第一篇：審計工作報告?zhèn)鬟f財政體制改革信號

審計工作報告?zhèn)鬟f財政體制改革信號

2012年，中央財政轉(zhuǎn)移支付給18個省的“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”資金高達420億元，但截至當年年底，這筆本應該在節(jié)能減排領(lǐng)域發(fā)生效益的資金，還有177.45億元趴在各級財政或主管部門的賬上，沒有撥付到位。

更令人難以相信的是，在撥付到項目單位的資金中，居然有7.73億元被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用。而那些已經(jīng)拿到錢的項目，還有相當?shù)囊徊糠纸ㄔO(shè)進度緩慢，沒有按期達到節(jié)能目標。

這意味著，420億元與節(jié)能相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金，42%還躺在賬面上按兵不動，而花出去的錢也有相當一部分沒有發(fā)揮效益。

這組令人匪夷所思的數(shù)字出現(xiàn)在審計署審計長劉家義今天向全國人大常委會所作的審計報告中。

為了摸清楚中央轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果，2012年，審計署選擇“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”等三款轉(zhuǎn)移支付資金，一直從中央追到地方，首次對某一款資金做到撥付環(huán)節(jié)的全覆蓋審計。審計署有關(guān)部門負責人介紹說，審計署動用700名審計人員、耗時4個月追蹤每筆錢的流向，就是為了揭示在當前政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配的背景下，財政資金使用效率不高的問題，力促推進財政體制的改革。而這個話題，審計署已經(jīng)連續(xù)7年在向全國人大常委會提交的審計報告中提及，只不過這一次結(jié)合18個省份的財政運行情況更加系統(tǒng)地剖析了現(xiàn)行財政體制運行與當前深化改革和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式不相適應之處。

必須提及的背景是，不管是去年黨的十八大報告，還是今年3月公布的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》都強調(diào)，要處理好政府與市場的關(guān)系，健全中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制，全面深化改革。財政的越位與缺位

一個不容忽視的事實是，近年來，財政收入高速增長的勢頭已經(jīng)放緩，但民生等方面的剛性需求卻在持續(xù)上漲，這就更需要厘清，哪些錢該政府花，哪些該由市場埋單，財政資金既不能越位，更不能缺位?，F(xiàn)實的情況是，長期以來，政府的職能范圍不夠清晰，不該政府花的錢，政府出手了，該政府管的，又出現(xiàn)真空。

審計工作報告指出，有的地方還在用財政資金補貼競爭性企業(yè)。被審計的18個省份中，近兩年來，有75億元財政資金用于補貼或興辦競爭性企業(yè)，其中8億元補給了限制類行業(yè)。但另一方面，該政府管的民生等領(lǐng)域卻投入不足，抽查的54個縣中有47個縣的民生投入多項未達標。

在審計署財政審計司馬曉方副司長看來，由于沒有嚴格界定政府與市場的關(guān)系，財政資金的缺位與越位，嚴重影響國家的財經(jīng)秩序和財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

需要劃清楚的，還有中央政府和地方政府的事權(quán)。馬曉方介紹說，目前中央和地方共同承擔許多事項的支出責任，但教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等支出責任多數(shù)未明確。少數(shù)明確了支出責任的事項，卻又存在上下級政府交叉安排支出，各級政府職責不清、支出重疊的問題。

在劃分清楚中央和地方的事權(quán)后，亟待提上改革議事日程的是劃分中央與地方之間的財權(quán)，使得中央、地方間的事權(quán)和財權(quán)相匹配。目前主要的問題是，各級政府間財權(quán)劃分不夠合理，特別是，地方財稅體系建設(shè)相對滯后，地方政府缺乏收入及預算自主權(quán)。

近年來，中央財政不斷加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，2012年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總量比2008年增長近一倍，在縮小東西部地區(qū)的財力差距、保障民生方面發(fā)揮了重要作用，但轉(zhuǎn)移支付越來越偏離了公共財政的應有之義。

比如，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財政支出比例越來越高，專項用途轉(zhuǎn)移支付占一般轉(zhuǎn)移支付的比例越來越高，這些不合理的支出結(jié)構(gòu)為老百姓所說的“跑部錢進”埋下隱患。

馬曉方介紹說，政府間事權(quán)與財權(quán)相匹配的改革、轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)優(yōu)化都是中央政府正在推進的財政體制改革的重要內(nèi)容。對此，審計署也建議，當前改革的重點是合理劃分各級政府間事權(quán)，能明確的事權(quán)盡快通過法律法規(guī)確定，暫時不能明確事權(quán)的也應界定支出責任。

另外，要按稅種的經(jīng)濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系，保障其履行事權(quán)所需的財權(quán)。在轉(zhuǎn)移支付方面，要提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付，嚴格轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的審批權(quán)限和程序。

納稅人的錢有沒有用在刀刃上

在審計工作報告中，劉家義審計長專門指出，“中央本級財政資金閑置較多”，未形成有效需要。

如公共財政預算中，近5%的收入不能統(tǒng)籌使用，僅車輛購置稅就結(jié)余37億元，還有104個部門本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)396億元。

基金預算中，新增建設(shè)用地有償使用費等3項基金連年結(jié)轉(zhuǎn)余額累計339億元，電影事業(yè)發(fā)展專項資金當年收入7.69億元、年底結(jié)余7.28億元。

地方財政資金閑置也較多，抽查的18個省份本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%。

審計署辦公廳有關(guān)部門負責人說，與往年審計報告相比，今年的審計報告不僅關(guān)注財政資金使用的合法性，更關(guān)注納稅人的錢究竟有沒有用在刀刃上、使用的效率如何。

馬曉方介紹說，這些“動不了”的錢，說明我國的財政收支結(jié)構(gòu)還存在問題，亟待優(yōu)化。

除了閑置資金趴在賬上動不了，影響財政資金的使用效率外，轉(zhuǎn)移支付過程中的責任不清也導致一些財政資金使用存在閑置問題。

420億元的能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用的轉(zhuǎn)移支付資金沒有發(fā)揮既定的減排效果就是典型的例子。

這也是轉(zhuǎn)移支付資金普遍存在的“重分配、輕管理”、“重投入、輕效果”的問題。

納稅人的錢沒用在刀刃上的另一個直接體現(xiàn)是，一些部門對會議費和因公出國費預算管理不很嚴格，存在一定鋪張。特別是，一些部門未經(jīng)批準或計劃外召開會議、出國；擴大會議或出國支出范圍，提高開支標準；有的還轉(zhuǎn)嫁費用或擠占其他支出。

中央政府早在2006年就要求中央部門開展財政資金使用的績效評估，但截至2012年，中央部門開展績效評價的項目資金只占項目預算的1.5%。

對此，審計署的建議是，當前優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)的重點是，注重增收節(jié)支、厲行勤儉節(jié)約，嚴格控制一般性支出和三公經(jīng)費，降低行政成本，提高行政效能。

政府財務(wù)報告何時試水

究竟哪些錢該納入國家的錢袋子？從1996年起，我國就開始加強對預算外資金的管理，建立全口徑的預算體系，這意味著所有的政府性收支都要納入預算進行管理。從1996年的建立政府性基金預算，到2007年的試編國有資本經(jīng)營預算，到2010年的試編社會保險基金預算，目前，我國正在朝著建立涵蓋公共財政預算、政府性基金預算、國有資本金預算和社會保險基金預算的全口徑預算體系邁進。

