第一篇：省直管縣財(cái)政體制改革淺析

“省直管縣”財(cái)政體制改革淺析

會同縣非稅局

省委、省政府決定從今年起調(diào)整和完善省以下財(cái)政管理體制，推行財(cái)政“省直管縣”改革。這是自分稅體制財(cái)政體制改革以來，又一次重大財(cái)政體制調(diào)整，對于發(fā)展中心城市，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。

一是這一改革大大增強(qiáng)了縣級經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利，激發(fā)了其自我發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力，改善了其經(jīng)濟(jì)環(huán)境，大大推動了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是“省直縣管”減少了從中央到地方的層級，減少了政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”，保障中央政令更能夠在基層保持原樣。三是能夠更好的消除“權(quán)力截留”的情況，特別是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，很多地區(qū)內(nèi)容競爭多于合作，特別是市所在的地域“截留”了大量的應(yīng)該分配給縣區(qū)的資源。四是縣城與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，賦予經(jīng)濟(jì)更大的自主權(quán)，能夠更好地節(jié)約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有助于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的步伐，改變城鄉(xiāng)“二元”的格局，很好地發(fā)揮帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用。五是減少行政資源的消耗，提高行政效率。改革前的縣有省和市兩個(gè)“婆婆”，改革后的縣只有一個(gè)“婆婆”，大大減少了行政成本，提高辦事效益，以更少的成本獲得更大的產(chǎn)出。六是這項(xiàng)改革也和調(diào)整行政管理體制、1

減少行政層級、減少行政成本、提高行政效益的總體改革目標(biāo)不謀而合，同時(shí)對社會主義新農(nóng)村建設(shè)大有裨益。七是“省直管縣”，省級財(cái)政和縣級財(cái)政之間有了“直通車”，它最大的好處是，省里撥給縣里的錢不必像過去那樣“彎彎繞”，先省里撥到市里，再由市里撥到縣里。對于政府間收支計(jì)劃、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、稅收返還等專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，縣里可以直接向省級財(cái)政提出申請，由省級財(cái)政部門直接下達(dá)到縣，便于開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

雖然，“省直管縣”從政府間收支劃分來看，提高了財(cái)政收支劃分的效果，避免了市財(cái)政對縣財(cái)政的限制；從資金往來和財(cái)政結(jié)算來看，市、縣財(cái)政直接與省財(cái)政發(fā)生資金往來和結(jié)算關(guān)系，有利于提高資金往來和結(jié)算的效率；從壯大縣域經(jīng)濟(jì)來看，“省直管縣”體制減少了層級，有利于提高行政效率，有利于省縣互動，加強(qiáng)省對縣的了解，增加省對縣的支持力度。但是改革中存在的問題仍然很多，依然有些問題需要解決。

首先，雖然權(quán)力的賦予對于縣域經(jīng)濟(jì)的增長起到拉動作用，但是權(quán)力大小要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配，否則會造成權(quán)力資源的浪費(fèi)，并且容易造成權(quán)力的濫用。

其次，“省直管縣”需要省里有實(shí)際的控制能力，當(dāng)省政府不能很好地管制縣區(qū)的時(shí)候，會出現(xiàn)縣區(qū)權(quán)力的膨脹，損害的只能是老百姓的利益。所以，應(yīng)該面對現(xiàn)實(shí)，采取靈活的省管辦法，省管體制市管監(jiān)督，這樣，一方面可以緩解省級監(jiān)管

力量薄弱，一手難遮天的窘境，防止財(cái)政管理出現(xiàn)更多空白和漏洞，財(cái)政資源使用效率進(jìn)一步降低，資金安全運(yùn)行受到進(jìn)一步威脅；另一方面，也能夠調(diào)動市級積極性，稀釋“省直管縣”以帶來抵觸情緒，一定程度上減少對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響，防止產(chǎn)生新的不均衡和不穩(wěn)定因素。

三是抓住機(jī)會，創(chuàng)新發(fā)展理念，加快財(cái)源培植，建立好財(cái)政申報(bào)資金的項(xiàng)目庫，認(rèn)真落實(shí)招商引資政策，扶持做大做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，解決財(cái)政困難，不斷壯大我縣的財(cái)政實(shí)力。

四是要積極向省財(cái)政反映實(shí)際情況，爭取支持。抓住“省直管縣”對困難縣轉(zhuǎn)移支付傾斜的有利時(shí)機(jī)，積極向省財(cái)政匯報(bào)我縣財(cái)政收支預(yù)算情況、財(cái)源建設(shè)的不利因素、財(cái)政困難的實(shí)際狀況等具體問題，爭取得到省財(cái)政的理解和支持，得到更多的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

