第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進依法行政的困境及對策初探

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府行政體制中最基層、最微觀的行政機關(guān)，直接面對基層、面對廣大農(nóng)民群眾，是依法行政的最前沿陣地，切實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有重要的現(xiàn)實意義和迫切的社會需要。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的困境與對策探討值得人們關(guān)注。

所遇困境

從1989年我國頒布《行政訴訟法》為主要里程碑起，我國的依法行政，建設(shè)法治政府走過了

將近二十年的歷程。經(jīng)過近二十年的努力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作取得了可喜的成效，近年來因鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法行政導(dǎo)致的涉農(nóng)惡性案件、惡性事件逐年下降，就是很好的例證。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政仍然存在一些問題，與建設(shè)法治政府、與推進依法行政的要求還有很大的差距，面臨極大的困境。根據(jù)筆者的觀察和了解，其面臨的困境，主要有以下幾個方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，依法行政難推進

根據(jù)《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)擁有完整的職責(zé)、權(quán)限，包括行政權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)。但事實上，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府既沒有獨立的行政權(quán)（如沒有行政處罰權(quán)、沒有行政許可權(quán)、沒有行政強制權(quán)等），也沒有獨立的人事權(quán)和財政權(quán)，然而《憲法》和《地方組織法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能所負的相應(yīng)責(zé)任卻一樣沒有減少，經(jīng)濟發(fā)展、財政稅收、招商引資、社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、環(huán)境治理、計劃生育、護林防火、抗災(zāi)搶險、農(nóng)田保護、土地管理、公共公益事業(yè)建設(shè)等的責(zé)任無一不被層層分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行職責(zé)，卻缺乏相應(yīng)的行政權(quán)力，對一些非法違紀(jì)行為缺乏有效的行政處理措施，僅僅依靠說服教育和行政協(xié)調(diào)，如果行政相對人不配合，依法處理根本沒法實施。于是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中就出現(xiàn)了違法超生難處理、違章建房難拆除、違法生產(chǎn)難取締、違法經(jīng)營難杜絕的怪現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政陷入了“欲為無權(quán)，不為失職”的尷尬境地。

（二）依法行政意識不強，違法行政時有發(fā)生

在個別地區(qū)、個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)，違法行政現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、亂執(zhí)法亂罰款。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)出臺土政策，以加強管理為名，成立所謂“××管理領(lǐng)導(dǎo)小組”、“××管理專業(yè)隊”，并以這些非法的臨時管理執(zhí)法機構(gòu)名義進行亂執(zhí)法亂罰款，阻礙當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品或主要資源產(chǎn)品的正常流通，損害群眾利益。

2、違反程序亂作為。這一種現(xiàn)象主要發(fā)生在土地征用等程序性較強、國家政策限制較嚴(yán)格的管理項目上。例如非法占用耕地大辦工業(yè)園、違規(guī)上馬政績工程等等。

3、以權(quán)壓法，以言代法。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在權(quán)大于法思想，做出以言代法的丑行，嚴(yán)重損害了基層政府的形象。例如個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)以鎮(zhèn)黨委名義隨意罷免“不聽話”村委會干部、個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)隨意指示政法機關(guān)人員去“法辦” 那些鬧事的告狀的頂撞的“刁民” 等等。

4、執(zhí)法方式簡單，作風(fēng)粗暴。這一現(xiàn)象在農(nóng)村稅費改革前“收糧收稅”時期經(jīng)常發(fā)生，現(xiàn)在也偶爾出現(xiàn)在計生執(zhí)法和處理一些非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營的管理活動中。例如2007年廣西博白縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾因計生粗暴執(zhí)法，引發(fā)了6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)接連發(fā)生群眾圍堵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地事件。

（三）監(jiān)督制約不力，責(zé)任追究流于形式

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級，除非發(fā)生媒體曝光或引起了較高層級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的違法違紀(jì)事件，其責(zé)任人會受到責(zé)任追究之外，行政過錯責(zé)任的追究基本上流于形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)或干部“出了事”往往都是采取“大事化小，小事化了”的內(nèi)部處理，或以調(diào)離崗位、或明降暗升、或暫過風(fēng)頭又再起用的方式敷衍了事，而很少采用傷筋動骨的處理措施。

原因剖析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進依法行政工作之所以遇到以上的困境，根據(jù)筆者分析，主要由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不順、干部群眾的思想意識和法律素質(zhì)落后于形勢需要、鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政的相關(guān)法律法規(guī)不夠完善、行政監(jiān)督制約機制不夠健全等幾個方面因素造成。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不順是客觀因素

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊管理體制不合理。條塊分割的行政管理體制和屢次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中的“垂直運動”分割肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理功能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)變得責(zé)任大、權(quán)力小、能力差，導(dǎo)致依法行政難以推進。就筆者所在的縣而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能直接管理的只有內(nèi)設(shè)機構(gòu)六大辦（即黨政辦、農(nóng)業(yè)辦、計生辦、經(jīng)濟發(fā)展辦、社會事務(wù)辦、規(guī)劃建設(shè)辦）和兩大中心（即計生服務(wù)中心、農(nóng)技推廣中心）。其他有收費或執(zhí)法處罰職能的站所基本實行垂直管理，半垂直管理的也只有公安派出所和司法所。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行職能過程中，很多工作都必須依靠相關(guān)垂直的職能站所，而相關(guān)站所的經(jīng)濟權(quán)、人事權(quán)不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“塊塊管不住條條”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行某項工作需要相關(guān)站所配合時，如果沒有經(jīng)濟利益（獎勵或分成）作協(xié)調(diào)，相關(guān)站所要么消極被動應(yīng)付，要么以本身業(yè)務(wù)忙為理由根本不予理睬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如此勢單力薄，要實現(xiàn)依法行政、依法治理談何容易？

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核機制不科學(xué)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)之一就是執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令，以及辦理上級人民政府交辦的其他事項。于是，省市分解下達給縣級的一些目標(biāo)任務(wù)，無論事權(quán)是否在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無一不被交辦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府去完成，年終還要進行考核。其中財政稅收、招商引資、計劃生育、社會穩(wěn)定等工作還實行“一票否決”。如果縣級政府對“一票否決”執(zhí)行得徹底，而相關(guān)任務(wù)指標(biāo)又欠缺科學(xué)性的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了避免被否決，從而危及主要領(lǐng)導(dǎo)政治前途，被迫違法行政的情況

就出現(xiàn)了，諸如為完成財政稅收入庫任務(wù)而非法引稅買稅，或挪用專項資金墊稅；為完成招商引資任務(wù)而非法征地；為完成計劃生育四術(shù)任務(wù)和撫養(yǎng)費征收任務(wù)而粗暴執(zhí)法；為維護社會穩(wěn)定而對上訪群眾進行圍追堵截；為完成農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)而亂下指標(biāo)“逼民致富”干擾農(nóng)民生產(chǎn)等等。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果一旦被“一票否決”，其黨政一把手政治前途就立即完蛋，而違法行政如果不出事還有機會搏一搏，違法行政的成本比被“一票否決”成本低得多。所以“壓力型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核機制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)無暇顧及依法行政，屢屢出現(xiàn)被動違法行政。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)黨政不分。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在形式上實行黨政人大機構(gòu)分設(shè)，但事實上是黨政機構(gòu)高度一體化，人大機構(gòu)則被虛化弱化，以黨代政的運作模式依然流行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運作的核心，黨委書記才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小事務(wù)的最終決策人，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部依法行政角色不明、責(zé)任不清，實際權(quán)力行使者與法定行政責(zé)任者相分離的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責(zé)制難以體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作用不能充分發(fā)揮。

（二）思想意識落后，法律水平低是主觀因素

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想認識落后。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的民主法制觀念淡薄，對依法行政存在認識誤區(qū)，認為人治好過法治，依法行政就是依法治民、依法治事，將法律視為治人的工具，對自己有利時就拿來運用，更有甚者加以曲解利用，對自己不利的就棄之不用。這些認識誤區(qū)嚴(yán)重阻礙著鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的實施。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾法律水平低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多數(shù)干部群眾的法律水平低，對法律沒有全面掌握或一知半解，同樣阻礙著依法行政工作的實施。一方面，是依法行政的實施者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律素質(zhì)偏低，沒有接受系統(tǒng)的法律知識培訓(xùn)，依法行政、依法辦事的水平不高，面對新的工作形勢，出現(xiàn)了“新辦法不會用，老辦法不能用，軟辦法不管用，硬辦法不敢用”的尷尬局面。另一方面，作為行政相對人的廣大農(nóng)民群眾，對法律的了解仍然十分有限，遠遠沒有達到“人人知法、人人守法、人人護法”的層次，相當(dāng)一部分群眾只要求享受權(quán)利，不自覺履行義務(wù)，有利的事就想方設(shè)法地“占”，不利的事就不顧大局地“鬧”。例如在計生國策方面非法超生偷生搶生且逃避繳納社會撫養(yǎng)費義務(wù)，在公路征地中出現(xiàn)搶種作物騙領(lǐng)青苗補償款，在農(nóng)業(yè)補貼申報中出現(xiàn)謊報面積騙取補貼款等等。行政相對人如果缺乏法律素質(zhì)，或“精通”法律，專鉆法律空子，任你怎樣依法，也只能是“秀才遇到兵，有理說不清”。

