第一篇：xx市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作取得成效

XX市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得實(shí)質(zhì)性成效

2011年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作緊緊圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能，整合事業(yè)站所，精簡機(jī)構(gòu)人員，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制”的總目標(biāo)，通過改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念悄然發(fā)生了根本性變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益服務(wù)的能力和水平明顯提升。

一、明確職能，規(guī)范設(shè)置機(jī)構(gòu)

按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要圍繞“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧”開展工作，履行職責(zé)，積極推進(jìn)政事分開、政企分開，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所承擔(dān)的行政管理職能集中到行政機(jī)關(guān)承擔(dān)；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各事業(yè)站所的行政事業(yè)性收支集中到財(cái)政所，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收支。放權(quán)還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，切實(shí)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，進(jìn)一步理順縣鄉(xiāng)職責(zé)關(guān)系，創(chuàng)新體制和機(jī)制，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，增強(qiáng)社會(huì)管理能力，提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)置為3個(gè)辦公室，即：黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室（加掛群眾工作站牌子）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位統(tǒng)一綜合設(shè)置為“5中心2所”，即：農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中心、文化事務(wù)中心、社會(huì)保障服務(wù)中心、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心、人口和計(jì)劃生育服務(wù)所，財(cái)政所。

二、整合資源，建立服務(wù)體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，充分利用和整合農(nóng)村基層資源，為農(nóng)民提供有效的科技、教育、文化、信息、衛(wèi)生、醫(yī)療、人才開發(fā)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等方面的服務(wù)，更好的管好用好各種惠農(nóng)資金，形成了多方位的服務(wù)“三農(nóng)”體系。

一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心為龍頭，建立農(nóng)技服務(wù)體系，提供農(nóng)業(yè)新技術(shù)引進(jìn)、開發(fā)、試驗(yàn)、示范，積極為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，受到廣大農(nóng)戶的歡迎和好評(píng)。

二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)“文化事務(wù)中心”為依托，選配1－2人負(fù)責(zé)文化服務(wù)工作，開展送電影、送節(jié)目、送科技圖書資料、送文藝輔導(dǎo)下鄉(xiāng)等一系列文化活動(dòng)，滿足了廣大農(nóng)村群眾精神文化需求，充分發(fā)揮為農(nóng)村黨員干部群眾提供科技、教育、文化、信息服務(wù)的作用，促進(jìn)了農(nóng)村黨員干部群眾生產(chǎn)方式、生活方式、工作方式和思維方式的改善。

三是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)“ 社會(huì)保障服務(wù)中心”，突出在人力資源開發(fā)、勞動(dòng)力技能培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移、就業(yè)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，優(yōu)撫安置、社會(huì)救助、最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療，進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量，為中央農(nóng)村工作會(huì)上提出的加快改善農(nóng)村民生，新農(nóng)保實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)提供了機(jī)構(gòu)編制保障，全市農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。

四是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人口和計(jì)劃生育服務(wù)所”，積極開展以制度建設(shè)、管理規(guī)范、技術(shù)規(guī)程為重點(diǎn)的規(guī)范化服務(wù)所創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理工作，健全機(jī)制，細(xì)化職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任，充分發(fā)揮人員和設(shè)備的作用，積極探索資源整合的新途徑，進(jìn)一步落實(shí)流動(dòng)人口計(jì)劃生育各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策和查環(huán)查孕及健康檢查等為民服務(wù)方面的職能。

五是依托司法所、社會(huì)治安綜合治理辦公室（加掛群眾工作站），建立維穩(wěn)工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”社會(huì)糾紛調(diào)解工作體系，做好矛盾糾紛調(diào)解派出調(diào)處、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定工作，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

三、穩(wěn)步推進(jìn)，改革成效顯著

通過這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革，全市71個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)497個(gè)，比改革前精簡事業(yè)機(jī)構(gòu)437個(gè)（其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)219個(gè)、縣派出機(jī)構(gòu)218個(gè)）。改革后，優(yōu)化機(jī)構(gòu)、整合資源，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一規(guī)范設(shè)置三個(gè)辦公室和五中心加兩所的行政體制，不僅精簡了機(jī)構(gòu)，降低了行政成本，而且整合了人、財(cái)、物資源，達(dá)到了資源共享，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有限的資源，構(gòu)建了為“三農(nóng)”服務(wù)的體系，搭建為民服務(wù)平臺(tái)，采取“一站式、窗口式”辦公，方便群眾辦事；構(gòu)建了農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)籌基層農(nóng)、林、水、畜牧獸醫(yī)的人、財(cái)、物，提高了服務(wù)能力；創(chuàng)建農(nóng)村社會(huì)管理維護(hù)穩(wěn)定平臺(tái)，建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”社會(huì)糾紛調(diào)解工作體系，充分發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的作用，為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。總之鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，初步實(shí)現(xiàn)了省委、省政府和市委、市政府提出的整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)的目的。當(dāng)然我們也要看到改革中存在著貫徹執(zhí)行省委8號(hào)文件認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、改革不到位不徹底、措施不完善的問題，需要各級(jí)黨委政府重視，在下一步工作中采取相應(yīng)措施，逐步調(diào)整完善，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革落到實(shí)處，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快穩(wěn)步發(fā)展。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作情況匯報(bào)

文章標(biāo)題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作情況匯報(bào)

黃花鄉(xiāng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革工作情況匯報(bào)

各位領(lǐng)導(dǎo):

下面,我現(xiàn)就黃花鄉(xiāng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革工作情況作以匯報(bào),不妥之處,敬請(qǐng)批評(píng)指正。

機(jī)構(gòu)改革工作開展以來,按照市、縣委的要求，鄉(xiāng)上始終以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)換、提高工作效率、增強(qiáng)執(zhí)政能力為核心，按照政治性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、探索性和顧全大局、遵守紀(jì)律、照章辦事、促進(jìn)發(fā)展的總體要求，狠抓各項(xiàng)改革措施的落實(shí)，目前，機(jī)構(gòu)改革工作平穩(wěn)推進(jìn),各項(xiàng)工作保持了良好的發(fā)展勢頭。

一、主要做法、途徑和取得的成效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革前，黃花鄉(xiāng)轄8村52個(gè)村民小組，原設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、事業(yè)編制39名，實(shí)有工作人員45名，村干部24人，社干部52人。改革后，全鄉(xiāng)8村46個(gè)村民小組，村干部23人，社干部46人，新核定編制行政編制19人，事業(yè)編制38名，實(shí)有工作人員45名。我們主要做了以下五方面的工作。

㈠整合撤并，合理調(diào)整村社。按照弱向強(qiáng)合、小向大合的總體要求，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，在充分考慮村社數(shù)量、產(chǎn)業(yè)布局、自然地理環(huán)境的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞發(fā)展壯大草畜、林果產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶，依靠強(qiáng)社拉動(dòng)弱社發(fā)展的總體思路，確定了整建制撤銷馬寨子、涼水泉、油府莊、黃花塬等村部分村民小組。全鄉(xiāng)村民小組數(shù)由原來的52個(gè)減少到46個(gè),減少了12。新的村民小組，更加符合黃花經(jīng)濟(jì)社會(huì)及區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)性、區(qū)域性、整體性發(fā)展活力增強(qiáng)。