10多年的改革使得政府的收支基本都歸攏到預算的盤子里了，但伴隨的問題是，各項預算的功能定位不夠清晰，導致支出出現(xiàn)交叉重疊。

劉家義在審計工作報告中指出，2012年的扶貧、醫(yī)療救助和防汛度汛等支出，公共財政預算和政府性基金預算分別安排577億元、33億元；對國資委管理的中央企業(yè)，國有資本經(jīng)營預算、公共財政預算、政府性經(jīng)濟預算分別安排825億元、1138億元、128億元，其中對20戶企業(yè)的專項補助支持對象相同、項目內(nèi)容基本類同。

審計署有關(guān)部門負責人說，要解決這些問題，應通過法律明確各本預算收支范圍和功能定位，規(guī)范各本預算間資金調(diào)劑使用的程序，加大國有資本經(jīng)營預算收入用于民生領(lǐng)域的投入力度，改革現(xiàn)有預算編制方式，使國有資本經(jīng)營收益更好地用于國家經(jīng)濟重大項目。

2011年的審計報告中曾披露，截至2010年年底，我國地方債務(wù)的總額為10.7萬億，今年的審計工作報告依然對地方債有所著墨，只不過這次是對36個地方政府本級2011年以來的政府性債務(wù)情況進行披露。

審計工作報告指出，當前地方政府性債務(wù)存在債務(wù)規(guī)模增長過快、部分地區(qū)債務(wù)風險凸顯等問題。

在馬曉方看來，現(xiàn)有的地方政府性債務(wù)評估不足以反映政府的資產(chǎn)安全性，更能反映地方資產(chǎn)負債情況的可能是政府財務(wù)報告。對此，審計署也建議，未來應該試點政府財務(wù)報告制度，編制包括政府資產(chǎn)負債、現(xiàn)金流量等內(nèi)容的政府財務(wù)報告，全面反映政府的財務(wù)狀況和運營績效。（中國青年報，記者 劉世昕）

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審計長劉家義：審計報告揭示三大風險隱患

審計署審計長劉家義日前所作的審計報告，密切關(guān)注財政、金融、國有資產(chǎn)等領(lǐng)域情況，揭示了當前存在的地方政府性債務(wù)規(guī)模增長較快、宏觀經(jīng)濟政策落實不到位、金融機構(gòu)和國有企業(yè)內(nèi)控機制不健全等突出矛盾和風險隱患。

地方債增長較快 部分行業(yè)風險凸顯

2011年，審計署曾對全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)進行全面審計，摸清了截至2010年底的“底數(shù)”。近期，審計署又跟蹤審計了18個省本級及省會城市本級2011年以來政府性債務(wù)增長變化情況。

對比兩次審計結(jié)果，今年審計報告指出，部分地區(qū)債務(wù)增長較快，有4個省和8個省會城市本級增長率超過20%；部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風險凸顯，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務(wù)率已超過100%，最高達189%。

此外，審計報告還從新型融資手段、償債資金來源、融資平臺公司清理等層面深入揭示了當前地方債務(wù)管理出現(xiàn)的一些新情況、新問題，如：新型融資方式蘊含風險隱患，部分地區(qū)債務(wù)償還過度依賴土地出讓，公路等行業(yè)債務(wù)大量依靠借新還舊等。

政策執(zhí)行不嚴格 措施落實不到位

政令不通，中央的宏觀經(jīng)濟政策就不能得到真正貫徹落實，就難以防范風險而易于滋生隱患。為此，今年的審計報告十分關(guān)注宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況。

在金融審計方面，審計報告突出反映了差別化信貸政策執(zhí)行不嚴格的問題，如有的金融機構(gòu)在小企業(yè)貸款及出口賣方信貸中額外收費等，這些都不利于推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

在國企審計方面，審計報告深刻揭示出一些中央骨干企業(yè)投資管理不規(guī)范，盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有悖國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；同時，一些重大技術(shù)攻關(guān)和推廣應用的激勵措施也沒有落實到位。

在節(jié)能減排政策執(zhí)行審計方面，審計報告重點指出一些地區(qū)節(jié)能減排措施執(zhí)行不到位，沒有按規(guī)定進行環(huán)境影響評價、節(jié)能評估審查，不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護。

內(nèi)控機制不健全 違規(guī)經(jīng)營突出

建立金融機構(gòu)和國有企業(yè)的內(nèi)部控制和風險防范機制，是及時堵塞漏洞、化解隱患，抑制苗頭性問題轉(zhuǎn)化為趨勢性問題，防止局部性風險演變?yōu)槿中燥L險的重要保障，這方面也成今年審計報告關(guān)注的重點。

報告指出，一些金融機構(gòu)內(nèi)部控制和風險防范機制不健全，違規(guī)經(jīng)營比較突出，有的分支機構(gòu)通過借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量，大量信貸資金被轉(zhuǎn)入民間金融市場用于高利轉(zhuǎn)貸，干擾了正常金融市場秩序。

一些中央骨干企業(yè)特別是其子公司的法人治理結(jié)構(gòu)不健全，盲目決策、違規(guī)決策以及決策不到位和不嚴格時有發(fā)生，由此形成的損失及潛在損失高達數(shù)十億元；一些企業(yè)虛構(gòu)銷售或成本費用，影響到會計核算準確，埋下財務(wù)風險隱患。（

第二篇：審計工作報告透露財政體制改革信號

民生視角看熱點

審計工作報告透露財政體制改革信號

本報記者 劉世昕 《 中國青年報 》（2013年06月28日01 版）

2012年，中央財政轉(zhuǎn)移支付給18個省的“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”資金高達420億元，但截至當年年底，這筆本應該在節(jié)能減排領(lǐng)域發(fā)生效益的資金，還有177.45億元趴在各級財政或主管部門的賬上，沒有撥付到位。

更令人難以相信的是，在撥付到項目單位的資金中，居然有7.73億元被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用。而那些已經(jīng)拿到錢的項目，還有相當?shù)囊徊糠纸ㄔO(shè)進度緩慢，沒有按期達到節(jié)能目標。

這意味著，420億元與節(jié)能相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金，42%還躺在賬面上按兵不動，而花出去的錢也有相當一部分沒有發(fā)揮效益。

這組令人匪夷所思的數(shù)字出現(xiàn)在審計署審計長劉家義今天向全國人大常委會所作的審計報告中。為了摸清楚中央轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果，2012年，審計署選擇“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”等三款轉(zhuǎn)移支付資金，一直從中央追到地方，首次對某一款資金做到撥付環(huán)節(jié)的全覆蓋審計。審計署有關(guān)部門負責人介紹說，審計署動用700名審計人員、耗時4個月追蹤每筆錢的流向，就是為了揭示在當前政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配的背景下，財政資金使用效率不高的問題，力促推進財政體制的改革。

而這個話題，審計署已經(jīng)連續(xù)7年在向全國人大常委會提交的審計報告中提及，只不過這一次結(jié)合18個省份的財政運行情況更加系統(tǒng)地剖析了現(xiàn)行財政體制運行與當前深化改革和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式不相適應之處。

必須提及的背景是，不管是去年黨的十八大報告，還是今年3月公布的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》都強調(diào)，要處理好政府與市場的關(guān)系，健全中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制，全面深化改革。