（三）法律體系不完善是內(nèi)在因素

1、過時法律法規(guī)沒有及時清理。目前涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“三農(nóng)”的許多法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件很多都是在2002年前由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡時期的背景下制訂的，甚至有的是在1992年前計劃經(jīng)濟體制背景下制訂的，相當(dāng)部分法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件都已失去現(xiàn)實意義，但沒有被及時廢止和修訂，導(dǎo)致其實用性和適用性差。

2、現(xiàn)行法律法規(guī)有部門化、利益化的傾向。我國行政立法目前基本上還是以部門立法為主。這樣，政府有關(guān)工作部門在制訂或被授權(quán)草擬法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件時，從本部門本行業(yè)利益出發(fā)，制訂或草擬出的法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件就會導(dǎo)致行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化。這是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“權(quán)力上收、責(zé)任下放、站所垂直、鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂空”的又一重要原因。例如林業(yè)管理法規(guī)方面規(guī)定，林業(yè)行政管理權(quán)、收費權(quán)、執(zhí)法權(quán)由縣級林業(yè)局、林業(yè)公安分局行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、林業(yè)公安派出所垂直縣級相關(guān)部門管理，而造林綠化、護林防火的責(zé)任卻推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

3、有些法律法規(guī)互相沖突。現(xiàn)行的有些法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，存在部門之間立法沖突，結(jié)果出現(xiàn)有利可圖的行政事務(wù)爭著管，無利可圖的義務(wù)性行政事務(wù)推著讓，令鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政無所適從。例如文化領(lǐng)域的網(wǎng)吧、酒吧、游戲機室的管理，工商、公安、文化等部門都按規(guī)收費發(fā)證許可，可日常管理工作卻誰都不管，出現(xiàn)問題互相推卸責(zé)任，推來推去竟又會落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的頭上。

（四）行政監(jiān)督制約機制不完善是外在因素

目前，我國雖已建立了一套比較完善的行政監(jiān)督體系對促進我國依法行政工作發(fā)揮了重要保障作用，但仍然存在明顯的缺陷，監(jiān)督的力度不夠，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象還一定程度存在。究其主要原因是：政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督均屬于黨領(lǐng)導(dǎo)下的體制內(nèi)監(jiān)督，而且又分工不明，權(quán)限不清，出現(xiàn)監(jiān)督走過場,“護短”、“護官”等現(xiàn)象，導(dǎo)致有錯難糾、有責(zé)難究；群眾監(jiān)督因群眾意識落后尚處于起步階段，監(jiān)督作用發(fā)揮有限；新聞輿論監(jiān)督被譽為“第四權(quán)力”，確實能發(fā)揮很大的監(jiān)督作用，但在當(dāng)前輿論以正面報道為主的宣傳基調(diào)下，容易受到干擾，作用也明顯受限。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政違法責(zé)任追究流于形式也就不足為奇了。

對策建議

依據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政面臨的困境的透視和分析，筆者認為可以從如下幾個方面采取措施加以推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作。

（一）從理順行政體制入手，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)一致的行政體系

在《憲法》和《地方組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)置及職能設(shè)定未作修改的前提下，應(yīng)當(dāng)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行體制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)，但具體側(cè)重點應(yīng)放在以下幾個方面：

1、理順條塊關(guān)系。要采取縣鄉(xiāng)改革聯(lián)動的方式，理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與站所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級職能部門的關(guān)系。要明確縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，把一些專業(yè)性強、非強制性手段不能治理見效的行政事務(wù)，如交通、安全、環(huán)保、工商、稅收等，交由縣級政府統(tǒng)管，以縣級相關(guān)職能部門及其站所管理為主，強化縣級政府職能部門的行政責(zé)任，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)責(zé)任；而對一些非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不可的社會公共事務(wù)，如計劃生育、民政優(yōu)撫、農(nóng)業(yè)水利、林政管理等則實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政責(zé)任，相關(guān)職能站所劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管轄，同時賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)行政權(quán)力，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這些領(lǐng)域有相應(yīng)的權(quán)威進行管理；對一些與鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政功能密不可分，但又必須要縣級政府職能部門派駐的站所齊抓共管的行政事務(wù)，如國土、文化、教育、財政、治安、司法等行政事務(wù)，要實行“條塊結(jié)合”管理，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些站所的工作考核意見權(quán)、人事任免建議權(quán)，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這些事務(wù)領(lǐng)域管理的指揮協(xié)調(diào)能力。只有這樣，才能建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)、權(quán)、利一致的行政體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政有良好的體制基礎(chǔ)。

2、轉(zhuǎn)變考核機制?？h級政府要按照建立市場經(jīng)濟體制和法治政府的要求，轉(zhuǎn)變“壓力型”考核機制為科學(xué)型考核機制。要把財政稅收、招商引資等經(jīng)濟領(lǐng)域的硬性考核指標(biāo)項目與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府脫鉤，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟工作重心轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟服務(wù)上來。要堅決杜絕那些不必要的但偏要鄉(xiāng)鎮(zhèn)出錢出力的達標(biāo)檢查評比活動。對一些必須考核的項目，制訂考核指標(biāo)要科學(xué)可行，切合實際，要慎用少用“一票否決”制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法行政沖動。

3、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系。要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)方式，把黨委工作重點轉(zhuǎn)到思想政治、人事組織、重大決策等方面上來，而一般行政、經(jīng)濟、社會事務(wù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長依法履行職權(quán)，防止出現(xiàn)以黨代政、以黨干政的現(xiàn)象。同時，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，發(fā)揮人大在選舉和評議政府領(lǐng)導(dǎo)成員、重大事項決定、監(jiān)督政府行政等方面應(yīng)有的作用，使人大成為依法行政的重要監(jiān)督制約力量。

（二）從提高法治意識入手，營造依法行政良好環(huán)境

要大力培養(yǎng)和增強全民的法治觀念，大力提高全民的法律素質(zhì)，重點抓好以下兩個方面：

1、強化干部學(xué)法用法。要按照《全面推進依法行政實施綱要》的要求，建立健全干部學(xué)法制度，強化干部學(xué)法培訓(xùn)，采取自學(xué)與集中培訓(xùn)相結(jié)合，以自學(xué)為主的方式，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)基本法律知識以及與“三農(nóng)”有關(guān)、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政職能有關(guān)的法律知識，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律素質(zhì)，使他們熟悉掌握本職工作所需的法律法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件，在行政管理時做到有法可依、有章可循、有據(jù)可查。從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想觀念上三個轉(zhuǎn)變：一是在關(guān)于公民與政府關(guān)系的認識上，必須從公民義務(wù)本位和政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位和政府責(zé)任本位轉(zhuǎn)變；二是在法治觀念上，必須從依法治民、依法治事向依法治官、依法治權(quán)轉(zhuǎn)變；三是在責(zé)任意識上，必須從強調(diào)公民責(zé)任向強化政府責(zé)任轉(zhuǎn)變。通過三個轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部更新法治觀念，克服人治思想和法律工具主義思想，樹立全新依法行政理念。

2、加強全民普法教育。要按照“五五普法”規(guī)劃，深入開展法制宣傳教育活動，采取各種行之有效的普法形式，全面提高全體公民的法律素質(zhì)，增強群眾的社會主義民主法制意識，使他們努力做到學(xué)法、知法、守法、護法。要積極引導(dǎo)公民、法人和其他組織懂得用法律武器依法維護自身權(quán)益，同時自覺履行法律規(guī)定義務(wù)，不能只講權(quán)利不講義務(wù)或者采取非理性的鬧事上訪方式維護權(quán)益，實現(xiàn)政府依法行政與行政相對人依法辦事良性互動。

（三）從完善法律體系入手，提高所依之法的質(zhì)量

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要推進依法行政，所依之法的質(zhì)量如何，直接決定依法行政的水平和效果。因此，必須完善法律體系建設(shè)，想方設(shè)法提高法的質(zhì)量。

1、及時清理過時法律法規(guī)。以《行政許可法》等法律為依據(jù)，對一些過時的、不適用的法律法規(guī)進行及時清理，該廢止的廢止，該修訂的修訂，以減少因現(xiàn)行政策與法律法規(guī)的沖突而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無所適從的局面。

2、規(guī)范行政立法行為。所有的行政立法活動都必須以《立法法》為準(zhǔn)繩，并由部門立法制逐步過渡到公共立法制。在未徹底取消部門立法制之前，加強法制部門、人大機關(guān)對部門立法的監(jiān)督，對公共事務(wù)管理立法設(shè)定聽證程序、征求意見程序、公眾討論程序等，從而提高立法質(zhì)量。

（四）從加強監(jiān)督制約入手，探索依法行政監(jiān)督制約新機制

要加強監(jiān)督體系建設(shè)，發(fā)揮各種監(jiān)督主體的監(jiān)督作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制內(nèi)關(guān)鍵要做好以下幾點：

1、建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任體系。即回應(yīng)對策建議的第一點，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)權(quán)限，進而明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各基層站所的職責(zé)分工，明確相關(guān)責(zé)任人的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任，按照責(zé)權(quán)利一致的原則建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任體系，既要防止責(zé)任無限擴大化，也要防止責(zé)任只停留在組織而不分解落實到個人的現(xiàn)象。

