第一篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地 “入市”堅(jiān)冰難破

農(nóng)村集體建設(shè)用地 “入市”堅(jiān)冰難破

在今年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授蔡繼明向大會(huì)提案稱，城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地應(yīng)同地同權(quán)同價(jià)，深入推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。

而有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”問(wèn)題，多年來(lái)一直為社會(huì)各界人士所關(guān)注。特別是在2009年地價(jià)房?jī)r(jià)高速增長(zhǎng)的背景下，在中央提出“大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化”建設(shè)的大背景下，“農(nóng)地入市”已不僅僅是一個(gè)停留在紙面爭(zhēng)論的話題，而成為實(shí)實(shí)在在需要面對(duì)的問(wèn)題。日前多位業(yè)內(nèi)人士表示，雖然此前多個(gè)城市都展開(kāi)了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，但實(shí)際上流轉(zhuǎn)并非“實(shí)轉(zhuǎn)”，多年來(lái)一直停留在簡(jiǎn)單的入股或合作經(jīng)營(yíng)的層面，只是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)行為，而并非是實(shí)質(zhì)的產(chǎn)權(quán)交易，“農(nóng)地入市”依然任重道遠(yuǎn)。

一線城市試水“農(nóng)地入市”

日前，上海市政府發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》（滬府辦發(fā)〔2010〕3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這似乎為農(nóng)村建設(shè)用地的“入市”點(diǎn)燃了星星之火。

《意見(jiàn)》明確，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者三分之二以上的成員代表同意，符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以通過(guò)租賃、出讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，政府將參照農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)建立最低限價(jià)制度。

《意見(jiàn)》同時(shí)明確，土地使用者依法有償取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以抵押。同時(shí)，在國(guó)有土地交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易的服務(wù)、管理功能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的上海市土地交易中心，探索國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理”的新途徑。

作為上海市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)村的亭林鎮(zhèn)亭北村的首份集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估結(jié)果已經(jīng)出臺(tái)，商用地流轉(zhuǎn)價(jià)格為109萬(wàn)元/畝，目前正在征求意見(jiàn)當(dāng)中。

上海市副市長(zhǎng)胡延照日前指出，按照進(jìn)度，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，要確保上半年取得實(shí)質(zhì)成效，并于今年年底在面上鋪開(kāi)。

在業(yè)內(nèi)看來(lái)，農(nóng)村存量用地如能得到規(guī)范和有效的盤(pán)活和釋放，有利于平衡上海城市建設(shè)用地的供求局面。

目前,上海市約有1100平方公里左右的集體建設(shè)用地,約占全市建設(shè)用地總量的40%。此部分巨大的存量土地如果陸續(xù)“開(kāi)掘”出來(lái),將大大緩解上海目前建設(shè)用地不足的問(wèn)題。

分析師薛建雄分析，上海流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地將分流一部分經(jīng)營(yíng)性用地計(jì)劃，從而讓城鎮(zhèn)國(guó)有用地騰出更多空間用于保障性住房和商品住宅的建設(shè)。

據(jù)了解，除了上海外，同為一線城市的北京市，今年在加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)的同時(shí)，也將研究制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法。在1月下旬的北京市政協(xié)十一屆三次會(huì)議“城鄉(xiāng)建設(shè)”專場(chǎng)發(fā)布會(huì)會(huì)后，北京市國(guó)土局局長(zhǎng)魏成林也透露，國(guó)土部和住建部已經(jīng)制定農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的程序，目前尚在完善中，等到正在修訂的土地管理法修訂完畢后就可頒布實(shí)施。

此外，在廣東省2月初召開(kāi)的國(guó)土資源管理工作會(huì)議上相關(guān)人士也提到，廣東今年將重點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)范的建設(shè)用地市場(chǎng)。

多重難題待破

雖然上海近期開(kāi)展的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作讓業(yè)界看到了“農(nóng)地入市”的希望，但業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市還存在多重難題，要做到和國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)、同價(jià)”，短期內(nèi)尚難實(shí)現(xiàn)。

《意見(jiàn)》明確了農(nóng)村集體建設(shè)用地用途，對(duì)于依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。但同時(shí)明確，禁止使用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)建設(shè)。國(guó)家和本市基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理和服務(wù)設(shè)施等公益性項(xiàng)目建設(shè)需要使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的，依然需要依法征收為國(guó)有后才能使用。

在國(guó)土資源部下屬事業(yè)機(jī)構(gòu)中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云看來(lái)，這也正是農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市需要突破的難題之一。

鄒曉云表示，《土地管理法》當(dāng)前的相關(guān)規(guī)定，從法律層面限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，不可能使農(nóng)村集體建設(shè)用地做到和國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)、同價(jià)”。

據(jù)了解，現(xiàn)行的以《土地管理法》為核心的土地管理法律體系對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地有著明確的限制導(dǎo)向。

《土地管理法》第2條指出“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

《土地管理法》第43條，明確提出“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”；同時(shí)為農(nóng)村集體建設(shè)留了一個(gè)豁口，“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。

《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”

可以看出，前述的《土地管理法》文件對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地在未經(jīng)征收或征用條件下的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了明確的限制，征收和征用是農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地進(jìn)行入市流轉(zhuǎn)的唯一合法途徑。

鄒曉云也指出，即使《土地管理法》修改后，當(dāng)前的“利益格局”沒(méi)有打破，也是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢、甚至是沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的原因所在。

“在城市化進(jìn)程當(dāng)中，實(shí)際上還是城市占據(jù)主導(dǎo)地位?！编u曉云認(rèn)為，所以在制定相關(guān)政策和設(shè)計(jì)相關(guān)改革措施的時(shí)候，就會(huì)不自覺(jué)地偏向城市的層面。

且農(nóng)村集體建設(shè)用地真正平等地流轉(zhuǎn)之后，城市會(huì)失去很多利益?！氨热缯鞯兀幌抻诠怖娴脑?，城市在擴(kuò)張的時(shí)候征地會(huì)變得很困難，成本非常高。城市的工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)就會(huì)變慢，城市人的福利也會(huì)受到影響?！编u曉云指出。

同時(shí)，也有業(yè)內(nèi)人士表示，因?yàn)椤稗r(nóng)地入市”意味著地方政府征地權(quán)力的萎縮以及由此而來(lái)的土地收入的減少,在目前普遍以地生財(cái)?shù)那闆r下，地方政府是否愿意把這部分利益讓渡給農(nóng)民還不確定，所以，這里不可避免地會(huì)有一場(chǎng)利益博弈。

此外，“農(nóng)地入市”上牽土地管理體制，下連養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度，還面臨著如何處理農(nóng)地入市與耕地保護(hù)的關(guān)系，以及如何從制度上確?！稗r(nóng)地入市”經(jīng)絕大多數(shù)相關(guān)農(nóng)民同意等等。

蔡繼明強(qiáng)調(diào)，進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。

全國(guó)政協(xié)委員、山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究所名譽(yù)所長(zhǎng)郭松海也表示，當(dāng)前在農(nóng)村集體建設(shè)用地上興建“小產(chǎn)權(quán)房”等問(wèn)題以及受相關(guān)法律限制產(chǎn)權(quán)不能自由交易等問(wèn)題都橫亙?cè)谇?，農(nóng)村集體建設(shè)用地真正“入市”短期內(nèi)仍難實(shí)現(xiàn)。

