。然而，目前的“市管縣”體制沒有完全實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的設(shè)計(jì)意愿，而且在實(shí)施過程中又衍生了一系列新的問題和矛盾。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)悖論：

（一）城鄉(xiāng)悖論

推行“市管縣”的初衷之一是利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)。在實(shí)踐的過程中發(fā)現(xiàn)，有些地級(jí)市確實(shí)起到了輻射作用，帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)差距。但是有更多的市并未起到這一作用。原因在于很多地級(jí)市本身就遇到很多瓶頸和障礙，無(wú)力也無(wú)法帶動(dòng)縣的發(fā)展。同時(shí)，由于市轄區(qū)的財(cái)政由市統(tǒng)攬，加劇了市縣之間、城鄉(xiāng)

之間的矛盾與差距。因此，“市管縣”本意是縮小城鄉(xiāng)差距，反而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步拉大，形成了所謂的“城鄉(xiāng)悖論”。

（二）財(cái)政悖論

推行“市管縣”的初衷之二是利用城市的財(cái)力優(yōu)勢(shì)幫助經(jīng)濟(jì)比較落后、財(cái)政比較緊張的縣城盡快發(fā)展。也就是可以在縣財(cái)政困難的情況下給以借款或補(bǔ)助，從而緩解縣的財(cái)政壓力。但是事實(shí)上，由于我國(guó)財(cái)政體制的“強(qiáng)中央、弱地方”的傾向，無(wú)形中引起了各級(jí)地方政府的效仿。一些市為了在任期內(nèi)搞出政績(jī)，往往集中縣財(cái)力建設(shè)地級(jí)市，從而富了一個(gè)地級(jí)市，窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財(cái)政收支的壓力，通過層層分解，壓到了基層的廣大農(nóng)村，進(jìn)而使得越往基層地方政府的財(cái)政越是困難。因此，市管縣本意是緩解縣的財(cái)政困難，反而導(dǎo)致縣財(cái)政的愈加困難，形成了所謂的“財(cái)政悖論”。

（三）效率悖論

增加“市”這一管理層級(jí)是為了相對(duì)縮小管理幅度，省和市都有比較充沛的精力管理好其直屬的地方政府，從而提高行政效率。然而，現(xiàn)如今的情形是在省縣之間增加了市這一中間層次，也就增加了機(jī)構(gòu)、編制，加大了管理成本，而且導(dǎo)致行政效率的降低。形成了所謂的“效率悖論”。

二“省管縣”體制之利

(1)“省管縣”能夠提高行政效率，減少行政成本，減少政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”。

我國(guó)有五個(gè)政府層級(jí)，每一級(jí)政府都有一定的“自主權(quán)”，但這種“自主權(quán)”在保證地方靈活性的同時(shí)。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的統(tǒng)一性，往往致使政策到達(dá)基層時(shí)嚴(yán)重走樣。而實(shí)行“省管縣”后，我國(guó)政府層次由五級(jí)減為四級(jí)，由省直管縣，這樣就能夠提高行政效率，保證中央政策的統(tǒng)一性。

(2)“省管縣”能夠更好地消除“權(quán)力截留”的情況。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，很多地區(qū)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)多于合作、特別是市所在的地域“截留”了大量的應(yīng)該分配給縣區(qū)的資源使得縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了較大的阻礙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和活力不足，而省直管縣能夠有效地改善這種情況。

(3)“省管縣”有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

縣城與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，賦予縣域經(jīng)濟(jì)更大的自主權(quán)能夠更好地帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有助于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。加快實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的步伐。改變城鄉(xiāng)“二元”的格局。而市域經(jīng)濟(jì)離農(nóng)村較遠(yuǎn)，不能很好地發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用。

(4)“省管縣”有助于縣政府專心于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

從目前現(xiàn)實(shí)情況看?？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更換比較頻繁、任期比較短，這和縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力空間比較小有關(guān)，而權(quán)力空間小的一大原因就是“市管縣”的體制，這迫使縣領(lǐng)導(dǎo)不能安心就職，為出路奔波。這既造成了干部資源的浪費(fèi)，又造成了管理成本的增加。

三、理論上“省管縣”的弊端

(1)管理幅度過大會(huì)降低行政效率。

目前我國(guó)省一級(jí)行政區(qū)劃過大，除香港和澳門特區(qū)外的32個(gè)省級(jí)行政區(qū)中有16個(gè)下轄100個(gè)以上的縣級(jí)行政單位，平均下轄89個(gè)縣級(jí)行政單位。省直管縣后會(huì)造成省一級(jí)政府的管理幅度過大。反而會(huì)降低行政效率，加大省級(jí)政府配置省內(nèi)公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)。

(2)縣域經(jīng)濟(jì)未必能帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

縣域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密，但是縣城的經(jīng)濟(jì)輻射力能否帶動(dòng)周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不確定的，如果縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足依然會(huì)出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，誰(shuí)又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，又不會(huì)出現(xiàn)“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢?到那時(shí)我們是否還要“省直管鎮(zhèn)”呢?