2、嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和過錯責(zé)任追究制。要按照“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償”的要求，推行行政問責(zé)制，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和行政過錯責(zé)任追究制，對行政違法行為的相關(guān)責(zé)任人，根據(jù)新頒布的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》相應(yīng)條款對號入座進行嚴(yán)肅處理，切實做到有錯必糾，違法必究。

3、大力推行政務(wù)公開。要把政務(wù)公開與依法行政結(jié)合起來，通過政務(wù)公開讓群眾了解相關(guān)政策法律法規(guī)、辦事程序手續(xù)、違法行政責(zé)任等等，把政府依法行政工作置于群眾監(jiān)督之下，打造陽光政務(wù)，減少違法違規(guī)行政行為的發(fā)生。

第二篇：努力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政

努力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政

黨的十五大指出：“一切政府機關(guān)都必須自覺依法行政。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級人民政府，面對著8億多的農(nóng)民群眾，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行依法行政的重要性和必要性不言而喻。近年來，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)對依法行政作了一些積極探索，并已初見成效：逐步由行政命令轉(zhuǎn)向依法行政，由依“權(quán)”辦事轉(zhuǎn)向依“法”辦事；“通不通三分鐘，再不通龍卷風(fēng)”的做法大為改觀，“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的現(xiàn)象也大為減少。但是，政府違法行政的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，行政訴訟敗訴率仍相當(dāng)高，行政工作的內(nèi)容和對象的廣泛性與行政法定職權(quán)的有限性的矛盾相當(dāng)突出。我認為，必須在思想觀念、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法機制等方面進行深刻的變革。

一、依法行政必須更新觀念

依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法行政是依法治國的重要組成部分，是建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效基層政府的根本要求，只有做到依法行政，才能確保政令暢通，才能保證農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。

無論從建設(shè)社會主義法治國家的需要看，還是從當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政狀況和面臨的新形勢看，都要求我們必須進一步提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的認識，堅持全面地、努力地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。

一是觀念要更新。要正確認識依法行政的真實含義，摒棄依法行政就是設(shè)法找出法律依據(jù)來“治民”的錯誤認識；摒棄行政訴訟制度是削弱政府的領(lǐng)導(dǎo)，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作和完成任務(wù)的錯誤思想；摒棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作上面千條線，下面一根針，工作量大，用法律手段不如用行政命令來得快的錯誤做法；摒棄“七法八法，搞得我沒有辦法”的錯誤觀念。把依法行政的側(cè)重點放在“治吏”上，確立依照法律授權(quán)開展行政行為的觀念。

二是知識要更新。要進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使其充分認識到實行依法行政的重要性和必要性，提高依法行政的自覺性。為此，要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)造法律學(xué)習(xí)的條件，必要的工具書發(fā)給每個干部，供其自學(xué)。以考促學(xué)，學(xué)用結(jié)合。培訓(xùn)不要停留在啟蒙式，要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，就其密切相關(guān)的法律法規(guī)進行專業(yè)性的培訓(xùn)，尤其是環(huán)保、土管、水利、林業(yè)等實體法及行政處罰、復(fù)議、訴訟等程序法的培訓(xùn)。還要加強規(guī)范性文件和其他法律文書的制作與審查、申請法院強制執(zhí)行等操作性強的實踐技能培訓(xùn)，積極促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在思想上和具體工作中，從依行政命令辦事向依法辦事轉(zhuǎn)變。

三是方法要更新。要善于運用法律、法規(guī)解決問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的領(lǐng)頭雁，是貫徹黨的各項方針政策和國家法律、法規(guī)的實踐者。對此，一是自己必須自覺守法，做遵紀(jì)守法的模范，為群眾作出表率；二是要善于用各種法律、法規(guī)來引導(dǎo)群眾的行為；三是在處理一些重點、難點、熱點問題時，必須善于用好各種法律法規(guī)。當(dāng)前，尤其在處理村級財務(wù)管理、社會治安、群眾上訪、山林

權(quán)屬糾紛等問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，不僅要做到實體合法，而且要做到程序合法。

二、依法行政必須營造良好的法制環(huán)境

良好的執(zhí)法環(huán)境是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的前提和重要基礎(chǔ)，而法制環(huán)境的建立，不但要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身嚴(yán)格依法辦事，而且需要上級政府和主管部門的配合，需要司法機關(guān)特別是人民法院的支持。這也是當(dāng)前推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的重點和難點。目前，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政主要有三個方面，一是有些有行政執(zhí)法權(quán)的部門在分解和布置任務(wù)時，為簡便往往很少考慮法定程序和法律后果，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政執(zhí)法工作中遇到的困難，幫助解決少，業(yè)務(wù)指導(dǎo)不力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)因其法定職權(quán)非常有限，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于執(zhí)法主體不合法、違法執(zhí)法的境地，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也就被迫或自覺不自覺地做著許多與依法行政相悖的工作。二是有的部門對其直接行使的管理權(quán)，缺少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通，其行政處罰行為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理相脫離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看到的管不到”，部門“管到的看不到”。三是法院由于行政強制執(zhí)行案件數(shù)量較大，一般也只能象征性地執(zhí)行幾個有代表性的案件，一部分案件久拖不決，這樣不但影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的信心，客觀上也助長了違法行為的產(chǎn)生蔓延。為此，應(yīng)著重抓好以下三個方面工作：

一是要上下配合，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。上級政府和主管部門在布置行政工作和分解任務(wù)時，應(yīng)首先考慮其工作內(nèi)容是否屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職權(quán)，是否符合法定程序要求。執(zhí)法主體不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，不要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為難。不能以行政命令逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)用違法的手段去完成收費、收稅任務(wù)。上級政府部門在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作內(nèi)容后，部門可以規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的執(zhí)法程序和執(zhí)法依據(jù)。對出現(xiàn)的疑點難點問題給予解釋和指導(dǎo)，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)處各種糾紛和違法行為，并及時對相對人作出行政處罰決定，以行動支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政，必要時可將部分行政管理權(quán)依法委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下聯(lián)動、緊密配合，從而改變“看到管不到，管到看不到”的狀況。另外，人民法院要加大行政案件的受理和執(zhí)行力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。

二是要建章立制，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點和執(zhí)法側(cè)重點，制定一系列有針對性、便于實際操作的規(guī)章制度。特別是土管、計生等方面的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的制度來規(guī)范，避免濫行政、亂行政和怠于行政等情況出現(xiàn)。同時，要認真推行行政執(zhí)法責(zé)任制，將責(zé)任落實到每一個執(zhí)法崗位、每一個執(zhí)法人員，做到明確執(zhí)法主體，明確執(zhí)法范圍與內(nèi)容，明確執(zhí)法責(zé)任，提高行政執(zhí)法的透明度，完善整個執(zhí)法程序、執(zhí)法體制和監(jiān)督檢查機制。對執(zhí)法人員出現(xiàn)的違法執(zhí)法和不作為等，按行政執(zhí)法責(zé)任制要求嚴(yán)肅查處。還要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作列入考核項目，并作為干部任用的重要考核內(nèi)容?？己宿k法要明確，項目要細化、量化，并具可操作性，做到考而有據(jù)，責(zé)、績結(jié)合，以考核促提高，以考核促深化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作切實到位，既不“越位”，又不“缺位”，更不能“錯位”。

三是加強普法，提高公民守法意識。民主法制要求公民不但要有較高民主意識與維權(quán)意識，而且還要有較高的遵紀(jì)守法意識。可以通過新聞媒介、墻報宣傳

欄、典型案例剖析、召開執(zhí)法現(xiàn)場會等形式宣傳與農(nóng)村工作密切相關(guān)的法律法規(guī)，做到以實帶虛，以虛促實，讓群眾知法懂法，進而守法。

三、依法行政必須進一步完善執(zhí)法機制

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展和民主法制建設(shè)的不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政工作日益繁重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法定職權(quán)有限性與人民群眾要求依法辦事的矛盾越來越突出，如不加以改進，勢必影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的進程，因此，探討加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能，已成為當(dāng)前推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的又一重要課題。一是適當(dāng)擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定職權(quán)?，F(xiàn)有的很多法律規(guī)定執(zhí)法主體是縣以上的政府和部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏執(zhí)法主體資格，要通過立法擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能或通過合法的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)。二是走綜合執(zhí)法的新路子。適當(dāng)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相對集中執(zhí)法人員，由政法干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法員、法制員及專業(yè)人員等組成執(zhí)法機構(gòu)，開展綜合執(zhí)法。三是轉(zhuǎn)變執(zhí)法機制。由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，必須實現(xiàn)政企分開，對不該管、管不了、管不好的事情不要管，這樣也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)精減人員，減輕農(nóng)民負擔(dān)。四是依德治“吏”。依法行政的進程和效果如何，很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和執(zhí)法人員素質(zhì)。因此，要通過機構(gòu)改革，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的結(jié)構(gòu)，擇優(yōu)錄用，嚴(yán)把“進口”，暢通出口，對違法執(zhí)法、胡作非為的“害群之馬”，必須堅決清理出執(zhí)法隊伍。同時，必須把依法治“吏”和以德治“吏”相結(jié)合，提高他們的思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，面對眾多的法律條文和棘手的實際問題能有機結(jié)合，迎刃則解。