第二篇：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)研

普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)研根據(jù)省國(guó)土資源廳《關(guān)于開(kāi)展土地管理制度改革調(diào)研的通知》,結(jié)合我縣已經(jīng)開(kāi)展的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)相關(guān)情況,對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作如下思考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的理解

農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布。其中指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。也就是說(shuō)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。亦即可以出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

二、普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求

（一）是規(guī)范小城鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需要

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，普定縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度的進(jìn)行小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)面積均約200畝以上。都是利用集體土地進(jìn)行一級(jí)土地開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)后面臨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦證等問(wèn)題。開(kāi)發(fā)出來(lái)的建設(shè)

用地，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)民個(gè)人住宅、加工業(yè)等，產(chǎn)生集體土地買賣行為，這就需要利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)探索出的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行規(guī)范。

（二）是滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦小微企業(yè)融資的需要

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村利用集體建設(shè)用地辦理小型食品加工廠、純凈水廠、水泥磚廠等小型企業(yè)，因企業(yè)需要融資貸款，若辦理集體建設(shè)用地，受集體性質(zhì)限制不能融資或融資金額少；若申報(bào)辦理國(guó)有建設(shè)用地使用手續(xù)較為麻煩，程序較為復(fù)雜，周期長(zhǎng)。這就需要集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等相關(guān)政策及時(shí)兌現(xiàn)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)日益發(fā)展的需要。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要解決的問(wèn)題及建議

（一）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地報(bào)批和補(bǔ)償安置

1、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下方能報(bào)批，這就限制用地范圍，使不符合規(guī)劃的未利用地不能充分發(fā)揮作用。建議允許使用不符合規(guī)劃的未利用地報(bào)批為集體建設(shè)用地，解決小微企業(yè)發(fā)展用地的需求，更好地保護(hù)耕地。

2、集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地報(bào)批，因集體性質(zhì)未改變，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否參照征收為國(guó)有的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，如涉及補(bǔ)償難于落實(shí)，獲取土地有難度，強(qiáng)制執(zhí)行于法無(wú)據(jù)；涉及到社會(huì)保障問(wèn)題如何解決，社保主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織還是政府，需要界定。建議報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)用前，做好建設(shè)規(guī)劃硬功，充分考慮節(jié)約集約用地，縮小征地范圍，做好村民工作，必須得到村民或村民代表三分之二以上的人同意才可以報(bào)

批。集體土地農(nóng)用地批轉(zhuǎn)后，立即注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，參照當(dāng)?shù)卣魇占w土地程序及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地。

3、農(nóng)村宅基地買賣現(xiàn)象普遍存在，為規(guī)范該類違法買賣土地亂象，建議已經(jīng)發(fā)生買賣且符合規(guī)劃宅基地，只要符合一戶一宅要求，按規(guī)定完善建設(shè)用地報(bào)批、登記，評(píng)估補(bǔ)交土地收益后，允許抵押、出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)，防止集體收益流失。流轉(zhuǎn)發(fā)生增值的，必須繳納相關(guān)稅費(fèi)后方可辦理流轉(zhuǎn)變更登記。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供應(yīng)

1、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)前，應(yīng)參照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，評(píng)估確定地塊價(jià)值，便于進(jìn)行招拍掛操作流程。目前，土地市場(chǎng)網(wǎng)不支持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供地公告，可在地方媒體參照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行公告。

2、供應(yīng)主體是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該作界定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以統(tǒng)籌“四通一平”或“五通一平”資金，將“毛地”轉(zhuǎn)“熟地”。而村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有資金管理權(quán)，無(wú)法統(tǒng)籌土地前期開(kāi)發(fā)。建議由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織配合，國(guó)土資源管理部門具體操作集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序。

3、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益如何分配，應(yīng)該明確分配主次、比例，避免收益管理混亂，造成好事辦不好，引起社會(huì)矛盾。建議集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的收益扣除開(kāi)發(fā)成本后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按30：70分配，村集體部分除了留足失地農(nóng)民的社保資金外，用作村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，豐富文化生活等支出。

（三）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的管理

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后管理，如果沒(méi)有硬性的合同約束，很難做到按時(shí)開(kāi)竣工，有可能產(chǎn)生批而不用，用而不盡等閑置土地現(xiàn)象。建議參照國(guó)有建設(shè)用地出讓程序，由國(guó)土資源管理部門與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者簽訂合同，便于監(jiān)管。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地閑置的，國(guó)土資源局責(zé)令改正；村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)閑置的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地負(fù)有直接責(zé)任的，在土地閑置狀況改正之前，國(guó)土資源局暫停辦理其新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地審批手續(xù)。

（四）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的后期使用

1、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，繳納有關(guān)土地增值收益。

2、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不實(shí)行公開(kāi)交易的，縣國(guó)土資源局不得為其辦理產(chǎn)權(quán)變更登記或者他項(xiàng)權(quán)利登記手續(xù)。

(五)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)對(duì)象及利弊

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)對(duì)象如果全面放開(kāi)，對(duì)于搞活、壯大村集體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大小微企業(yè)融資渠道，增強(qiáng)小微企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力具有重要作用。但可能對(duì)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)形成沖擊，導(dǎo)致國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地相互競(jìng)爭(zhēng)，削弱國(guó)有建設(shè)用地主導(dǎo)地位，也導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民不配合國(guó)家對(duì)集體土地的征收；有可能出現(xiàn)不法商販投機(jī)屯地，轉(zhuǎn)讓拋售集體建設(shè)用地牟取暴利現(xiàn)象；還有可能造成新一輪小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。建議購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的只能是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、個(gè)體工商戶、無(wú)房戶。嚴(yán)禁利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

建小產(chǎn)權(quán)房搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，避免出現(xiàn)新社會(huì)的“地主”、“土豪”，使貧富懸殊差距加大，加劇社會(huì)矛盾?？傊?，集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要注意四個(gè)方面的問(wèn)題：一是它是集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不是集體的所有的建設(shè)用地，因?yàn)檗r(nóng)村還有公益性建設(shè)用地和宅基地，更不是原來(lái)建設(shè)用地之外的其他耕地。二是符合規(guī)劃，必須符土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，充分征求意見(jiàn)，分析利弊，不能無(wú)序進(jìn)行開(kāi)發(fā)，浪費(fèi)土地。三是用途管制，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)行集體建設(shè)用地審批、確權(quán)，才可以出讓、租賃、入股。四是要規(guī)范公開(kāi)的市場(chǎng)操作，不能私下授受，暗箱操作，導(dǎo)致產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。所以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要開(kāi)展試點(diǎn)，在探索中不斷優(yōu)化，不是一下就推開(kāi)的。

普定縣國(guó)土資源局

2014年7月16日

第三篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市流轉(zhuǎn)

關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)研究

倪念

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地管理學(xué)院

430070）

摘要：隨著我國(guó)城市化得推進(jìn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，這一問(wèn)題也開(kāi)始得到了學(xué)術(shù)界的重視，相關(guān)方面的研究相當(dāng)豐富。本文從集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問(wèn)題以及政策建議三方面總結(jié)了學(xué)者對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的研究觀點(diǎn)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析較少，關(guān)于已經(jīng)實(shí)施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實(shí)際問(wèn)題、對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒(méi)有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，為完善我國(guó)集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值和理論依據(jù)。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地； 宅基地；流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)一體化

