第一篇：中國(guó)市政公用事業(yè)民營(yíng)化改革的出路（定稿）
中國(guó)市政公用事業(yè)民營(yíng)化改革的出路
一、公用事業(yè)民營(yíng)化改革的背景世紀(jì)80 年代以來(lái),隨著新公共管理理念的興起,西方各國(guó)掀起了行政改革的浪潮。推行市政公共事業(yè)的民營(yíng)化,減少政府的直接干預(yù),充分發(fā)揮私營(yíng)部門(mén)在提供公共物品和服務(wù)中的作用,已經(jīng)成為西方政府治理方式改革的主要內(nèi)容之
一。當(dāng)前,隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善,政治與行政體制改革的不斷推進(jìn),我國(guó)公用事業(yè)改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,并日漸成為全社會(huì)普遍關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。
二、公用事業(yè)民營(yíng)化的意義
理論上講，公用事業(yè)民營(yíng)化的意義可以表述為以下四點(diǎn)：
1．可以打破行業(yè)壟斷，培育這一領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，改善其服務(wù)質(zhì)量，提高城市公共產(chǎn)品的效率，使城市公用事業(yè)發(fā)揮最大的效用。
2．可以減輕政府的財(cái)政壓力，盤(pán)活城市資產(chǎn)，為城市公用事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)開(kāi)辟新的財(cái)源。既可以從根本上減少政府的補(bǔ)貼，有利于城市公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)虧為贏，又可以取得一大筆收益作為城市建設(shè)的重要資金來(lái)源。
3．可以為城市其它企業(yè)、外商及城市居民開(kāi)辟一條新的投資渠道，有利于推動(dòng)資產(chǎn)證券化和資本市場(chǎng)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。
4．還可以從一個(gè)新的層面來(lái)推動(dòng)城市政府的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)換和政策制訂。
三、改革過(guò)程中存在的問(wèn)題
盡管公用事業(yè)民營(yíng)化確實(shí)取得了不小的成績(jī)，但由于公用事業(yè)民營(yíng)化的形式的多樣性,以及長(zhǎng)期以來(lái)政府的市政管理理念等多方面的原因，在現(xiàn)今的民營(yíng)化改革中, 也存在許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：
1.公共責(zé)任缺失
在我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的實(shí)踐中,隨著政府部分公共服務(wù)職能向私營(yíng)部
門(mén)的轉(zhuǎn)移,一方面, 在這些公共服務(wù)事業(yè)中原本應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)承擔(dān)的公共責(zé)任, 一定程度上遭到了的喪失。而另一方面,由于民營(yíng)化改革在各個(gè)國(guó)家都是在實(shí)踐中摸索推進(jìn)的, 改革的理論并不完善所以在此過(guò)程中也存在著管理上的漏洞, 導(dǎo)致了私人部門(mén)可以逃避對(duì)上級(jí)的責(zé)任。也正是由于公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中的責(zé)任關(guān)系的不明確, 從而為政府和私人部門(mén)相互推卸公共責(zé)任提供了法律上和制度上的空間。這樣, 公民權(quán)利、公平等公共責(zé)任便在政府部門(mén)與私人部門(mén)的相互推諉中流失。
2.公用事業(yè)民營(yíng)化的法律制度不健全
我國(guó)一直沒(méi)有一個(gè)完整的法律方面的規(guī)定為民營(yíng)化提供制度保障,具體表現(xiàn)在：（1）制度安排的層次低,法律效力不高。（2）政出多門(mén)。相關(guān)規(guī)定從多個(gè)部門(mén)出臺(tái),如建設(shè)部、國(guó)家計(jì)委、工商行政管理總局及有些地方都對(duì)之做出一些規(guī)定。（3）內(nèi)容陳舊。以往建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式基礎(chǔ)上法規(guī)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上實(shí)踐的需要,一方面許多舊有條款已明顯不適應(yīng)甚至背離改革發(fā)展的趨勢(shì);另一方面還有許多新的市場(chǎng)行為亟待法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范。
3.對(duì)民營(yíng)化監(jiān)督機(jī)制不完善
無(wú)論是是政府還是民眾都無(wú)法確切的對(duì)民營(yíng)化進(jìn)行監(jiān)督，這是因?yàn)檎c民營(yíng)機(jī)構(gòu)的價(jià)值追求和責(zé)任分工均不同,二者之間存在著博弈關(guān)系，政府不可能深入到每一個(gè)細(xì)節(jié)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致許多監(jiān)督流于形式。而民眾往往是想監(jiān)督卻沒(méi)有途徑、沒(méi)有資源與手段可以利用
4.民營(yíng)化程序不公開(kāi)，缺乏公平性
由于目前中國(guó)并無(wú)一部統(tǒng)一的行政程序法,這使得許多行政機(jī)關(guān)在行使規(guī)制權(quán)力時(shí)沒(méi)有程序性限制,因而不同程度地侵害了公民和企業(yè)的聽(tīng)證權(quán)、知情權(quán)及參與權(quán)。這樣的現(xiàn)實(shí)使行政機(jī)關(guān)可以不顧相對(duì)人的利益而濫用規(guī)制權(quán)力,而公民、企業(yè)面對(duì)隨心所欲的政府規(guī)制權(quán)力無(wú)可奈何。
四、政府在民營(yíng)化過(guò)程中的地位與責(zé)任
公用事業(yè)的民營(yíng)化并不意味著政府完全退出公用事業(yè)領(lǐng)域, 而是由公用事業(yè)的直接管理者變?yōu)楸O(jiān)管者,因?yàn)榧词构檬聵I(yè)民營(yíng)化后,政府仍然需要調(diào)整好在民營(yíng)化過(guò)程中的角色定位。那么民營(yíng)化過(guò)程中政府的地位與責(zé)任何在？
1.提供制度保障：制定相應(yīng)的法律和法規(guī)
事實(shí)上, 我國(guó)已出臺(tái)了一些鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種形式資本的進(jìn)入, 這在一定程度上給民營(yíng)化提供了制度保障。因?yàn)樵诩涌焱七M(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程, 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制, 建立政府特許經(jīng)營(yíng)制度, 鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式的創(chuàng)新中都需要法律法規(guī)的制度保障。
2.提供政策導(dǎo)向：創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境
政府在對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)行必要的制度約束的同時(shí), 還應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)和引導(dǎo), 創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境, 將公共服務(wù)民營(yíng)化納入良性的發(fā)展軌道。由于公共服務(wù)具有公益性和價(jià)格機(jī)制不靈活等特點(diǎn), 所以政府應(yīng)在價(jià)格、稅收、信貸等方面給予私營(yíng)部門(mén)優(yōu)惠和補(bǔ)助, 同時(shí)應(yīng)在公共事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面給予私營(yíng)部門(mén)公平機(jī)會(huì)以吸引私營(yíng)部門(mén)的廣泛競(jìng)爭(zhēng)和參與。
3.建立監(jiān)管體系：維護(hù)并保障公共利益
政府應(yīng)該從維護(hù)公共利益出發(fā), 對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)行監(jiān)督。(1)由于私營(yíng)部門(mén)趨利性和信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在, 可能會(huì)產(chǎn)生漫天要價(jià)、服務(wù)質(zhì)量下降、環(huán)境污染、壟斷等損害公眾利益的外部經(jīng)濟(jì)問(wèn)題, 所以政府應(yīng)按照合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行定期監(jiān)督。(2)在公共服務(wù)民營(yíng)化的過(guò)程中, 政府和私營(yíng)部門(mén)廣泛接觸, 容易為權(quán)力腐敗提供機(jī)會(huì), 使得尋租行為發(fā)生的機(jī)會(huì)增大, 所以政府應(yīng)該從完善相應(yīng)法律法規(guī)入手, 對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化中的政府行為進(jìn)行必要的約束和監(jiān)督, 促使政府依法行政, 實(shí)現(xiàn)政府行為的法制化。
五、進(jìn)一步推進(jìn)公共事業(yè)民營(yíng)化的對(duì)策
為保證我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程的順利進(jìn)行，最終促進(jìn)我國(guó)公用事業(yè)的良性發(fā)展和公共利益最大限度的實(shí)現(xiàn)。綜合已有的研究，應(yīng)采取以下對(duì)策，來(lái)消除我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中的有關(guān)障礙。具體有：
(一)建立腐敗防范機(jī)制，規(guī)范政府行為
通過(guò)減少政府控制的資源，民營(yíng)化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機(jī)會(huì)最小化：1．加速民營(yíng)化進(jìn)程，不給腐敗交易留更長(zhǎng)的時(shí)間；2．按照標(biāo)準(zhǔn)程序操作，減少推行過(guò)程中的行政自由裁量權(quán)（即不要在實(shí)施過(guò)程中隨意改變規(guī)則）；
3．確保透明度，做到民營(yíng)化進(jìn)程、企業(yè)價(jià)值、最終結(jié)果等方面的信息公開(kāi)；4．對(duì)
進(jìn)程擁有獨(dú)立控制權(quán)，避免由企業(yè)原來(lái)隸屬的政府部門(mén)控制一切，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致利用原有關(guān)系搞幕后交易。
(二)加強(qiáng)公共事業(yè)民營(yíng)化的法律法規(guī)建設(shè)
法律法規(guī)是公用事業(yè)民營(yíng)化的重要依據(jù),只有依據(jù)法律法規(guī),才能協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系,避免可能發(fā)生的爭(zhēng)端,使民營(yíng)化順利進(jìn)行。在法律法規(guī)建設(shè)方面,要注意三個(gè)問(wèn)題:一是從具有不同法律效力法律法規(guī)的立法權(quán)分配來(lái)看,要處 理好這些權(quán)力在中央與地方,中央各部委及地方各部門(mén)之間的恰當(dāng)分配。二是從法律層次上講,要提高法律法規(guī)的法律效力,促使全國(guó)人大盡快立法。三是從法律內(nèi)容上講,修改不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī),整合不規(guī)范的法律法規(guī),對(duì)監(jiān)管體制、市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管及質(zhì)量監(jiān)管等內(nèi)容以法律的形式加以明確。
(三)完善政府對(duì)公共事業(yè)民營(yíng)化的監(jiān)督機(jī)制