㈡科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新組織的設(shè)置方式。鄉(xiāng)上按照市、縣改革總體要求，經(jīng)過積極探索，對(duì)鄉(xiāng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行了設(shè)置。鄉(xiāng)上的行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置為“三辦一部”，即：黨政綜合辦公室、社會(huì)發(fā)展辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室和人民武裝部，“三辦”主任分別由副書記或副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長兼任，人民武裝部保持原有機(jī)構(gòu)和職能不變。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)經(jīng)站等13個(gè)事業(yè)單位，統(tǒng)一設(shè)置為“四個(gè)中心一個(gè)站”，即：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展服務(wù)中心、資金管理中心、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)服務(wù)中心、法律服務(wù)中心、計(jì)劃生育工作站（含計(jì)劃生育服務(wù)所）。同時(shí)，為了促進(jìn)農(nóng)村黨建工作與經(jīng)濟(jì)工作的有機(jī)結(jié)合，完善典型創(chuàng)辦機(jī)制，深化“雙培雙帶”工程建設(shè)，我鄉(xiāng)研究制定了《創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織活動(dòng)及設(shè)置方式，建立黨群共富經(jīng)濟(jì)組織的意見》，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、具有一定典型示范作用的村，建立了“支部 協(xié)會(huì)”等黨群共富經(jīng)濟(jì)組織6個(gè)，吸收會(huì)員139人，其中黨員42人，占農(nóng)村黨員的12。先后培育出了楊家溝、油府莊草畜、林果協(xié)會(huì)、涼水泉林果產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和水么勞務(wù)輸轉(zhuǎn)協(xié)會(huì)等一批“協(xié)會(huì)增收入、群眾得實(shí)惠”的典型。此外，還組織開展了“富裕黨員群眾幫貧困黨員致富、黨員幫致富能人富人進(jìn)步結(jié)對(duì)子”活動(dòng)，共結(jié)成幫帶對(duì)子15個(gè)，通過幫扶，全鄉(xiāng)共有21名黨員脫了貧，發(fā)展能人富人黨員6人。

㈢創(chuàng)新載體，多渠道分流工作人員。按照縣委、縣政府審批的《崇信縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作方案》和有關(guān)政策對(duì)符合條件的人員進(jìn)行分流。一是按照省委辦公廳、省政府辦公廳[2001]112號(hào)文件規(guī)定，對(duì)男滿57周歲，女滿52周歲的干部進(jìn)行了清理；二是根據(jù)《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)工作年限滿30年或男滿55周歲，女滿50周歲且工作年限滿20年的國家公務(wù)員，進(jìn)行了清理摸底；在此基礎(chǔ)上，制定下發(fā)了《黃花鄉(xiāng)關(guān)于選派優(yōu)秀年輕干部到村、民營企業(yè)及社會(huì)中介組織任職的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)鄉(xiāng)干部到村級(jí)任職或到民營企業(yè)和社會(huì)中介組織中當(dāng)負(fù)責(zé)人。并按照“五個(gè)好”的量化考核標(biāo)準(zhǔn)，即，走出一條好的致富路子；帶頭發(fā)展一個(gè)好的產(chǎn)業(yè)；組建好一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的村級(jí)班子；建辦一戶好的企業(yè)；辦幾件好的公益事業(yè)。選派了8名政治素質(zhì)高、辦事能力強(qiáng)、工作經(jīng)驗(yàn)豐富，身體狀況良好的優(yōu)秀年輕干部到村、民營企業(yè)及社會(huì)中介組織任職，進(jìn)一步拓寬分流渠道。

㈣夯實(shí)基礎(chǔ)，全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)上堅(jiān)持把各項(xiàng)改革緊密結(jié)合、配套推進(jìn)。一是理順縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。按照縣財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案，推行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，鄉(xiāng)上將財(cái)政性資金全部納入國庫統(tǒng)一帳戶體系管理，讓鄉(xiāng)干部挪出更多的時(shí)間和精力集中抓產(chǎn)業(yè)、促發(fā)展。二是繼續(xù)深化農(nóng)村義務(wù)教育體制改革。對(duì)現(xiàn)有教育布局進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研調(diào)整。三是對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行了認(rèn)真清理，摸清了底子，并積極研究探索解決的政策和辦法。通過推行農(nóng)村綜合改革，即豐富了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)涵，更為下一步完善農(nóng)村管理體制、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村管理體制在新的形勢下高效運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

㈤合理定位，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。鄉(xiāng)上通過開展廣泛調(diào)查研究，將政府的主要職能定位在建立公共服務(wù)型和法制型政府，貫徹落實(shí)黨的路線、方針和政策；興辦各類企業(yè)、協(xié)會(huì)和中介組織，提供生產(chǎn)服務(wù)；引導(dǎo)幫助農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加收入；組織引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；搞好計(jì)劃生育工作；搞好農(nóng)村社會(huì)管理，排查矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)等工作。從而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村上來，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的精力集中到提供公共服務(wù)上來，使政府建設(shè)開始由管理型向服務(wù)型和法制型轉(zhuǎn)變。

我鄉(xiāng)通過開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，有力地促進(jìn)了各項(xiàng)工作的開展，初步達(dá)到了改革的目標(biāo)和效果。概括起來，有以下六個(gè)方面的成效：

1、重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，初步實(shí)現(xiàn)了工作方式的轉(zhuǎn)變。通過改革，對(duì)政府職能進(jìn)行了新的思考和定位，初步解決了過去存在的重管理、輕服務(wù)，重下達(dá)任務(wù)、輕農(nóng)村實(shí)際需要，習(xí)慣于行政命令、不善于發(fā)揮市場作用等弊端。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能由過去的行政型、命令強(qiáng)迫型、管理型的方式轉(zhuǎn)變到服務(wù)型、法制型的職能上。

⑴明確“三個(gè)定位”。首先明確了鄉(xiāng)政府的職能和職責(zé)定位。鄉(xiāng)政府的職能和職責(zé)就是要由過去的催種催收，大包大攬轉(zhuǎn)加到加強(qiáng)引導(dǎo)、提供公共服務(wù)發(fā)展社會(huì)事業(yè)上來，把公益事業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障、發(fā)展環(huán)境等政府該管的事管好，把不該由政府管的事交給社會(huì)和市場去經(jīng)營。其次，明確了村級(jí)組織的職能和職責(zé)定位。村級(jí)組織以促進(jìn)農(nóng)民增收為根本，組織農(nóng)民發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，組織農(nóng)村中的富人、能人成為中介組織成員,通過他們引導(dǎo)群眾走向市場,同時(shí),興辦鄉(xiāng)村企業(yè)，搞好新農(nóng)村建設(shè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。第三，明確了領(lǐng)導(dǎo)的職能和職責(zé)定位。調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，以服務(wù)為前提，努力學(xué)習(xí)一技之長，提高領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，搞好政策服務(wù)，抓好組織協(xié)調(diào)。

⑵盤活“三個(gè)資源”。一是盤活了干部資源。按照縣委、縣政府下發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作實(shí)施意見》，制定了《黃花鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作方案》，規(guī)范了新設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，按人員編制方案對(duì)所有人員進(jìn)行定編、定崗，定責(zé)，做到了“四有”即有地點(diǎn)、有崗位、有職責(zé)、有人員。按職能需要及干部所學(xué)的專業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)積累的工作技能，在干部中開展了自報(bào)專長、競爭上崗，初步確定了人員。同時(shí)，采用量化管理的辦法推進(jìn)干部管理機(jī)制改革，促進(jìn)干部由被動(dòng)應(yīng)付型向主動(dòng)服務(wù)型轉(zhuǎn)變。二是盤活了勞動(dòng)力資源。重點(diǎn)抓了勞務(wù)摸底建檔和農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)及有組織的勞務(wù)輸出，成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，健全了勞務(wù)輸出組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，利用農(nóng)閑有利時(shí)機(jī)，聘請(qǐng)縣農(nóng)牧局、果業(yè)局、科技局、勞務(wù)辦等有關(guān)單位的專業(yè)技術(shù)人員，舉辦農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)班10期1654人（次），實(shí)現(xiàn)了勞務(wù)輸出由苦力型向技術(shù)型轉(zhuǎn)變、由自發(fā)無序輸轉(zhuǎn)向有市場的輸轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。積極聯(lián)系可靠的勞務(wù)市場信息，實(shí)行跟蹤服務(wù)，努力維護(hù)在外務(wù)工人員的合法權(quán)益，止目前，全鄉(xiāng)集中向我縣境內(nèi)的新安、大柳開工建設(shè)和周寨、新周等企業(yè)及蘭州、銀川、新疆、西安等大城市，累計(jì)輸出勞力1537人，其中：就地輸轉(zhuǎn)816人，向外輸出721人，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入614.8萬元以上，人均達(dá)到4000元。三是盤活了自然資源。重新整合鄉(xiāng)域內(nèi)的自然資源，啟動(dòng)鄉(xiāng)域內(nèi)的能人創(chuàng)業(yè)。楊家溝村積極為群眾創(chuàng)業(yè)致富搭建平臺(tái)，將本村的荒山溝協(xié)調(diào)劃撥給致富能人袁春牛、李林保發(fā)展畜牧業(yè)，實(shí)現(xiàn)了自然資源向經(jīng)營資本的轉(zhuǎn)變。