財政的越位與缺位

一個不容忽視的事實是，近年來，財政收入高速增長的勢頭已經(jīng)放緩，但民生等方面的剛性需求卻在持續(xù)上漲，這就更需要厘清，哪些錢該政府花，哪些該由市場埋單，財政資金既不能越位，更不能缺位?，F(xiàn)實的情況是，長期以來，政府的職能范圍不夠清晰，不該政府花的錢，政府出手了，該政府管的，又出現(xiàn)真空。

審計工作報告指出，有的地方還在用財政資金補貼競爭性企業(yè)。被審計的18個省份中，近兩年來，有75億元財政資金用于補貼或興辦競爭性企業(yè)，其中8億元補給了限制類行業(yè)。但另一方面，該政府管的民生等領(lǐng)域卻投入不足，抽查的54個縣中有47個縣的民生投入多項未達標。

在審計署財政審計司馬曉方副司長看來，由于沒有嚴格界定政府與市場的關(guān)系，財政資金的缺位與越位，嚴重影響國家的財經(jīng)秩序和財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

需要劃清楚的，還有中央政府和地方政府的事權(quán)。馬曉方介紹說，目前中央和地方共同承擔許多事項的支出責任，但教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等支出責任多數(shù)未明確。少數(shù)明確了支出責任的事項，卻又存在上下級政府交叉安排支出，各級政府職責不清、支出重疊的問題。

在劃分清楚中央和地方的事權(quán)后，亟待提上改革議事日程的是劃分中央與地方之間的財權(quán)，使得中央、地方間的事權(quán)和財權(quán)相匹配。目前主要的問題是，各級政府間財權(quán)劃分不夠合理，特別是，地方財稅體系建設(shè)相對滯后，地方政府缺乏收入及預算自主權(quán)。

近年來，中央財政不斷加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，2012年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總量比2008年增長近一倍，在縮小東西部地區(qū)的財力差距、保障民生方面發(fā)揮了重要作用，但轉(zhuǎn)移支付越來越偏離了公共財政的應有之義。

比如，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財政支出比例越來越高，專項用途轉(zhuǎn)移支付占一般轉(zhuǎn)移支付的比例越來越高，這些不合理的支出結(jié)構(gòu)為老百姓所說的“跑部錢進”埋下隱患。

馬曉方介紹說，政府間事權(quán)與財權(quán)相匹配的改革、轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)優(yōu)化都是中央政府正在推進的財政體制改革的重要內(nèi)容。對此，審計署也建議，當前改革的重點是合理劃分各級政府間事權(quán)，能明確的事權(quán)盡快通過法律法規(guī)確定，暫時不能明確事權(quán)的也應界定支出責任。

另外，要按稅種的經(jīng)濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系，保障其履行事權(quán)所需的財權(quán)。在轉(zhuǎn)移支付方面，要提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付，嚴格轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的審批權(quán)限和程序。

納稅人的錢有沒有用在刀刃上

在審計工作報告中，劉家義審計長專門指出，“中央本級財政資金閑置較多”，未形成有效需要。如公共財政預算中，近5%的收入不能統(tǒng)籌使用，僅車輛購置稅就結(jié)余37億元，還有104個部門本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)396億元。

基金預算中，新增建設(shè)用地有償使用費等3項基金連年結(jié)轉(zhuǎn)余額累計339億元，電影事業(yè)發(fā)展專項資金當年收入7.69億元、年底結(jié)余7.28億元。

地方財政資金閑置也較多，抽查的18個省份本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%。

審計署辦公廳有關(guān)部門負責人說，與往年審計報告相比，今年的審計報告不僅關(guān)注財政資金使用的合法性，更關(guān)注納稅人的錢究竟有沒有用在刀刃上、使用的效率如何。

馬曉方介紹說，這些“動不了”的錢，說明我國的財政收支結(jié)構(gòu)還存在問題，亟待優(yōu)化。

除了閑置資金趴在賬上動不了，影響財政資金的使用效率外，轉(zhuǎn)移支付過程中的責任不清也導致一些財政資金使用存在閑置問題。

420億元的能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用的轉(zhuǎn)移支付資金沒有發(fā)揮既定的減排效果就是典型的例子。

這也是轉(zhuǎn)移支付資金普遍存在的“重分配、輕管理”、“重投入、輕效果”的問題。

納稅人的錢沒用在刀刃上的另一個直接體現(xiàn)是，一些部門對會議費和因公出國費預算管理不很嚴格，存在一定鋪張。特別是，一些部門未經(jīng)批準或計劃外召開會議、出國；擴大會議或出國支出范圍，提高開支標準；有的還轉(zhuǎn)嫁費用或擠占其他支出。

中央政府早在2006年就要求中央部門開展財政資金使用的績效評估，但截至2012年，中央部門開展績效評價的項目資金只占項目預算的1.5%。

對此，審計署的建議是，當前優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)的重點是，注重增收節(jié)支、厲行勤儉節(jié)約，嚴格控制一般性支出和三公經(jīng)費，降低行政成本，提高行政效能。

政府財務(wù)報告何時試水

究竟哪些錢該納入國家的錢袋子？從1996年起，我國就開始加強對預算外資金的管理，建立全口徑的預算體系，這意味著所有的政府性收支都要納入預算進行管理。從1996年的建立政府性基金預算，到2007年的試編國有資本經(jīng)營預算，到2010年的試編社會保險基金預算，目前，我國正在朝著建立涵蓋公共財政預算、政府性基金預算、國有資本金預算和社會保險基金預算的全口徑預算體系邁進。

10多年的改革使得政府的收支基本都歸攏到預算的盤子里了，但伴隨的問題是，各項預算的功能定位不夠清晰，導致支出出現(xiàn)交叉重疊。

劉家義在審計工作報告中指出，2012年的扶貧、醫(yī)療救助和防汛度汛等支出，公共財政預算和政府性基金預算分別安排577億元、33億元；對國資委管理的中央企業(yè)，國有資本經(jīng)營預算、公共財政預算、政府性經(jīng)濟預算分別安排825億元、1138億元、128億元，其中對20戶企業(yè)的專項補助支持對象相同、項目內(nèi)容基本類同。

審計署有關(guān)部門負責人說，要解決這些問題，應通過法律明確各本預算收支范圍和功能定位，規(guī)范各本預算間資金調(diào)劑使用的程序，加大國有資本經(jīng)營預算收入用于民生領(lǐng)域的投入力度，改革現(xiàn)有預算編制方式，使國有資本經(jīng)營收益更好地用于國家經(jīng)濟重大項目。

2011年的審計報告中曾披露，截至2010年年底，我國地方債務(wù)的總額為10.7萬億，今年的審計工作報告依然對地方債有所著墨，只不過這次是對36個地方政府本級2011年以來的政府性債務(wù)情況進行披露。審計工作報告指出，當前地方政府性債務(wù)存在債務(wù)規(guī)模增長過快、部分地區(qū)債務(wù)風險凸顯等問題。在馬曉方看來，現(xiàn)有的地方政府性債務(wù)評估不足以反映政府的資產(chǎn)安全性，更能反映地方資產(chǎn)負債情況的可能是政府財務(wù)報告。對此，審計署也建議，未來應該試點政府財務(wù)報告制度，編制包括政府資產(chǎn)負債、現(xiàn)金流量等內(nèi)容的政府財務(wù)報告，全面反映政府的財務(wù)狀況和運營績效。

本報北京6月27日電

第三篇：財政審計

財政審計：財政審計又稱財政收支審計，是審計機關(guān)依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監(jiān)督，是政府審計的一種形式。根據(jù)我國現(xiàn)行的財政管理體制和審計機關(guān)的組織體系，財政收支審計包括本級預算執(zhí)行審計、下級政府預算執(zhí)行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據(jù)《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預算執(zhí)行審計主要對財政部門具體組織中央預算執(zhí)行情況、國稅部門稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫辦理預算資金收納和撥付情況、國務(wù)院各部門各直屬單位預算執(zhí)行情況、預算外收支以及下級政府預算執(zhí)行和決算等七個方面進行審計監(jiān)督。?