由于公用事業(yè)的公共性，在保證民營(yíng)化高效運(yùn)作的同時(shí)，政府應(yīng)保證公眾的利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害，具體應(yīng)做到：
1．健全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。既保持適度競(jìng)爭(zhēng)，又要維護(hù)各時(shí)期各類競(jìng)爭(zhēng)者的公平權(quán)益。
2．立法規(guī)定控制權(quán)。通過(guò)法律形式規(guī)定國(guó)家在某些特定的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保持絕對(duì)控股地位或相對(duì)控股地位以及必要的決策權(quán)或否決權(quán)。
3．建立公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過(guò)專家論證、召開(kāi)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對(duì)公共服務(wù)的合理定價(jià)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。
4．建立和完善公共服務(wù)民營(yíng)化的績(jī)效評(píng)估制度。通過(guò)設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會(huì)中介組織定期對(duì)民營(yíng)化所表現(xiàn)的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并公布于眾，采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的形式對(duì)民營(yíng)化中出現(xiàn)損害公眾利益的行為進(jìn)行整改。
(四)強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者參與，保障民營(yíng)化程序公正
行政規(guī)制體制必須強(qiáng)調(diào)公眾參與在民營(yíng)化過(guò)程中，所有程序都應(yīng)該公開(kāi)透明，讓民眾所有的意見(jiàn)都能得到合理表達(dá)，這樣才能充分體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)及民意。應(yīng)注意以下：
1．公開(kāi)招標(biāo)制度。以公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行公用事業(yè)民營(yíng)化，無(wú)疑可以減少不正當(dāng)交易的發(fā)生，應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》制訂公用事業(yè)民營(yíng)
化公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)制度。
2．價(jià)格聽(tīng)證制度。公用事業(yè)民營(yíng)化后，價(jià)格問(wèn)題十分重要。應(yīng)該根據(jù)價(jià)格法的規(guī)定，進(jìn)一步完善公用事業(yè)的價(jià)格聽(tīng)證制度，并保證消費(fèi)者有獲取定價(jià)信息與參與制定價(jià)格的權(quán)利。
3．規(guī)制談判制度。民營(yíng)化政策的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)制當(dāng)事人的協(xié)商談判程序，該程序要求行政機(jī)關(guān)在擬議規(guī)章前，先設(shè)立協(xié)商談判委員會(huì)。該委員會(huì)成員由規(guī)制者和被規(guī)制者以及其他利害關(guān)系人和公眾代表組成。協(xié)商談判委員會(huì)的會(huì)議必須公開(kāi)舉行。規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)章制定必須依據(jù)協(xié)商談判達(dá)成的合意。
4．公用事業(yè)信息公開(kāi)制度。公用事業(yè)關(guān)系民生，應(yīng)該建立公用事業(yè)信息公開(kāi)制度，允許公民獲取有關(guān)公用事業(yè)規(guī)劃、運(yùn)作的信息。
總之，我國(guó)的公用事業(yè)改革要從改革國(guó)有企業(yè)、增加市場(chǎng)主體、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng) 爭(zhēng)性、改革監(jiān)管體系、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、完善法律犯規(guī)等方面綜合推進(jìn)，而不僅僅 是對(duì)民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)開(kāi)放市場(chǎng)的問(wèn)題。同時(shí)，要汲取日本的教訓(xùn)，在改革過(guò) 程中要擴(kuò)大民眾參與，摒棄官僚集權(quán)式的改革。
第二篇：公用事業(yè)民營(yíng)化改革（xiexiebang推薦）
1111320306金融112楊慧
公用事業(yè)是包括供水、供熱、公交交通運(yùn)輸、電網(wǎng)、通信等在內(nèi)的具有自然壟斷性質(zhì)的提供公共服務(wù)的行業(yè)。大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決定了在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家初期只能由政府出資，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的發(fā)展，民營(yíng)資本越來(lái)越充足，融資建設(shè)方式越來(lái)越多樣，可以引入民間資本和外資等完成公用事業(yè)的民營(yíng)化。由國(guó)有獨(dú)資改為國(guó)有控股、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等，不僅需要民營(yíng)資本的進(jìn)入，降低門(mén)檻，建立民營(yíng)資本的準(zhǔn)入制度，而且需要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。否則會(huì)由政府壟斷轉(zhuǎn)為私人壟斷，“尋租”現(xiàn)象也會(huì)不斷出現(xiàn)。如在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的申請(qǐng)中，地方政府會(huì)偏袒地方企業(yè)，對(duì)由民營(yíng)資本合資組建的公司不公平，仍法解決公共事業(yè)資源浪費(fèi)大、效益低、服務(wù)差等問(wèn)題。在改制為國(guó)有控股后，很多國(guó)有資產(chǎn)管理的問(wèn)題可以借鑒國(guó)有企業(yè)改革國(guó)有控股的方法。
競(jìng)爭(zhēng)中，一定會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)有企業(yè)的倒閉現(xiàn)象，因此也要處理好不良企業(yè)的推出問(wèn)題，采用收購(gòu)、重組等方式。
公用事業(yè)民營(yíng)化改革有其實(shí)現(xiàn)的技術(shù)性原因，隨著技術(shù)的發(fā)展，一些自然壟斷的公用事業(yè)，如電網(wǎng)等可以由一些私有企業(yè)經(jīng)營(yíng)；即使是一些無(wú)法分割的公用事業(yè)，如公園、綠地等可以委托經(jīng)營(yíng)，政府向私人管理付費(fèi)，減輕管理成本；一些自然資源，如煤礦、油礦等自然資源為主要原料的行業(yè)，可以頒布特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，私營(yíng)企業(yè)可以向消費(fèi)者收費(fèi)等。政府可以制定優(yōu)惠政策、完善投資法規(guī)等。
為了防止私人壟斷，政府可以對(duì)一些產(chǎn)品舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，干預(yù)價(jià)格。
十八屆三中全會(huì)對(duì)公用事業(yè)改革作出了明確表述：“凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。”
下面從北京地鐵漲價(jià)看公用事業(yè)價(jià)格改革：
一是對(duì)現(xiàn)有公共部門(mén)進(jìn)行分類分層梳理，明確定位，并進(jìn)行大范圍收窄，交由更具效率的民 營(yíng)打理，該退出的要逐步退出。比如公共交通，屬于普惠式的，但又不是國(guó)家戰(zhàn)略部門(mén)，就應(yīng)該
逐步退出公共領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向民營(yíng)范疇，或者部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向民營(yíng)范疇。
二是參考淡馬錫模式，地鐵的投資可形成國(guó)家投資公司，除國(guó)有資本外，也可吸收民間資本 和外資入股；地鐵的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，可采取招標(biāo)、邀標(biāo)等方式，吸收包括國(guó)企、民企、外企等參與
競(jìng)爭(zhēng)，并承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)維責(zé)任。
三是建立市場(chǎng)參考價(jià)格或影子價(jià)格的形成機(jī)制。首先是改政府定價(jià)為市場(chǎng)定價(jià)，取消政府審 批和專家評(píng)議；其次，由于公交帶有資源壟斷屬性，價(jià)格不是供求自然議價(jià)決定的，而由政府出
面，設(shè)計(jì)某種投票機(jī)制，組織投資、運(yùn)營(yíng)、消費(fèi)、替代品、異地同行、相關(guān)行業(yè)代表投票折中確
定。
第三篇：公用事業(yè)民營(yíng)化讀書(shū)筆記
讀《公用事業(yè)民營(yíng)化及其行政規(guī)制初探》之小談
本書(shū)中的主要闡述的公用事業(yè)民營(yíng)化的一些觀點(diǎn)，其中主要闡釋功用是民營(yíng)化改革的浪潮其中的詳細(xì)介紹對(duì)我的論文很有幫助
20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些國(guó)家掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回歸”，于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來(lái)滿足社會(huì)的需要”的民營(yíng)化方式受到了人們的青睞。民營(yíng)化的優(yōu)勢(shì)在于不僅使政府卸去了過(guò)多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會(huì)的力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏，正如美國(guó)學(xué)者薩瓦斯所言的“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！币话阏J(rèn)為，民營(yíng)化源于 1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識(shí)而雷厲風(fēng)行推行的公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)。而此后。有些國(guó)家如美國(guó)里根政府則竭力要求政府的部分功能實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。本文的研究重點(diǎn)在于公用事業(yè)的民營(yíng)化，因?yàn)椤懊駹I(yíng)化的一種更為專門(mén)的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績(jī)效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來(lái)水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹(shù)木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>