(3)“省管縣”會(huì)帶來(lái)公共產(chǎn)品配置效率的損失，五級(jí)政府安排由于其能夠提供較高的縱向政府分布密度，從而能夠保證各級(jí)政府進(jìn)行較為細(xì)致且相對(duì)合理的職能分工，其結(jié)果不僅有利于政府更準(zhǔn)確地掌握不同社區(qū)居民對(duì)地方公共產(chǎn)品的需求偏好，而且有助于政府部門根據(jù)公共產(chǎn)品在外溢性上的差異在各級(jí)政府之間配置供給決策權(quán)。

四、對(duì)“省管縣”行政體制改革的建議

1．因地制宜、分段而治

下放權(quán)力縣(市), 要堅(jiān)持因地制宜原則,分析各縣(市)的具體情

況, 給予不同的擴(kuò)權(quán)政策。這樣才能對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出合理的擴(kuò)權(quán)政策和宏觀規(guī)劃, 因地制宜、針對(duì)不同縣情分類科學(xué)指導(dǎo), 促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)在宏觀區(qū)域內(nèi)合理分工、各具特色、健康有序地協(xié)調(diào)發(fā)展。在擴(kuò)權(quán)政策上,要針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍存在的共性問題, 可實(shí)行普惠制, 在優(yōu)惠政策上共有共享;同時(shí), 根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊情況, 實(shí)行分類制, 在優(yōu)惠政策上分類對(duì)待。

2．適當(dāng)調(diào)整區(qū)劃，健全管理機(jī)制

改革省級(jí)行政區(qū)劃, 首先可以增加省級(jí)區(qū)劃數(shù)目, 劃小省區(qū)范圍。在省的領(lǐng)導(dǎo)下, 自主協(xié)商共同遇到的問題。同時(shí), 縣級(jí)政府要善于自我監(jiān)督、自我約束, 還要有意識(shí)地培育基層群眾的公民意識(shí), 鼓勵(lì)他們主動(dòng)參與改革,讓他們與政府組織內(nèi)的決策團(tuán)體形成制度創(chuàng)新的合力, 相互以政策輸出和民間反饋的互動(dòng)方式彼此促進(jìn)和溝通、糾偏和磨合。

3．維護(hù)地級(jí)市利益、減小改革的阻力

推進(jìn)“省管縣”的體制改革,涉及到數(shù)以萬(wàn)計(jì)的政府官員的升降去留等問題,涉及到數(shù)以億計(jì)的政府資產(chǎn)的科學(xué)配置和依法處置, 涉及到新架構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)磨合。因此, 實(shí)施的過程中, 不能草率行事, 應(yīng)當(dāng)權(quán)衡全局, 科學(xué)謀劃,并經(jīng)過實(shí)踐求證, 取得具體經(jīng)驗(yàn)后方可有序推進(jìn)。

4．協(xié)調(diào)市縣關(guān)系，促進(jìn)縣域合作

在改革市管縣體制時(shí)，宜采取“郊縣改區(qū)”等配套改革，繼續(xù)發(fā)揮中心城市在工業(yè)集聚、交通暢達(dá)等方面的優(yōu)勢(shì)，更好地發(fā)揮增長(zhǎng)極輻射帶動(dòng)作用，最大限度地預(yù)留和拓展地級(jí)市發(fā)展空間。一些發(fā)展勢(shì)頭

好、空間受限的地市，可通過市轄區(qū)調(diào)整來(lái)拓展發(fā)展空間，省直管縣以后，盡管可以從體制上為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展放權(quán)、賦權(quán)、松綁，調(diào)動(dòng)縣級(jí)的主動(dòng)性積極性。

省管縣體制改革是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、地理以及文化傳統(tǒng)等多方面因素的復(fù)雜工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須認(rèn)真對(duì)待，科學(xué)運(yùn)作?！笆」芸h”只是戰(zhàn)術(shù)而不是戰(zhàn)略, 只是權(quán)宜之計(jì)而不是長(zhǎng)遠(yuǎn)、一勞永逸地解決行政層級(jí)過多問題的上策良方?！笆」芸h”體制改革必須與推進(jìn)民主政治實(shí)行縣域自治，必須與政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)新政府治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合。才能真正達(dá)到壓縮政府行政管理層級(jí), 提高政府行政管理效率，協(xié)調(diào)地級(jí)市與縣的平衡發(fā)展，從而使廣大的人民群眾能夠更充分共享改革開放成果，從而更大化地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平化。

參考文獻(xiàn)

1.陳 濤．2007年，《后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：?jiǎn)栴}和對(duì)策》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》

2.陳達(dá)云，鄧 亮，2007年，《以省管縣體制構(gòu)建我國(guó)地方行政層級(jí)的思考》《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》