⑶著力“三個(gè)重點(diǎn)”。一是在服務(wù)體系建設(shè)方面。依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)中心組建了“草畜、林果、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)”三大產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性社會(huì)協(xié)會(huì)組織，積極推行農(nóng)戶合作型、技術(shù)服務(wù)承包型的發(fā)展模式，不斷提高了農(nóng)民組織化程度，不斷增強(qiáng)服務(wù)功能，提高服務(wù)實(shí)效。二是在示范典型帶動(dòng)方面。以典型培育為載體，做到胸中有全局，手中有典型，在鞏固發(fā)展上培育典型，不斷提高內(nèi)涵，培育了高莊子村草畜產(chǎn)業(yè)專業(yè)村及新農(nóng)村建設(shè)典型。目前，高莊子依托草畜產(chǎn)業(yè)專業(yè)村建設(shè)項(xiàng)目,投資248萬元，修建養(yǎng)畜暖棚35座，投放基礎(chǔ)母牛35頭，栽植仁用杏200畝，種草100畝培育5頭以上的養(yǎng)殖大戶30戶，牛飼養(yǎng)量達(dá)到456頭，實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)收入32.1萬元。按照新農(nóng)村實(shí)施規(guī)劃，高莊子村整修各類用地78.2畝，在新村內(nèi)建成“一縱三橫”主干道路1500米，拓寬村社道路3條6.8公里，硬化開通排洪渠550米，栽植側(cè)柏802株，薯塊松230株，建成塘壩1處5000立方米,村小學(xué)、新村部、衛(wèi)生所完成主體工程,休閑廣場已投入使用。開工修建以拱家洼、剪子溝兩社為主體的“小康住宅 庭院經(jīng)濟(jì) 增收產(chǎn)業(yè) 生態(tài)節(jié)能”四位一體模式的產(chǎn)業(yè)型家園45戶，現(xiàn)有35戶完成了主體工程，配套完成了“三通”。三是抓好龍頭企業(yè)建設(shè)。黃花鄉(xiāng)群眾觀念落后，思想保守，采取走出去、引進(jìn)來的辦法，先后4次組織群眾參觀學(xué)習(xí)，鼓勵(lì)突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢打造，建辦養(yǎng)殖園。按照“基地 協(xié)會(huì) 農(nóng)戶”的模式，疏通產(chǎn)銷渠道，今年，在擴(kuò)大榮盛養(yǎng)殖園養(yǎng)殖規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過下派鄉(xiāng)干部任副會(huì)長，指導(dǎo)養(yǎng)殖能手閆李龍等，投資35萬元，建辦黃花塬養(yǎng)殖園，新建豬棚3座55間，購置飼料粉碎、攪拌設(shè)施3臺(tái)（件），配備畜疫設(shè)備，購回仔豬130口，豬存欄已達(dá)到288口，出售育肥豬和仔豬195口，實(shí)現(xiàn)銷售收入8.3元。全鄉(xiāng)的生豬飼養(yǎng)量達(dá)到4210口，出欄量達(dá)到1684口，實(shí)現(xiàn)銷售收入67.36萬元，為養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)鏈條延伸起到了典型示范帶動(dòng)作用。進(jìn)一步提升了“龍頭產(chǎn)業(yè)”的科技含量，促進(jìn)了農(nóng)民增收的步伐。

⑷實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。一是工作重心由指揮型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。干部由以往的開會(huì)命令，對(duì)實(shí)情掌握不夠充分，而造成干群之間有距離的工作模式，變成赴工作“第一線”，摸實(shí)情，理思路，出實(shí)招，自己率先一步干起來，做給群眾看，帶動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的路子。二是干部工作作風(fēng)由被動(dòng)應(yīng)付型向主動(dòng)服務(wù)型轉(zhuǎn)變。干部在工作中由過去的“一刀切”安排，蒙混過日子，缺乏工作積極主動(dòng)性向直接參與工作，有具體服務(wù)目標(biāo)轉(zhuǎn)變，減少了人浮于事，難以管理的弊端，工作作風(fēng)從“務(wù)虛”到“務(wù)實(shí)”轉(zhuǎn)變，工作效能進(jìn)一步提高，作風(fēng)進(jìn)一步優(yōu)化，鄉(xiāng)村干部變親民、為民、利民。四是服務(wù)方式和執(zhí)政方式上由原來的為民作主向由民作主轉(zhuǎn)變、由執(zhí)政為民向?yàn)槊駡?zhí)政轉(zhuǎn)變，由“行政命令”向“管理服務(wù)”轉(zhuǎn)變。

2、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，新的職能作用發(fā)揮顯現(xiàn)。設(shè)置的“三辦一部”、“四個(gè)中心一個(gè)站”?！叭k一部”主要負(fù)責(zé)黨務(wù)政務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和人民武裝等工作?！八膫€(gè)中心一個(gè)站”主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)務(wù)、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)、法律援助服務(wù)和計(jì)劃生育等工作任務(wù)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)化了社會(huì)管理、公共服務(wù)和組織協(xié)調(diào)等職能，順應(yīng)了新形勢下社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。尤其鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)中心，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)為重點(diǎn)，堅(jiān)持“養(yǎng)畜溫棚化、牛品改良化、飼草基地化、總量規(guī)?；?、防疫體系化”的“五位一體化”工作思路，鞏固提高了涼水泉等五村草畜產(chǎn)業(yè)整村推進(jìn)片帶，加強(qiáng)了對(duì)高家坡等7個(gè)1000畝以上飼草基地管理，引進(jìn)優(yōu)良種畜和凍精品種，推廣先進(jìn)飼養(yǎng)管理技術(shù)，縮短育肥周期，提高出欄率，做活、做大、做強(qiáng)草畜產(chǎn)業(yè)，使群眾得到更多的實(shí)惠。今年，全鄉(xiāng)種植優(yōu)質(zhì)紫花苜蓿200畝，改良草地1200畝，牛飼養(yǎng)量達(dá)到8512頭，存欄6880頭，出欄1632頭，凍配改良基礎(chǔ)母牛435頭，已產(chǎn)犢的163頭，新增溫棚65座，培育5頭以上的養(yǎng)殖大戶98戶，實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)總收入261.1萬元，人均達(dá)到346.1元。同時(shí)，補(bǔ)植補(bǔ)造、補(bǔ)栽仁用杏、結(jié)杏苗木2.4萬株，新開小寨子對(duì)面山等2處三荒大點(diǎn)1450畝。加強(qiáng)化果業(yè)基地建設(shè)，對(duì)三處千畝仁用杏基地進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，組織群眾落實(shí)了除草、果帶整修、病蟲害防治等各項(xiàng)管理措施2次，積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，多方籌資2.3萬元，購買新品種脫毒洋芋、黃豆籽種，在經(jīng)濟(jì)林帶內(nèi)套種285畝和795畝，長勢良好，有望增收。

3、合理精簡人員，減輕了行政運(yùn)行成本。通過機(jī)構(gòu)改革，全鄉(xiāng)24名村干部實(shí)行村支書、主任交叉任職或支書、主任“一肩挑”，有的還兼任合作社長，使村干部職數(shù)由原來的76人減少到目前的65人，精減11人，占村干部總?cè)藬?shù)的15，每年節(jié)省開支近3.6萬元。