第四篇：我國財政體制改革

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我國財政體制改革

摘要：綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一

階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應的政府與企業(yè)、個人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財政體制框架。目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行鄉(xiāng)財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變?yōu)槿墸粗醒?、?。ㄊ?、自治區(qū)）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調(diào)控能力。

關(guān)鍵詞：改革；財政體制；趨勢分析

正文：

1994年以來，為建立社會主義市場經(jīng)濟體制，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，我國積極推進財政體制改革，在建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的分稅制財政體制和公共財政基本框架兩方面取得了重大進展，基本構(gòu)建了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財政體制框架，有力地支持了我國的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。但與此同時，由于改革的漸進性和不完善性，以及我國改革開放的深化和經(jīng)濟形勢的變化，財政體制運行中的不適應、不配套、不協(xié)調(diào)等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續(xù)深化財政體制和管理方面的改革，以適應當前財經(jīng)形勢發(fā)展的需要。

1．我國財政體制改革的基本回顧

綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應的政府與企業(yè)、個人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

1.1分稅制財政體制改革的成效分析

1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務(wù)有兩個：一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調(diào)動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。

在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應經(jīng)濟發(fā)展的要求。

經(jīng)過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經(jīng)濟的要求，規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關(guān)系，建立了財政收入的穩(wěn)定增長機制。這一改革的成功實施，結(jié)束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的模式，逐步增強了財政的宏觀調(diào)控能力和政府配置資源的能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調(diào)動了中央和地方兩個積極性。

近年來，根據(jù)形勢發(fā)展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農(nóng)村稅費改革。改革的主要內(nèi)容是：三取消、兩調(diào)整、一改革，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費等向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系，減輕了農(nóng)民負擔，農(nóng)民人均減負率一般在30％左右，農(nóng)村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。二是進一步調(diào)整稅制。

1.2公共財政體制建設(shè)的進展分析

1998年以后，財政改革的重點轉(zhuǎn)向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設(shè)方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預算；二是

實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。

實行部門預算，增強了預算的完整性、統(tǒng)一性，部門的各種財政性資金（包括預算內(nèi)外資金）全部在一本預算中編制，所有收支項目都在預算中反映出來。

實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶。

實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節(jié)，無法有效進行監(jiān)督；采購效益不高，采購的產(chǎn)品和服務(wù)往往價高質(zhì)次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。

實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。

與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領(lǐng)域的支出，加大了教、科、文、衛(wèi)、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結(jié)構(gòu)逐步向公共支出轉(zhuǎn)變。總之，經(jīng)過近五年的財政支出管理改革，優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，增加了財政支出管理的科學性，初步建立了公共財政的基本框架。

2．今后我國財政改革的側(cè)重點和趨勢分析

過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)和宏觀經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應、不規(guī)范等問題。結(jié)合當前經(jīng)濟發(fā)展的形勢，今后必須在以下方面繼續(xù)深化財政改革：

2.1按照建立公共財政的要求，繼續(xù)深化財政預算管理改革

經(jīng)過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內(nèi)容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。二是財政的運行機制。三是科學的方法和有效的監(jiān)督。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現(xiàn)出來，即通過預算得以實現(xiàn)；其次，科學、細化、規(guī)范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎(chǔ)；再次，預算是財政監(jiān)督的依據(jù)，具有法律效力。建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。

財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監(jiān)督的依據(jù)，也是提高財政支出效益的關(guān)鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經(jīng)費部分；二是活的部分，即專項經(jīng)費部分；三是轉(zhuǎn)移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。

2.2按照財權(quán)、事權(quán)對等的原則，繼續(xù)完善分稅制財政體制

分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協(xié)調(diào)、不匹配的問題，突出表現(xiàn)在基層財政越來越困難。

近年來的情況顯示，現(xiàn)在分稅制財政體制運行的結(jié)果是，財力逐步向上集中，但事權(quán)仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，農(nóng)民負擔過重已影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，因而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權(quán)反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉(xiāng)財政困難的矛盾開始激化。

分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。依賴不斷增強和上移的必然結(jié)果，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節(jié)支的積極性轉(zhuǎn)化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實

際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉(zhuǎn)移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行鄉(xiāng)財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變?yōu)槿?，即中央、?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調(diào)控能力。

各級政府的事權(quán)和財權(quán)相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢看，一是中央財政的職責重大,另一個是縣級財政的職責重大。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區(qū)基層財政的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。

2.3按照公共財政和城鄉(xiāng)一體原則，繼續(xù)改革農(nóng)村財稅制度

目前，我國實行的農(nóng)村稅費改革，其主要目標是減輕農(nóng)民負擔，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，遏制農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象的發(fā)生。從試點情況看，農(nóng)村稅費改革確實實現(xiàn)了上述目標，減輕了農(nóng)民負擔。但是，現(xiàn)在實行的農(nóng)村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農(nóng)村稅收體系，農(nóng)村仍然實行有別于城市的稅收制度。

從稅收負擔看，目前農(nóng)村居民普遍相對高于城市居民。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業(yè)稅等，但農(nóng)業(yè)稅沒有，無論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本多大，也無論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農(nóng)業(yè)稅。目前，許多農(nóng)民的人均純收入還不如城市居民的“低?！彼?，尤其在很多貧困地區(qū)，但在城市享受照顧，而在農(nóng)村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農(nóng)民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設(shè)置了城市和農(nóng)村的差別待遇。從實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立公共財政體制的目標出發(fā)，必須繼續(xù)深化我國的農(nóng)村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉(xiāng)基本協(xié)調(diào)的稅收制度，將農(nóng)業(yè)稅改為體現(xiàn)農(nóng)民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農(nóng)”問題已是我國經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內(nèi)有效需求的擴張。目前，增加農(nóng)民收入，已是“三農(nóng)”問題中的核心問題。為此，在農(nóng)村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農(nóng)業(yè)稅。

在我國現(xiàn)行的財政支出政策體系中，財政與農(nóng)民的關(guān)系，主導的觀念是財政支農(nóng)。這是帶有濃厚計劃經(jīng)濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數(shù)不多的早已過時的觀念。

財政支農(nóng)的觀念，與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求是很不一致的。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，無論國有經(jīng)濟，還是集體經(jīng)濟、個體經(jīng)濟或者私營經(jīng)濟，都是市場經(jīng)濟中的活動主體，都有義務(wù)按照國家統(tǒng)一稅法的規(guī)定，積極主動地向國家納稅，同時也有權(quán)利享受國家一視同仁地向社會成員提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)。其實，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國的財政政策已逐步從區(qū)別性的政策走向共同性的政策。所以，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，今后我國農(nóng)民應該和城市居民一樣同等地享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的由國家財政提供的各種社會福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區(qū)別性和歧視性的財政支農(nóng)觀念。