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政難的原因及對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政難的原因及對策

[摘要]依法行政是我國進行法治建設(shè)和政治體制改革過程中提出的一項基本原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權(quán)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政直接體現(xiàn)著依法行政的效果和程度，具有極其重要的經(jīng)濟和政治意義。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法水平雖然較之過去有較大的提高，但從總體上看由于法治意識淡薄、法律體制不完備、監(jiān)管制約不力、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等多方面的原因我們應(yīng)加強法律宣傳，提高法治意識；加強立法質(zhì)量，完善法律體制；加強監(jiān)管制約，明確行政責(zé)任；加強知識培訓(xùn)，提高個人素質(zhì)；加強經(jīng)濟建設(shè)，推進依法行政。[關(guān)鍵詞] 依法行政 政府 農(nóng)村

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（三）浮夸造假

一是仍然熱衷于搞創(chuàng)優(yōu)、升級、達標(biāo)等活動。有的部門不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財力和承受能力，強求鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞工程、上項目，不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的分配和使用，要鄉(xiāng)鎮(zhèn)這方面投入不少于多少，那方面投入不低于什么比例。二是有的地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績考核只看表面數(shù)字，不看投資和發(fā)展環(huán)境的改變狀況，只看上了多少工程項目，不看債務(wù)的增減和可持續(xù)發(fā)展能力。比方說計劃生育工作，這些年越來越多農(nóng)民愿意少生，超生的農(nóng)民少了，按說鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計劃生育工作應(yīng)該好做，但是，現(xiàn)在上面的考核卻越來越繁瑣，把考核指標(biāo)分為人口指標(biāo)和工作指標(biāo)。

（五）求穩(wěn)怕事抬頭

我國社會正處于轉(zhuǎn)型期，各種利益沖突增多，信訪事件不斷。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)求穩(wěn)怕事，懼怕群眾上訪，對法律明確規(guī)定的工作不敢依法處理，能拖則拖，以求表面的穩(wěn)定，造成違法者得利，遵紀(jì)守法者吃虧的現(xiàn)象，影響依法行政。去年有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于種子市場放開，經(jīng)國家專業(yè)部門審定的種子和沒有審定的種子，一涌而上，使農(nóng)民無法辨別真?zhèn)?，加之因廣告導(dǎo)致假種子泛濫，使該鎮(zhèn)去年糧食平均減產(chǎn)估計超過三成以上，畝平減收280元左右。其中有一個村1200畝田，有80％的田塊購買了不抗倒伏的假中稻種子，在去年秋季的一場大風(fēng)后，畝平減產(chǎn)400斤，減收300元。最嚴(yán)重者減產(chǎn)超過500斤以上，農(nóng)民大呼上當(dāng)。另外，由于缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價格監(jiān)督，農(nóng)藥、化肥、機柴油、農(nóng)用機械等價格成倍上漲，幾乎全部沖抵了國家農(nóng)業(yè)稅收減免和糧食直補給農(nóng)民所帶來的好處。其實，此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是不愿協(xié)調(diào)而是不敢協(xié)調(diào)，否則會被扣上違法行政的帽子。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政難原因探析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政難的表面下有其深刻的原因，我們只有找出問題的癥結(jié)所在，才能對癥下藥，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政難的問題。

（一）法治意識淡薄

法治意識普遍低下是當(dāng)前實現(xiàn)依法行政的最大障礙，這不僅指政府機關(guān)自身，也包括公眾在內(nèi)。究其原因，主要是由于我國有兩干多年的封建歷史，缺乏民主傳統(tǒng)和法制傳統(tǒng)。歷代封建統(tǒng)治者都將法律作為鎮(zhèn)壓百姓的工具，帝王的意志即是法律，這種權(quán)大于法的人治傳統(tǒng)思想影響至深。建國后，我國實行高度集權(quán)的政治體制和高度集中的經(jīng)濟體制，強調(diào)個人權(quán)威，輕視法律權(quán)威，造成行政權(quán)力的行使所受的牽制甚少，與依法行政觀念相反。

基層政權(quán)由于受長期以來計劃經(jīng)濟的影響，權(quán)力的魔云籠罩時久。官大一級壓死人，誰職位高、誰嘴巴大、誰說了算已習(xí)以為常，民主的氣氛、法治的氣氛微薄。少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)把投訴告狀的百姓視為刁民，把依法行政僅作為口頭標(biāo)簽，依權(quán)行政盛行不衰。

（二）法律體制不完備

任免權(quán)不在司法機關(guān)手中。同級黨政部門對司法機關(guān)的制約能力很強，難以保證司法獨立。特別是在以發(fā)展經(jīng)濟為核心目標(biāo)的大環(huán)境下，司法讓位于行政變成了社會可以接受的現(xiàn)象。

我國行政訴訟法規(guī)定的受案范圍狹小，很多種類的行政行為不受司法監(jiān)督的制約，如抽象行政行為。不少地方，法院不愿受理民告官的案件，即使行政相對方贏得了判決，判決的執(zhí)行也是異常困難的。司法檢察在多數(shù)情況下，流于形式。

（三）監(jiān)管制約不力

實踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中既有立法方面的原因，有監(jiān)督機制上的原因，也與公眾的監(jiān)督意識有關(guān)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，司法上有司法所，政法上有綜合治理小組，這無疑是必要的。但作為基層法治重點的鎮(zhèn)級依法行政工作卻沒有相應(yīng)的工作機構(gòu)并缺乏有效的約束和監(jiān)督機制。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政監(jiān)督工作懸空，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少法制機構(gòu)，有的甚至連法制員也沒配備。這樣，執(zhí)法監(jiān)督無硬性機構(gòu)：文件審核無法制人員把關(guān)(一般是秘書起草，領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā))；行政復(fù)議群眾無從知曉。

（四）執(zhí)法人員素質(zhì)不高

依法行政并不是法律本身自發(fā)起作用，而是要通過執(zhí)法人員來維持。依法行政的效果如何，直接取決于行政人員的素質(zhì)，包括思想覺悟水平、法律知識水平和處理實務(wù)能力。經(jīng)過多年的努力，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的素質(zhì)有了很大的提高，有長足進步。但也應(yīng)看到，我國行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)仍然不高，尤其是基層執(zhí)法人員素質(zhì)低下，他們多數(shù)沒有經(jīng)過系統(tǒng)的執(zhí)法必備的文化素質(zhì)、道德素質(zhì)和法律知識的培養(yǎng)，不能達到依法行政的要求。

首先是缺乏民主法制意識。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“官本位”意識強烈，聽不進群眾意見，靠簡單命令辦事，粗暴對待群眾；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于國家法規(guī)政策，斷章取義，以利益作為執(zhí)行與否的標(biāo)準(zhǔn)；還有些基層干部，直接向人民群眾索要錢物，不給好處不給辦事。

其次是對事業(yè)心、責(zé)任心不夠。在對待上級與群眾的關(guān)系中，一方是唯唯諾諾，另一方是冰冰冷冷?；鶎痈刹颗c百姓的感情越來越疏遠，這種感情上的隔閡消磨了干部為人民服務(wù)的觀念。有些干部官僚習(xí)氣嚴(yán)重，動嘴多于動手，空話多于實干，對群眾利益置若罔聞。

基層執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，與享樂主義、拜金主義等不良風(fēng)氣的沖擊有關(guān)，也與干部錄用考核機制相關(guān)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政難的對策

經(jīng)過上文的分析，我們找出了造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政難的原因，下面將針對這些問題和原因提出對策。

執(zhí)法方面，首先要強化行政責(zé)任問題。行政責(zé)任就是指行政機關(guān)和行政人員要對自己所做出的行政活動承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，以此防止行政人員濫用權(quán)力。要明確各個機關(guān)部門的行政職權(quán)范圍，盡量減少權(quán)力重疊交叉的現(xiàn)象；在授予行政機關(guān)權(quán)利的同時，必須明確相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)利和責(zé)任必須一致，不允許只有權(quán)力沒有責(zé)任的行政行為；行政人員一旦違法，就從法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為實際狀態(tài)，承擔(dān)撤銷、賠償?shù)蓉?zé)任。

其次要開展政務(wù)公開活動。陽光是最好的殺毒劑，將政務(wù)公開有助于行政機關(guān)自己監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強工作透明度，做到工作程序、工作措施、工作效果及時公示，財務(wù)定時公開，使各項工作“陽光作業(yè)”，真正把行政工作置于群眾的監(jiān)督之下，進一步擴大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.司法方面

司法方面，最主要的就是加強司法獨立建設(shè)。黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)以及各職能部門要減少對司法的干預(yù)。司法機關(guān)自身應(yīng)該實行完全意義上的垂直領(lǐng)導(dǎo)，自我決定人事任免。有了獨立的人事權(quán)和財務(wù)權(quán)，司法的獨立性和公正性就容易得到保障。

在行政訴訟上，要擴大法院受理的范圍，允許對鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽象行政行為進行審查。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要重視公民在遭受行政不法侵害時的控告、檢舉和反映的問題，要允許他們申訴，鼓勵他們申訴，以此作為提高依法行政能力的途徑，并積極貫徹《國家賠償法》。