中國(guó)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)分割、政府主導(dǎo)，20世紀(jì)90年代以來(lái),這種獨(dú)特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻(xiàn),但也帶來(lái)土地市場(chǎng)發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問(wèn)題。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，這些矛盾和問(wèn)題日益凸顯，并且逐漸成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),提高土地的市場(chǎng)化配置程度，已經(jīng)刻不容緩。

一、背景研究，城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)建立的必要性

我國(guó)現(xiàn)行是城鄉(xiāng)土地差別化政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能通過(guò)征收征用進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場(chǎng)，農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn),使得市場(chǎng)無(wú)法在土地配置過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在諸多問(wèn)題，如集體建設(shè)用地使用效率低下、非法流轉(zhuǎn)問(wèn)題嚴(yán)重等。當(dāng)前關(guān)于城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)存在的問(wèn)題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個(gè)方面總結(jié)了學(xué)者們關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)必要性的觀點(diǎn)。

1、農(nóng)村土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市流動(dòng)引起的價(jià)值實(shí)現(xiàn)“剪刀差"損失逐漸成為“三農(nóng)”利益流失的主渠道。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題，關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)、公平使用、等價(jià)交換和優(yōu)化配置[1]。其中作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容[2]。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致農(nóng)村土地價(jià)格受到壓制，不能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值[3]。

2、農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕

農(nóng)民集體所有的土地需經(jīng)過(guò)征收才可進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場(chǎng)。為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價(jià)征用、高價(jià)出讓的壟斷政策,忽略了價(jià)格機(jī)制的作用,這種沒(méi)有市場(chǎng)化的征地制度，忽視了農(nóng)民的利益，剝奪了農(nóng)民本應(yīng)享用的土地增值收益[4]。在城市化進(jìn)程中土地征收征用數(shù)量大、失地農(nóng)民數(shù)量多、征地補(bǔ)償款少，農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕[5]。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問(wèn)題的制度根源。因此,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展,必須以農(nóng)村建設(shè)用地入市和征地制度改革為前提和基礎(chǔ)[6]。

4、導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大

較之于國(guó)有土地的自由流動(dòng)性，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的可交易性和市場(chǎng)、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結(jié)合的相關(guān)資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民[1]。禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入非農(nóng)土地市場(chǎng)，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的機(jī)會(huì)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農(nóng)村，進(jìn)而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民之間收入差距進(jìn)一步的擴(kuò)大。

5、集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)問(wèn)題嚴(yán)重

當(dāng)前市場(chǎng)上，小產(chǎn)權(quán)房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)份額的20%以上，深圳等地更是高達(dá)40%~50%[3]。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致集體建設(shè)用地只能非市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，沒(méi)有法律的保障，難以實(shí)現(xiàn)土地真正的價(jià)值。

綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)合并運(yùn)行，形成一個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)行建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)用地市場(chǎng)的分離，逐步推行集體建設(shè)用地有償使用制度，實(shí)現(xiàn)土地資源在全社會(huì)范圍內(nèi)的合理、有效配置，對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值、保障農(nóng)民的土地權(quán)益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。

二、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

1、缺乏法律依據(jù)

（1）集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊

雖然現(xiàn)有法律對(duì)集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行了設(shè)定，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸不同的“農(nóng)民集體”，但對(duì)“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織混用之嫌[2]。“農(nóng)民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權(quán)利主體地位無(wú)法明確，導(dǎo)致農(nóng)民處于被動(dòng)、弱勢(shì)地位，合法權(quán)益無(wú)法得以維護(hù)[7~8]。

（2）相關(guān)法律法規(guī)較少，流轉(zhuǎn)無(wú)法可依

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到法律的規(guī)定與限制，作為集體建設(shè)用地重要組成部分的宅基地流轉(zhuǎn)更是受到嚴(yán)格的限制。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對(duì)象限制及禁止抵押等4個(gè)方面限制了宅基地的流轉(zhuǎn)[9]。

雖然，近幾年中央對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，開(kāi)始逐步承認(rèn)并推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，中發(fā)[2003]3號(hào)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》中指出：各地要制定鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問(wèn)題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。在中央的推動(dòng)下，各地方政府積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，但是國(guó)務(wù)院并沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無(wú)法可依，沒(méi)有法律的保障，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的利益分配問(wèn)題

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)混亂，集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到切實(shí)保障[16]。在地方政府、村集體和農(nóng)戶的利益博弈中，農(nóng)戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴(yán)重。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民必定是最終的受損者,而各種社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體才會(huì)成為真正的受益者，尤其是那些已經(jīng)在農(nóng)村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實(shí)。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可觀的預(yù)期收入還可能刺激集體建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營(yíng)和大量占用耕的問(wèn)題，危及耕地甚至基本農(nóng)田的保護(hù)，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)干預(yù)過(guò)大，導(dǎo)致中央的土地調(diào)控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實(shí)施，并造成土地利用混亂，土地市場(chǎng)秩序受到干擾。另外，村委會(huì)行政權(quán)力時(shí)常糾纏在經(jīng)濟(jì)利益之中，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)違背市場(chǎng)交易的自愿平等原則，使農(nóng)村建設(shè)用地資源不能達(dá)到最優(yōu)配置[16]。

三、對(duì)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的政策建議

1、明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

加強(qiáng)監(jiān)管力度，明確農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體，規(guī)范集體建設(shè)用地的管理，做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，明晰權(quán)益歸屬，保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益，嚴(yán)格查處違法違規(guī)使用集體建設(shè)用地的行為[9~11]。修改和完善相關(guān)法律制度，賦予農(nóng)民完整的建設(shè)用地處置權(quán)。在嚴(yán)格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進(jìn)入土地市場(chǎng)，公開(kāi)交易，自由流轉(zhuǎn)[13]。

2、完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障

農(nóng)村土地制度改革，首先應(yīng)從立法入手[20]，要在全國(guó)推行農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，必須要有法律依據(jù)[18]。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市形勢(shì)日漸明朗之時(shí),應(yīng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權(quán)益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設(shè)用地關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到入市后及其相關(guān)制度的建設(shè)上來(lái)[16]。

2、確定集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的利益分配

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在應(yīng)在以保障農(nóng)民的權(quán)益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農(nóng)民之間合理分配，既要維護(hù)村集體作為土地所有者的利益，又要重視農(nóng)戶作為土地使用者得合法權(quán)益[11]。因此，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益在分配的具體比例上應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對(duì)于村集體所獲的土地收益，應(yīng)該明確規(guī)定其用途，要求賬務(wù)公開(kāi)，確定必須農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)部分的比例[6]。

3、嚴(yán)格集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)土地應(yīng)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。編制科學(xué)的土地利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)資源性土地（農(nóng)田和耕地）的使用與保護(hù)進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，積極推行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的資產(chǎn)性土地（建設(shè)用地）利用格局，注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機(jī)協(xié)調(diào)。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，加強(qiáng)建設(shè)用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。

另外，還有一些關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價(jià)系、完善土地市場(chǎng)[19]、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度[20]等方面建議。

四、結(jié)論

從當(dāng)前國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，戶籍制度的改革已取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會(huì)保障功能趨于弱化，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)。但如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的生存保障和資產(chǎn)增值功能之間的平衡是立法者在相當(dāng)長(zhǎng)期間內(nèi)的一個(gè)重要使命[20]。