所謂公用事業(yè)，是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國(guó)加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自?lái)水公司、電話公司、電報(bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。在我國(guó)國(guó)家工商行政管理局發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，為克服市場(chǎng)失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)力量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，各國(guó)政府對(duì)公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機(jī)關(guān)依法通過(guò)審批或許可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩?shí)際上管制過(guò)程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場(chǎng)力量，而不是約束自然壟斷?！惫檬聵I(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率、商品及服務(wù)價(jià)格偏高而消費(fèi)者選擇偏少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，企業(yè)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國(guó)為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營(yíng)化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營(yíng)化是指將國(guó)有、公營(yíng)的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制。
本書(shū)的內(nèi)容對(duì)于論文的成文起到了主題的引導(dǎo)作用。重點(diǎn)闡述了公用事業(yè)民營(yíng)化的由來(lái)以及改革的原因。
讀《公用事業(yè)民營(yíng)化宜慎行》之小談
由于本書(shū)是在網(wǎng)上閱讀的，有些東西是看不到的，但是本書(shū)中的一個(gè)案例以及對(duì)案例的分析對(duì)本人的公用事業(yè)民營(yíng)化的分析產(chǎn)生一定的作用。其案例如下
香港東區(qū)海底隧道(東隧)不顧香港特區(qū)政府和市民的強(qiáng)烈反對(duì)，堅(jiān)持自五月份開(kāi)始對(duì)公路隧道收費(fèi)大幅加價(jià)超過(guò)六成，由此引發(fā)社會(huì)各界對(duì)香港過(guò)海隧道車流量將會(huì)更加分布不均的擔(dān)憂，以及公用事業(yè)民營(yíng)化模式利弊得失的重新思考。
香港特區(qū)政府在過(guò)海隧道問(wèn)題上遇到的困境，只是公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中所遭遇到的矛盾和沖突的一個(gè)縮影。隨著內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市人口的膨脹，政府財(cái)政資金不能滿足對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施急劇增長(zhǎng)的需求，許多城市近年來(lái)相繼有大量公用事業(yè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用民營(yíng)化模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。吸引資金時(shí)政府提出的優(yōu)厚條件，往往成為日后損害公眾利益的隱患。如采用BOT方式建設(shè)的深圳梧桐山隧道，專營(yíng)商對(duì)隧道的高額收費(fèi)早已成為阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。深圳市政府急于收回梧桐山隧道經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是專營(yíng)商卻拋出高價(jià)令政府難以接受，在多年談判未果的情況下，深圳市政府只得于今年興建梧桐山新隧道解決交通瓶頸，但卻很可能面臨新舊隧道車流量不均、資源浪費(fèi)的新問(wèn)題。
吸引社會(huì)資金發(fā)展公用事業(yè)，固然能解決政府發(fā)展公用事業(yè)資金不足的瓶頸。然而，由于公用事業(yè)的自然壟斷性和資本的逐利性，其所訂的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往以利潤(rùn)最大化為依據(jù)。政府對(duì)其擁有的公共產(chǎn)品訂價(jià)時(shí)，則從社會(huì)公共利益來(lái)考慮，收費(fèi)低廉，甚至免費(fèi)。收費(fèi)水平的巨大差異，往往是公有公共產(chǎn)品用戶人滿為患，而私營(yíng)公共產(chǎn)品得不到有效利用，造成資源無(wú)效配置和浪費(fèi)。更為嚴(yán)重的是，公用事業(yè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生和各行各業(yè)，其職能和目的一旦遭到扭曲，則成為嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。由于公用事業(yè)具有非常穩(wěn)定的收益，社會(huì)資本通常不愿輕易退出已經(jīng)進(jìn)入的領(lǐng)域，政府在允許企業(yè)經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)之后，當(dāng)遇到矛盾時(shí)，無(wú)論是想通過(guò)何種方式來(lái)解決，都將面臨巨大的困難和挑戰(zhàn)，處于被動(dòng)局面。
當(dāng)然，在公用事業(yè)發(fā)展上，不能因噎廢食，退回到完全依賴國(guó)家投資、政府經(jīng)營(yíng)的時(shí)代。但是，如何合理利用社會(huì)資本建設(shè)公用事業(yè)，避免陷入民營(yíng)化困境，是內(nèi)地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段上必須慎重審視的問(wèn)題。在重大的公用事業(yè)投資上，應(yīng)保證政府在公用事業(yè)上的主導(dǎo)地位，盡量減少對(duì)社會(huì)資本的依賴。對(duì)于確有必要引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，政府一定要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和全局意識(shí)，充分考慮到經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能發(fā)生的變化，在政府成本和市場(chǎng)成本之間進(jìn)行審慎衡量，謹(jǐn)慎選擇社會(huì)資本介入的方式和約定合同條款。否則一時(shí)的融資之快，可能犧牲的是以后社會(huì)整體的利益和運(yùn)行效率，成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。
這個(gè)案例的分析對(duì)本人的論文增添了論據(jù)和切入點(diǎn)。一些專家的分析對(duì)論文的形成起到了一定的作用！
讀《公用事業(yè)民營(yíng)化初探》之小談
讀此書(shū)的過(guò)程中突然給了我一個(gè)意外的驚喜，我突然知道原來(lái)公用事業(yè)民營(yíng)化還有那么多種方式，我將進(jìn)行闡釋。
1、BOT模式（Build-Operate-Transfer 的縮寫(xiě)，即建造——運(yùn)營(yíng)——移交）。由投資方建設(shè)并專營(yíng)一定期限最后移交政府的方式。如：目前國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項(xiàng)目，即由以民間資本為主的投資聯(lián)合體以BOT形式投資建設(shè)并專營(yíng)20年，北京肖家河污水處理廠；BOT方式融資建設(shè)的以焚燒垃圾發(fā)電的南海環(huán)保發(fā)電廠。
2、合資模式。如：2001年法圖昭和水務(wù)公司與奉賢自來(lái)水公司第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來(lái)水公司；合資的新奧燃?xì)夤荆?003年首創(chuàng)威水投資有限公司與深圳市投資管理公司合作，法國(guó)通用水務(wù)公司依據(jù)簽訂的《深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司合資合同》，投資29.4億元于深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司，并擁有其 40%的股權(quán)。合資模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是政府可以融通社會(huì)資金，減輕政府財(cái)政壓力；二是打破了原來(lái)的壟斷體制；三是民營(yíng)企業(yè)的介入，可以提高效率，降低成本。
3、直接購(gòu)并。直接購(gòu)并非典型的民營(yíng)化方式。如：1997年威望迪和天津市合作興建的天津凌莊水廠。2002年5月，上海浦東自來(lái)水公司50%國(guó)有股股權(quán)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓于威望迪。威望迪以20億元現(xiàn)金，超過(guò)資產(chǎn)評(píng)估價(jià)近三倍的價(jià)格，承諾對(duì)合資公司1582名員工不進(jìn)行裁員，保證提供優(yōu)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)自來(lái)水并將保持政府統(tǒng)一定價(jià)的條件。
4、純民營(yíng)模式。即由民營(yíng)資本獨(dú)家投資建。2002年9月，由香港亞太環(huán)保有限公司獨(dú)家投資的廣州亞太生活垃圾有限公司，與廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局簽署了合作協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，香港亞太環(huán)保有限公司到2004年將投資約2.8億元，在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000噸的垃圾處理廠。從而正式拉開(kāi)了外資進(jìn)軍中國(guó)垃圾產(chǎn)業(yè)的序幕。
5、TOT（Transfer-Operator-Transfer的縮寫(xiě)，即轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓）模式。政房投資建設(shè)的項(xiàng)目，在一定時(shí)期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓于非政府投資主體經(jīng)營(yíng)，政府回收資金可用于新項(xiàng)目建設(shè)，并最終擁有項(xiàng)目所有權(quán)。如 2004 年安徽國(guó)禎環(huán)保節(jié)能股份有限公司斥資 1.6 億元，以 TOT 方式購(gòu)買了淮河流域第一座城市污水處理廠—— 徐州污水處理廠30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。
6、PPP（Public Private Partnership的簡(jiǎn)稱）模式。為了彌補(bǔ)BOT模式的不足，近年來(lái)出現(xiàn)的一種新的融資模式即政府公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)合作模式。該模式的涵義是“公共民營(yíng)合作制”，1992年英國(guó)最早應(yīng)用該模式。主要是為了完成某些公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成伙伴關(guān)系，以確保這些項(xiàng)目的順利完成。這是國(guó)際上新近興起一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式，稱為國(guó)家私人合管公司。如：2004-12香港地鐵公司、北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公
司與北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司共同簽署了投資原則性協(xié)議，決定以 PPP 模式合作投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)北京地鐵 4 號(hào)線。