（三）加強監(jiān)管制約，明確行政責(zé)任

權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約，絕對的權(quán)力必然會濫用，甚至導(dǎo)致腐敗。要通過扎扎實實的監(jiān)督機制來策動鎮(zhèn)級政府干部依法行政。其策動措施有三種可究：一是制度公開。即建立行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法公示制、違法追究制、投訴舉報制。這些制度不僅要打印成文、張貼上墻，還要通過廣播、電視、板報方式向社會、向群眾公開，讓工作范圍內(nèi)的社會全員都能依法監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，同時也達到了依法行政的宣傳效果。二是考核評測。要實施依法行政考核制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的依法行政情況納入考核內(nèi)容中，由縣法制辦進行調(diào)查考評，使基層干部視依法行政為己任。三是內(nèi)外監(jiān)督。要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部和外部相結(jié)合的依法行政監(jiān)督機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部，由法制員會同司法所組成系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督小組；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘請社會各界相關(guān)同志為鎮(zhèn)依法行政監(jiān)督員，每年給鎮(zhèn)干部和執(zhí)法人員評議一次，并按評分標(biāo)準(zhǔn)給予測評，供年終縣法制部門考評作參考。運用以上措施，啟動內(nèi)外監(jiān)督機制，使之起到鞭策、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員自覺依法行政的目的。

“只要啟動了權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)其責(zé)任”。⑤鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為政府行政行為的直接實施者，如果不依法行政，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這是沒有疑義的。但是依法行政如果沒有嚴(yán)格的政府責(zé)任制度作保障，就只能是行政機關(guān)的一時激情而難以持久。此外，政府的責(zé)任制度還應(yīng)當(dāng)切實可行，這樣才能起到應(yīng)有的效用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部責(zé)任機制是整個政府的責(zé)任制度最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，必須設(shè)計得科學(xué)合理。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)

業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；充分利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢因地制宜發(fā)展特色經(jīng)濟；依托本地優(yōu)勢行業(yè)，促動農(nóng)民走出土地；大力拓展招商引資視野，使農(nóng)民通過參與市場經(jīng)濟而增強市場觀念和法律意識。總之，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，內(nèi)部的法制機構(gòu)建設(shè)和外部的經(jīng)濟快速發(fā)展以及農(nóng)民的走出田地闖市場參與競爭，才是推進政府依法行政工作的強勁動力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政權(quán)單位，依法行政可謂任重而道遠，既要靠全體執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變觀念，增強法律意識，也要靠全體公民樹立主人意識，維護自己的合法權(quán)益，積極參政議政，更要從制度上著手，建立、健全法律制度，逐步推動依法行政工作。但是，隨著我國依法治國進程和民主政治建設(shè)的不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政難的問題必然會得到解決。

①袁曙宏.全面推進依法行政實施綱要.北京：法律出版社，2004年.P8-9 宋功德.行政法的均衡之約.北京：北京大學(xué)出版社，2000年.P89-90 姜明安.行政執(zhí)法研究.北京：北京大學(xué)出版社.2004年.P117 余曉青.依法行政與公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的構(gòu)建.天水行政學(xué)院學(xué)報.2006年第1期.P21 肖玉梅，魏曉巍.依法行政的現(xiàn)狀及對策研究，行政與法.2006年第1期.P37

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第四篇：淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的問題及對策

淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的問題及對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強調(diào)“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的今天，切實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有強烈的現(xiàn)實意義和迫切的社會需要。依法行政就是指各級國家行政機關(guān)必須按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政難的原因是多方面的，既有歷史原因，也有客觀顯示原因，當(dāng)然也不排除人為的因素。黨的十六屆四中全會在我們黨的歷史上第一次提出和闡述了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的科學(xué)論斷，并把它作為加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要戰(zhàn)略任務(wù)提到全黨面前。依法行政又是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的依法行政更是一個值得深入細致分析的問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政存在的問題

在當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政過程中，存在著較多的問題，不利于開展依法治理，不利于推進依法行政。主要存在以下幾方面的問題：

（一）干部隊伍的法律意識及個人素質(zhì)不強是依法行政的一大難題。

當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)35周歲以上的工作人員中，極少有從全日制大專院校畢業(yè)的人員，而大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是高中以下學(xué)歷，他們在個人素質(zhì)鍛煉方面相對要欠缺些，對法律知識的學(xué)習(xí)也僅限于短期的培訓(xùn)班，而法律是成系統(tǒng)、成體系的博大精深的知識。僅僅依靠短期的突擊培訓(xùn)是難以吸收、消化和具體操作的。這樣，自身素質(zhì)的不足，加上客觀上學(xué)習(xí)深度的不夠，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體“依法”行政的先天殘缺。2002年8月，女服務(wù)員吳小玲在河北行唐南翟營派出所4個民警的刑訊逼供下，“咬”出了9名“嫖客”。當(dāng)吳小玲拿出法醫(yī)做出的處女鑒定來為自己討說法時，公安局卻無視有關(guān)辦案人員涉嫌犯罪的事實，對其實施拘捕。還有類似的轟動全國的多起“處女賣淫案”，都暴露出了行政執(zhí)法人員尤其是基層行政執(zhí)法人員法律意識的不足。同樣，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大擺“官老爺”架子，認為自己是一方“土諸侯”，遇事不分青紅皂白，惟我獨尊，我行我素，奉行“順我者榮耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了個人素質(zhì)的欠缺。導(dǎo)致違法行政、土法行政實踐屢見報端。

（二）法律體制的不完善也是當(dāng)前依法行政的困境 我國正處于政治體制改革時期，法律的“立、改、廢”，在客觀上造成法律的空白。例如新婚姻法規(guī)定，個人婚前財產(chǎn)在婚后仍是個人財產(chǎn)。這樣，夫妻雙方在離婚時，一方就可能處于無房的境地，而法律有無規(guī)定相應(yīng)的離婚補償制

度，造成了社會的不穩(wěn)定因素。同時，有些立法的模糊，也造成行政執(zhí)法人員對有關(guān)法律概念的界定的不清楚，如什么叫“賣淫”，以前恐怕連男女之間的同居也是納入這個概念的，導(dǎo)致了群眾的不滿，行政權(quán)的濫用，才出現(xiàn)了全國不下十幾起的“處女賣淫案”。也導(dǎo)致了浙江金華公安局 “同居非賣淫”的解釋令人耳目一新，在全國引起關(guān)注。

（三）群眾的法制觀念落后及風(fēng)俗習(xí)慣，是依法行政的客觀存在問題

在基層農(nóng)村，鐵別是落后地方的農(nóng)村，相當(dāng)一部分群眾的法律意識薄弱、法制觀念落后。就拿天下第一難的計生工作來講，很多群眾對計劃生育的法律法規(guī)都是不怎么清楚的，因此出現(xiàn)了搶生、超生等違法生育現(xiàn)象，甚至是發(fā)生哄搶計生對象、暴力毆打計生工作人員的違法現(xiàn)象。同時，農(nóng)村存在著很多的風(fēng)俗習(xí)慣，而有些風(fēng)俗習(xí)慣，恰恰是和我們現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖而行的。例如，在當(dāng)前的農(nóng)村，在遺產(chǎn)繼承問題上，往往存在這樣一種沿襲的習(xí)慣：夫妻一方去世，去世一方的財產(chǎn)往往是由其配偶“繼承”，其子均無權(quán)繼承，而其女的情況更糟，即使是父母均亡，女兒也無繼承權(quán)。這樣，當(dāng)父母與兒子、兄弟與姐妹之間發(fā)生遺產(chǎn)糾紛時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)進行調(diào)解時，往往要尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，結(jié)果是違背法律；而要依法辦事，又往往在農(nóng)村遇到重重障礙，無法“依法辦事”。否則，面對的是群眾的反對、“公憤”。類似的情況在

農(nóng)村比比皆是，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的困難。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“紅頭文件”欠缺規(guī)范，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政帶來了難度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“紅頭文件”對現(xiàn)行法律法規(guī)的違背，削弱了群眾對“依法行政”的認同度鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，有很大一部分在內(nèi)容上是與老百姓的日常生活和切身利益息息相關(guān)的，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為了解決某一時期的突出問題或急于推進某一個方面的工作而拍腦袋出臺一些舉措，最后往往是“文件出臺之日，也是廢止之時”。如某鎮(zhèn)在 “三個代表”重要思想學(xué)習(xí)活動中，就曾經(jīng)出臺過一個政策，鼓勵鎮(zhèn)干部帶頭外出經(jīng)商（停薪不停職的），這明顯與《公務(wù)員法》中規(guī)定的“國家公務(wù)員不得從事經(jīng)營性活動”相違背，造成百姓對干部法律素質(zhì)、法律知識的懷疑。進而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員執(zhí)法素質(zhì)的懷疑。這也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政增加了難度。