綜上所述，隨著國(guó)家對(duì)于農(nóng)地問(wèn)題的重視，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)明顯，相關(guān)方面的研究也都相當(dāng)豐富，但當(dāng)前對(duì)于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，學(xué)者們從各個(gè)方向分析了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問(wèn)題等內(nèi)容，并給出了大量的政策建議，但很少有關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析，關(guān)于已經(jīng)實(shí)施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實(shí)際問(wèn)題、對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒(méi)有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，為完善我國(guó)集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值和理論依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

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第四篇：集體建設(shè)用地入市的幾點(diǎn)思考

集體建設(shè)用地入市的探索與思考

1.引言

推進(jìn)集體建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一同質(zhì)同價(jià)的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)于貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。蘇州作為全國(guó)最早的集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)城市，歷經(jīng)20余年的探索實(shí)踐逐步形成了國(guó)有土地和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理”的土地流轉(zhuǎn)典型模式，即“蘇州模式”，在優(yōu)化城鎮(zhèn)土地資源配置、節(jié)約集約集體建設(shè)用地、維護(hù)集體土地所有權(quán)者合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平和諧發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。本文通過(guò)分析常熟市集體建設(shè)用地入市的發(fā)展歷程和操作實(shí)踐，探討目前集體建設(shè)用地全面入市面臨的問(wèn)題及矛盾，提出相關(guān)對(duì)策及建議，僅為完善和規(guī)范集體建設(shè)用地入市提供粗淺的理論參考。2.常熟市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀 2.1 常熟市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展階段

常熟市集體建設(shè)用地入市基本上是按照蘇州市局統(tǒng)一部署與其他兄弟局同步進(jìn)行的，其流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷史歸納起來(lái)可概括為四個(gè)階段：

（1）集體建設(shè)用地入市萌發(fā)階段（隱形入市）。20世紀(jì)90年代，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中，不少被兼并或參與聯(lián)營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將企業(yè)原有土地抵作固定資產(chǎn)作價(jià)入股，使企業(yè)所擁有的集體土地進(jìn)行了事實(shí)上的流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了龐大的“隱形市場(chǎng)”，為集體建設(shè)用地入市提供了一定條件。

（2）集體建設(shè)用地入市試行階段（有限入市）。蘇州市政府于1996年9月下發(fā)了《農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》(蘇府[1996]87號(hào)),《辦法》對(duì)集體建設(shè)用地（不含農(nóng)民宅基地）實(shí)行使用權(quán)有償和有限期流轉(zhuǎn)制度，并對(duì)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)代表、流轉(zhuǎn)程序、審批權(quán)限和方式、流轉(zhuǎn)收益的分配等作了詳細(xì)規(guī)定，這一做法被專家們稱為“蘇州模式”。

（3）集體建設(shè)用地入市調(diào)整階段（嚴(yán)格入市）。1997年中央下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，要求用全世界最嚴(yán)格的土地管理制度嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。蘇州市政府于1997年10月出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》鼓勵(lì)分散零星的建設(shè)項(xiàng)目和村莊遷移到規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中建設(shè)，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，并試行土地置換政策。

應(yīng)總量的19.6%，有效緩解了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中土地供需矛盾。2.3 集體建設(shè)用地市場(chǎng)與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)區(qū)別與聯(lián)系 2.3.1 二者區(qū)別

近10 年，我市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面積2.56萬(wàn)畝、流轉(zhuǎn)合同金額（不含流轉(zhuǎn)租賃合同金額）33.69億元、畝均14.4萬(wàn)元，國(guó)有建設(shè)用地出讓面積9.28萬(wàn)畝、出讓合同金額642.34億元、畝均69.2萬(wàn)元；國(guó)有建設(shè)用地中包括住宅、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中主要為工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，如果國(guó)有建設(shè)用地中扣除住宅、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地，供地面積為6.32萬(wàn)畝，合同金額109.04億元，畝均17.2萬(wàn)元。通過(guò)以上數(shù)據(jù)可以看出，集體建設(shè)用地同國(guó)有建設(shè)用地相比，數(shù)量相對(duì)較少，出讓單價(jià)及合同金額相對(duì)較低，但若僅計(jì)算工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，則價(jià)格差距不大。2.3.2 二者聯(lián)系

集體建設(shè)用地是國(guó)有建設(shè)用地的有益補(bǔ)充。隨著我市工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)越來(lái)越無(wú)法滿足工業(yè)化進(jìn)程需求，集體建設(shè)用地入市有效緩解了工業(yè)發(fā)展供地需求壓力，在節(jié)約集約用地，推動(dòng)土地資源合理配置，維護(hù)農(nóng)民利益并提高農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地交易平臺(tái)共享。國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)不可能與集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割而孤立存在，二者只有統(tǒng)一才有利于市場(chǎng)發(fā)展和土地資源配置。集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)是整個(gè)土地市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)最終走向成熟和完善的必要前提。目前，我市在工業(yè)用途前提下，兩者均可通過(guò)“招、拍、掛”的形式進(jìn)行公開(kāi)交易，其使用權(quán)不僅可以抵押、租賃、作價(jià)入股等，還可以通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行再流通。2.4 我市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在問(wèn)題及原因分析

在不斷探索實(shí)踐中，我市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雖然逐步走向成熟，但在具體實(shí)施過(guò)程中，仍存在一些問(wèn)題和瓶頸難題，制約了集體建設(shè)用地入市良性發(fā)展。2.4.1 用途管制方面

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須要以符合土地利用總體規(guī)劃為前提，嚴(yán)格按照城市總體規(guī)劃確定的用途來(lái)使用。這就造成了部分安置拆遷農(nóng)民的集中居住區(qū)雖已建好多年，但由于不符合土地利用總體規(guī)劃，至集體建設(shè)用地不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)；部分建設(shè)用地雖然符合土地利用總體規(guī)劃，但由于與城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃有沖突，因此也不符合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的要求，流轉(zhuǎn)受限于用途管制。2.4.2 價(jià)格實(shí)現(xiàn)方面

設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2014]1號(hào))指出，要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。

綜上可以看出，中央在深化土地制度改革、推動(dòng)集體建設(shè)用地入市上政策明朗、決策準(zhǔn)確，并將其作為當(dāng)前土地改革新的突破口，在2014重點(diǎn)推進(jìn)、先行試點(diǎn)。當(dāng)然，在具體操作上，由于農(nóng)村土地制度變革是社會(huì)最敏感的神經(jīng)，也是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這項(xiàng)改革必然是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程，有眾多難題亟待破解，在態(tài)度積極、大膽探索的同時(shí)也要步子穩(wěn)妥、操作規(guī)范。3.2 集體建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚至是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)強(qiáng)大的推動(dòng)力，它在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；另一方面促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。其流轉(zhuǎn)原因可以從經(jīng)濟(jì)、法律和制度等方面來(lái)解釋。3.2.1 經(jīng)濟(jì)原因

隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)和我市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，土地的價(jià)值越來(lái)越高，特別是城區(qū)地價(jià)的不斷攀升與鄉(xiāng)區(qū)地價(jià)的相對(duì)低廉，存在著越來(lái)越大的級(jí)差地租，于是農(nóng)村集體建設(shè)用地就成了許多投資開(kāi)發(fā)商追逐的對(duì)象，成了土地流轉(zhuǎn)活躍的主因。同時(shí)一批改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于建辦時(shí)間較長(zhǎng)，廠房已簡(jiǎn)陋破舊，存在安全生產(chǎn)隱患，加上集體租金偏低，迫切需要通過(guò)置換土地、盤(pán)活資產(chǎn)、改建廠房、提高租金，通過(guò)建立和完善集體土地市場(chǎng)，從而帶動(dòng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、廠房設(shè)施的改善和租金收入的增加。