7、MBO（Management Buy－out的縮寫(xiě)）模式，意為管理層收購(gòu)，主要是指公司的經(jīng)理層利用借貸所融資本或股權(quán)交易收購(gòu)本公司的一種行為。通過(guò)收購(gòu)使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者變成了企業(yè)的所有者。由于管理層收購(gòu)模式在激勵(lì)內(nèi)部人員積極性、降低代理成本、改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況等方面起到了積極的作用，因而它成為20世紀(jì)70－80年代流行于歐美國(guó)家的一種企業(yè)收購(gòu)方式。對(duì)中國(guó)企業(yè)而言，MBO最大的魅力在于能理清企業(yè)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有者回歸，建立企業(yè)的長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，這是中國(guó)MBO最具鮮明的特色。我國(guó)更有專家將2003年定為MBO年。目前，我國(guó)已有宇通客車、粵美的、深圳方大、佛塑股份等上市公司試行了MBO方案。近來(lái)受到了廣大經(jīng)濟(jì)學(xué)家的質(zhì)疑。
但是，隨著民營(yíng)化改革的進(jìn)程，我們也要進(jìn)行一下冷靜的反思，吸取以前改革的經(jīng)驗(yàn)和目前出現(xiàn)的問(wèn)題。首先，政府應(yīng)合理界定公共服務(wù)民營(yíng)化的界限。對(duì)于某些公共性較強(qiáng)的公共服務(wù)，如治安、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，不應(yīng)“民營(yíng)化”；而對(duì)于一些可收費(fèi)物品與服務(wù)，如公交、電信等公用事業(yè)，則應(yīng)提倡民營(yíng)，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在這些領(lǐng)域充分體現(xiàn)。其次，要防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，吸取我國(guó)90年代國(guó)有企業(yè)的股份制改造，造成了數(shù)億資產(chǎn)的流失的教訓(xùn)。韓志國(guó)將資產(chǎn)流失分為三類，認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)流失最主要的原因還在于制度缺失。最后，要注意改革后的問(wèn)題。改革后的效率、服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量是否改善，經(jīng)濟(jì)效益是否提高，以及改革帶來(lái)的原有部門(mén)工作人員安置問(wèn)題等等。
這些模式以及對(duì)模式的分析給我的論文又增添了一些部分，給我分析政府和公用事業(yè)的關(guān)系增加了分析的論據(jù)。能更好的分析！
讀《我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的制度構(gòu)想》之小記
讀此書(shū)的過(guò)程中，我發(fā)現(xiàn)公用事業(yè)民營(yíng)化改革取得成功的關(guān)鍵在于充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其核心做法就是在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給過(guò)程引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量，打破傳統(tǒng)的行政壟斷，形成多元競(jìng)爭(zhēng)的格局，從而實(shí)現(xiàn)高效率、高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而這一切的實(shí)現(xiàn)有賴于一個(gè)健全、完善的制度作為保障。所謂制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。為建立、健全公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，應(yīng)朝以下幾方面做出努力：
1、公平而嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度
在一個(gè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)作不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公用事業(yè)的民營(yíng)化并不一定能誘導(dǎo)企業(yè)資本的投入和經(jīng)營(yíng)者努力程度的提高。要成功地推進(jìn)公用事業(yè)民營(yíng)化改革，就必須同時(shí)注重放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。有效吸引民間資本和外資公平進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，特別是對(duì)于公用事業(yè)領(lǐng)域中的非自然壟斷性業(yè)務(wù)，盡快取消非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入障礙，大力引入民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是首要解決的一個(gè)問(wèn)題。當(dāng)前普遍存在的問(wèn)題不是放的過(guò)寬而是過(guò)窄，排除了大多數(shù)企業(yè)的參與競(jìng)爭(zhēng)，所謂的投標(biāo)招標(biāo)不過(guò)像是西方兩黨制中的競(jìng)選，民眾的參與也被排除在外。因此，許多學(xué)者要求放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，放寬民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。讓各種競(jìng)爭(zhēng)主體在一個(gè)公平的舞臺(tái)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。
我在此要補(bǔ)充一點(diǎn)的是，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入并不意味著減少對(duì)入圍企業(yè)的資格審查和事后的監(jiān)管。在諸多企業(yè)中，從充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和優(yōu)勢(shì)，并確保服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的穩(wěn)定性出發(fā)，政府允許特定一家或幾家公司進(jìn)入某行業(yè)，而限制其他企業(yè)進(jìn)入，或從防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的做法也是有一定道理。這里涉及的是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體資格問(wèn)題，也是一個(gè)保證公用事業(yè)安全、穩(wěn)定和可持續(xù)性發(fā)展的問(wèn)題。任何一個(gè)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的主體都是報(bào)著共同的目的——盈利。因此，根據(jù)英國(guó)哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)。休謨（David Hume）的“無(wú)賴原則”，民營(yíng)和外資企業(yè)也可以視為同樣的主體。有效的制度設(shè)計(jì)目的是能防止和遏制損公利及的“無(wú)賴”沖動(dòng)，對(duì)進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)主體要進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入審查，制定科學(xué)合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和公開(kāi)招標(biāo)制度；而不是簡(jiǎn)單用行政命令和安排，使得公用事業(yè)民營(yíng)化的合法性受到質(zhì)疑。
現(xiàn)在對(duì)于民間資本和外資進(jìn)入公用事業(yè)，多是由國(guó)家部委的各種“意見(jiàn)”、“通知”、“暫行規(guī)定”和地方性法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定，其權(quán)威性、穩(wěn)定性、規(guī)范性不足。為了鼓勵(lì)民間資本和外資進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，保護(hù)其合法權(quán)益，克服短期行為，可以考慮仿照指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定和外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，以行政法規(guī)的形式，按項(xiàng)目自然壟斷性和公共物品性的強(qiáng)弱將民間資本的進(jìn)入領(lǐng)域劃分為鼓勵(lì)、允許、限制、禁止四大類，并建立公用事業(yè)民間投資指導(dǎo)目錄。
2、建立完備的信息公開(kāi)制和公開(kāi)招標(biāo)制度
第一、信息公開(kāi)制。公用事業(yè)的管理運(yùn)作過(guò)程中，信息的封閉是一種普遍的現(xiàn)象。而公用事業(yè)民營(yíng)化中則要求及時(shí)披露、公開(kāi)相關(guān)的信息。否則，不同的競(jìng)爭(zhēng)主體在競(jìng)逐過(guò)程中將會(huì)處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)之中，信息獲取不完全的企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中也將處于劣勢(shì)，結(jié)果將不利于企業(yè)參與公用事業(yè)的積極性，并最終影響到公用事業(yè)民營(yíng)化的效果。公平競(jìng)爭(zhēng)是民營(yíng)化的核心，因此應(yīng)該建立信息的公開(kāi)披露制度，使得信息的公開(kāi)制度化、經(jīng)常化，為公用事業(yè)民營(yíng)化營(yíng)造一個(gè)公平的信息環(huán)境。
第二。公開(kāi)招標(biāo)制度。公用事業(yè)民營(yíng)化中要保證公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)，還需要建立公開(kāi)的招標(biāo)制度，使得符合條件的企業(yè)都有機(jī)會(huì)參與競(jìng)標(biāo)，并保證整個(gè)招標(biāo)過(guò)程的公開(kāi)與透明，用制度的力量把各種不正當(dāng)?shù)慕灰?、尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生降低到最低程度。為此，政府應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》制定詳細(xì)、具體的公用事業(yè)民營(yíng)化公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)制度，從而保證公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的招標(biāo)與投標(biāo)活動(dòng)有法可依，有章可循。
3、強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能，完善監(jiān)管機(jī)制
公用事業(yè)民營(yíng)化要求有一個(gè)健全、完善的監(jiān)管機(jī)制，以便于協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)之間的關(guān)系并規(guī)范好政府與企業(yè)的行為，而公共利益的實(shí)現(xiàn)也依賴于一個(gè)健全、完善的監(jiān)管機(jī)制和強(qiáng)有力的政府。如果公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中，政府的監(jiān)管職能出現(xiàn)缺位的話，勢(shì)必造成操作過(guò)程中各種違規(guī)，甚至違法現(xiàn)象的出現(xiàn)，公共利益將被民營(yíng)化后的經(jīng)營(yíng)者置之腦后，對(duì)此政府有不可推卸的責(zé)任。當(dāng)然，政府在維護(hù)公共利益的同時(shí)也要注意維護(hù)好企業(yè)的利益，如果政府的規(guī)制范圍沒(méi)有限度、運(yùn)作不夠透明、在微觀層面干預(yù)過(guò)多，民營(yíng)部門(mén)的投資者就會(huì)望而卻步，進(jìn)而轉(zhuǎn)向其他更好的投資環(huán)境。因此，為健全監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能政府應(yīng)做到：第一、政府應(yīng)明確政府的監(jiān)管職能。明確政府的監(jiān)管職能是履行好其監(jiān)管職能的必要前提。政府監(jiān)管職能的界定為政府“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該管什么”，劃清與企業(yè)的界限，使得政府成為有力的“有限政府”，這樣有助于促進(jìn)政府管理效率的提高。