（五）現(xiàn)行法律法規(guī)的不盡完善造成“依法打架”問題 我國的立法體制應(yīng)該是“一元制”的，從法理上講，不會存在法律之間的打架現(xiàn)象，但是由于我國規(guī)定了不同層級的立法制度，加上立法者本身法律素質(zhì)的欠缺，在現(xiàn)實中還是經(jīng)常會發(fā)生現(xiàn)行有效法律體系中同層級或上下層級之間法律法規(guī)的“打架現(xiàn)象”。如曾在網(wǎng)絡(luò)上爭論一時的武漢中院“女法官免職”案，直接導(dǎo)火線就是由于武漢市的地方法規(guī)與《消費者權(quán)益保護法》相違反。

上述五個問題，有客觀原因，如現(xiàn)行法律體制不完善等，也有歷史原因，如群眾一直存在的風(fēng)俗習(xí)慣等，這些問題都給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政帶來了壓力。

二、扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的對策

雖然現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政存在著很多問題，但是我們有必要去認真分析一下如何解決這些問題的對策，這對于如何構(gòu)建和諧社會有重要的現(xiàn)實意義，經(jīng)過認真分析，要扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政，應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）加強干部培訓(xùn)，不斷增強執(zhí)法人員的自身素質(zhì) 隨著依法治國方針的實施，依法行政逐步深入人心，依法行政將成為各級公務(wù)員的主要任務(wù)之一，而要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員干部的依法行政，需下大力氣培養(yǎng)和提高行政機關(guān)工作人員的法律業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。

首先，要牢固樹立行政“為民”的思想理念。要十分明確依法行政的關(guān)鍵是依法治官而非治民，是依法治權(quán)而非治事。由于受封建社會“刑不上大夫，禮不施庶民”觀念的影響，我們的一些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至是廣大群眾一提到法治，就自覺不自覺地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治權(quán)。要提高行政機關(guān)工作人員的法律意識，需要做到：一是樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念：任何行政職權(quán)的取得和行使都必須符合法律。承擔(dān)責(zé)任是現(xiàn)代法治政府的第一要

義，政府的權(quán)力來源于人民，政府理應(yīng)承擔(dān)起與權(quán)力對等的責(zé)任，對人民負責(zé)；政府違法行使權(quán)力要承擔(dān)責(zé)任，違法不作為也要承擔(dān)責(zé)任。二是樹立法律權(quán)威的觀念：各級行政機關(guān)及其工作人員要帶頭尊重法律、崇尚法律、遵守法律，維護法律的權(quán)威，嚴(yán)格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。任何機關(guān)和個人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。三是依程序行政的觀念：在當(dāng)前情況下，依法行政特別要樹立依程序行政的觀念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政機關(guān)及其工作人員在作出影響行政相對人的行為時，必須遵守法定程序；行政機關(guān)在行政決定過程中應(yīng)當(dāng)平等對等行政管理相對人；與相對人存在利害關(guān)系時應(yīng)當(dāng)回避；在作出不利于相對人的行政決定時應(yīng)當(dāng)給予陳述和申辯的機會。

再者，要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法工作人員的法律業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。各級行政學(xué)院和其他各類培訓(xùn)機構(gòu)，要把依法行政培訓(xùn)列入對公務(wù)員進行初任培訓(xùn)、任職資格培訓(xùn)、專業(yè)知識培訓(xùn)和更新知識培訓(xùn)的重要內(nèi)容，認真組織實施，努力提高培訓(xùn)效果。要統(tǒng)一規(guī)劃、組織編寫一批適應(yīng)各級公務(wù)員依法行政教育和培訓(xùn)的高質(zhì)量的教材，或?qū)⒁婪ㄐ姓?nèi)容列入有關(guān)公務(wù)員教育和培訓(xùn)教材中，并鼓勵各部門編寫具有部門管理特點的依法行政教育和培訓(xùn)教材或?qū)⒁婪ㄐ姓?nèi)容列入有關(guān)

部門公務(wù)員教育和培訓(xùn)教材中。要選聘政治業(yè)務(wù)素質(zhì)合格、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的教師充實師資隊伍；另一方面，要通過教師進修、集體備課、觀摩優(yōu)秀教師授課等方式提高教師教學(xué)水平和業(yè)務(wù)能力。同時，要注意選聘黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)專家擔(dān)任兼職教師，實現(xiàn)師資資源共享，逐步建立一支規(guī)模適當(dāng)、素質(zhì)優(yōu)良的專兼職結(jié)合的依法行政教育和培訓(xùn)師資隊伍。要通過開展多方面、形式多樣的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)來增強執(zhí)法人員的自身素質(zhì)。

（二）加強普法宣傳，提高廣大群眾的法制觀念 我國的普法已進入了第四個五年普法階段，但作為依法行政中處于行政相對人的廣大人民群眾的法律意識仍十分局限。因此，必須加大普法力度，大力推行“送法下鄉(xiāng)”等活動。切實增強群眾的法律意識，提高法律知識。要加大群眾普法力度，應(yīng)采取一些切實有效的措施：一是要有一支長期開展法制教育的普法隊伍并抓好普法陣地的建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村可以通過在各村（居）委會建立法制學(xué)校，由司法所制定普法宣傳計劃，指定普法輔導(dǎo)員按計劃上普法講座。二是征訂編寫普法資料。普法資料是群眾學(xué)法、知法的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所每年應(yīng)按照上級的要求征訂普法宣傳資料和宣傳掛圖，并認真收集、編寫、復(fù)印普法宣傳資料，利用到村（居）上法制講座，廣場普法宣傳的機會發(fā)放給群眾，形成了有普法講稿、有普法發(fā)放資料、有普法宣傳展報和掛圖的系列普

法資料。三是認真落實好普法宣傳計劃，開展形式多樣的普法宣傳教育活動。司法所每年都應(yīng)制定普法宣傳計劃，落實好對領(lǐng)導(dǎo)干部、一般干部、離退休老干部、老教師、執(zhí)法人員、青少年、企管人員及群眾的普法工作，落實普法時間、內(nèi)容、普法輔導(dǎo)員。按時到各村（居）上法制講座，宣傳法律知識，發(fā)放普法資料，用普法宣傳車下鄉(xiāng)進行普法宣傳組織開展法制宣傳欄和法制廣場服務(wù)活動等。

（三）強化責(zé)任落實，完善監(jiān)督機制

首先，依法加強人大的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。建立健全行政執(zhí)法機關(guān)和行政正職定期向人大及其常委會報告工作制度、述職制度和人大及其常委會對行政執(zhí)法機關(guān)質(zhì)詢制度、執(zhí)行法律檢查制度和執(zhí)法評議制度。充分發(fā)揮各級政協(xié)的民主監(jiān)督職能。由于政協(xié)委員大多來自于各民主黨派、無黨派和知識分子、非公經(jīng)濟人士，他們的代表性更具針對性。因此，逐步形成政協(xié)委員監(jiān)督評議機制，對行政執(zhí)法工作不斷提出意見和建議。

其次，加強人民檢察院和法院的司法監(jiān)督。人民檢察院是專門的法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)及其工作人員的職權(quán)活動進行監(jiān)督。要形成刑事司法與行政執(zhí)法相銜接的機制，探索和拓寬監(jiān)督渠道，改進和完善監(jiān)督方式，有效地監(jiān)督和制約行政執(zhí)法權(quán)力。一是要向前延伸法律監(jiān)督的觸角，把監(jiān)督工作從執(zhí)法結(jié)果向執(zhí)法過程延伸，力爭從源頭上

避免違法行為的出現(xiàn)。二是建立檢察機關(guān)對行政執(zhí)法案件的查詢制度。根據(jù)某一時期行政執(zhí)法方面的一些熱點問題、群眾普遍關(guān)心的問題，有重點、有針對性的查詢行政執(zhí)法機關(guān)某一時期的執(zhí)法情況，對發(fā)現(xiàn)的帶有傾向性的問題，及時采取專項治理措施。三是完善檢察機關(guān)內(nèi)部分工，加強民事行政檢察科室建設(shè)，明確賦予他們初查權(quán)，涉嫌構(gòu)成犯罪的再分流到有關(guān)部門處理，對監(jiān)督法律實施、適用法律法規(guī)處理涉刑案件起到促進作用，從而減少或避免出現(xiàn)違法行政。

再次，加強層級監(jiān)督機制，強化上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督。上級行政機關(guān)要建立健全經(jīng)常性的監(jiān)督機制，探索層級監(jiān)督的新方式。對行政復(fù)議案件一定要依法、公正的辦理，這是實現(xiàn)層級監(jiān)督的最基本的方法，對下級行政機關(guān)不正確的具體行政行為決不能護短、遷就。目前，受傳統(tǒng)思想的影響，很多群眾有了問題，不愿通過法定程序解決問題，而采用上訪這樣一種方式。對于這一現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)建立一個處理公民、法人、其他組織反映的涉及行政執(zhí)法的熱點問題、難點問題的渠道，這實際上也是對下級行政機關(guān)的另一種監(jiān)督形式。

（四）規(guī)范發(fā)文程序，定時清理不規(guī)范的文件 針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“紅頭文件”與現(xiàn)行法律法規(guī)相違背的現(xiàn)象，應(yīng)該從源頭上嚴(yán)格把住發(fā)文程序關(guān)。文件在送負責(zé)人簽發(fā)前，需經(jīng)辦公室進行審核。負責(zé)核稿的人員，必須依