另一方面，《土地管理法》規(guī)定，集體建設(shè)用地要先征為國(guó)有土地才可以流轉(zhuǎn)。因建設(shè)用地土地出讓金與土地征用成本之間存在巨大差異，使得農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生了可觀的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，而這些高額的土地收益中，流向農(nóng)民的所占比重不高，不僅損害了農(nóng)村集體土地所有人和使用人的權(quán)益，引起農(nóng)民群眾的不滿，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)矛盾，而且也容易助長(zhǎng)政府對(duì)征地的熱衷，過(guò)度依賴“土地財(cái)政”。只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，才能提高百姓獲益，有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康有序快速發(fā)展。3.2.2法律原因

我國(guó)《土地管理法》等現(xiàn)行法律很多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下制定的，雖幾經(jīng)修訂，仍與

現(xiàn)有的投資模式，有效緩解政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市的均衡和可持續(xù)發(fā)展。如果能夠用活集體建設(shè)土地存量，允許土地用于抵押，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體將有更大的財(cái)力或者更靈活的方式來(lái)增加基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入?；A(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化，也可以緩解政府作為單一投資者帶來(lái)的資金壓力，同時(shí)又因地制宜地實(shí)現(xiàn)了城市公共設(shè)施的升級(jí)。

第五，增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大消費(fèi)需求。在集體建設(shè)用地上展開(kāi)的工業(yè)化、城市化，實(shí)際上創(chuàng)造了不同于當(dāng)前政府主導(dǎo)的征地城鎮(zhèn)化模式的利益分配機(jī)制。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入非農(nóng)使用領(lǐng)域所創(chuàng)造的土地級(jí)差收益將被保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，由于保有土地集體所有權(quán)，農(nóng)民能長(zhǎng)久享有土地級(jí)差收入。4.深化集體建設(shè)用地入市改革的制度舉措研究

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，早在1993年，原國(guó)家土地局就開(kāi)始部署專題調(diào)研，并在廣東、湖南等地試點(diǎn)，1999年國(guó)土資源部批準(zhǔn)在安徽蕪湖開(kāi)展試點(diǎn)，接著又在江蘇蘇州、浙江湖州、河南安陽(yáng)、福建古田等多個(gè)地方試點(diǎn)。4.1集體建設(shè)用地入市的幾種模式

各地立足自身實(shí)際，形成了以出讓、出租、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)為方法和途徑的、各具特色的幾種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，較具代表性的主要有下列幾種：

（1）蘇州模式實(shí)現(xiàn)了國(guó)有和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理”。

（2）古田模式允許依法取得的集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行有償有限期轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。（3）準(zhǔn)國(guó)有化模式明確城市建成區(qū)內(nèi)的大部分土地所有權(quán)仍為集體所有，但集體已不能自行決定其土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而必須在國(guó)土局的統(tǒng)一安排下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。4.2 不同入市模式對(duì)比分析

“蘇州模式”特點(diǎn)：對(duì)依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和作價(jià)入股，但流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得舉辦大型娛樂(lè)和高檔房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

“古田模式”特點(diǎn)：在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，則不改變集體土地所有權(quán)，只需經(jīng)所有者同意并到國(guó)土局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉(zhuǎn)，則需將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。同時(shí)規(guī)定，進(jìn)入流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

“準(zhǔn)國(guó)有化模式”特點(diǎn)：政府對(duì)流轉(zhuǎn)集體土地按國(guó)家征地方式向集體和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。土地所有權(quán)仍歸屬集體，但國(guó)土局將其按國(guó)有土地管理，土地流轉(zhuǎn)納入城鎮(zhèn)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，其大部分收益也由當(dāng)?shù)卣谩?/p>

4.3 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)、同市、同權(quán)”的關(guān)鍵。

為新的難題。

5.3 集體建設(shè)用地交易市場(chǎng)行為如何得到有效規(guī)范

依據(jù)蘇府[1996]87號(hào)等文件精神，集體建設(shè)用地一旦合法流轉(zhuǎn)，其使用權(quán)必須通過(guò)登記變更為獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)者。集體建設(shè)用地使用權(quán)可通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，由土地管理部門根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)，參照國(guó)有土地出讓合同文本，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式，相應(yīng)制定集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，并對(duì)合同履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

在我市，土地使用者通過(guò)公開(kāi)交易方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后，除與所有權(quán)單位簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同外，還要與市國(guó)土局簽訂集體土地開(kāi)發(fā)利用協(xié)議書(shū)。在協(xié)議書(shū)中，對(duì)土地使用者取得土地使用權(quán)后的開(kāi)工時(shí)間、竣工時(shí)間、規(guī)劃指標(biāo)、投資強(qiáng)度以及相應(yīng)的違約責(zé)任作了規(guī)定和明確，確保職能部門對(duì)土地使用者開(kāi)發(fā)使用集體土地有監(jiān)管的抓手和依據(jù)。下一步，我市將大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)信息公開(kāi)、交易代理、市場(chǎng)咨詢、地價(jià)評(píng)估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)，以有效保護(hù)土地交易雙方的合法權(quán)益，規(guī)范監(jiān)管所有權(quán)者和使用權(quán)者的履約行為，依法追究合同違約方的應(yīng)有責(zé)任。5.4集體建設(shè)用地入市對(duì)現(xiàn)有土地市場(chǎng)的影響

允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，必然觸及政府經(jīng)營(yíng)土地制度，并對(duì)這一制度下形成的利益格局產(chǎn)生沖擊。5.4.1 對(duì)土地儲(chǔ)備的影響

土地儲(chǔ)備制度所賦予政府的土地一級(jí)市場(chǎng)唯一壟斷權(quán)是當(dāng)前“土地財(cái)政”、“房?jī)r(jià)高漲”等社會(huì)問(wèn)題的根源所在，因而集體建設(shè)用地直接入市，打破土地一級(jí)市場(chǎng)中政府的壟斷地位將是解決目前土地儲(chǔ)備制度尷尬局面的根本途徑，勢(shì)必直接影響土地儲(chǔ)備制度未來(lái)的發(fā)展走向。

5.4.2對(duì)土地公開(kāi)交易的影響

允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“平等入市”意味著今后集體土地所有權(quán)進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)將不再必須經(jīng)過(guò)國(guó)家收購(gòu)這一環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)集體土地與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)將逐步趨于平等，以往“為賣而儲(chǔ)”、肆意擴(kuò)大對(duì)集體土地征收范圍的行為將被逐漸遏制，增量土地征收工作將會(huì)減少，征地對(duì)象將轉(zhuǎn)為以城市存量土地為主。5.4.3對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)的影響

企業(yè)與企業(yè)之間的土地流通，構(gòu)成了土地的二級(jí)市場(chǎng)，而集體建設(shè)用地入市，由于其代表了數(shù)額巨大的潛在供應(yīng)量，是土地二級(jí)市場(chǎng)的重要補(bǔ)充。因此集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，即