這些內(nèi)容對(duì)我的論文幫助很大，其中有許多東西都是值得借鑒的。很多觀點(diǎn)都是論文需要參考的地方！
第四篇：為什么要對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革
為什么要對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革
王自力
【摘要】：目前對(duì)為什么要進(jìn)行公用事業(yè)改革多是以效率假說(shuō)為分析前提的。本文認(rèn)為，效率假說(shuō)存在較嚴(yán)重的片面性。公用事業(yè)改革是地方政府在財(cái)力匱乏，無(wú)力繼續(xù)提供經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)所需的巨額特質(zhì)性投資這一狀況下的無(wú)奈選擇。從這一認(rèn)識(shí)出發(fā)，將為公用事業(yè)改革提供新的思路。
【關(guān)鍵詞】：公用事業(yè)改革 動(dòng)因 效率假說(shuō) 財(cái)務(wù)約束假說(shuō)
從二十世紀(jì)八十年代英國(guó)對(duì)公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革以來(lái)，陸續(xù)在世界范圍內(nèi)掀起了一股民營(yíng)化浪潮。中國(guó)也不例外，從九十年代起，中國(guó)開(kāi)始嘗試對(duì)傳統(tǒng)的公用事業(yè)公有公營(yíng)體制進(jìn)行改革，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的試驗(yàn)后，公用事業(yè)民營(yíng)化開(kāi)始演變成為一種潮流。
為什么要對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革？這個(gè)問(wèn)題問(wèn)得似乎有些過(guò)于幼稚。大凡所有的經(jīng)濟(jì)行為都可以順理成章地以提高效率作為其行為目的，因此，為了提高公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率才對(duì)其進(jìn)行改革也就似乎成了一個(gè)必然的答案。但本文認(rèn)為，這個(gè)答案并不正確。
一、對(duì)效率說(shuō)的質(zhì)疑
對(duì)于為什么要對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革，目前主要存在的觀點(diǎn)可分為兩大類。第一種觀點(diǎn)以對(duì)傳統(tǒng)自然壟斷理論的修改為基礎(chǔ)，認(rèn)為，由于技術(shù)條件等等的變化，一些傳統(tǒng)的公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)具有了弱自然壟斷的特性，對(duì)這一部分的公用事業(yè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以而且應(yīng)該發(fā)揮作用。因此，需要對(duì)這部分公用事業(yè)進(jìn)行分拆，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高市場(chǎng)效率。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)的公用事業(yè)公有公營(yíng)體制由于存在所有者缺位問(wèn)題，公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)單位存在著嚴(yán)重的體制失效。市場(chǎng)化的（非公有制）經(jīng)營(yíng)模式較公有制經(jīng)營(yíng)模式更有效率，以前者來(lái)完全或部分地替代后者能夠提高公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。無(wú)論這兩種觀點(diǎn)的區(qū)別有多大，但他們存在一個(gè)共同的前提，即對(duì)公用事業(yè)改革的原因或者說(shuō)目的是為了或能夠提高傳統(tǒng)公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，只是在如何達(dá)到效率改善的途徑方面存在分歧。
不能否認(rèn)，公用事業(yè)公有公營(yíng)在很大程度上是以傳統(tǒng)的自然壟斷理論為其理論基礎(chǔ)的，即由于自然壟斷行業(yè)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和邊際成本遞減，多個(gè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)于同一市場(chǎng)會(huì)造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，由于邊際成本遞減，邊際成本低于平均成本，如果企業(yè)按邊際成本定價(jià)原則，企業(yè)就必然虧損，等等。因此，在傳統(tǒng)自然壟斷理論下，具有自然壟斷特性的公用事業(yè)必然不適合于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，而必須政府 1
壟斷經(jīng)營(yíng)。但是，隨著鮑莫爾等人提出的可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論，認(rèn)為，決定自然壟斷的是成本弱增性，在超出成本弱增性的范圍內(nèi)，可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；并且在政府對(duì)價(jià)格規(guī)制的前提下，由于潛在進(jìn)入者的威脅，壟斷的在位者具有降低成本的壓力，因而能夠提高經(jīng)營(yíng)效率。而在對(duì)傳統(tǒng)的公用事業(yè)市場(chǎng)化處臵中如何使這一部分資產(chǎn)能夠得到最優(yōu)價(jià)格，德姆塞茲提出了特取投標(biāo)理論，即以競(jìng)投標(biāo)方式由多家企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)，由經(jīng)營(yíng)權(quán)報(bào)價(jià)最低者獲得對(duì)公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。
但是，由上述理論所得出的公用事業(yè)民營(yíng)化效率提高假說(shuō)存在一個(gè)疏漏，即他們把關(guān)注過(guò)多地投給了生產(chǎn)者們，而忽視了消費(fèi)者。事實(shí)上，鮑莫爾等人的可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論的理論假設(shè)并不現(xiàn)實(shí)，即潛在的進(jìn)入者對(duì)在位者威脅并不象想象中的那么有力。理由是，由于經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)需要大量的特質(zhì)性投資，即使在位者能夠獲得高于正常利潤(rùn)的壟斷價(jià)格，潛在的進(jìn)入者也不可能在短期內(nèi)進(jìn)入這一市場(chǎng)，這可能至少需要數(shù)年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。無(wú)論是在位者還是潛在的進(jìn)入者都能夠明確地知道這一點(diǎn)，因而結(jié)果必然是，潛在的進(jìn)入者不可能真正地進(jìn)入這一市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)威脅自然也就缺乏現(xiàn)實(shí)意義，在位者可以放心地獲取壟斷利潤(rùn)。
更重要的是，對(duì)自然壟斷理論的修正并不一定適合于公用事業(yè)領(lǐng)域。因?yàn)?，公用事業(yè)通常具有自然壟斷特性不假，但具有自然壟斷特性的行業(yè)并非就是公用事業(yè)。為支持效率假說(shuō)而列出的例子多出于電訊業(yè)，如中國(guó)聯(lián)通與中國(guó)移動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)市場(chǎng)績(jī)效改善。但是，電訊業(yè)的產(chǎn)品特性與我們通常所指的公用事業(yè)服務(wù)存在巨大的差別。一方面，對(duì)于通訊這類服務(wù)的價(jià)格需求彈性比較大，即使不存在生產(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)，生產(chǎn)者為了刺激需求從而使利潤(rùn)最大化，也具有降低價(jià)格刺激需求的愿望，因而目前移動(dòng)通訊服務(wù)的價(jià)格降低并非完全來(lái)自于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)前對(duì)這一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)價(jià)格的影響力顯然被高估了。而我們通常所指的公用事業(yè)服務(wù)尤其是供水、供電、供氣等服務(wù)都是人們?nèi)粘Ｉ?、生產(chǎn)所必需，其價(jià)格需求彈性非常低，消費(fèi)者處于明顯的弱勢(shì)地位。最為重要的是，這些公用事業(yè)服務(wù)在技術(shù)上至少在近期內(nèi)根本不可能像移動(dòng)通訊服務(wù)市場(chǎng)那樣可以被分割被若干個(gè)生產(chǎn)者共同經(jīng)營(yíng)。在移動(dòng)通訊服務(wù)市場(chǎng)，通訊網(wǎng)絡(luò)并不是實(shí)體性的，消費(fèi)者在很大程度上可以不受網(wǎng)絡(luò)的地域分布約束來(lái)選擇生產(chǎn)者。但是在水、電、氣等的服務(wù)提供中，需要固定的網(wǎng)管分布來(lái)支持，難以想象兩個(gè)生產(chǎn)者將各自的網(wǎng)管接入同一消費(fèi)者，因?yàn)檫@幾乎必然意味其中有一生產(chǎn)者的投入是完全無(wú)效的。由于這一原因，在這些公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域必然存在著地區(qū)性的生產(chǎn)者壟斷。如英國(guó)在實(shí)行公用事業(yè)民營(yíng)化后，10個(gè)自來(lái)水和排污公司、12個(gè)電力公司仍然維持著地區(qū)性壟斷的狀況。既然壟斷的局面無(wú)法根本改變，所謂的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率也就無(wú)從談起。
至于第二種觀點(diǎn)，即在公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)，非公有公營(yíng)的經(jīng)營(yíng)模式較公有公營(yíng)的經(jīng)營(yíng)模式更有效率，但是這一觀點(diǎn)早已受到眾多學(xué)者的質(zhì)疑。盡管一些研
究則顯示，從地方政府中脫離出來(lái)，由私有部門(mén)經(jīng)營(yíng)，在一定條件下會(huì)相應(yīng)地提高績(jī)效（World Bank 1995;Gatty 1998）；但另一些研究如Menard and Shirley(1999)顯示，有時(shí)，公有的生產(chǎn)者表現(xiàn)的非常好，而有些私有的經(jīng)營(yíng)者表現(xiàn)很差。另一些經(jīng)驗(yàn)調(diào)查表明，無(wú)論是哪一種治理模式都存在著許多問(wèn)題（Cour des Comptes 1997）。國(guó)內(nèi)的一些學(xué)者通過(guò)對(duì)英國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的研究，也認(rèn)為所有制形式的改變與公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效并無(wú)顯著貢獻(xiàn)。從目前對(duì)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)體制模式的實(shí)證研究結(jié)果來(lái)看，并不能得出非公有的經(jīng)營(yíng)模式就一定比公有的經(jīng)營(yíng)模式更有效率的結(jié)論。
當(dāng)然，我們也注意到一些資料顯示，英國(guó)自對(duì)自然壟斷行業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革后，這一領(lǐng)域的國(guó)企生產(chǎn)效率有了明顯提高。在八十年代中后期，英國(guó)在這些領(lǐng)域的企業(yè)包括一些城市公用事業(yè)的生產(chǎn)率明顯高于全英平均勞動(dòng)生產(chǎn)率。這幾乎讓人感到，無(wú)論是歸因于競(jìng)爭(zhēng)也好，還是歸因于體制也好，甚或是某些其他因素，總之是民營(yíng)化或市場(chǎng)化改革使這一行業(yè)的效率提高了。效率說(shuō)似乎不言自明。