五是推行“省直管縣”改革，非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分，在管理上勢必要作出相應(yīng)調(diào)整，特別是完善非稅收入分成結(jié)算辦法是這次體制調(diào)整的一項(xiàng)重要內(nèi)容。所以我們要積極向上級匯報(bào)非稅征收情況，以這次“省直管縣”財(cái)政體制改革為契機(jī)，爭取最大的利益。

六是堅(jiān)持依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、精細(xì)理財(cái)，積極應(yīng)對“省直管縣”改革，全面加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，確保我縣財(cái)政事業(yè)更好更快發(fā)展。

2010年11月26日

第二篇：江蘇省直管縣財(cái)政體制改革成效問題及對策上

江蘇省直管縣財(cái)政體制改革成效、問題及對策

（上）

駱祖春

摘 要：江蘇省三年來的實(shí)踐表明，省直管縣財(cái)政體制改革取得了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的初步效果，但財(cái)政省直管縣體制與行政市管縣體制之間體制性摩擦造成一些新的矛盾與問題，原市管縣體制所固有的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能在快速萎縮，省對縣、市對縣管理和協(xié)調(diào)既存在交叉重疊又存在真空。出路關(guān)鍵在于科學(xué)、有序地推進(jìn)省直管縣行政管理體制改革。

關(guān)鍵詞：省直管縣，財(cái)政體制改革，行政管理體制改革

財(cái)政管理體制是國家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，是調(diào)節(jié)國家、企業(yè)（單位）與個(gè)人以及中央與地方的收入分配和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重要制度安排。進(jìn)入新世紀(jì)，特別是“十一五”計(jì)劃實(shí)施以來，中央倡導(dǎo)地方財(cái)政管理體制從市管縣到省直管縣的改革。江蘇從2007年起全面實(shí)施省直管縣財(cái)政體制改革。近三來，這一改革已收到了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的初步效果，但在實(shí)施中也存在一些矛盾與問題，必須采取切實(shí)的政策措施，以促進(jìn)改革的完善和深化。

一、江蘇省直管縣財(cái)政體制改革實(shí)施過程與成效

（一）改革前的準(zhǔn)備工作

江蘇省政府在2005年就開始準(zhǔn)備實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制，下發(fā)了《省政府辦公廳關(guān)于做好市縣財(cái)政管理體制穩(wěn)定工作的通知》（蘇政辦發(fā)[2005]68號）。2006年年初，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的提法出現(xiàn)在了江蘇省政府工作報(bào)告中，明確表示在“十一五”期間推行省直管縣財(cái)政體制，強(qiáng)力推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2006年出臺的《江蘇省“十一五”規(guī)劃綱要（草案）》，第一次明確提出“加快縣域城市化進(jìn)程，有條件的縣城向中等城市發(fā)展，賦予縣級政府更大更多的經(jīng)濟(jì)、行政管理權(quán)限，實(shí)行省直接對縣的財(cái)政管理體制”。

到2007年，江蘇省實(shí)行“省直管縣財(cái)政體制改革”條件已比較充分：包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的縣域普遍具備一定的自我發(fā)展能力，加快發(fā)展的需求相當(dāng)強(qiáng)烈；省級財(cái)政調(diào)控能力明顯增強(qiáng)，具備了進(jìn)一步加大對后進(jìn)市和縣支持力度的能力；為了保證省直管縣體制全面推開后市有足夠的發(fā)展空間，對部分市進(jìn)行了區(qū)劃調(diào)整，擴(kuò)大了城市發(fā)展空間；省直管縣的財(cái)政管理基礎(chǔ)、技術(shù)條件已經(jīng)基本成熟，省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助先前已直接計(jì)算到縣，覆蓋到縣的“金財(cái)工程”建設(shè)步伐加快等等。

（二）省直管縣（市）財(cái)政體制改革的主要做法

2007年3月，江蘇省出臺《省政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的通知》（蘇政發(fā)[2007]29號），決定從2007年1月1日起實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制，標(biāo)志著江蘇省直管縣財(cái)政管理體制改革全面推行。