4、推行競爭考核機(jī)制，創(chuàng)造了服務(wù)產(chǎn)業(yè)的平臺(tái)。通過機(jī)構(gòu)改革，將大部分干部按照所學(xué)專業(yè)和工作特長，安排到相應(yīng)的村、企業(yè)、協(xié)會(huì)等中介組織任職，使干部把以前的包村、包片、包點(diǎn)的工作機(jī)制向包產(chǎn)業(yè)、包項(xiàng)目典型、包重點(diǎn)工作轉(zhuǎn)移，干部本人也由當(dāng)過去的“萬金油”干部轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩ｉL專用”。同時(shí)，按照形勢發(fā)展的需要，不等不靠，積極探索制定機(jī)構(gòu)改革后新的干部考核機(jī)制和管理辦法，實(shí)行周小結(jié)，月評(píng)比，季考核，年匯總，實(shí)行一個(gè)產(chǎn)業(yè)組、一支服務(wù)隊(duì)、一套管理辦法、一套考核機(jī)制，打破過去的平均主義，進(jìn)行績效掛鉤，使干部人人身上有壓力，個(gè)個(gè)肩上有擔(dān)子，消除過去干部等待觀望的依賴思想，增強(qiáng)干部工作的緊迫感、壓力感和主觀能動(dòng)性，使干部真正把工作的著力點(diǎn)從過去的行政命令式開始向?yàn)檗r(nóng)民生產(chǎn)提供服務(wù)、帶領(lǐng)和幫助農(nóng)民增收致富等參與式服務(wù)上轉(zhuǎn)移。涼水泉村黨員袁占梅結(jié)合實(shí)施“雙培雙帶”工程，幫助涼水泉村確定了以“支部 協(xié)會(huì)”黨群共富經(jīng)濟(jì)合作為平臺(tái)，以黨員能人、富人為骨干，帶動(dòng)群眾走肉豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)規(guī)模化開發(fā)路子的思路。機(jī)構(gòu)改革以來，共組織銷肉豬2100多口，輸出勞務(wù)60多人（次），實(shí)現(xiàn)收入152多萬元。

5、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了工作作風(fēng)，密切黨群干群關(guān)系。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，干部原來的催種催收、刮宮流產(chǎn)（計(jì)劃生育）變成了服務(wù)于民，工作方式由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。下派到村任職的干部以市場主體的身份參與到產(chǎn)業(yè)中去，通過研究市場調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，幫助群眾出點(diǎn)子、找路子、想辦法，搞指導(dǎo)、搞培訓(xùn)，幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)難題，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變觀念。通過他們發(fā)揮自身優(yōu)勢，把農(nóng)民組織起來，走產(chǎn)業(yè)化致富的路子領(lǐng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，共同創(chuàng)造機(jī)會(huì)解決就業(yè)、增收問題。通過帶領(lǐng)群眾創(chuàng)業(yè)、跑市場，廣辟流通渠道，為群眾提供信息、拿定單，解決農(nóng)產(chǎn)品的銷售難的問題，帶領(lǐng)群眾脫貧致富。選派到油府莊村的李飛龍同志積極配合村黨支部，制定優(yōu)惠政策，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮能人、富人作用，大力啟動(dòng)民間個(gè)人資金。引導(dǎo)扶持致富能人袁得貴聯(lián)合袁喜文等6戶建辦了以種兔繁殖、銷售和技術(shù)咨詢?yōu)橐惑w聚星養(yǎng)殖園。該園今年3月份動(dòng)工建設(shè)，完成總投資51萬元，其中固定資產(chǎn)投資45萬元，流動(dòng)資金6萬元，購置粉碎機(jī)、顆粒飼料機(jī)等機(jī)械設(shè)備12臺(tái)（件），運(yùn)輸車6輛。修建兔棚15座75間，建筑面積1500平方米，目前飼養(yǎng)量達(dá)到3260只。同時(shí)，吸引黃寨鄉(xiāng)的致富能人李宏文資投資15萬元建辦了油府莊村水泥預(yù)制廠，已于5月份建成投產(chǎn)，建有廠房3間，硬化水平臺(tái)面156平方米，修建集雨水窖1眼，購置攪拌機(jī)、電焊機(jī)、切割機(jī)等機(jī)械設(shè)備6臺(tái)（件），機(jī)動(dòng)運(yùn)輸車1輛，主要以生產(chǎn)水泥檁條、水泥軌枕、鋼梁水泥椽、屋脊等各種規(guī)格的水泥制品為主，現(xiàn)已生產(chǎn)各類產(chǎn)品3600件（塊），實(shí)現(xiàn)銷售收入4.8萬元。涼水泉村選派干部劉偉賢同志，配合村黨支部、村委會(huì)積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在塬面百米經(jīng)濟(jì)林帶內(nèi)套種無公害脫毒138畝，整修拓寬涼后公路25公里，移動(dòng)土方8立方米，通過驗(yàn)收達(dá)到了四級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)，助推了各類運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。水么村選派干部賈文玉同志，依托勞務(wù)輸轉(zhuǎn)協(xié)會(huì)，向縣內(nèi)礦區(qū)輸送勞務(wù)工80人，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入32萬元，為農(nóng)民增收提供了發(fā)展平臺(tái)。高莊子村選派干部張震同志，會(huì)同高莊子村兩委班子成員吃苦耐勞，積極創(chuàng)新，為高莊子村新農(nóng)村建設(shè)做了大量艱苦細(xì)致的工作，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，群眾高興地說：“我們貧困山區(qū)就需要像張助理這樣有知識(shí)、有頭腦、有創(chuàng)勁的好干部”。

6、加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織建設(shè)。通過向村、企業(yè)或協(xié)會(huì)等中介組織選派干部，進(jìn)一步增強(qiáng)了基層黨組織的凝聚力，大部分村社干部、企業(yè)或中介組織負(fù)責(zé)人成為帶領(lǐng)群眾致富奔小康的“領(lǐng)頭雁”，他們將自己的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)傳授給其他農(nóng)戶，帶動(dòng)大家共同致富。

二、機(jī)構(gòu)改革中職能轉(zhuǎn)變存在的問題和今后工作思路

隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的內(nèi)容、重點(diǎn)發(fā)生了變化，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、人員分流和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整，打亂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年形成的工作機(jī)制和管理體制。如何適應(yīng)新的變化，及時(shí)調(diào)整工作思路，改進(jìn)工作方式和方法，已成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一項(xiàng)十分現(xiàn)實(shí)而又緊迫的任務(wù)。從目前情況來看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變中還存在方面：

一是思想觀念不適應(yīng)。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重就是財(cái)政收入、計(jì)劃生育、綜合治理，并且作為考核的硬指標(biāo)，實(shí)行“一票否決”?，F(xiàn)在，不僅沿襲2000多年的“皇糧國稅”取消了，國家還給予農(nóng)民各種補(bǔ)貼，由“多予少取”變?yōu)椤爸挥璨蝗　?，工作“失重”，干部心理“失衡”，一些鄉(xiāng)干部因此無所事事、迷茫困惑、不知所措。

二是工作方法不適應(yīng)。農(nóng)業(yè)稅取消之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要是忙著“催種催收”。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和中央相繼下發(fā)的幾個(gè)“一號(hào)文件”，農(nóng)民的經(jīng)營主體意識(shí)、民主法治意識(shí)明顯增強(qiáng)，單純靠行政命令開展工作失去存在基礎(chǔ)和意義。新形勢下，如何創(chuàng)新工作方法，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，搞好公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民增收，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心里沒底。

三是發(fā)展思路不適應(yīng)。農(nóng)業(yè)稅取消后，雖然有轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)定數(shù)，且重在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)，根本談不上償還債務(wù)、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)。農(nóng)業(yè)無稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無財(cái)，這對(duì)于長期習(xí)慣就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，是最大難題。