如果僅僅從生產(chǎn)者的角度來(lái)理解，生產(chǎn)率的提高自然也意味著效率的改善。但是，這僅僅是從一個(gè)非常狹窄的角度來(lái)理解效率。事實(shí)上，城市公用事業(yè)是一種社會(huì)服務(wù)行業(yè)，考核這一行業(yè)的效率不應(yīng)該僅從生產(chǎn)者效益最大化出發(fā)，而應(yīng)該從社會(huì)福利最大，從社會(huì)效率這一角度來(lái)考核。從社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，效率改善不應(yīng)該僅指生產(chǎn)者，還應(yīng)該包括消費(fèi)者甚至更多。僅以企業(yè)生產(chǎn)率來(lái)解釋社會(huì)效率，其說(shuō)服力自然要大打折扣。而從中國(guó)的公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中發(fā)生的一些事例來(lái)看，我們甚至可以斷言在某些領(lǐng)域，社會(huì)效率不僅未因改革而改善，而是下降。例如長(zhǎng)春匯津公司一案，由于民營(yíng)化后的污水處理公司與政府發(fā)生資金糾紛，導(dǎo)致一方面巨額的企業(yè)資產(chǎn)閑臵，另一方面是數(shù)量驚人的未處理污水滾滾流入松化江。這一事例足以提醒人們對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化的效率假說(shuō)進(jìn)行深刻而全面的反思。
二、公用事業(yè)民營(yíng)化動(dòng)因：財(cái)務(wù)約束假說(shuō)
通常，城市公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)需要有大量的特質(zhì)性投資，如管網(wǎng)及大量的專用設(shè)備，這些投資都金額巨大且具有明顯的沉淀性，一旦投入就很難轉(zhuǎn)移為他用?；谶@一特性，經(jīng)典的理論認(rèn)為，當(dāng)一方在投入了大量的特質(zhì)性投資后，由于合約的不完備性，幾乎必然會(huì)引起交易的另一方的機(jī)會(huì)主義行為，即“敲竹杠”問(wèn)題。由于事前估計(jì)到這種事后風(fēng)險(xiǎn)的存在，這會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)所需的投資達(dá)不到最優(yōu)水平。因此，在威廉姆森的交易成本理論中一個(gè)重要的、經(jīng)常被檢驗(yàn)的命題就是：高的資產(chǎn)特質(zhì)性將易于導(dǎo)致一體化。依據(jù)這一觀點(diǎn)，公用事業(yè)中最有效率的形式就應(yīng)該是一體化的形式，即完全的公有經(jīng)營(yíng)或者完全的私有經(jīng)營(yíng)模式。但是在私有經(jīng)營(yíng)模式，如上文所述，一般在某一區(qū)域內(nèi)很難產(chǎn)生另外的有威脅力的競(jìng)爭(zhēng)者，單邊的供給幾乎必然產(chǎn)生嚴(yán)重的壟斷問(wèn)題。這里我們必須再次強(qiáng)調(diào)一些公用服務(wù)的消費(fèi)特征。對(duì)于一般的消費(fèi)品，當(dāng)消費(fèi)者是價(jià)格的接受者時(shí)，消費(fèi)者可以根據(jù)價(jià)格調(diào)節(jié)其消費(fèi)量，使物品對(duì)自己的邊際價(jià)值等于價(jià)格。但對(duì)于大多數(shù)公用服務(wù)，這種情況是不可能的。存在一個(gè)基本的需求量，在這個(gè)數(shù)量界限內(nèi)消費(fèi)者幾乎無(wú)力根據(jù)價(jià)格來(lái)調(diào)整自己的消費(fèi)。由于通常對(duì)公用事業(yè)服務(wù)的價(jià)格需求彈性都非常低，如果由私人完全擁有控制公用事業(yè)服務(wù)，那么他對(duì)公用事業(yè)服務(wù)的價(jià)格制定必然擁有過(guò)多的自由裁量權(quán)，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)全社會(huì)的“敲竹杠”問(wèn)題。而政府作為社會(huì)正義的維護(hù)者及現(xiàn)實(shí)的服務(wù)者及經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有者，如果將公用事業(yè)服務(wù)權(quán)完全出賣給一個(gè)私有者，就必須承擔(dān)因此而產(chǎn)生的這些嚴(yán)重后果。正因?yàn)榇?，即使在公用事業(yè)民營(yíng)化程度很高的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，完全私有的模式也非常罕見(jiàn)。如此看來(lái)，公有經(jīng)營(yíng)公用服務(wù)似乎就仍然是一種較優(yōu)的選擇。然而現(xiàn)實(shí)中所發(fā)生的民營(yíng)化模式如BOT、特取投標(biāo)等卻與此推論明顯相左。為什么呢？
對(duì)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)所需特質(zhì)性投資而言存在一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，即財(cái)務(wù)約束。特質(zhì)性投資一般都需耗巨資且不易于（或根本不能）被重新配臵，如沉淀成本在自來(lái)水行業(yè)有非常重要的地位，在法國(guó)，這些成本在全部成本中比例高達(dá)80%（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。因此，對(duì)于地方政府（他們決定公用事業(yè)服務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬）而言，對(duì)公用事業(yè)服務(wù)實(shí)行完全的公有一體化經(jīng)營(yíng)的前提條件是必須擁有足夠的財(cái)力來(lái)添臵和維護(hù)昂貴的特質(zhì)性投資才行。事實(shí)上這正是大多數(shù)地方政府所面臨的瓶頸約束。英國(guó)正是在財(cái)政支出捉襟見(jiàn)肘，對(duì)公用事業(yè)的補(bǔ)貼難以為續(xù)的時(shí)候才開(kāi)始對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革的。中國(guó)目前的情況也不例外。自1998年中國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的5年來(lái)，平均赤字比率上升到2.8%（郭慶旺等，2003）。政府在籌措設(shè)施建設(shè)資金等方面仍然面臨著巨大壓力；并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公用事業(yè)服務(wù)需求的迅速增長(zhǎng)，這種壓力越來(lái)越大。以污水處理為例，按國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“十五”環(huán)保計(jì)劃要求，到2005年，城市生活污水集中處理率要達(dá)到45％，50萬(wàn)人口以上的城市要達(dá)到60％。資料表明，要完成污水集中處理目標(biāo)，全國(guó)需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬(wàn)噸／日，總投資達(dá)千億元。在資金短缺這一硬約束條件下，地方政府往往不能選擇那種他們本來(lái)偏好的治理模式（公有公營(yíng)）及相應(yīng)的投資方式。在完全公有公營(yíng)與完全私有私營(yíng)這種兩難選擇之間，需要尋找一種折衷方式。另一方面，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程加快，至200l年，國(guó)內(nèi)民間投資與國(guó)有投資占全社會(huì)總投資的比重分別為47.3%和44.6%，民間投資已經(jīng)超過(guò)國(guó)有投資。急速增加的民間資本急于找到新的投資領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)供水服務(wù)所需的巨額特質(zhì)性資產(chǎn)投資在數(shù)量上對(duì)民間資本來(lái)說(shuō)已經(jīng)不是什么難以跨躍的障礙。一方面由于供水服務(wù)的特殊性，政府不能將其完全交給私人經(jīng)營(yíng)，另一方面政府滿足不了經(jīng)營(yíng)供水服務(wù)所需的大
量特質(zhì)性投資資金要求，并且法律也基本上限制了地方政府進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性融資，因此，政府需要尋求一種既能解決完成供水服務(wù)的資金問(wèn)題，同時(shí)又能夠保留對(duì)供水服務(wù)一定調(diào)控權(quán)的一種治理模式。現(xiàn)在流行的民營(yíng)化模式正是這種折衷需要的體現(xiàn)。國(guó)外的相關(guān)研究表明，特質(zhì)性投資使供水經(jīng)營(yíng)傾向于采用一體化模式經(jīng)營(yíng)，但是如果存在財(cái)務(wù)硬約束，政府就會(huì)轉(zhuǎn)而尋求市場(chǎng)化模式（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。
事實(shí)上，如果我們仔細(xì)考察目前流行的公用事業(yè)改革的幾種模式，就會(huì)更加加深對(duì)這一認(rèn)識(shí)的理解。以目前在公用事業(yè)改革中被采用得最多的模式BOT為例，這一模式的典型特征就是，政府借助民間資本建設(shè)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，作為融資補(bǔ)償，政府將公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給融資者一段時(shí)間后，收回經(jīng)營(yíng)權(quán)并最終擁有所有權(quán)。對(duì)經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)所需的巨額特質(zhì)性投資進(jìn)行融資正是這一模式的現(xiàn)實(shí)特征和前提。而在目前中國(guó)出現(xiàn)的多例公用事業(yè)資產(chǎn)的整體出售案例中，也反映出改革的蛹作者政府偏好經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而非社會(huì)效率目標(biāo)的明顯傾向。在上海、合肥、福州等地的自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化，其資產(chǎn)售讓都獲得了較高的溢價(jià)，如2002年上海浦東自來(lái)水公司50%股權(quán)，7億資產(chǎn)，溢價(jià)到20億轉(zhuǎn)讓給法國(guó)威立雅。但正如一些專家所指出的，自來(lái)水價(jià)格的定價(jià)是以其資產(chǎn)核算為重要依據(jù)的，企業(yè)本身不可能承擔(dān)溢價(jià)損失，必然要通過(guò)從水價(jià)收取中收回這筆投資，也就是說(shuō)，這筆投資最終還是要由社會(huì)公眾來(lái)承擔(dān)，這也就意味著，在公用事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓這筆政府與企業(yè)的所謂“雙贏”交易中，社會(huì)公眾成為輸家。
上述一切清楚地表明，政府在公用事業(yè)改革中，并非以真正意義的社會(huì)效率改善為初始目的，而是因?yàn)槠渌媾R的現(xiàn)實(shí)條件約束所致，其真正的根源在于財(cái)力匱乏。財(cái)務(wù)約束是公用事業(yè)改革的最基本約束條件，一切都是從這里開(kāi)始的。
三、結(jié)論與啟示
無(wú)論如何，公用事業(yè)改革都是從政府這里發(fā)起的，因此，考察這場(chǎng)改革的動(dòng)因就必須從政府的行為目的開(kāi)始。各方面的分析表明，政府在這場(chǎng)改革中是否以效率為目標(biāo)值得懷疑，但是，政府現(xiàn)有財(cái)力難以繼續(xù)承擔(dān)公用事業(yè)服務(wù)這一前提卻清楚無(wú)疑。公用事業(yè)民營(yíng)化是政府在財(cái)力緊張這一約束條件下進(jìn)行的一種無(wú)奈選擇。
對(duì)公用事業(yè)改革的動(dòng)因的重新認(rèn)識(shí)具有非常重要的意義。由于任何經(jīng)濟(jì)行動(dòng)都必定是圍繞一定的行動(dòng)目的進(jìn)行的，不同的目標(biāo)其相應(yīng)的行為策略也會(huì)大不一樣。在效率假說(shuō)前提下，公用事業(yè)改革的理論討論必然是以如何改善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、如何完善企業(yè)體制等作為主要話題。但是，如果以財(cái)務(wù)約束假說(shuō)為前提對(duì)公用事業(yè)改革予以重新認(rèn)識(shí)，我們的注意力就會(huì)改變。事實(shí)上，改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制等措施的改革成本是巨大的，這一點(diǎn)幾乎是不言自明，但能否達(dá)到預(yù)