3．結(jié)語

農(nóng)村的許多公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、社會保障等，不僅在屬性上與城市公共產(chǎn)品是一樣的，而且許多公共產(chǎn)品的受益范圍也不局限于農(nóng)村居民，甚至城市居民的受益還要大于農(nóng)村居民的受益。因此，在供給的方式上也應該采取相同的政策，但現(xiàn)在在公共產(chǎn)品的供給上，存在較大區(qū)別，農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自己負擔。這種厚此薄彼的公共產(chǎn)品供給政策，必然造成城鄉(xiāng)居民發(fā)展機會的不均等，進一步拉大城鄉(xiāng)的差別。所以，今后的財政政策調(diào)整，要加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，尤其是目前農(nóng)村的九年義務(wù)教育、飲用水、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老救濟等農(nóng)村急迫需要的公共產(chǎn)品，要逐步納入全國統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體系，以逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的一體化發(fā)展。

參考文獻：

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[10]王振寧：《分稅制財政體制“缺陷性”研究》，載于《財政研究》2006年第8期

第五篇：試論財政審計工作報告制度的法制建設(shè)

試論財政審計工作報告制度的法制建設(shè)

摘要：目前我國的財政審計報告制度實踐中存在著報告主體不規(guī)范、報告內(nèi)容多漏洞、報告欠缺約束力等問題。在法治中國建設(shè)進程中，依據(jù)人民主權(quán)理論和現(xiàn)行憲法的規(guī)定，財政審計工作報告應作為人民代表大會的一項制度，每年向全國人大常委會報告審計工作的法定主體應是國務(wù)院而非國家審計署，報告的內(nèi)容應涵括國家所有的財政收支與財務(wù)收支活動以及經(jīng)濟責任，報告決議制度對約束政府行使經(jīng)濟權(quán)力非常重要。

關(guān)鍵詞：審計工作報告；人民主權(quán)；預算執(zhí)行監(jiān)督；財政法治

中圖分類號：D920.1文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104(2014)03?A107?A6

審計機關(guān)向國家權(quán)力機關(guān)報告預算執(zhí)行和其他財政收支、決算制度，即財政審計工作報告制度①的確立不僅有利于各級政府全面掌握本級政府財政資金的運行狀況，而且也能保證國家權(quán)力機關(guān)更好地行使預算監(jiān)督權(quán)[1]，同時也能使社會公眾評價政府財政資金的使用效果和運營結(jié)果。雖然我國文本意義上的現(xiàn)代財政審計工作報告與執(zhí)政黨政權(quán)建立相伴相生，但常態(tài)化、制度化的財政審計工作報告制度實踐不到20 年。[23]在財政審計工作報告制度實踐的十多年間，法學界對其幾乎沒有關(guān)注②，直至2003年的“審計風 暴”③才引發(fā)了法學界對財政審計工作報告制度的注意。④從現(xiàn)有法學研究文獻來看，雖然學界已有初步的探討，但對我國的財政審計工作報告制度缺少系統(tǒng)的認識，因而其整體面目仍顯模糊。本文以相關(guān)法律規(guī)定為基礎(chǔ)，試圖通過結(jié)合審計工作報告對我國財政審計工作報告制度做一個系統(tǒng)梳理，以期能對法治中國建設(shè)中的財政審計工作報告制度有個正確的認識，從而實現(xiàn)該制度的價值。

一、財政審計報告應歸屬于人民代表大會制度

自1997年7月 2日審計署向全國人大常委會作第一次審計工作報告起，迄今審計署已向全國人大常委會作了18次審計工作報告。因此，從1997年起，全國人大常委會聽取和審議政府財政審計工作報告成為我國政治實踐中的場景。在規(guī)范層面，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規(guī)定了國家的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，而全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。由此可見，我國的國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)與人民代表大會及其常委會是對其負責并受其監(jiān)督的關(guān)系。[4]為了保證人大所確立的政治目標和所賦予的職責，人大必須對國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)進行監(jiān)督，這種監(jiān)督的主要方式就是聽取和審議其工作報告。如《憲法》第92條就規(guī)定了國務(wù)院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負責并報告工作。審計署向全國人民代表大會常務(wù)委員會報告國家財政預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作實際上也是對全國人大及其常委會負責并受其監(jiān)督的體現(xiàn)?；诖?，財政審計工作報告制度本質(zhì)上是一項人民代表大會制度，而非其他國家制度。

由人民主權(quán)理論視角觀之，人民是國家主權(quán)的所有者，人民的權(quán)力至高無上。“人民的意志是政府權(quán)力運作的基礎(chǔ)”。但是政府享有人民賦予的權(quán)力、代表人民治理國家是基于公民對人民代表大會的授權(quán)(人民通過民主選舉產(chǎn)生全國人民代表大會和地方各級人民代表大會)、人民代表大會對行政機關(guān)的授權(quán)(人民代

收稿日期：2014?A3ㄢ9；修回日期：2014?A4?A3

基金項目：國家社科基金重大項目“加快建設(shè)法治中國研究”(13&ZD032)

作者簡介：田開友(1975)，男，湖南邵陽人，中南大學法學院經(jīng)濟法博士研究生，吉首大學副教授，主要研究方向：經(jīng)濟法學，財政憲法學；李西泠(1994)，女，湖南新寧人，中南民族大學大學法學院2012級本科生

表大會選舉產(chǎn)生國家行政機關(guān))以及行政機關(guān)對其所屬部門、國有企事業(yè)單位的授權(quán)來實現(xiàn)的。那么，作為人民代表大會制度的財政審計工作報告制度的本質(zhì)內(nèi)涵體現(xiàn)為，人民通過各級人民代表大會委托給其所選舉出來的各級政府去進行財政收支活動，各級政府也可以委托財政部門行使財政權(quán)，而各級財政部門又委托具體的職能部門、國有企事業(yè)單位進行財政收支活動。這就意味著，各級人民代表大會與其同級人民政府之間、同級政府與其財政部門之間、同級財政部門又與同級具體的職能部門、國有企事業(yè)單位之間便發(fā)生了財政收支的委托和受托關(guān)系。各級政府在接受人民委托后，就必須按委托人的要求認真履行其所負的受托職責，完成人民的托付，并向人民報告其執(zhí)行結(jié)果。但是在多重授權(quán)委托的政治構(gòu)架中，作為終極委托者――人民與各層級的受托者存在嚴重的信息不對稱，因此需要建立一套嚴密、完善的財政經(jīng)濟內(nèi)、外部監(jiān)督機制，才能確保委托人利益不受侵犯和受托人忠實履行受托責任。其中，國家財政審計制度就是人民監(jiān)督政府的財政收支情況和對公共資金管理使用情況的一種最有效的途徑和方法?；诖苏J識，審計署(代表國務(wù)院)向全國人大常委會報告財政審計工作并接受其監(jiān)督是人民主權(quán)的內(nèi)在要求。

實踐中，財政審計工作報告制度是完成國家財政預算執(zhí)行信息交流過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，報告過程包含六個要素：誰，向誰，交流什么，以什么方式，如何審查，以達到什么效果[5]。因此，國家財政審計工作報告制度是以審計署的審計工作報告為載體，連接財政審計工作報告的編制、報送、審查決議的一整套制度設(shè)計及安排。其制度要素主要涉及主體、內(nèi)容、依據(jù)、程序、效力等。囿于篇幅，本文著重探討主體、內(nèi)容、效力等三個方面的問題。

二、目前財政審計報告制度實踐中的問題及法制建設(shè)