四是管理模式不適應(yīng)。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往以行政任務(wù)的方式把農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等法定事項(xiàng)交由村民委員會(huì)執(zhí)行完成，并對(duì)屬于村民自治范圍的生產(chǎn)、經(jīng)營等具體活動(dòng)加以干涉，用行政命令的方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理。新的形勢下，如何在推進(jìn)村民自治的基礎(chǔ)上，實(shí)行對(duì)村社的指導(dǎo)、支持和幫助，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須解決的迫切課題。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位資金不足,無法添置服務(wù)設(shè)施,難以開展推廣項(xiàng)目。如獸醫(yī)站沒有一家健全的醫(yī)療設(shè)施,群眾養(yǎng)殖防病治病亂找獸醫(yī),對(duì)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展影響很大。

針對(duì)以上存在的問題，我們將繼續(xù)圍繞以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、建設(shè)服務(wù)型和法制型政府為著眼點(diǎn)，著力抓好以下三個(gè)方面的工作。

一是狠抓思想觀念的轉(zhuǎn)變。政府的能力和作用是有限的，而市場和社會(huì)則有很強(qiáng)的自我調(diào)節(jié)能力和自我組織能力。應(yīng)該說，自從國家產(chǎn)生以來，政府的作用從來都不是無限和萬能的。雖然政府一直在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活中扮演著重要角色，發(fā)揮著重要作用，但如果其角色和作用扮演發(fā)揮超過限度，則不僅自身不堪重負(fù)，反而會(huì)阻礙社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。要使每個(gè)干部認(rèn)識(shí)到，雖然政府職能的轉(zhuǎn)變會(huì)在一定程度上帶來政府權(quán)力的縮小，并在一定程度上意味著其個(gè)人權(quán)力范圍的縮小或某些利益的損失，但改革就是權(quán)力和利益的再調(diào)整和再分配。對(duì)改革不能葉公好龍，要做一個(gè)真正的改革者，只要是有利于國家和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步的改革都應(yīng)堅(jiān)決支持。

二是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點(diǎn)，緊密結(jié)合我鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作實(shí)際，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，積極探索建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的方法和路子，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)移到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村上來，轉(zhuǎn)移到搞好社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。

三是積極實(shí)施農(nóng)村綜合改革。要結(jié)合完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)抓好農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革和鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)化解等工作，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，為加快農(nóng)村發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四是大力提高社會(huì)自我組織能力。在傳統(tǒng)的“強(qiáng)國家，弱社會(huì)”的治理模式下，一方面，政府管了許多不該管、管不了、管不好的社會(huì)事務(wù)，另一方面，社會(huì)自身的組織能力很弱。在這樣一種局面下，如果政府突然把很多社會(huì)事務(wù)的管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，確實(shí)很有可能出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。為避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，必須把政府的社會(huì)事務(wù)的管理職能的轉(zhuǎn)變與大力提高社會(huì)的自我組織能力結(jié)合起來，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的治理模式。

五是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的技能培訓(xùn)。干部普遍反映,過去只圍繞收款而工作,干部整天想的是如何采取方法從農(nóng)戶手中把錢要回來,而現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型,干部就不能適應(yīng)。比如在果樹作物技術(shù)、農(nóng)機(jī)使用、科技發(fā)展上基礎(chǔ)知識(shí)少?，F(xiàn)在要服務(wù)于群眾,就要加大培訓(xùn)力度,鄉(xiāng)上要拿出經(jīng)費(fèi),鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)干部自學(xué)和外出培訓(xùn),掌握更多的科技知識(shí),搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

六是理順條塊關(guān)系,增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能。教育、衛(wèi)生、土地等以及直接為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的其它機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物，我們認(rèn)為要下發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,逐步建立起適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)民致富奔小康的服務(wù)的新型事業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行體系。同時(shí)，把事業(yè)單位承擔(dān)的行政管理職能應(yīng)歸政府機(jī)關(guān)行使,而技術(shù)性、事務(wù)性、服務(wù)性的工作則由事業(yè)單位承擔(dān)。把過去政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位職能交叉不清的現(xiàn)象必須清除,切實(shí)實(shí)行政事分開。合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu),將必要的為三農(nóng)服務(wù)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、水利等部門合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)。只有理順了縣鄉(xiāng)關(guān)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能得到完善,才有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使領(lǐng)導(dǎo)和管理職能,實(shí)現(xiàn)各種資源的有效整合和優(yōu)化配置，以確保我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得新的成果。

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第三篇：ＸＸ市關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作的實(shí)施意見

文 章來源

蓮山 課件 w w

w.5 Y k J.COm 9 各縣（市、區(qū)）黨委和人民政府，市級(jí)各部門：

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2005 年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（國發(fā)〔2005〕24 號(hào)）、《中共ＧＧ省委辦公廳、ＧＧ省人民政府辦公廳關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的試行意見》（Ｇ委辦〔2005〕31 號(hào)）和《中共ＧＧ省委辦公廳、ＧＧ省人民政府辦公廳關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的補(bǔ)充意見》（Ｇ委辦發(fā)電〔2006〕17 號(hào)）精神，結(jié)合ＢＣ市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的做法和全市實(shí)際情況，現(xiàn)就我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作提出如下意見：

一、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想

以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和黨的十六屆五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作的方針、政策，按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的有關(guān)要求，牢固樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)。堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡機(jī)構(gòu)和人員編制，減輕財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低行政成本，提高行政效率，構(gòu)建與社會(huì)主義和諧社會(huì)相適應(yīng)的行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（二）基本原則

1、堅(jiān)持市場取向、開拓創(chuàng)新的原則。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,不斷強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)水平；遵循市場規(guī)律，推進(jìn)公益性職能和經(jīng)營性職能分開,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

2、堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜的原則。緊密結(jié)合我市實(shí)際，按照精簡、統(tǒng)一、效能的要求，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃布局和機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡人員編制，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高行政效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3、堅(jiān)持穩(wěn)妥有序、確保穩(wěn)定的原則。堅(jiān)持改革、發(fā)展、穩(wěn)定并重，既積極推進(jìn)改革，又充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀，正確審視各方面的承受力，積極化解各類矛盾，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

4、堅(jiān)持依法行政、規(guī)范管理的原則。由主要依靠行政手段逐步轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)；規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，健全政務(wù)公開制度，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的制度化、規(guī)范化。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)

（一）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

1、切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。要按照“有所為，有所不為”的原則和發(fā)展社會(huì)主義民主政治和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，切實(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重點(diǎn)從直接抓具體事務(wù)轉(zhuǎn)移到對(duì)農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行政策宣傳、示范引導(dǎo)、提供服務(wù)、營造發(fā)展環(huán)境、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保障農(nóng)民合法權(quán)益上來。按照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，結(jié)合農(nóng)業(yè)稅及其附加免征后的實(shí)際，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能為落實(shí)政策、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、加強(qiáng)管理、提供服務(wù)，即：宣傳、落實(shí)好黨和國家的法律法規(guī)和政策，穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)，提高、培育村民委員會(huì)自治能力；制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，營造發(fā)展環(huán)境，推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，不斷提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和就業(yè)；加強(qiáng)和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和民主法制建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警和管理，建立、健全各種應(yīng)急機(jī)制，努力化解社會(huì)矛盾，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃、教育、科技、文化、衛(wèi)生、計(jì)劃生育等社會(huì)管理，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，不斷提高農(nóng)村人口素質(zhì)；進(jìn)一步發(fā)展和完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，引導(dǎo)各類協(xié)會(huì)和農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)和集體公益事業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增加公共產(chǎn)品，提供科技信息和社會(huì)救濟(jì)、救助服務(wù)，及時(shí)向上級(jí)黨委、政府反映社情民意，進(jìn)一步密切黨和政府與人民群眾關(guān)系。原創(chuàng)文章，盡在文秘知音wm338.com網(wǎng)。