期的所謂效率目標(biāo)卻是一個(gè)未知數(shù)。如果公用事業(yè)改革是因政府財(cái)力緊張約束所致，為什么不把目光集中于此，在這方面進(jìn)行更多的嘗試呢？
BOT等方式的廣泛應(yīng)用正是因?yàn)槠淙谫Y特征，但這只是政府與民間資本之間的一種直接融資方式，應(yīng)該有更多的融資方式可以探討，包括間接融資方式。特別是對(duì)于像自來(lái)水經(jīng)營(yíng)這樣一些雖然前期投入巨大，但其收入穩(wěn)定可靠，在長(zhǎng)期內(nèi)投資完全可以收回并有盈利的行業(yè)，對(duì)投資具有很大的吸引力，股票、債券、銀行借貸等等都應(yīng)是其可以考慮的融資方式。目前這些國(guó)企面臨的最大融資障礙是，原有的企業(yè)資產(chǎn)多是通過(guò)銀行借貸獲得，企業(yè)的負(fù)債率過(guò)高，難以達(dá)到進(jìn)入資本市場(chǎng)融資的一些基本要求。而地方政府受其財(cái)力限制，無(wú)法通過(guò)財(cái)政收入直接注資，并且一些法規(guī)也限制了地方政府本身的融資行為，因而無(wú)法從根本上改善企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債狀況。如何在這方面進(jìn)行更深入的研究并找到解決辦法，必然具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
【參考文獻(xiàn)】
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[2]陳富良：“自然壟斷行業(yè)：效率來(lái)自民營(yíng)化還是來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)”載《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2000,4
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作者單位:江西財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制研究中心
第五篇：赴山東省市政公用事業(yè)改革考察報(bào)告
為了認(rèn)真貫徹全省建設(shè)工作會(huì)議精神和省委、省政府《關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的決定》，推進(jìn)我省市政公用事業(yè)改革向縱深發(fā)展，按照今年我省城市建設(shè)和市政公用事業(yè)工作部署，建設(shè)廳巡視員鄧留獻(xiàn)率領(lǐng)廳城建處、鄭州市市政工程管理處、漯河市建委和市政管理處等單位一行7人，于
一、基本情況
近年來(lái)，山東省在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)城市政府十分重視城市市政公用事業(yè)的發(fā)展，堅(jiān)持以改革為動(dòng)力，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，不斷加大投入，強(qiáng)化管理，市政公用設(shè)施總量和水平有了較大的提高，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生活水平的提高發(fā)揮了重要作用。到2003年底，全省市政公用事業(yè)從業(yè)人員達(dá)17.8萬(wàn)人,城市供水普及率達(dá)98.03%,燃?xì)馄占奥蔬_(dá)60.88%,城市集中供熱面積達(dá)17059萬(wàn)平方米，萬(wàn)人擁有公共交通車輛9.59標(biāo)臺(tái),城市人均擁有道路面積
二、市政公用事業(yè)改革方面的主要做法和經(jīng)驗(yàn)
（一）政府推動(dòng)，投資拉動(dòng)，為山東省市政公用事業(yè)改革打下良好基礎(chǔ)
山東省委、省政府對(duì)城市市政公用事業(yè)的改革工作十分重視，1997年省政府就出臺(tái)了《批轉(zhuǎn)省建委等部門(mén)〈關(guān)于加快我省城市市政公用事業(yè)改革與發(fā)展的報(bào)告〉的通知》（魯政辦發(fā)[1997]99號(hào)），加快了全省市政公用事業(yè)改革步伐。隨后，省委、省政府又相繼出臺(tái)了《關(guān)于加快城市化進(jìn)程的意見(jiàn)》、《關(guān)于搞好城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理的決定》等一系列文件，都對(duì)城市市政公用事業(yè)改革問(wèn)題提出了明確要求，省政府不還多次組織了全省性的市政公用項(xiàng)目招商引資活動(dòng)，都為推進(jìn)市政公用事業(yè)改革創(chuàng)造了很好的外部環(huán)境，收到了一定成效，為進(jìn)一步深化改革初步打下了基礎(chǔ)。
2、逐步放開(kāi)市政公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)和作業(yè)市場(chǎng)，多種經(jīng)濟(jì)成分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的格局初步形成。近年來(lái)，各城市圍繞打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了許多有益的嘗試和探索，多種經(jīng)濟(jì)成分逐步介入市政公用市場(chǎng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)開(kāi)始形成，促進(jìn)了市政公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)和服務(wù)效率的提高。有6個(gè)城市公共交通行業(yè)已引入非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分，實(shí)行股份合作，打破了國(guó)有公交公司獨(dú)家壟斷的局面。香港中華煤氣先后與青島即墨市和嶗山高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、淄博、龍口成立了燃?xì)夂腺Y企業(yè)，正在與濟(jì)南、濰坊、威海等城市進(jìn)行洽談合作；新奧燃?xì)庀群笈c青島開(kāi)發(fā)區(qū)、城陽(yáng)區(qū)、煙臺(tái)開(kāi)發(fā)區(qū)、聊城、日照、諸城、萊陽(yáng)、鄒平等市地進(jìn)行了燃?xì)饨?jīng)營(yíng)合作。在市政、園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等提供服務(wù)的行業(yè)，濟(jì)南、青島、淄博、東營(yíng)、濰坊、濟(jì)寧、威海、臨沂、德州等城市，已開(kāi)始推行道路保潔、綠地養(yǎng)護(hù)、公廁管理等作業(yè)權(quán)公開(kāi)招標(biāo)，轉(zhuǎn)變了作業(yè)方式，提高了養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。
3、加快市政公用企業(yè)的公司制改制，推進(jìn)設(shè)施管養(yǎng)行業(yè)的干管分離，市政公用行業(yè)基層事業(yè)單位的改革不斷推進(jìn)。幾年來(lái)，山東各地按照省政府《批轉(zhuǎn)省建委等部門(mén)〈關(guān)于加快我省城市市政公用事業(yè)改革與發(fā)展的報(bào)告〉的通知》的要求，加快了城市公用企業(yè)的公司制改造，部分公司還進(jìn)行了規(guī)范的股份制改造。青島市努力推動(dòng)市政公用企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)普遍建立了企業(yè)經(jīng)營(yíng)責(zé)任期目標(biāo)責(zé)任制，形成了企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理和運(yùn)營(yíng)管理的相關(guān)制度也正逐步建立健全。針對(duì)市政、園林、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)管行業(yè)的實(shí)際，各地普遍開(kāi)始了政事、政企、事企分開(kāi)和干管分離改革，在一些環(huán)節(jié)上取得了一定進(jìn)展。各城市普遍開(kāi)展了市政公用行業(yè)企事業(yè)單位內(nèi)部人事、勞動(dòng)和工資三項(xiàng)制度改革，有的推行了競(jìng)爭(zhēng)上崗和“按績(jī)定酬”的分配制度，還有的進(jìn)行了內(nèi)部招標(biāo)的嘗試。青島市率先在全省推行了公用事業(yè)單位事改企，市轄四個(gè)區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了市政、園林、環(huán)衛(wèi)行業(yè)政事分開(kāi)。濟(jì)寧市去年對(duì)原獨(dú)家承接市政道路設(shè)計(jì)施工的市政處進(jìn)行改革，把管理養(yǎng)護(hù)和道路建設(shè)分開(kāi)，除部分人員的工資由城維費(fèi)列支外，其余的一律推向市場(chǎng)，找米下鍋，他們還對(duì)事業(yè)改企業(yè)的職工，采取了保留事業(yè)身份和檔案工資的辦法，有效地穩(wěn)定了職工思想。
4、市政公用事業(yè)的價(jià)格改革有了一定的突破，投資補(bǔ)償機(jī)制開(kāi)始建立。近年來(lái)，為理順和完善市政公用事業(yè)價(jià)格，山東省相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，山東省政府把價(jià)格管理權(quán)下放給了各城市政府，進(jìn)一步完善市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格機(jī)制的政策框架已初步形成。不少城市都在理順?biāo)?、氣價(jià)格，垃圾、污水收費(fèi)和其他市政公用設(shè)施有償使用方面進(jìn)行了積極探索，公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格與價(jià)值倒掛的矛盾有一定緩解，城市公用設(shè)施無(wú)償使用的觀念逐步打破，使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)的意識(shí)逐步得以確立。各城市普遍開(kāi)征了污水處理運(yùn)行費(fèi)，有的還進(jìn)行了收取垃圾處理費(fèi)的嘗試，在一定程度上減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
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山東省在城市市政公用事業(yè)改革方面進(jìn)行了一些積極探索，取得了一定成效，但仍面臨很多問(wèn)題：一是全省市政公用行業(yè)改革的整體步伐仍然較慢，總體上滯后于其它行業(yè)的改革進(jìn)程，而且省內(nèi)各城市之間也很不平衡；二是改革存在動(dòng)力不足的問(wèn)題，不少基層單位有畏難有發(fā)愁和等待觀望的想法，一些主管部門(mén)求穩(wěn)怕亂，城市政府也沒(méi)有推進(jìn)改革的壓力；三是改革的深層次問(wèn)題還缺乏相應(yīng)的配套政策，比如人員安置問(wèn)題、資產(chǎn)處置，以及市場(chǎng)規(guī)范、行業(yè)監(jiān)管等政策還需要進(jìn)一步完善；四是價(jià)費(fèi)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，直接阻礙了改革的進(jìn)程。
（二）圍繞難點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題搞突破，為推動(dòng)全省市政公用事業(yè)改革提供政策保障
在制定《意見(jiàn)》中，為加快市政公用事業(yè)改革，在確立改革總體框架的同時(shí)，在可操作性上下了很大功夫。特別是在事關(guān)人員安置、資產(chǎn)處置、政府投入、價(jià)費(fèi)改革等重大問(wèn)題上，他們本著積極穩(wěn)妥的原則，多方面征求意見(jiàn)，有針對(duì)性地提出了許多務(wù)實(shí)的、也很優(yōu)惠的政策。具體要求是：