(一)報告主體的確認――由似是而非到中規(guī)中矩

從制度運作(實然)層面來看，國家財政審計工作報告制度的參與者或行動者主要包括兩方面的主體：由誰報告和向誰報告。前者為國家審計署(代表國務(wù)院)和地方各級審計機關(guān)(代表地方各級政府)；而后者為全國人大常委會和地方各級人大常委。為使主題集中，本文只研究中央層面的報告者和接受報告者。

由法律規(guī)范(應然)視之，我國《中華人民共和國審計法》(以下簡稱《審計法》，2006年)規(guī)定了國務(wù)院應當每年向全國人大常委會提出審計機關(guān)對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。審計工作報告應當重點報告對預算執(zhí)行的審計情況?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》，2006年)規(guī)定了全國人大常務(wù)委員會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議國務(wù)院提出的審計機關(guān)關(guān)于上一預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。這些法條都明確規(guī)定，向全國人大常委會提起財政審計報告的主體是國務(wù)院，以及接受財政審計工作報告的主體是全國人大常委會。但在制度運作層面上，每一年的財政審計工作報告都是(事實上也是)由國務(wù)院委托國家審計署向全國人大常委會提起，而不是國務(wù)院總理提起。由此引發(fā)的問題是：審計署作為報告主體是否具有合法性(甚至是合憲性問題)？

盡管《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》(以下簡稱《審計監(jiān)督暫行辦法》，1995年)規(guī)定，審計署應當按照全國人民代表大會常務(wù)委員會的安排，受國務(wù)院委托，每年向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出對上一中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。但是《審計法》卻規(guī)定，審計署在國務(wù)院總理領(lǐng)導下，對中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，向國務(wù)院總理提出審計結(jié)果報告。國務(wù)院應當每年向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告?！秾徲嫳O(jiān)督暫行辦法》是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而《審計法》和《監(jiān)督法》都是法律。根據(jù)法治原則，最高權(quán)威機關(guān)認可頒布的法律準則或規(guī)則具有絕對最高或優(yōu)越地位，法律獨立于政府之外，政府權(quán)力受法律的限制。[6]而且《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第79條也規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。同時，按照行政合法性原則的要求，行政主體必須基于法律而擁有行政職權(quán)，不合法擁有的職權(quán)不能構(gòu)成合法行政的基礎(chǔ)。由此可以看出，國務(wù)院具有每年向全國人大常委會報告審計工作的法定職責和義務(wù)，而審計署的法定職責和義務(wù)是向國務(wù)院總理報告審計結(jié)果。所以，國務(wù)院委托審計署代其向全國人大常委會作此報告，以及審計署接受國務(wù)院委托向全國人大常委會報告審計結(jié)果是沒有法律依據(jù)的。[7]另外，根據(jù)上述人民主權(quán)理論，國務(wù)院就財政收支、財務(wù)收支執(zhí)行情況向全國人大常委會報告，其目的是請求全國人大常委會(代表全體國民)解除全國人大及其常委會對政府的委托責任，而不是由審計署向全國人大常委會報告，以解除對審計署的委托責任。因而財政審計工作報告的責任主體是錯位的，也即每年向全國人大常委會報告審計工作的法定主體應是國務(wù)院，而非國家審計署。是故，審計署作為報告主體在很大程度上具有不法性(越權(quán))，而國務(wù)院就報告財政審計工作方面具有一定的違法性(不作為或失職)。

且看域外政治文明程度較高和法治比較發(fā)達的國家，雖然在法律形式上幾乎都是由國家審計機關(guān)通過向權(quán)力機關(guān)報告審計檢查的結(jié)果，但是這些國家的審計機關(guān)都是獨立于政府的。如美國審計總署、英國國家審計署、法國審計法院、德國聯(lián)邦審計院以及日本會計檢查院等。這些國家的審計機關(guān)都擔負審查與監(jiān)督該國政府的所有收入、支出及項目效率、效果的重要職能，每年向國會遞交財政審計工作報告以及有關(guān)具體主題的報告。就連轉(zhuǎn)型國家俄羅斯，其聯(lián)邦審計院隸屬于俄羅斯聯(lián)邦議會，對聯(lián)邦預算和預算外基金以及俄羅斯聯(lián)邦金融機構(gòu)中的聯(lián)邦預算資金和聯(lián)邦預算外基金進行審計監(jiān)督，并定期向聯(lián)邦委員會和國家杜馬提交關(guān)于聯(lián)邦預算執(zhí)行情況的報告。而且，這些國家的審計機關(guān)向權(quán)力機關(guān)提供客觀信息，幫助它們具體檢查政府運作，促使政府履行職責和承擔責任。

反觀我國，國務(wù)院是國家財政收支、財務(wù)收支的執(zhí)行機關(guān)，而作為國務(wù)院職能部門的審計署，依法去審計監(jiān)督國務(wù)院的財政收支、財務(wù)收支的執(zhí)行情況，以及按照國務(wù)院的要求向全國人大常委會報告中央政府的財政收支、財務(wù)收支執(zhí)行情況，⑤其審計結(jié)果的客觀性、真實性和公正性都會備受質(zhì)疑。在此我們認為，國家審計署代表國務(wù)院(受國務(wù)院委托)每年向全國人大常委會報告審計工作是一種似是而非的制度安排?；诖耍覈诮ㄔO(shè)法治國家的征程中，為確保國家權(quán)力機關(guān)有效監(jiān)督和制衡政府及其部門經(jīng)濟權(quán)力的運行，應建立一個直接服務(wù)于國家權(quán)力機關(guān)、獨立于政府的財政審計機關(guān)。筆者認為，在現(xiàn)有的國體與政體框架下，通過修改憲法和相關(guān)法律，將現(xiàn)行審計署設(shè)置為由全國人大直接選舉產(chǎn)生并對全國人大負責，直接接受全國人大監(jiān)督的審計院。作為專門的財政審計監(jiān)督機關(guān)，國家審計院獨立于財政執(zhí)行機關(guān)的國務(wù)院，與國務(wù)院、最高人民檢察院和最高人民法院一起構(gòu)成我國新型的政體框架：一府(中央人民政府，即國務(wù)院)三院(最高人民檢察院、最高人民法院和國家審計院)。

(二)報告內(nèi)容的完備――由漏洞百出到巨細無遺

按照現(xiàn)有法律規(guī)定和財政審計工作報告制度的實踐，審計署向全國人大常委會的報告內(nèi)容涵括審計監(jiān)督的對象⑥和審計監(jiān)督的范圍。囿于篇幅，本文集中討論向全國人大常委會報告的審計監(jiān)督范圍。所謂審計監(jiān)督范圍就是針對哪些事項進行審計監(jiān)督。最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)在1977年通過的《利馬宣言――審計規(guī)則指南》中規(guī)定所有公共部門的財務(wù)收支行為都是國家最高審計機關(guān)的審計監(jiān)督范圍。[8]根據(jù)《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)《審計法》及《審計法實施條例》規(guī)定，審計監(jiān)督范圍應包括財政收支、財務(wù)收支和經(jīng)濟責任三個部分，其中財政收支包括財政部門的預算執(zhí)行和決算、本級各部門的預算執(zhí)行和決算、下級政府的預算執(zhí)行和決算、本級各部門和下級政府預算外資金的管理和使用情況。而財務(wù)收支則包括：金融機構(gòu)的財務(wù)收支、事業(yè)組織財務(wù)收支、國有(控股)企業(yè)財務(wù)收支、國家建設(shè)項目的財務(wù)收支、基金與資金的財務(wù)收支、國外援款與貸款項目的財務(wù)收支。經(jīng)濟責任可分為黨政主要領(lǐng)導類和國有企業(yè)領(lǐng)導類經(jīng)濟責任。為揭示我國財政審計監(jiān)督的范圍，我們主要從2000―2012中央財政審計工作報告中所涵括的審計事項(廣度)、中央預算執(zhí)行情況審計(強度)予以考察(見表1)。