據(jù)《公文處理辦法》和細則，堅持實事求是、執(zhí)行政策、精減高效、精益求精的原則，及時審核，嚴(yán)格把關(guān)。重點是要審核文件是否符合國家的法律法規(guī)和方針政策；是否符合行文規(guī)則和發(fā)文辦理的有關(guān)要求；新出臺的政策規(guī)定有無依據(jù)、有無說明，是否切實可行；與本部門和有關(guān)部門的相關(guān)規(guī)定有無矛盾，涉及其他部門職權(quán)范圍的事項，是否經(jīng)過協(xié)商，分歧意見是否一致等。其次對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不符合規(guī)范的“紅頭文件”，要進行定期清理，銷毀。

（五）積極開展依法治理，推進依法行政

全國人大常委會《關(guān)于進一步開展法制宣傳教育的決議》和四五普法規(guī)劃要求把學(xué)法和用法，法制宣傳教育和依法治理的實踐緊密結(jié)合起來，要積極開展地方依法治理工作，逐步實現(xiàn)各項事務(wù)管理的法制化，不斷提高依法行政、依法管理的水平。通過法制教育為依法治理提供思想基礎(chǔ)，有力地推動各項工作沿著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展。行政機關(guān)是推進依法治理的一支主力軍，同時也是依法規(guī)范公共權(quán)力的重點對象。因此，需要通過行政法律制度創(chuàng)新來實現(xiàn)行政管理領(lǐng)域依法治理的目標(biāo)。

1、抓好領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)法用法。實現(xiàn)依法行政，責(zé)任在政府，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。由于領(lǐng)導(dǎo)干部在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和推進依法治國的進程中擔(dān)負著重要職責(zé)，發(fā)揮著特殊作用，其法律素質(zhì)如何，直接關(guān)系到黨和政府能否依法決策、依法行政和

依法管理，進而關(guān)系到能否確保“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”方略的貫徹實施，故須大力提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念，以提高依法決策、依法管理的意識和能力為目標(biāo)，抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個“龍頭”。牢固樹立和維護憲法、法律的尊嚴(yán)，堅持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越憲法和法律的特權(quán)，為深化依法治理奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

2、抓好司法、行政執(zhí)法人員這個“重頭”的學(xué)習(xí)。由于司法、行政執(zhí)法人員是直接實施法律的具體者，一是要求他們對國家新修訂頒布的政策法規(guī)先學(xué)一步，做到早理解早掌握；二是要求他們對專業(yè)法律法規(guī)要在掌握的基礎(chǔ)上認真研究加深理解；三是要求他們根據(jù)崗位實際需要，全面系統(tǒng)地掌握相關(guān)的法律法規(guī)。在具體實施上，一是要狠抓學(xué)法制度的落實。堅持“一月一法”、“一法一考”、“考試”等制度，以堅持自學(xué)與集中學(xué)習(xí)相結(jié)合、專題培訓(xùn)與系統(tǒng)學(xué)習(xí)相結(jié)合，提高法律知識水平與增強實際操作能力相結(jié)合等方式促進法制宣傳教育經(jīng)?；?。二是要嚴(yán)格推行持證上崗制度，通過崗位資格培訓(xùn)，明確執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、工作標(biāo)準(zhǔn)和程序要求以及違法行為的法律后果和過錯責(zé)任，確保他們能依法履行職責(zé)，行使職權(quán)。

3、加大依法治理的督查力度。司法行政機關(guān)要充分發(fā)揮主管部門的工作職能，認真履行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督

依法治理工作的職責(zé)，除了緊緊依靠各級人大，主動配合人大有關(guān)部門圍繞群眾關(guān)心的熱點、難點問題開展執(zhí)法檢查外，還要接受對違法行政的舉報、投訴。依法治理是一個動態(tài)的過程，而非靜止的現(xiàn)象。對于行政行為垢事前布臵、預(yù)防，事后的救濟已有不少的渠道、方法，而對于產(chǎn)生問題最多、矛盾最容易激化的行政行為過程，還沒有有效、明確的機制與部門予以督查。目前各地推行的機關(guān)交通投訴只是基于公務(wù)人員的基本行為規(guī)范，更多的是針對人而非針對事，其手段也只限于黨紀(jì)、政紀(jì)。依法治國是我國的治國方略，相較于計劃生育這一國策處于更高的地位，作為職能部門，司法行政部門責(zé)無旁貸地負有依法治理的督查責(zé)任，司法行政部門應(yīng)設(shè)臵專職機構(gòu)受理對違法行政的舉報、投訴，將的靜態(tài)依法治理書面考評改為動態(tài)的隨時考評，督促行政機關(guān)糾正違法行為，及時依法履行職責(zé)，促進依法行政。

總的來講，依法行政作為依法治國的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為依法行政的“第一道防線”，其成效如何，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義。雖然依法行政難點的解決不是朝夕之間的事，而是一個長期的過程。但是，我們必須要正確面對問題、剖析問題，循序漸進得逐一解決問題，我們的依法行政事業(yè)就一定能夠越走越寬、越走越快，依法治國的大目標(biāo)就一定能夠最終實現(xiàn)。

第五篇：試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對策

試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對策

試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對策2007-02-10 16:50:1

3依法治國已經(jīng)成為我們的基本國策，要實現(xiàn)依法治國，就要做到立法、執(zhí)法、司法和守法四個方面齊頭并進，缺一不可。就目前我國的法治現(xiàn)狀而言，已經(jīng)基本具備了有法可依，但有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾卻不盡如人意。有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾的現(xiàn)象在一些地區(qū)、一些部門還相當(dāng)嚴(yán)重，這種現(xiàn)象的存在將嚴(yán)重影響依法治國方略的實施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強調(diào)“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的今

天，切實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有強烈的現(xiàn)實意義和迫切的社會需要。

依法行政就是指各級國家行政機關(guān)必須按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。

筆者在基層工作多年，根據(jù)自己的實踐和親身體驗，認為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政的難點原因是多方面的，既有歷史的原因，也有客觀現(xiàn)實的原因，當(dāng)然更不能排除人為的原因。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政現(xiàn)狀及分析

（一）執(zhí)法條件落后、執(zhí)法人員素質(zhì)不高

公務(wù)員作為行政機關(guān)的組成要素，本身不是行政機關(guān)，不具有獨立法律人格，但行政機關(guān)的職權(quán)是通過公務(wù)員實施的。因此，公務(wù)員依法行政能力的強弱直接決定行政機關(guān)依法行政的水平。當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中，極少有從全日制大專院校畢業(yè)的人員，而大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)

干部都是高中以下學(xué)歷，他們在個人素質(zhì)鍛煉方面相對要欠缺些，對法律知識的學(xué)習(xí)也僅限于短期的培訓(xùn)班，而法律是成系統(tǒng)、成體系的博大精深的知識。僅僅依靠短期的突擊培訓(xùn)是難以吸收、消化和具體操作的。這樣，自身素質(zhì)的不足，加上客觀上學(xué)習(xí)深度的不夠，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體法律意識淡薄和個人素質(zhì)低下。如，女服務(wù)員吳某在河北一派出所個民警的刑訊逼供下，“咬”出了名“嫖客”。當(dāng)吳某拿出法醫(yī)做出的處女鑒定來為自己討說法時，公安局卻無視有關(guān)辦案人員涉嫌犯罪的事實，對其實施拘捕。還有類似的轟動全國的多起“處女賣淫案”，都暴露出了行政執(zhí)法人員尤其是基層行政執(zhí)法人員法律意識的不足。同樣，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大擺“官老爺”架子，認為自己是一方“土諸侯”，遇事不分青紅皂白，惟我獨尊，我行我素，奉行“順我者榮耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了個人素質(zhì)的欠缺。導(dǎo)致違法行政、土法行政實踐屢見報端。

以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象依然存在。有的執(zhí)法機關(guān)不是嚴(yán)格依法辦事，而是濫用法律賦予的權(quán)力，超越法定職權(quán)范圍，亂處罰、亂罰款、亂收費，擅自越權(quán)執(zhí)法。

執(zhí)法不到位，定性不準(zhǔn)確。部分執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法，程序混亂，工作不認真履行職責(zé)，敷衍草率，使違法者有可乘之機，鉆法律空子，進行不合法行為，擾亂社會經(jīng)濟秩序，損害經(jīng)營者的合法權(quán)益。如一些無證經(jīng)營者，受執(zhí)法單位個別人的庇護，有持無恐，不繳稅費，獲取暴利，破壞了經(jīng)濟秩序。

（二）地方風(fēng)俗習(xí)慣影響依法行政

基層農(nóng)村，存在很多的風(fēng)俗習(xí)慣，有些風(fēng)俗習(xí)慣是和我們現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖而行的。例如，在當(dāng)前的農(nóng)村，在遺產(chǎn)繼承問題上，往往存在這樣一種沿襲的習(xí)慣：夫妻一方去世，去世一方的財產(chǎn)往往是由其配偶“繼承”，其子均無權(quán)繼承，而其出嫁的女兒，即使是父母均亡，也無繼承權(quán)。這樣，當(dāng)父母與兒

子、兄弟與姐妹之間發(fā)生遺產(chǎn)糾紛時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)進行調(diào)解時，往往要尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，結(jié)果是違背法律；而要依法辦事，又往往在農(nóng)村遇到重重障礙，無法“依法辦事”。否則，面對的是群眾的反對、“公憤”。類似的情況在農(nóng)村比比皆是，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的困難。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“紅頭文件”對現(xiàn)行法律法規(guī)的違背