2、依法界定縣、鄉(xiāng)事權(quán)和職能。進(jìn)一步明確縣（市、區(qū)）政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。縣級(jí)以上政府部門特別是直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作聯(lián)系密切的部門要轉(zhuǎn)變職能、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作作風(fēng)，探索建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相適應(yīng)的考核指標(biāo)體系，堅(jiān)決取消各種脫離實(shí)際的“升級(jí)達(dá)標(biāo)”活動(dòng)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府發(fā)揮作用創(chuàng)造條件、營造環(huán)境，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心引導(dǎo)到為農(nóng)民辦實(shí)事、抓服務(wù)上來。

（二）調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局

1、適度調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。按照省上要求，平原和丘陵地區(qū)縣（市、區(qū)）政府駐地鎮(zhèn)和國家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)的管轄人口一般要達(dá)到5 萬人左右；人口密度500 人左右/平方公里、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、交通較便利的平原和丘陵地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄人口一般要達(dá)到3 萬人左右；人口密度200 人左右/平方公里、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、交通較差的盆周地區(qū)（含深丘地區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄人口一般要達(dá)到1 萬人左右。我市除閬中市已完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整工作外，其余縣（區(qū)）都要參照上述標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行適度調(diào)整。對(duì)人口少、面積小、基礎(chǔ)設(shè)施差、邊界相鄰、場鎮(zhèn)共享、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱及長期無人流、物流、信息流和集貿(mào)市場的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原則上予以撤并；三區(qū)所屬的與城區(qū)連片的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改設(shè)為街道辦事處。

2、理順管理體制?？h鄉(xiāng)之間設(shè)置的辦事處和片區(qū)工委、管委會(huì)、督導(dǎo)室等中間層次的機(jī)構(gòu)一律撤銷，已經(jīng)撤銷的，要進(jìn)一步理順管理體制，提高辦事效率。今后一律不得在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間設(shè)置中間機(jī)構(gòu)。

3、適度調(diào)整村（社區(qū)）建制。各縣（市、區(qū)）可根據(jù)群眾意愿，因地制宜，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)村（社區(qū)）、組的優(yōu)化整合。

（三）重新確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和編制

1、綜合設(shè)置行政機(jī)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則綜合設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合辦事機(jī)構(gòu)原則上不超過3 個(gè)：黨政辦公室（社會(huì)治安綜合治理辦公室、安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室（財(cái)政所）、社會(huì)事務(wù)辦公室（人口和計(jì)劃生育辦公室）；管轄人口1 萬人左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置綜合辦事機(jī)構(gòu)2 個(gè)：黨政辦公室（社會(huì)治安綜合治理辦公室、安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室）、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)辦公室（財(cái)政所、人口和計(jì)劃生育辦公室）。

街道辦事處可增設(shè)一個(gè)社區(qū)管理辦公室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和工青婦等群眾團(tuán)體的日常工作，由黨政辦或配備專兼職人員承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人民武裝部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一律不設(shè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

2、重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制。

以縣（市、區(qū)）為單位，在省上核定的編制總額內(nèi)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制。原則上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制基數(shù)核定為12 名，在此基礎(chǔ)上，管轄人口4 萬人以內(nèi)的部分每2000人增核編制1 名，4 萬人至7 萬人之間的部分每3000 人增核編制1 名，7 萬人至11 萬人之間的部分每4000 人增核編制1 名，11 萬人以上的部分每5000 人增核編制1 名，最多不超過50 名。街道辦事處的行政編制在省上核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制總額內(nèi)，按人口規(guī)模相近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政編制標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)核定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制在2001 年省委、省政府核定的總量基礎(chǔ)上只減不增。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照核定的行政編制定崗定員，建立機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）制度，實(shí)行編制實(shí)名制管理，并對(duì)外公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工勤人員按不超過行政編制10%核定人員控制數(shù)，人員實(shí)行聘用制，參照《ＧＧ省事業(yè)單位人員聘用制管理試行辦法》進(jìn)行管理。

3、重新核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

嚴(yán)格按規(guī)定配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子相對(duì)穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不能超過7 名，其中正職2 名，副職3 至5 名；1 萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)5 名，其中正職2 名，副職3 名。在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子可實(shí)行兼職和交叉任職。其中黨委書記可兼任人大主席，人武部部長可兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，原則上政府班子黨員副職可任黨委委員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委除兼任政府正職的副書記外，只設(shè)1 名專職副書記，不設(shè)專職副鄉(xiāng)級(jí)黨委委員。

（四）積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位原承擔(dān)的行政執(zhí)法職能統(tǒng)一由縣級(jí)主管部門行使，農(nóng)村土地承包管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)等行政管理職能交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)。要合理劃分公益性事業(yè)和經(jīng)營性事業(yè)，實(shí)行分類管理。要強(qiáng)化公益性服務(wù)功能，不斷探索公益性職能的有效實(shí)現(xiàn)形式，確保公益性事業(yè)投入不減少，其經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政保障。要促進(jìn)經(jīng)營性服務(wù)的自我發(fā)展能力，實(shí)行市場化運(yùn)作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)的公益性職能主要包括：農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中關(guān)鍵技術(shù)和新品種的引進(jìn)、試驗(yàn)、示范；農(nóng)作物病蟲害、森林病蟲害、動(dòng)物疫病及農(nóng)業(yè)災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)報(bào)和防治；農(nóng)作物苗情監(jiān)測和農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的質(zhì)量檢測、檢疫和強(qiáng)制性檢驗(yàn)；農(nóng)業(yè)資源、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)投入品使用監(jiān)測；農(nóng)業(yè)公共信息和培訓(xùn)教育服務(wù)；林業(yè)資源、野生動(dòng)植物資源的保護(hù)；小型水利工程及病害水庫的整治；水土保持的預(yù)防及水土流失的治理；水資源管理和防汛抗旱；農(nóng)機(jī)安全檢查和事故的預(yù)防、報(bào)告及處理；組織農(nóng)機(jī)進(jìn)行抗災(zāi)搶險(xiǎn)和跨區(qū)域農(nóng)機(jī)作業(yè)；農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、就業(yè)、培訓(xùn)和退休人員社會(huì)保險(xiǎn)金的發(fā)放、管理；制定農(nóng)村公益性文化項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃；發(fā)展農(nóng)村廣播事業(yè)，開展多種形式的文娛體育活動(dòng)和宣傳教育活動(dòng)；計(jì)劃生育宣傳咨詢、技術(shù)服務(wù)、人員培訓(xùn)和藥具發(fā)放。

條件成熟的縣（市、區(qū)）可在市機(jī)構(gòu)編制部門的指導(dǎo)下進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革試點(diǎn)，為改革探索經(jīng)驗(yàn)。暫不進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的縣（市、區(qū)），其撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位先整體并入合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各地要在2003 年市編委審批的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和核定的編制的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制和人員增長，超編人員要逐步分流，確保事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制、人員只減不增。鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上不再新設(shè)事業(yè)機(jī)構(gòu)。

（五）搞好人員分流。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員通過提前退休、離職退養(yǎng)和調(diào)劑交流、下派到村任職等多種途徑予以分流。符合《公務(wù)員法》規(guī)定條件、經(jīng)本人申請(qǐng)、組織批準(zhǔn)提前退休的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，按國家規(guī)定的工資項(xiàng)目和達(dá)到法定退休年齡時(shí)的工作年限計(jì)發(fā)退休費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員辭去公職的，一次性發(fā)給相當(dāng)于本人3 年基本工資的生活補(bǔ)助。工作年限滿25 年或男滿50 周歲、女滿45 周歲，且工作年限滿20 年的，本人申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后可實(shí)行離職退養(yǎng)，不占行政編制，離職退養(yǎng)期間的待遇按本人基本工資70%至95%的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。離職退養(yǎng)期間計(jì)算連續(xù)工齡，無違法違紀(jì)行為的可按規(guī)定調(diào)整檔案工資。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工勤人員和事業(yè)單位人員的分流，參照《ＧＧ省事業(yè)單位人員聘用制管理試行辦法》、《事業(yè)單位未聘人員分流安置意見》、《ＧＧ省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員分流指導(dǎo)意見》（Ｇ委辦〔2002〕30 號(hào)）執(zhí)行。