地的無(wú)序擴(kuò)張，引發(fā)基本農(nóng)田及自然資源的亂占濫用。另一方面，由于缺少項(xiàng)目的可行性論證和詳細(xì)的土地利用總體規(guī)劃，一些污染企業(yè)也可能趁虛而入。土地的無(wú)序利用、粗放利用或過(guò)度開(kāi)發(fā)，不同程度上將破壞農(nóng)村生態(tài)景觀，甚至造成土壤資源和地下水資源的破壞。5.6宅基地入市與新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)增減掛鉤聯(lián)系與矛盾

宅基地入市中主要針對(duì)的是農(nóng)村閑置的一戶一宅的宅基地。一方面，宅基地入市后，在市場(chǎng)上進(jìn)行自由買賣，那么很有可能會(huì)成為富裕的城里人下鄉(xiāng)度假的別墅，這就本質(zhì)上違反了土地用途管制制度，也就意味著城市規(guī)模邊界的蕩然無(wú)存，耕地紅線也必然守不住。農(nóng)村宅基地的功能布局有其歷史的合理性，但與現(xiàn)代城市建設(shè)用地的布局要求顯然不符，從城市規(guī)劃角度看，城市近郊的宅基地必然存在布局散亂問(wèn)題。如果允許宅基地入市，由于土地具有天然壟斷性，那么城市規(guī)劃管控必將落空。另一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆除的也主要是符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的農(nóng)村廢棄或閑置的宅基地。依據(jù)“先墾后用”的原則，在編制實(shí)施規(guī)劃時(shí)落實(shí)的建新地塊也要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這有利于加強(qiáng)對(duì)土地用途的管制。而且有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約集約用地，還能提高耕地質(zhì)量，更好地落實(shí)耕地保護(hù)紅線。5.7與現(xiàn)行法律之間的矛盾

一是上位法和下位法不統(tǒng)一?！锻恋毓芾矸ā肥侨珖?guó)人大常委會(huì)制定的法律，其第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！笨梢?jiàn)，在法律層面，農(nóng)民集體土地在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下是禁止入市流轉(zhuǎn)的，這從根本上限制了集體建設(shè)用地合法進(jìn)入市場(chǎng)。集體建設(shè)用地的使用主體受到嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也被牢固束縛，既違背了企業(yè)資產(chǎn)合理流動(dòng)的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，更是滯后于當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大量發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，只是政策層面的指導(dǎo)，缺乏法律支持。雖然一些試點(diǎn)省份的人民政府制定了各省的集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法，但也只是規(guī)章。在規(guī)章和法律規(guī)定不一致的情況下，按照法理，應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定。下位法與上位法形成沖突，限制了集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)。

二是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)不完整。按照我國(guó) 2007 年頒布并施行的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的規(guī)定，集體土地的所有權(quán)人——農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有對(duì)集體土地直接支配的權(quán)利，集體土地應(yīng)當(dāng)享有和國(guó)有土地同樣的法律地位和發(fā)展權(quán)利。然而現(xiàn)實(shí)中，相對(duì)于國(guó)有土地所有權(quán)，集體土地

1免“硬著陸”沖擊國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)。

（1）積極完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)。一是流轉(zhuǎn)的平臺(tái)必須是整個(gè)土地市場(chǎng)的統(tǒng)一，不能僅僅局限在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃的要求，在城鄉(xiāng)之間建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；二是除了土地實(shí)物資本化之外，要積極實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)資本化，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤提供平臺(tái)支持，掛鉤指標(biāo)按照適當(dāng)集中的原則，保證建設(shè)用地指標(biāo)集約高效使用；三是要完善相關(guān)技術(shù)支撐和相應(yīng)的制度，促進(jìn)其市場(chǎng)化、合理化、有序化流轉(zhuǎn)，達(dá)到農(nóng)村土地資本化的目標(biāo)。

（2）積極培育集體建設(shè)用地交易市場(chǎng)。允許集體建設(shè)用地通過(guò)各種方式上市交易，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，對(duì)不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地，區(qū)別對(duì)待、分步推進(jìn)。一方面，對(duì)于農(nóng)村公益性建設(shè)用地，包括村莊建設(shè)規(guī)劃劃定的公益性建設(shè)用地，原則上不允許入市交易。另一方面，對(duì)于合法認(rèn)定（承認(rèn)現(xiàn)狀）的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，納入統(tǒng)一登記后，可以出讓、出租、入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后辦理變更登記，按規(guī)劃用途使用的，應(yīng)受法律保護(hù)。

（3）先部分放開(kāi),逐步過(guò)渡。先允許城市規(guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用購(gòu)買、租用、入股等方式，直接使用集體建設(shè)用地，不必把土地征為國(guó)有，在一定程度上縮小征地范圍。其效果，一方面使廣大城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村、農(nóng)民能夠憑借土地財(cái)產(chǎn)成為市場(chǎng)主體，為農(nóng)村的發(fā)展注入新的活力；另一方面，也對(duì)政府經(jīng)營(yíng)土地構(gòu)成一定的限制。6.4 強(qiáng)化基層民主監(jiān)督，規(guī)范入市的程序和形式，明確收益分配

制定有效的土地收益分配政策，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的高額土地利潤(rùn)，平衡給升值空間相對(duì)較小的農(nóng)村，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

首先，確定民主監(jiān)督的角色。農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，該集體經(jīng)濟(jì)組織由各村民小組組成，實(shí)際使用者是村民小組中的各成員，他們使用經(jīng)營(yíng)這部分土地，清楚所屬土地面積、分布及土地質(zhì)量等情況，最具備監(jiān)督、管理的能力，也清楚集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的價(jià)值效益。

其次，規(guī)范入市的程序和形式。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來(lái)。以公開(kāi)、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，可以防止因政府行政干預(yù)影響集體土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，有利于形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系。

再次，建立公開(kāi)合理的收益分配機(jī)制。流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)把保障農(nóng)民土地權(quán)益和保障農(nóng)民利益作為重要標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三方利益，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用權(quán)

3得到釋放。因而農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地在定價(jià)原則上應(yīng)當(dāng)一致，相同用途的土地，其價(jià)格高低取決于區(qū)位、用地條件、規(guī)劃限制等因素，而非土地性質(zhì)。

作為估價(jià)機(jī)構(gòu)，在集體建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估方法上應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，積極探索適應(yīng)新的土地政策的評(píng)估體系。目前，集體建設(shè)用地的估價(jià)思路主要是用同等國(guó)有土地的價(jià)格扣除集體土地變更國(guó)有的相關(guān)費(fèi)用，扣減后的價(jià)格即集體建設(shè)用地的價(jià)格。在新政策出臺(tái)后，估價(jià)總體思路上可直接參照國(guó)有建設(shè)用地的估價(jià)思路。

要建立一個(gè)公平開(kāi)放的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)需要過(guò)程，集體建設(shè)用地入市必須以法律為依托，以規(guī)劃為向?qū)?，以產(chǎn)權(quán)明晰為條件，其價(jià)值認(rèn)定不能一刀切。要學(xué)習(xí)借鑒重慶等地“全面放開(kāi)農(nóng)村融資抵押物限制”等先行做法，逐步構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、價(jià)值明確、流轉(zhuǎn)便捷、融資高效、資源市場(chǎng)化配置的農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬登記及流轉(zhuǎn)管理、資產(chǎn)評(píng)估、融資認(rèn)定與抵押登記服務(wù)三大體系及配套制度、辦法。7.結(jié)語(yǔ)