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，有很大一部分在內(nèi)容上是與老百姓的日常生活和切身利益息息相關(guān)的，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為了解決某一時期的突出問題或急于推進某一個方面的工作而盲目出臺政策，最后往往是“文件出臺之日，也是廢止之時”。如某鎮(zhèn)在“三個代表”重要思想學(xué)習(xí)活動中，就曾經(jīng)出臺過一個政策，鼓勵鎮(zhèn)干部帶頭外出經(jīng)商（停薪不停職的），這明顯與《公務(wù)員暫行條例》中規(guī)定的“國家公務(wù)員不得從事經(jīng)營性活動”相違背，造成百姓對干部法律素質(zhì)、法律知識的懷疑。進而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員

執(zhí)法素質(zhì)的懷疑。這也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政增加了難度。

（四）現(xiàn)行法律法規(guī)的“依法打架”

我國的立法體制應(yīng)該是“一元制”的，從法理上講，不會存在法律之間的打架現(xiàn)象，但是由于我國規(guī)定了不同層級的立法制度，加上立法者本身法律素質(zhì)的欠缺，在現(xiàn)實中還是經(jīng)常會發(fā)生現(xiàn)行有效法律體系中同層級或上下層級之間法律法規(guī)的“打架現(xiàn)象”。如曾在網(wǎng)絡(luò)上爭論一時的武漢中院“女法官免職”案，直接導(dǎo)火線就是由于武漢市的地方法規(guī)與《消費者權(quán)益保護法》相違反。

（五）法律體制的不完善，是依法行政的不可避免的困境

當(dāng)前，我國正處于政治體制改革時期，法律的“立、改、廢”，在客觀上造成法律的空白。例如新婚姻法規(guī)定，個人婚前財產(chǎn)在婚后仍是個人財產(chǎn)。這樣，夫妻雙方在離婚時，一方就可能處于無房的境地，而法律有無規(guī)定相應(yīng)的離婚補償制度，造成了社會的不穩(wěn)定因素。

同時，有些立法的模糊，也造成行政執(zhí)法人員對有關(guān)法律概念的界定的不清楚，如什么叫“賣淫”，以前恐怕連男女之間的同居也是納入這個概念的，導(dǎo)致了群眾的不滿，行政權(quán)的濫用，才出現(xiàn)了全國不下十幾起的“處女賣淫案”。也導(dǎo)致了浙江金華公安局“同居非賣淫”的解釋令人耳目一新，在全國引起關(guān)注。

再次，違法者得不到應(yīng)有的制裁，喪失了法律的權(quán)威。目前由于執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法環(huán)境較差，使得違法者得不到應(yīng)有的制裁。案件久拖不決，致使民事糾紛案件激化為刑事案件。一些執(zhí)法部門，對自已有利的事情爭著管，特別是涉及罰款處理的案件。而對自已沒有利的事情則嫌麻煩，互相推諉不愿意管。最后，判決的執(zhí)行工作阻力重重。有的判決涉及“三角債”問題而難以執(zhí)行；有的當(dāng)事人自持靠山強硬，拒不執(zhí)行；還有的無理取鬧，抗拒執(zhí)行，甚至毆打執(zhí)行法警。在群眾中造成不良影響。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政問題、難點分析

一是依法行政體制不順，與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變尚未形成全方位的對接；對依法行政與經(jīng)濟、社會發(fā)展之間的關(guān)系認識不夠清晰，甚至認為依法行政妨礙經(jīng)濟和社會的發(fā)展；依法行政工作講起來重要，但在行政管理實踐中卻往往不容易落實到位。

二是對行政決策的合法性、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究機制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟、社會發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損失。

三是行政立法和行政規(guī)范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證。

四是執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，執(zhí)法牟利現(xiàn)象普遍存在，缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制。

五是政府解決糾紛機制不夠完善，信訪、調(diào)解、裁決、復(fù)議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和整合，制約著政府化

解糾紛功能的全面發(fā)揮。

六是違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問題比較突出，下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范相沖突，有令不行、有禁不止等現(xiàn)象嚴(yán)重損害了法治的權(quán)威。

七是對行政權(quán)制約、監(jiān)督機制不完善，導(dǎo)致行政權(quán)力在運行過程中相當(dāng)程度地被濫用，侵犯了人民群眾的權(quán)益和影響了政府形象。八是公務(wù)員的法律素質(zhì)參差不齊，依法行政的觀念、能力和水平亟待進一步提高。

三、切實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的對策分析

（一）注重“以人為本”，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)和法律業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)；提高行政管理相對人的法律意識。、要牢固樹立行政“為民”的思想理念。要十分明確依法行政的關(guān)鍵是依法治官而非治民，是依法治權(quán)而非治事。由于受封建社會“刑不上大夫，禮不施庶

民”觀念的影響，我們的一些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至是廣大群眾一提到法治，就自覺不自覺地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治權(quán)。、要建立領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法制度。中國現(xiàn)行體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”樹立牢固的法律意識極其重要。江澤民同志就特別強調(diào)“廣大干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部一定要帶頭學(xué)好法律知識”、“學(xué)習(xí)法律知識要形成制度”。、要加大群眾普法力度。我國的普法已進入了第四個五年普法階段，但作為依法行政中處于行政相對人的廣大人民群眾的法律意識仍十分局限。因此，必須加大普法力度，大力推行“送法下鄉(xiāng)”等活動。切實增強群眾的法律意識，提高法律知識。

（二）堅持“以法為綱”，嚴(yán)格做到有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。關(guān)于依法行政的“法”，在法律界有不同的定義范疇。

有的主張只能依據(jù)憲法、法律行

政；我國著名的行政法學(xué)專家應(yīng)松年教授在回答網(wǎng)友的問題時，指出依法行政的“法”指的是憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章；也有的主張依據(jù)憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章，還有執(zhí)政黨的政策行政。筆者贊同應(yīng)松年教授的觀點，因為依法行政不等同于依法執(zhí)政。共產(chǎn)黨是依法執(zhí)政的主體，而政府只能是依法行政的主體。黨的政策，只有通過法定的程序形成法律文件后，才具有強制執(zhí)行力。因此，黨的政策不是依法行政的“法”的范疇，自然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也不能按黨的政策執(zhí)法、行政。在明確了依法行政“法”的范疇后，筆者認為當(dāng)前最重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府必須嚴(yán)格依法辦事，不擴大、不縮小、不扭曲法的本質(zhì)，現(xiàn)行有效的法律必須得到有效的遵守。其次是必須建立健全行政法律體系，但是不應(yīng)該草率立法，草率立法的結(jié)果是人們對法律信心的喪失，其結(jié)果是比沒有法律造成的負面影響更大。其三是執(zhí)法必須平等，不畏權(quán)、不畏情，嚴(yán)格“法律面前人人平等”。

（三）強化“執(zhí)法監(jiān)督”。沒有監(jiān)督的政府，最后只能是專制政府，沒有監(jiān)督的執(zhí)法，最終也只會淪落為“無法無天”的境地。

我們的國家是人民當(dāng)家作主的社會，我們的行政權(quán)力，只能來自與人民，終極目的也只能是為人民服務(wù)。因此，必須強化執(zhí)法監(jiān)督，使權(quán)力為民所用，利民所需。

筆者認為在法律規(guī)定上并不缺乏各類監(jiān)督。我國法律規(guī)定，有人大的監(jiān)督、政協(xié)及民主黨派的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督。但是在現(xiàn)實社會中，缺乏的是這些監(jiān)督的真正落實到位。因此，強化監(jiān)督，關(guān)鍵是要強化監(jiān)督主體的法律意識、賦予他們法律上的保障權(quán)利，使他們能夠監(jiān)督、敢于監(jiān)督。

（四）突出“程序優(yōu)先”原則。在我國的法律傳統(tǒng)中，重實體輕程序的影響是根深蒂固的，行政主體在執(zhí)法過程中

也往往重結(jié)果輕過程。

其實，程序是執(zhí)法公正的基本保障，著名的“蛋糕法則”就有力的驗證了這一點：有一位母親買了一塊蛋糕，她對兩個兒子說，誰切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的人不能切蛋糕。這個規(guī)定使兩個兒子不敢把蛋糕切大了，而是力求“一樣大”。我們的法律程序正是力求公正執(zhí)法的“法則”。因此，我們必須按程序辦事，用程序來制約行政執(zhí)法人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員法律素質(zhì)和法律業(yè)務(wù)知識的欠缺，尤其有必要用程序來規(guī)范他們的執(zhí)法行為。必須使他們牢固樹立“實體處理正確，程序的違法，其結(jié)果也是行政的違法”的意識。

依法行政作為依法治國的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為依法行政的“第一道防線”，其成效如何，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義。雖然依法行政難點的解決不是朝夕之間的事，而是一個長期的過

程。但是，我們必須要正確面對問題、剖析問題，循序漸進得逐一解決問題，我們的依法行政事業(yè)就一定能夠越走越寬、越走越快，依法治國的大目標(biāo)就一定能夠最終實現(xiàn)。