2、妥善處置改制單位資產(chǎn)，明確改制過(guò)渡期相關(guān)優(yōu)惠政策。改革必須要支付相應(yīng)的成本來(lái)推動(dòng)，市政公用企事業(yè)單位國(guó)有凈資產(chǎn)應(yīng)該是改革成本的主要來(lái)源。山東《意見(jiàn)》明確，市政公用企事業(yè)單位國(guó)有凈資產(chǎn)，應(yīng)首先用于支付欠繳的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，拖欠的職工工資、醫(yī)療費(fèi)，改制時(shí)職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，離崗?fù)损B(yǎng)人員的費(fèi)用以及涉及職工個(gè)人的其他有關(guān)費(fèi)用。剩余或不足部分，在城市市政公用事業(yè)行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用。行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑不能解決的，由本級(jí)財(cái)政解決。凈資產(chǎn)中不夠提留改制成本的，可將其原使用的劃撥土地，按照有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定進(jìn)行出讓，其收入按國(guó)家規(guī)定繳納稅金后，優(yōu)先用于企事業(yè)單位支付改制費(fèi)用。同時(shí)，改革也不可能一蹴而就，山東在《意見(jiàn)》中還設(shè)置了3年的過(guò)渡期，對(duì)原國(guó)有的改制單位適當(dāng)扶持。在過(guò)渡期內(nèi)，改制企業(yè)可優(yōu)先獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，；原財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額暫維持不變，用于支付改革成本，穩(wěn)定人心；在同等條件下，改制單位在資質(zhì)審批、工商注冊(cè)時(shí)應(yīng)有一定的優(yōu)先權(quán)，并可適當(dāng)放寬條件；由事業(yè)單位改制組建的企業(yè)，可以享受國(guó)家相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。
3、保障政府投入，推動(dòng)市政公用事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。推進(jìn)市政公用事業(yè)改革，并不改變其社會(huì)公益事業(yè)的基本性質(zhì)，政府決不能有“一改了之”、“甩包袱”的想法，對(duì)市政公用事業(yè)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目所需費(fèi)用、企業(yè)的政策性虧損和必要的改革成本，政府應(yīng)予以補(bǔ)償，同時(shí)隨著財(cái)力的增強(qiáng)，政府應(yīng)仍要不斷加大對(duì)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的投入。山東省《意見(jiàn)》中明確，各級(jí)政府要逐步增加對(duì)城市市政公用事業(yè)的投入，形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的投資機(jī)制。城市道路橋梁、公共管網(wǎng)、廣場(chǎng)、園林綠化等大型市政公用設(shè)施的建設(shè)，仍以政府投入為主，也可采取市場(chǎng)運(yùn)作、以綜合開(kāi)發(fā)帶項(xiàng)目的辦法建設(shè)大型市政公用設(shè)施；對(duì)尚不能完全市場(chǎng)化運(yùn)作的市政公用設(shè)施，政府要進(jìn)行政策扶持、投資引導(dǎo)、適度補(bǔ)貼；對(duì)可經(jīng)營(yíng)的市政公用設(shè)施，政府一般不再投資并逐步退出。要逐步轉(zhuǎn)變政府投入方式，實(shí)行項(xiàng)目代建、改變政策性補(bǔ)貼方式，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”。同時(shí)，在改革過(guò)程中，政府財(cái)政要承擔(dān)必要的改革成本，比如：改制前機(jī)關(guān)事業(yè)單位未啟動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的，職工按規(guī)定計(jì)算的連續(xù)工齡可視同繳費(fèi)年限，不再補(bǔ)繳；改制后不保留國(guó)有資本的企業(yè)，對(duì)給予職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，原單位有支付能力的，由原單位支付，原單位確實(shí)無(wú)力支付的，可從國(guó)有資產(chǎn)中支付，不足部分可由同級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。
4、建立合理的價(jià)費(fèi)機(jī)制，促進(jìn)市政公用事業(yè)良性循環(huán)發(fā)展。要改變市政公用事業(yè)建設(shè)高投入，低回報(bào)的現(xiàn)狀，形成投入產(chǎn)出良性循環(huán)機(jī)制，就必須改變市政公用事業(yè)福利性供給運(yùn)行機(jī)制，逐步建立和完善科學(xué)合理的價(jià)格制訂和調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步理順價(jià)格形成關(guān)系。山東省《意見(jiàn)》中明確，城市市政公用事業(yè)單位改制后，供水、供氣、供熱、公共交通、垃圾污水處理等行業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)價(jià)格，由各市、縣政府按照“生產(chǎn)成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)”的原則確定，并根據(jù)社會(huì)平均成本和價(jià)格指數(shù)適時(shí)予以調(diào)整。按照“作業(yè)成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)”的原則，制定和完善市政維護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔等作業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)和各地勞動(dòng)力成本變化搶救無(wú)效情況，定期予以調(diào)整，作為具體作業(yè)項(xiàng)目招投標(biāo)評(píng)定依據(jù)。
（三）狠抓落實(shí)，搞好配套，努力構(gòu)建新的城市市政公用事業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制
山東省74號(hào)文件出臺(tái)后，在全省引起強(qiáng)烈反響，特別是對(duì)全省市政公用行業(yè)廣大干部職工的震動(dòng)更為突出。抓改革、促發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前全省市政公用行業(yè)的中心任務(wù)。各城市按照省里的統(tǒng)一部署和要求，抓住機(jī)遇，積極運(yùn)作，大力推進(jìn)改革，改革呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。煙臺(tái)、濰坊、濟(jì)寧等許多城市都出臺(tái)了加快市政公用事業(yè)改革的意見(jiàn)，召開(kāi)了專題會(huì)議。濟(jì)南市政府出臺(tái)了《濟(jì)南市市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)試行辦法》；煙臺(tái)市將市政公司整體轉(zhuǎn)讓給中天集團(tuán)，開(kāi)創(chuàng)了山東事業(yè)單位一步轉(zhuǎn)制為民營(yíng)企業(yè)的先河。濰坊市完成了市屬市政公用企業(yè)改制方案的批復(fù)，為進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。
1、加大宣傳貫徹力度，努力營(yíng)造推進(jìn)城市市政公用事業(yè)改革的良好氛圍。山東74號(hào)文件出臺(tái)后，山東省相繼召開(kāi)了不同層次的會(huì)議，對(duì)改革工作進(jìn)行動(dòng)員部署。去年，省委全省加快發(fā)展現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，省委、省政府評(píng)分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)市政公用事業(yè)改革工作提出了明確要求；全省城市建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，楊煥彩廳長(zhǎng)對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行了具體部署；組織召開(kāi)了全省城市市政公用事業(yè)改革研討會(huì)，邀請(qǐng)省直有關(guān)部門(mén)和專家就改革中具體操作問(wèn)題進(jìn)行探討；在今年的全省建設(shè)工作會(huì)議上，趙克志副省長(zhǎng)和楊煥彩廳長(zhǎng)進(jìn)一步進(jìn)行了部署,要求各城市3月底拿出改革實(shí)施方案,供水、熱力、公交、燃?xì)狻⑹姓┕さ刃袠I(yè)年內(nèi)必須完成改制，市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化等事業(yè)單位，年內(nèi)改企改制爭(zhēng)取完成50%。
2、制定改革配套政策，確保改革改制工作的順利進(jìn)行。為推動(dòng)改革的深入發(fā)展，最近，山東省建設(shè)廳城建處會(huì)同省定額站赴上海就市政養(yǎng)護(hù)、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生定額編制進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)，并在濟(jì)寧市召開(kāi)了部分城市市政園林環(huán)衛(wèi)定額編制座談會(huì)，為下一步3個(gè)養(yǎng)護(hù)定額的修編奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，還要配合有關(guān)部門(mén)開(kāi)展研究，探索建立合理的市政公用事業(yè)價(jià)費(fèi)調(diào)整機(jī)制和社會(huì)對(duì)公用事業(yè)價(jià)格的監(jiān)督機(jī)制，為市政公用行業(yè)全面走向市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。
3、抓好試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)。市政公用事業(yè)具有基礎(chǔ)性、公益性和自然壟斷性等特點(diǎn)，是為生產(chǎn)、生活提供基礎(chǔ)設(shè)施及共同條件的產(chǎn)業(yè)，直接影響到城市生產(chǎn)和人民生活，所以，推進(jìn)改革必須要典型引路，分類指導(dǎo)，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)。我省確定煙臺(tái)、濰坊、濟(jì)寧三個(gè)城市為改革試點(diǎn)城市，廳里建立了聯(lián)系點(diǎn)制度，分別派出一名廳領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、聯(lián)系試點(diǎn)城市的改革工作。我們也要求和城市在制定方案時(shí)，要明確試點(diǎn)縣（市、區(qū)）和試點(diǎn)單位，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步前進(jìn)。
4、加強(qiáng)行業(yè)管理，轉(zhuǎn)變和完善市政公用事業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制。在城市供水、供氣、供熱、公共客運(yùn)、垃圾處理、污水處理等行業(yè)，他們準(zhǔn)備各選擇一個(gè)城市，試行特許經(jīng)營(yíng)制度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理方式。穩(wěn)步推進(jìn)市政園林環(huán)衛(wèi)等事業(yè)單位的改革改制工作，用足用好有關(guān)優(yōu)惠政策，安置好現(xiàn)有職工，凍結(jié)事業(yè)單位和人員，逐步將管理職能和建設(shè)、作業(yè)職能分開(kāi)，收回事業(yè)單位承擔(dān)的管理職能，并結(jié)合機(jī)構(gòu)改革適當(dāng)調(diào)整政府部門(mén)的管理職能。在改革過(guò)程中，要加強(qiáng)對(duì)市政公用事業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管，依法行使行業(yè)管理職能，特別是對(duì)市場(chǎng)化以后的市政公用產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，確保有效供給和服務(wù)，確保社會(huì)穩(wěn)定。
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