“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題，土地問(wèn)題帶有全局性、基礎(chǔ)性和根本性，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，因此，土地制度改革復(fù)雜而艱巨。《決定》作出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”和“實(shí)行集體土地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的規(guī)定，彰顯了黨中央對(duì)推進(jìn)新一輪土地改革的勇氣和決心。集體建設(shè)用地入市，不僅是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，釋放土地改革紅利，提速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求，也是我市率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)的重要抓手。作為“碧溪之路”發(fā)源地、城鄉(xiāng)一體化改革試驗(yàn)區(qū)，常熟將繼續(xù)在集體建設(shè)用地入市方面先試先行，積極探索完善集體建設(shè)用地入市相關(guān)政策，規(guī)范有序推進(jìn)集體建設(shè)用地入市工作，在土地制度改革實(shí)踐上再創(chuàng)輝煌。

第五篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地

政策和法規(guī)

陜西省實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》辦法

第四條 農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的設(shè)區(qū)的市、縣（市）土地行政主管部門或者其派出機(jī)構(gòu)提出土地登記申請(qǐng)，由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)《集體土地所有證》，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的設(shè)區(qū)的市、縣（市）土地行政主管部門或者其派出機(jī)構(gòu)提出土地登記申請(qǐng)，由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)《集體土地使用證》，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》

第十一條 農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

第十二條 依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。

第十四條 農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。

第六十三條 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

第八十一條 擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款。

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》

第六條 依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上

建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。

依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行變更登記。

陜西省人民政府關(guān)于推進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)

陜政發(fā)〔2008〕17號(hào) 2008年4月18日

四、加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用

（十四）強(qiáng)化農(nóng)村村莊建設(shè)管理。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、節(jié)約集約用地的原則，結(jié)合我省新農(nóng)村建設(shè)要求，因地制宜，加快編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃。利用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃。堅(jiān)決貫徹“一戶一處宅基地”的法律規(guī)定，宅基地的面積不得超過(guò)我省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，防止產(chǎn)生超面積占用宅基地。農(nóng)村新增宅基地要優(yōu)先使用村內(nèi)空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地。凡村莊內(nèi)有空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地的，不得批準(zhǔn)新增宅基地占用農(nóng)用地。規(guī)劃明確撤并的村莊，除危房改造外，停止審批新建、重建和改擴(kuò)建住宅。對(duì)因國(guó)家建設(shè)拆遷安置需要建設(shè)住宅的和因土地整理涉及村民建設(shè)住宅和農(nóng)民新村建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)。

（十五）全面開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地專項(xiàng)整治工作。各地要按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)

格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)）和《陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)意見(jiàn)的通知》（陜政辦發(fā)[2007]4號(hào)）要求，結(jié)合第二次土地調(diào)查，集中力量組織開(kāi)展對(duì)農(nóng)村“空心村”、公路沿線和城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的專項(xiàng)清理整治。全面掌握農(nóng)村宅基地和公路沿線、城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的情況，盡快建立和完善農(nóng)村宅基地和公路沿線、城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地管理臺(tái)帳等信息系統(tǒng)。對(duì)農(nóng)村建房布局不合理、建新不拆舊等形成的“空心村”、以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，在公路沿線、城鄉(xiāng)結(jié)合部非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)等問(wèn)題，要結(jié)合實(shí)際制定切實(shí)可行的措施，依法采取經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段進(jìn)行綜合整治，并進(jìn)一步完善和創(chuàng)新管理制度，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管。

各地要按照土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)要求，有計(jì)劃地開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理。對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑住宅的，各地可給與獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。

（十六）依法盤(pán)活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃，權(quán)屬合法，界址清楚，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，經(jīng)依法批準(zhǔn)，允許以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資(入股)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，確定給單位或個(gè)人有償使用。嚴(yán)禁擅自將集體農(nóng)用地和未利用土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。嚴(yán)禁集體建設(shè)用地用于商品住宅開(kāi)發(fā)。不符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地，不得以流轉(zhuǎn)方式確定給其他單位或個(gè)人使用，其地上建筑物、構(gòu)筑物不得改建、重建、擴(kuò)建。

五、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，努力推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的開(kāi)展

陜西省國(guó)土資源廳

陜西省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 陜 西 省 建 設(shè) 廳 陜 西 省 農(nóng) 業(yè) 廳

陜國(guó)土資發(fā)〔2009〕40號(hào)

關(guān)于開(kāi)展《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行 有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》 貫徹落實(shí)檢查情況的報(bào)告

國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部：

國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于開(kāi)展<國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知>（國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)）貫徹落實(shí)情況檢查工作 的通知》（國(guó)土資發(fā)[2008]188號(hào)）及檢查工作方案下發(fā)后，我省高度重視，迅速安排部署，認(rèn)真組織開(kāi)展了全省貫徹落實(shí)情況的檢查工作?，F(xiàn)將有關(guān)工作情況報(bào)告如下：

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真安排部署

按照國(guó)家四部門檢查通知和檢查工作方案的要求，我們成立了由省國(guó)土資源廳主管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，省國(guó)土資源廳、省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省建設(shè)廳、省農(nóng)業(yè)廳相關(guān)人員參加的檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)檢查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，結(jié)合我省實(shí)際，及時(shí)制定下發(fā)了國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)文貫徹落實(shí)情況檢查工作實(shí)施方案（陜國(guó)土資發(fā)[2008]134號(hào)），就檢查的內(nèi)容范圍、方法步驟作了具體的安排，提出了明確要求，對(duì)檢查工作進(jìn)行了全面的安排部署。據(jù)了解，各市對(duì)這次檢查工作非常重視，成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，迅速安排部署。有的市還組織召開(kāi)了國(guó)土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門聯(lián)席會(huì)議，明確任務(wù)，研究抓好檢查工作的具體措施，要求相關(guān)部門密切配合，搞好工作銜接，認(rèn)真履行職責(zé)，確保不折不扣地完成好這次檢查工作任務(wù)。

二、突出重點(diǎn)，嚴(yán)格自查自糾

這次檢查工作重點(diǎn)以市、縣兩級(jí)的自查自糾為主，我省相關(guān)部門組成聯(lián)合檢查組對(duì)各市、縣（區(qū)）貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)文件情況的自查自糾、總結(jié)整改工作進(jìn)行全面的檢查、督促，抓好落實(shí)。