三、組織實(shí)施

（一）工作步驟。

按照確保穩(wěn)定、順利交接、平穩(wěn)過渡、促進(jìn)發(fā)展的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作要精心組織，周密部署，有計(jì)劃、有步驟地組織實(shí)施。

1、調(diào)查研究階段。各縣（區(qū)）對(duì)轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況要進(jìn)行全面調(diào)查，摸清現(xiàn)狀，做到心中有數(shù)。為制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案做好準(zhǔn)備。

2、制定方案階段。各縣（區(qū)）在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、自然地理?xiàng)l件、歷史沿革、群眾意見、機(jī)構(gòu)編制只減不增和確保社會(huì)穩(wěn)定等因素，廣泛征求各方意見，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化方案和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案。

3、方案報(bào)批階段。按照有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。

各縣（區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整方案由市民政局審核后報(bào)市政府，經(jīng)市政府審議后報(bào)省政府審批。機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案（含每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定的編制數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等），經(jīng)縣（區(qū)）黨委、政府審定后，報(bào)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審批。

4、組織實(shí)施階段。各縣（區(qū)）的行政區(qū)劃調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定、編制重新核定、人員公示落實(shí)到崗，在7 月底前完成，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆做好準(zhǔn)備。

（二）具體要求。

1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革涉及到農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，情況復(fù)雜，改革性強(qiáng)，市上成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。各縣（區(qū)）黨委政府要高度重視，將此項(xiàng)工作提上重要議事日程,精心組織，有序推進(jìn)。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，層層落實(shí)責(zé)任，健全工作機(jī)制。

2、分工負(fù)責(zé)。各有關(guān)部門要在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照職責(zé)分工，各司其職，相互配合。紀(jì)檢監(jiān)察部門要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)督檢查；黨委組織部門要做好領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)整配備和安置工作；機(jī)構(gòu)編制部門要全面掌握改革進(jìn)度，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制的重新核定工作；人事部門要做好國家公務(wù)員競爭上崗、事業(yè)單位人員競聘上崗工作；民政部門要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整工作和村組合并的相關(guān)工作；財(cái)政部門要加快完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，落實(shí)公益性事業(yè)經(jīng)費(fèi)和人員分流經(jīng)費(fèi)，切實(shí)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的清產(chǎn)核資、債權(quán)債務(wù)劃轉(zhuǎn)、化解及財(cái)務(wù)銜接工作，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)不流失；勞動(dòng)和社會(huì)保障部門要研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體政策和措施;審計(jì)部門要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)和離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)工作；各涉農(nóng)部門和其他相關(guān)部門要顧全大局，全力支持和配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。

3、嚴(yán)明紀(jì)律。各縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，要嚴(yán)肅政治紀(jì)律，確保政令暢通，不準(zhǔn)搞“上有政策，下有對(duì)策”。要嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，切實(shí)把住人員“進(jìn)口”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制重新核定后，5 年內(nèi)不得突破。要將加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理納入對(duì)縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的考核內(nèi)容，嚴(yán)禁增設(shè)機(jī)構(gòu)、超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部；嚴(yán)禁任何部門以批項(xiàng)目、批資金、評(píng)先進(jìn)等辦法干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；要嚴(yán)肅組織人事紀(jì)律，嚴(yán)禁突擊提拔和調(diào)動(dòng)干部；要嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)防轉(zhuǎn)移資金、私分錢物、揮霍浪費(fèi)和侵吞公有資產(chǎn)；要加強(qiáng)監(jiān)督，依法依紀(jì)從嚴(yán)查處違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為。

4、確保穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作涉及各方面利益，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作，特別是區(qū)劃調(diào)整工作決心要大、方案要細(xì)、步子要穩(wěn)，要預(yù)見可能出現(xiàn)的問題和矛盾，把問題和矛盾解決在萌芽狀態(tài)中，要做過細(xì)的思想政治工作。被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的債權(quán)債務(wù)要相應(yīng)明確轉(zhuǎn)移到新設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。要尊重群眾的意愿，妥善解決好各類矛盾，堅(jiān)決防止避免出現(xiàn)影響穩(wěn)定的事件，確保此項(xiàng)工作順利進(jìn)行，圓滿完成。文 章來源

蓮山 課件 w w

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第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析研究及其相關(guān)對(duì)策措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基本的行政單位,承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的職能,在整個(gè)行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時(shí)代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,但是陷入了“精簡—膨脹—

再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。新時(shí)期,中央提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),同時(shí)隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立、國家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革的實(shí)施、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)的全面鋪開以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必要性：

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求 政府機(jī)構(gòu)作為上層建筑，它的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是同經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府機(jī)構(gòu)也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責(zé)任，切實(shí)解決現(xiàn)行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強(qiáng)地縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機(jī)關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革。農(nóng)村改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡、富余人員出路等問題；需要調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要做深入細(xì)致的工作。因此，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必不可少的重要內(nèi)容。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中存在的主要問題

（一）政企不分

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過幾十年的改革后，社會(huì)各個(gè)方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識(shí)的交由市場引導(dǎo)，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨(dú)立的法人主體與市場主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進(jìn)一步強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴(kuò)張。

（二）政社不分

在我國的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴(yán)重。單一的行政化傾向，使得社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現(xiàn)在政事職責(zé)不分、政事權(quán)力不分、政事組織不分、政事管理與運(yùn)行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)功能失調(diào)

由于轉(zhuǎn)軌與接盤的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作效能并沒有達(dá)到“減人、減事、減支”的預(yù)期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費(fèi)支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯(cuò)位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能沒有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)：人員精簡與分流

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)；每次改革最終結(jié)果是人員回升,導(dǎo)致每次改革總是出發(fā)點(diǎn)很好，結(jié)果卻是不盡如人意，進(jìn)多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對(duì)行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實(shí)際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個(gè)方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是行政體制改革的直接對(duì)象。事實(shí)上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不光遠(yuǎn)離了農(nóng)民的利益,而且也遠(yuǎn)離了國家的利益,在很大程度上成為一個(gè)以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的利益實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力擴(kuò)張和自我利益膨脹,不僅成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要因素,而且阻斷了中央或上級(jí)政府的政令,降低國家支持農(nóng)民的政策效益。

（二）傳統(tǒng)觀念影響

傳統(tǒng)觀念的影響對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會(huì)的全部領(lǐng)域和各個(gè)層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會(huì)與國家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。國家權(quán)力的運(yùn)作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經(jīng)費(fèi)不足

機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)和人員的裁減,而是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機(jī)構(gòu)和人員的精簡,雖然能夠在一時(shí)取得較大成績,但如果沒有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的相對(duì)不足，經(jīng)費(fèi)緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡與分流的嚴(yán)重障礙。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員分流對(duì)策的探討

由于行政體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個(gè)層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對(duì)于我國行政體制改革具有重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點(diǎn)：第一，上層機(jī)構(gòu)權(quán)力下放：政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系,為行政改革提供來自權(quán)力之間的監(jiān)督與權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來,更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)體制：從市場方面看，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設(shè)鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設(shè)。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個(gè)公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機(jī)制，為建設(shè)一支符合“三個(gè)代表”要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保證：（1）、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)化、年輕化；（2）、精簡機(jī)構(gòu)和人員編制，精簡機(jī)構(gòu)，減少人員編制，是衡量機(jī)構(gòu)改革成效的重要標(biāo)志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡富余人員。

（三）加強(qiáng)立法與監(jiān)督

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國的大環(huán)境下，要逐步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務(wù)教育的職能歸并到相關(guān)的教育行政主管部門，維護(hù)社會(huì)治安的職能歸并到政法公安部門，完成財(cái)政收入的職能歸并到財(cái)稅部門等等。