3.郝國(guó)慶,2009年,《省管縣改革的相關(guān)問題分析》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》

4.馬述林,2008年,《論省級(jí)行政區(qū)劃體制改革》,《戰(zhàn)略與管理》

第五篇：從管理到領(lǐng)導(dǎo)

從管理到領(lǐng)導(dǎo)

大約兩個(gè)半月以前，我有幸被集團(tuán)任命為天津公司總經(jīng)理。從此，我成為天津國(guó)際經(jīng)貿(mào)中心28層西北角辦公室的新主人。每當(dāng)夜幕降臨時(shí)，望著窗外遠(yuǎn)處燈火通明的夜景，我都會(huì)提醒自己，一定要早日在這個(gè)直轄市樹立起東易日盛第一品牌的位置。盡管我知道，目前排在我們前面的還有四家品牌公司。面對(duì)壓力，我更有動(dòng)力，于是我在工作計(jì)劃表上填下了更多的目標(biāo)。

某一天，從一位同事處，我偶然聽到了另一個(gè)中層的抱怨，“工作太多，任務(wù)太滿，幾乎崩潰！”，我吃了一驚，也陷入了困惑。是自己太快，還是他們太慢。那里出了問題？不久，答案在另一同事處找到了。這位同事說，我的工作計(jì)劃，全都是對(duì)事情的計(jì)劃，但很少有對(duì)人的計(jì)劃。

于是我開始反思自己。回顧以往經(jīng)歷，做一線經(jīng)理時(shí)，我的團(tuán)隊(duì)只對(duì)業(yè)績(jī)目標(biāo)負(fù)責(zé)，我溝通協(xié)調(diào)的對(duì)象——客戶經(jīng)理和設(shè)計(jì)師，都是彼此沒有多少關(guān)聯(lián)的單一個(gè)體。對(duì)于部門以外的，與業(yè)績(jī)完成無(wú)關(guān)的事，我可以不做太多考慮。而做了總經(jīng)理以后，我面對(duì)的是各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人。他們之間因工作流程而形成了牽一發(fā)動(dòng)全身的關(guān)系。此時(shí)的我，需要保持平衡，不能偏袒任何一個(gè)人和任何一個(gè)部門。如此說來(lái)，我過去的工作充其量只能算做管理，即通過計(jì)劃、指揮、組織和控制來(lái)實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)目標(biāo)；而現(xiàn)在的崗位要求我做的是領(lǐng)導(dǎo)的工作，即引領(lǐng)、教導(dǎo)、協(xié)調(diào)，平衡和激勵(lì)，我的目標(biāo)只能通過平衡公司內(nèi)外部各種資源和力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。于是我開始改變。

每周，我開始有意識(shí)的做每個(gè)中層的溝通計(jì)劃，每天，我開始留出一定的時(shí)間和不同的同事聊聊工作的推進(jìn)，聊聊最近的心態(tài)，聊聊鍛煉和健康??通過以上方式，我希望同事能感受到我發(fā)自內(nèi)心的真誠(chéng)和關(guān)愛。

作為領(lǐng)導(dǎo)，我也是個(gè)教練，所以每周一例會(huì)開始前20分鐘，我會(huì)將最近讀書的心得或自己高效率的工作方法做成PPT和大家分享。為了增強(qiáng)學(xué)習(xí)氛圍，遇到好書，我會(huì)送給中層一人一本，每次例會(huì)結(jié)束，每個(gè)人輪流對(duì)書中某一章節(jié)進(jìn)行解讀，然后大家一起討論，活躍了氣氛，也學(xué)到了知識(shí)。

作為領(lǐng)導(dǎo)，在遇到不同部門的矛盾和抱怨時(shí)，我要冷靜思考，從至少三個(gè)方面獲取信息，然后再作判斷；作為領(lǐng)導(dǎo)，我和同事一起討論實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑，然后給他們鼓勵(lì)與信任。

兩個(gè)月以后的現(xiàn)在。有的同事依然需要我在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行檢查和指導(dǎo)；有些同事在簡(jiǎn)單引導(dǎo)之后，能按時(shí)給我提交滿意的答卷；而有的同事甚至能給我?guī)?lái)意外的驚喜！

漸漸的，我似乎找到了做總經(jīng)理的感覺，而這是一種奇妙的感覺。

每當(dāng)華燈初上時(shí)，看著遠(yuǎn)處蜿蜒的街燈和川流不息的機(jī)動(dòng)車長(zhǎng)河。我依然心存夢(mèng)想，夢(mèng)想有一天，東易日盛成為天津家居市場(chǎng)上當(dāng)之無(wú)愧的第一品牌。當(dāng)老百姓需要家居裝修時(shí)，都會(huì)情不自禁的到東易走一走，看一看。

于是，我感覺自己更加有力，也更加前行了。