從表1可以看出，在財政收支的范圍中，審計署審計監(jiān)督執(zhí)行力最強的是財政部的預算執(zhí)行和決算、中央各部門的預算執(zhí)行和決算、中央各部門和地方政府預算外資金的管理和使用。在財務(wù)收支的范圍中，審計監(jiān)督執(zhí)行力最強的是企事業(yè)單位和專項資金(基金)，其次是金融機構(gòu)和建設(shè)項目。根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，可以在領(lǐng)導干部任職期間進行任中經(jīng)濟責任審計，也可以在領(lǐng)導干部不再擔任職務(wù)時進行離任經(jīng)濟責任審計。從 2000―2012的中央財政審計報告可以看出，有8年對國有企業(yè)領(lǐng)導人進行了經(jīng)濟責任審計，但只有2009年對6名省市長和8名中央部門部長進行了黨政領(lǐng)導經(jīng)濟責任審計。這與我國近年來黨政領(lǐng)導和國有企業(yè)領(lǐng)導的前“腐”后繼、腐敗高發(fā)不止的事實相差甚遠。同樣，審計署對地方政府預算執(zhí)行與決算和國外援款、貸款項目的審計監(jiān)督力度也不大，前者只審計監(jiān)督了6年，而對后者只有2007年進行了審計監(jiān)督。

從表2可以看出，即使是審計監(jiān)督執(zhí)行力最強的財政部預算執(zhí)行，也存在諸多審計盲區(qū)。如從2000年到2012年，政府預備費和預算周轉(zhuǎn)金就一直沒有受到審計署的“光顧”，而對國庫的審計近兩年(即2011、2012年)才有。

結(jié)合表1和表2，我們的基本判斷是：我國財政審計監(jiān)督范圍的廣度和強度都非常有限，此項制度的運作可謂漏洞百出。這既不符合“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里” 的執(zhí)政方針和有關(guān)法律的規(guī)定，也有悖于社會主義法治國家的理念和價值取向，更辜負人民的重托?；诖?，筆者認為，在法治中國建設(shè)中，為約束和控制政府財政權(quán)力的行使，遏制腐敗，我國審計機關(guān)應當遵守《預算法》《審計法》及《審

表1中央財政審計工作報告中的審計監(jiān)督范圍一覽表(2000―2012)⑦

范圍

財政收支 財務(wù)收支 經(jīng)濟責任

財政部的預算執(zhí)行

和決算 中央各

部門預算執(zhí)行和

決算 地方政府預算執(zhí)行與決算 中央各部門

和地方政府

預算外資金的管理和使用⑧ 金融

機構(gòu) 事業(yè)

組織 國有

企業(yè) 國家建設(shè)項目 專項基金、資金 國外援款、貸款項目 黨政主要領(lǐng)導 國有企業(yè)領(lǐng)導

2000 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2001 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2002 √ √ √ √ √ √ √ √ X X √

2003 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2004 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2005 √ √ X √ √ √ √ √ X X X

2006 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2007 √ √ X √ √ √ √ √ √ √ X √

2008 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X X

2009 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X √ √

2010 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X

2011 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X

2012 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X

表2中央財政審計工作報告中的財政部預算執(zhí)行情況審計一覽表(2000―2012)⑦

范圍

中央預算執(zhí)行情況

預算批復和

預算變化⑨ 本級預算

收入⑩ 預算支出

撥付 國庫 政府

預備費 預算

周轉(zhuǎn)金

2000 √ √ √ X X X

2001 √ √ √ X X X

2002 √ √ √ X X X

2003 √ √ √ X X X

2004 √ √ √ X X X

2005 √ √ √ X X X

2006 √ √ √ X X X

2007 √ √ √ X X X

2008 √ √ √ X X X

2009 √ √ √ X X X

2010 √ √ √ X X X

2011 √ √ √ √ X X

2012 √ √ √ √ X X

計法實施條例》的有關(guān)規(guī)定，準確及時地履行法律法規(guī)所賦予的權(quán)力，應將所有機關(guān)(機構(gòu))或公共部門(準公共部門)的所有財政收支、財務(wù)收支和經(jīng)濟責任納入到其監(jiān)督范圍，且應客觀真實及時地向全國人大常委會報告，接受人民的監(jiān)督。

(三)報告約束力的加強――由有名無實到名副 其實

從運作程序來看，審計署根據(jù)審計結(jié)果報告草擬審計工作報告并提交國務(wù)院常務(wù)會議討論、修改、定稿，最后由審計長受國務(wù)院委托向全國人大常委會作審計工作報告。全國人大常委會全體會議聽取審計工作報告后，可以由分組會議和聯(lián)組會議進行審議。全國人大常委會組成人員將審計工作報告的審議意見交國務(wù)院研究處理，國務(wù)院應當將研究處理情況向全國人大常委會提出書面報告。全國人大常委會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議；國務(wù)院應當在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向全國人大常委會報告。[9]

從我國立法的原則、精神和相關(guān)規(guī)定來看，全國人大及常委會作出的具有規(guī)范性的決議、決定、規(guī)定、辦法等，也屬于法律范疇，都具有法律強制力和約束力。因此，全國人大常委會對審計工作報告所作出的決議具有法律效力的。但遺憾的是，至今全國人大常委會沒有對審計工作報告作出過任何決議。這就意味著，一個沒有全國人大常委會決議的審計工作報告是沒有法律效力的，也即沒有法律強制力和約束力，進而意味著全國人大常委會并沒有因?qū)徲嫻ぷ鲌蟾娑獬龂鴦?wù)院的受托責任，以及國務(wù)院(作為一個政治實體)也可以不為國家財政預算執(zhí)行和財務(wù)收支活動中所出現(xiàn)的問題承擔任何法律責任、政治責任。由此可以看出，我國最高權(quán)力機關(guān)通過聽取和審議審計工作報告來監(jiān)督和約束政府財政經(jīng)濟行為的制度框架顯然是有名無實的。

為揭示全國人大常委會聽取和審議財政審計工作報告制度框架的有名無實，我們從2003―2007中央財政審計工作報告中審計機關(guān)所查處財政違法違紀情況來予以考察(見表3)。

表3審計機關(guān)所查處的財政違法違紀情況一覽表

(2003―2007)(單位：萬元)

事項 應上交

財政資金 應減少財政撥款或補貼金額 應歸還原

渠道資金

2003 2 489 730 244 678 2 394 985

2004 3 627 445 274 781 2 586 913

2005 3 578 191 464 711 2 988 237

2006 4 055 882 502 200 4 189 417

2007 5 614 322 513 795 5 735 575

從表3可以發(fā)現(xiàn)，我國審計機關(guān)所查處的財政違紀違法情況呈逐年上升狀態(tài)。以2007年的財政違法違紀資金為例，應上交財政的資金數(shù)額、應減少財政撥款或補貼金額以及應歸還原渠道資金的數(shù)額之和達11 863 692萬元，約占當年財政收入(2007年的國家財政收入達5萬億元)的2.4%。