（四）建立科學(xué)合理的制度，完善行政運(yùn)行機(jī)制

（1）要在全國范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財(cái)政制度。任何財(cái)政資金的使用方案必須由相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對(duì)資金使用的自由裁量權(quán)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會(huì)保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。（2）、注重理順各方面關(guān)系，改進(jìn)和完善行政運(yùn)行機(jī)制。合理調(diào)整部門之間的職能，減少和避免重復(fù)交叉；將相同和相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)。切實(shí)改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項(xiàng)，能取消的，要堅(jiān)決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅(jiān)決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機(jī)制替代的，一定要通過市場機(jī)制來處理。根據(jù)需要保留的審批事項(xiàng)，也要改進(jìn)審批方式，規(guī)范程序，簡化環(huán)節(jié)，設(shè)定時(shí)限，提高效率。

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營

摘 要：當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問題受到了學(xué)術(shù)界越來越多的關(guān)注，學(xué)者的觀點(diǎn)不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計(jì)合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變，長遠(yuǎn)出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時(shí)，應(yīng)改革財(cái)政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一 當(dāng)前的研究

（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn) 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，主要有三種思路。第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。[1]吳理財(cái)、朱紅萱認(rèn)為，從我國農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來，使之真正成為一級(jí)為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對(duì)本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政開支由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。村繼續(xù)實(shí)行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)。[4] 第三，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點(diǎn)。黨國英認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認(rèn)為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是令人懷疑的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點(diǎn)實(shí)際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。于建嶸雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國英的觀點(diǎn)不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個(gè)是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個(gè)則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。

在這些觀點(diǎn)中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點(diǎn)的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對(duì)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。

（二）對(duì)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析

“皇權(quán)不下縣”。在我國歷史上，有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，實(shí)行皇權(quán)——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個(gè)滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)體系。[7]但同時(shí)，我們應(yīng)該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會(huì)的事務(wù)與古代社會(huì)已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會(huì)具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會(huì)中所不存在的或相對(duì)簡單的，這無須多言。并且，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一政府主導(dǎo)的歷史任務(wù)下，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅僅是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的大量鄉(xiāng)村事務(wù)減少，相反必定會(huì)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

“政府層級(jí)多”。我國現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府，在世界上屬于政府層級(jí)最多的國家之一。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級(jí)過多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級(jí)多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實(shí)際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權(quán)一方面會(huì)上移給縣級(jí)政府，另一方面會(huì)下轉(zhuǎn)給村集體。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟(jì)狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實(shí)際的。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級(jí)政府的人員勢必膨脹。同時(shí)，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會(huì)轉(zhuǎn)移給縣級(jí)政府。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)地方基層政府。如德國、法國、美國等。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機(jī)構(gòu)和人員有時(shí)更多。以美國為例，在美國，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬多個(gè)地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學(xué)校特別行政區(qū)等。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時(shí)性工作。其日常政府工作部門有6個(gè)，但在這6個(gè)部門以下下設(shè)了近30個(gè)辦公室（處），包括信息技術(shù)辦公室、警察局、消防隊(duì)、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務(wù)辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu)，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。[8]筆者認(rèn)為，我國政府層級(jí)多是一個(gè)事實(shí)，確實(shí)也造成了過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級(jí)的話，那么應(yīng)該取消的是市（地）級(jí)政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點(diǎn)的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來源，難以成為一級(jí)政府。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個(gè)重要原因就是我國財(cái)政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力，而基層政府財(cái)政收入大大減少。1994年后，中央政府的財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年，全國財(cái)政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級(jí)占10%，市（地）占17%，而2千多個(gè)縣、4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級(jí)財(cái)政收入共計(jì)僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個(gè)人名義借債。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務(wù)教育是典型的外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，其供給成本本應(yīng)由中央或省級(jí)政府負(fù)擔(dān)為主，但長期以來農(nóng)村中小學(xué)教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長、干部腐敗等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實(shí)際上也是在財(cái)政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進(jìn)而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。而腐敗問題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨(dú)有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來的種種問題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心

筆者認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該以事權(quán)為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財(cái)政壓力而被迫進(jìn)行的，但我們?cè)谠O(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時(shí)應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財(cái)權(quán)與事權(quán)相稱。如果以財(cái)權(quán)為中心，則成了本末倒置。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)不充足，則屬于我們的財(cái)政體制設(shè)計(jì)不合理，應(yīng)該改革財(cái)政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有事權(quán)，無事可做，那么即使其擁有充足的財(cái)權(quán)，那么也不應(yīng)該保留，而應(yīng)撤消。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應(yīng)形勢的發(fā)展，各地陸續(xù)進(jìn)行了鄉(xiāng)的調(diào)整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底，全國合并設(shè)立的鄉(xiāng)為9.7萬個(gè)。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟(jì)組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且管理政治、社會(huì)事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)在人民公社時(shí)期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。如我國1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作?！痹?983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。我國的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細(xì)的，經(jīng)過四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；

（三）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；

（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；

（七）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實(shí)層面的考察。

在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)存在著大量的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。但鄉(xiāng)村社會(huì)的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對(duì)于上級(jí)的批示精神要領(lǐng)會(huì)，和村里交流起來還要有策略，上傳下達(dá)，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡單，做起來是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計(jì)劃生育等工作就需要抽大部分機(jī)關(guān)干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠(yuǎn)程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村基層政治活動(dòng)、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，等等好多的工作．

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒有承擔(dān)起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個(gè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來都沒有人指導(dǎo)莊稼防病治病，農(nóng)機(jī)站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個(gè)體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗(yàn)，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時(shí)候，他們的期待時(shí)常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒見過幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實(shí)際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國農(nóng)村的很多地方都存在。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實(shí)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

依據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長遠(yuǎn)出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)計(jì)合理的改革路徑。從當(dāng)前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長遠(yuǎn)看，則應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

（一）當(dāng)前目標(biāo)：職能轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，首先，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機(jī)構(gòu)精簡上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實(shí)轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時(shí)期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因?yàn)槲覀円呀?jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實(shí)行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國家財(cái)政資金支持農(nóng)村的工具，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。

其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財(cái)政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對(duì)政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟(jì)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控者，為市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

再次，應(yīng)建立“雙向問責(zé)制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)是主要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)基層政府約束和要求的“逆向問責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責(zé)過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。實(shí)際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級(jí)政府的行為，并對(duì)其形成激勵(lì)機(jī)制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟(jì)增長為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）長遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)?！盵15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢和方向。我國民主政治建設(shè)的方向就是要擴(kuò)大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。

首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實(shí)踐中進(jìn)一步完善村民自治制度。自1984年我國農(nóng)村實(shí)行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪?！盵16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國政治體制的變動(dòng)、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會(huì)利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門關(guān)系等等各個(gè)方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實(shí)踐層面的調(diào)整將是長時(shí)期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對(duì)我們會(huì)有一定的啟示。

四 財(cái)政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財(cái)權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財(cái)政壓力。在面臨財(cái)政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲?！盵17]可以說，財(cái)政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財(cái)政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財(cái)政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對(duì)于我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，通過稅收取得的財(cái)政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段。但我國自1994年以來實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實(shí)施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進(jìn)行分配，而是按照來源地進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。我國的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標(biāo)。[19] 同時(shí)，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實(shí)際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2002稅費(fèi)改革到2005年的3年間，山東省安排各級(jí)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣（市、區(qū)）均4181萬元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬元。2004年全省用于村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的23.55%，村均補(bǔ)助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)捉襟見肘?！盵20] 針對(duì)這種狀況，中央政府應(yīng)將促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)并非針對(duì)收入差距，而是針對(duì)各地區(qū)間財(cái)政能力和公共服務(wù)差距。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距在很大程度上與財(cái)政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，增加對(duì)農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財(cái)政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政差異的作用。對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對(duì)于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。

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