從我們檢查和各市上報(bào)的自查情況看，各市、縣能嚴(yán)格按照國(guó)土資發(fā)[2008]15號(hào)、陜國(guó)土資發(fā)[2008]7號(hào)等文件的要求，認(rèn)真抓好國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)文件的貫徹落實(shí)，注意加強(qiáng)文件的學(xué)習(xí)宣傳，提高思想認(rèn)識(shí)；切實(shí)加強(qiáng)集體土地的用途管制；嚴(yán)格依法辦理集體土地的使用手續(xù)；堅(jiān)決制止和查處亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違規(guī)違法行為。結(jié)合這次國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)文貫徹落實(shí)情況檢查活動(dòng)，按照檢查工作方案確定的檢查范圍、主要內(nèi)容和要求，對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用情況進(jìn)行了全面檢查，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)用地情節(jié)嚴(yán)重、群眾反映強(qiáng)烈的案件的查處及督辦工作。經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別市、縣在農(nóng)村集體建設(shè)用地管理中，存在農(nóng)村宅基地管理混亂、“以租代征”非法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，以及借農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，違反土地利用總體規(guī)劃，擅自改變農(nóng)用地用途進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)等問(wèn)題。對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題逐宗進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，統(tǒng)一登記填表；對(duì)查出的問(wèn)題，按照土地管理法規(guī)和有關(guān)文件規(guī)定及時(shí)進(jìn)行處理和糾正。據(jù)檢查統(tǒng)計(jì)，我省農(nóng)村建設(shè)圈占土地2658.75畝，其中耕地面積343.755畝,經(jīng)批準(zhǔn)的2289.01畝,未批準(zhǔn)的369.74畝；實(shí)際使用面積2088.51畝,其中耕地面積343.755畝;用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)用地475.03畝,其中耕地409.44畝,經(jīng)批準(zhǔn)的77.93畝,未批準(zhǔn)的397.1畝;“以租代征”面積846.68畝,實(shí)際占地面積764.4畝,其中耕地面積500.67畝,不符合規(guī)劃面積267.33畝。截止目前，在本次檢查中查出的違規(guī)用地問(wèn)題已全部得到糾正和處理。

三、認(rèn)真總結(jié)整改，完善制度措施

針對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)文件檢查活動(dòng)中查找出的問(wèn)題，我們要求各市、縣認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用與管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析查找存在問(wèn)題的原因，認(rèn)真進(jìn)行整改，在摸清情況、查清問(wèn)題、依法處理的基礎(chǔ)上，制定整改措施，完善相關(guān)制度。省國(guó)土資源廳等相關(guān)部門加強(qiáng)督促檢查，努力抓好市、縣整改工作的落實(shí)，對(duì)違法違規(guī)用地行為糾正不力、整改不徹底的地區(qū)，責(zé)令限期整改，限期整改期間省國(guó)土資源廳暫停該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。同時(shí)明確了下一步的工作思路：

一是加大集體建設(shè)用地政策宣傳力度。進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)、國(guó)土資發(fā)[2008]15號(hào)兩個(gè)文件精神的學(xué)習(xí)宣傳，切實(shí)提高廣大群眾特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的依法用地、節(jié)約集約用地的責(zé)任意識(shí)。

二是加大集體建設(shè)用地政策的執(zhí)行力度。加強(qiáng)調(diào)研，準(zhǔn)確掌握情況，提前介入，加強(qiáng)批后監(jiān)管。研究制定對(duì)各級(jí)政府執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的考評(píng)辦法，把農(nóng)村集體建設(shè)用地管理情況列入政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核內(nèi)容。對(duì)違法違規(guī)用地行為大量發(fā)生、造成嚴(yán)重后果的地區(qū)，實(shí)行問(wèn)責(zé)制和通報(bào)批評(píng)。

三是加大集體建設(shè)用地執(zhí)法監(jiān)察力度。協(xié)調(diào)各市政府進(jìn)一步建立和落實(shí)土地聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，促使監(jiān)察、公安、法院等部門積極配合國(guó)土資源管理部門及時(shí)查處土地違法案件，切實(shí)規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，堅(jiān)決制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的違法違規(guī)行為。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》

國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)

二、嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)

當(dāng)前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中，擅自擴(kuò)大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問(wèn)題比較嚴(yán)重?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對(duì)這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，任何建設(shè)需要將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，都必須依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃），納入土地利用計(jì)劃，并依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)項(xiàng)目用地審批手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，并納入建設(shè)用地計(jì)劃管理；涉及占用農(nóng)用地的，必須先依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關(guān)企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。不符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，沒(méi)有土地利用計(jì)劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)用地。任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責(zé)任。

三、嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模

一些地方借農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地的規(guī)模。嚴(yán)禁以各種名義，擅自擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，以及通過(guò)“村改居”等方式，非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。

嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時(shí)，所涉及的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)移。其他農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)。

依照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償，不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，必須嚴(yán)格控制在國(guó)家已經(jīng)批準(zhǔn)的試點(diǎn)范圍內(nèi)。試點(diǎn)必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，必須確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積不減少。不得以試點(diǎn)為名違背農(nóng)民意愿大拆大建、強(qiáng)制搬遷，侵害農(nóng)民權(quán)益。

《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》

對(duì)需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地，要盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作，并與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做好登記發(fā)證銜接；對(duì)需要流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，要重點(diǎn)開(kāi)展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，特別要開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性用地的認(rèn)定和確權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件。

在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)“萬(wàn)村整治”示范工程建設(shè)，以村為單位，按照“農(nóng)民自愿、權(quán)屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進(jìn)”的總要求，開(kāi)展土地整治活動(dòng)，實(shí)行“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”。部重點(diǎn)抓好1000個(gè)國(guó)家級(jí)示范點(diǎn)，各省(區(qū)、市)開(kāi)展9000個(gè)省級(jí)整治示范工程建設(shè)。

各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，要按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配政府參與”的原則，出臺(tái)和試行集體建設(shè)用地有償使用收益分配辦法。部將研究建立集體建設(shè)用地有償使用有關(guān)稅費(fèi)征繳和分配辦法，保障集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人在集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)等活動(dòng)中的土地權(quán)益

各市、縣國(guó)土資源管理部門要在省級(jí)下達(dá)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)中，單列宅基地指標(biāo)，保障農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地。

凡未使用建筑材料硬化地面或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)，由市、縣政府審批，報(bào)省級(jí)國(guó)土資源管理部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)。

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。一是明確土地市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。今年，在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。近期，國(guó)土資源部將下發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法。二是完善土地資源配置機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。各地要充分依托已有的國(guó)有土地市場(chǎng)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)場(chǎng)交易，規(guī)范流轉(zhuǎn)。三是制定集體土地收益分配辦法，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，要按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則，總結(jié)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)和試行集體建設(shè)用地有償使用收益的分配辦法。國(guó)土資源部將積極與相關(guān)部門溝通，研究建立集體建設(shè)用地有償使用有關(guān)稅費(fèi)征繳和分配辦法。

《意見(jiàn)》要求，完善設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地管理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。一是完善設(shè)施農(nóng)用地管理，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。除了設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，按照建設(shè)用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。由市、縣政府審批，報(bào)省級(jí)國(guó)土資源管理部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)，但涉及占用

耕地的要落實(shí)補(bǔ)充任務(wù)。

陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)意見(jiàn)的通知

陜政辦發(fā) 〔2007〕4號(hào)

8.推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地整理。我省農(nóng)村建設(shè)用地總量較大，利用效率不高，要積極采取多種措施，用好現(xiàn)有的農(nóng)村建設(shè)用地。各地要科學(xué)制訂舊村莊改造、歸并村莊整治的計(jì)劃，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和村莊土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設(shè)用地。開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地的整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，以盤(pán)活村莊現(xiàn)有存量建設(shè)用地為主，搞好內(nèi)部挖潛，提高利用率。

11.穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)于通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理節(jié)省出來(lái)的存量建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合我省正在實(shí)施的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作要求，在符合規(guī)劃和依法取得建設(shè)用地的條件下，引入市場(chǎng)化機(jī)制，積極消化利用和盤(pán)活；農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，主要用于新農(nóng)村建設(shè)中村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造；要努力探索農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和管理的新機(jī)制，緩解農(nóng)村建設(shè)用地矛盾，增加農(nóng)民收入，保護(hù)農(nóng)民集體土地合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。