基于此，筆者認為，在法治中國建設(shè)的進程中，面對如此嚴重的財政違法違紀問題，全國人大常委會應當不負人民的重托，積極主動代表人民去真正行使人民所賦予的質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、財政監(jiān)督權(quán)、特別問題調(diào)查程序權(quán)以及啟動政治問責制 等。所以，全國人大常委會應對每年的審計工作報告作出決議并公告，使其具有法律效力，從而約束和監(jiān)督政府行使經(jīng)濟權(quán)力，讓聽取和審議財政審計工作報告制度成為一個名副其實的法律制度,而不能讓這個制度長期處于“失眠”狀態(tài)。[10]這既是其對人民負責的內(nèi)在要求，也是其不可推卸的責任和義務(wù)。

三、結(jié)語

財政審計工作報告制度的功能在于提供了從憲法維度監(jiān)督與制約政府經(jīng)濟權(quán)力的政治途徑。監(jiān)督和約束政府財政收支、財務(wù)收支是人大及其常委會的一項基本權(quán)力與職責。政府依法向人大常委會報告財政審計工作報告和人大常委會依法行使財政監(jiān)督職權(quán)是我國人民主權(quán)的內(nèi)在要求，是對人民負責的體現(xiàn)。充分認識財政審計工作報告制度的重要性，對于加強國家財政經(jīng)濟行為的審計監(jiān)督、健全人民代表大會制度、明確政府的職責和加強民主法治中國建設(shè)等都具有重大的意義。

注釋：

① 從正式制度的運作來看，財政審計工作報告是審計機關(guān)向人大常委會報呈的上一預算執(zhí)行和其他財政收支、決算的審計工作報告。有些學者也稱預算審計工作報告。之所以強調(diào)其為財政審計工作報告：一是區(qū)別于其他形式的審計報告；二是預算審計只是審計工作內(nèi)容之一，而非全部。如沒有特別說明，下文的審計工作報告就是財政審計工作報告。

② 以“篇名：審計工作報告”為檢索詞檢索中國知網(wǎng)收錄的文獻，1984―2003年間關(guān)于預算審計制度的研究文獻共有4篇，沒有法學類文獻。

③ 2003年6月25日，審計署長李金華受國務(wù)院委托，在第十屆全國人代會常務(wù)委員會第三次會議上向全國人大常委會所做的《2002中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況的報告》。這份全文只有8 000字的報告，大量的篇幅都在揭露問題、公布案件，且報告措辭之激烈、揭露問題之尖銳，為新中國審計史之最。這個報告一公布，立即在全國引起了很大震驚，國內(nèi)外媒體也都大加贊揚，稱這是一次“審計風暴”。

④ 以“篇名：審計工作報告”為檢索詞檢索中國知網(wǎng)收錄的文獻，2003―2013年間關(guān)于財政審計工作報告制度的研究文獻共有20余篇，其中法學類文獻僅5篇。

⑤ 因為在審計機關(guān)將審計結(jié)果報給人大前，審計結(jié)果已經(jīng)報告給政府并已經(jīng)通過了政府的“審計”，提交人大的審計報告已是審計的第二手資料，是通過政府先過目和修改后的東西。

⑥ 根據(jù)《審計法》第2條第2款的規(guī)定，被審計單位為所有的國務(wù)院各部門、地方各級人民政府及其各部門、國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織，即實施國家財政收支行為的各級政府及其部門單位、各種單位組織都屬于審計署審計監(jiān)督的對象。

⑦ 該表數(shù)據(jù)根據(jù)審計署的財政審計工作報告整理所得。表中的“√”為出現(xiàn)的事項，而表中的“X”為未出現(xiàn)的事項。

⑧ 根據(jù)《審計法實施條例》第3條規(guī)定，我國預算外資金包括：行政事業(yè)性收費，國有資源、國有資產(chǎn)收入，應當上繳的國有資本經(jīng)營收益，政府舉借債務(wù)籌措的資金，其他未納入預算管理的財政資金。

⑨ 所謂預算批復和預算變化的審計，就是審查本級財政部門向本級各部門(含直屬單位)批復預算情況，如有預算變化就應查明變化的原因、項目數(shù)額、措施及有關(guān)說明。

⑩ 所謂本級預算收入審計，就是審查預算收入的征收、退庫、劃解、入庫情況。主要應查明預算收入的征收部門是否按照法律、法規(guī)、規(guī)定及時、足額地征收，有無違反法律、法規(guī)、規(guī)定的減征、免征、緩征現(xiàn)象,有無截留、占有或挪用現(xiàn)象。

所謂預算支出撥付審計，就是審查本級財政部門是否依照法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時、足額地撥付預算支出資金。

所謂政府預備費的審計，就是審查政府預備費的設(shè)置，是否符合預算法的規(guī)定，即按本級預算支出額的1%―3%設(shè)置；審查預備費的動用，是否報經(jīng)本級政府決定，是否用于當年預算執(zhí)行的自然災害救濟開支及其他難以預見的特殊開支，有無用于不正當投資的現(xiàn)象。

所謂預算周轉(zhuǎn)金的審計，就是審查預算周轉(zhuǎn)金的設(shè)置，是否遵循了國務(wù)院的規(guī)定，是否用本級財政的預算結(jié)余設(shè)置和補充，其額度是否正常，是否用于預算執(zhí)行中的資金周轉(zhuǎn)，能否保證及時用款，有無挪作它用的現(xiàn)象。

2009年3月5日，溫家寶總理在十一屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中指出，“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”。資料來源：http://news.china.com.cn/rollnews/ 2010-02/22/content_681384.htm,2013-7-28。

分組審議是指以代表小組為單位，在大會安排的時間內(nèi)討論和審查工作報告；聯(lián)組會議是在分組審議基礎(chǔ)上召開的各小組的聯(lián)席會議，可以就審計工作報告中一個或幾個比較集中的問題進行較深入的審議。

但是有關(guān)行政機關(guān)、司法機關(guān)、黨委機關(guān)可對直接責任人科處刑事責任、經(jīng)濟責任、行政責任以及黨紀政紀責任。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)審計署審計工作報告與審計情況統(tǒng)計報表整 所得。

盡管我國近年來已推動了經(jīng)濟責任審計，查處了許多經(jīng)濟案件，同時也追究了不少直接責任人的刑事、行政和黨紀政紀責任，但是迄今沒有任何高官因所謂的“決策失誤”導致財政資金大量流失、浪費而承擔責任。在審計報告中有不少“屢審屢犯”的例子，與政治問責制度的缺失有著密切的關(guān)系。

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TIAN Kaiyou, LI Xiling

(Law School, Central South University, Changsha 410083, China;

Law School, South-Central University For Nationalities, Wuhan 430074, China)

Abstract: Problems such as the financial audit report is not standardized, it has some leakages and it lacks legistimatic effect can be found in the practice of financial audit work in China.Based on the theory of popular sovereignty and the provisions of the constitution law, the legal main body of the annual work should be reported to the standing committee of the National People’s Congress is the state council, not the National Audit Office.The content of the report should include the state fiscal revenues and expenditures, fconomic responsibility.The resolution system of report is very important for constraining government to exercise economic power.Key Words: audit work report;people’s sovereignty;budget implementation supervision;fiscal rule of law

[編輯: 蘇慧]