1.調(diào)整財(cái)政體制關(guān)系。保持各市、縣分稅制財(cái)政體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的合理既得利益，建立省與市、省與縣直接聯(lián)系的財(cái)政體制。核心是統(tǒng)一收支劃分，除省級收入外，市級與縣級財(cái)政收入按收入屬地原則統(tǒng)一劃分。根據(jù)“一級政府、一級財(cái)政、一級事權(quán)”的要求，明確市級與縣級財(cái)政支出責(zé)任；其次是確定劃轉(zhuǎn)基數(shù)，改革前各市對所屬縣的財(cái)政體制性集中和財(cái)力補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助等基數(shù)，以2005年為基期年，經(jīng)市和縣共同確認(rèn)后，按省財(cái)政要求辦理劃轉(zhuǎn)。各項(xiàng)稅收返還數(shù)等按實(shí)際計(jì)算確定。

2.改革財(cái)政預(yù)決算制度。取消市與縣之間的原預(yù)決算制度，建立省與市、省與縣之間的財(cái)政預(yù)決算制度。一是市縣各自確定收支預(yù)算，省對各市、縣不再下達(dá)指令性財(cái)政收入計(jì)劃，由各市、縣根據(jù)全省財(cái)政收入預(yù)期增長幅度和本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，自行確定本級的財(cái)政收支預(yù)算。二是統(tǒng)一直接辦理結(jié)算，各類財(cái)政結(jié)算事項(xiàng)一律由省財(cái)政直接與各市、縣辦理，市、縣之間的結(jié)算事項(xiàng)一律通過省財(cái)政辦理。三是直接報(bào)送財(cái)政報(bào)表，各市、縣財(cái)政預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算，統(tǒng)一按照省財(cái)政要求辦理，直接報(bào)送省財(cái)政。各縣有關(guān)財(cái)政統(tǒng)計(jì)報(bào)表同時(shí)抄送所在市財(cái)政。

3.改革財(cái)政往來管理制度。取消市與縣之間的財(cái)政往來制度，建立省與市、省與縣之間的財(cái)政往來制度。一是直接報(bào)解財(cái)政收入，各市、縣人民銀行國庫根據(jù)改革后財(cái)政管理體制規(guī)定，直接向省級報(bào)解財(cái)政庫款，直接報(bào)送有關(guān)收入報(bào)表。各市、縣財(cái)政收入金庫留解比例由省財(cái)政直接確定。二是直接下達(dá)專項(xiàng)資金，省對各縣各類專項(xiàng)補(bǔ)助和專款不再經(jīng)過市，由省財(cái)政直接分配下達(dá)到各縣。市原對

縣財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助通過省財(cái)政下達(dá)到縣。三是直接辦理資金調(diào)度，省財(cái)政直接辦理對各縣財(cái)政資金往來和資金調(diào)度及其結(jié)算。

4.嚴(yán)格分配制度。實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制后，市不得將應(yīng)屬于縣級收入范圍內(nèi)的收入劃歸市級；不得以任何方式集中縣級財(cái)政收入（包括單項(xiàng)稅種或單項(xiàng)收入）和資金；不得下放或轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由市級承擔(dān)的支出責(zé)任。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)對等的要求，今后省級在對縣安排項(xiàng)目資金或出臺政策時(shí)，一般不要求市級配套；市對縣不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級配套資金。各市對縣出臺增加支出政策時(shí)要相應(yīng)安排補(bǔ)助資金。

5.充分發(fā)揮省級財(cái)政調(diào)節(jié)作用。完善加快縣域發(fā)展、促進(jìn)市縣共同發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，逐步提高經(jīng)濟(jì)相對薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障能力，推進(jìn)縣域間基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）省直管縣（市）財(cái)政體制改革的配套措施

1.2008年8月，江蘇省委、省政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整分稅制財(cái)政管理體制的通知》（蘇發(fā)[2008]15號），按照財(cái)權(quán)與事權(quán)平衡的原則，重新劃分了省與市縣之間地方共享稅的分享范圍與比例，擴(kuò)大了縣級財(cái)政的分成比例，從而使縣級政府有了更多的稅收支配權(quán)。例如，規(guī)定地方營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、資源稅、車船使用和牌照稅增量和預(yù)算內(nèi)非稅收入增量，省均不再集中，除營業(yè)稅外5個(gè)稅種，預(yù)計(jì)未來五年省財(cái)政將少收地方財(cái)力300多億元。

2.出臺了相關(guān)的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出臺了《關(guān)于調(diào)整分稅制財(cái)政管理體制的通知》的同時(shí)，出臺了《關(guān)于建立科學(xué)發(fā)展評價(jià)考核體系的意見》、《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制的意見》等5個(gè)指導(dǎo)性政策性文件。在考核導(dǎo)向上，制定了5大類28項(xiàng)科學(xué)發(fā)展評價(jià)考核體系，建立了引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制。落實(shí)并細(xì)化、完善與省直管縣財(cái)政改革相關(guān)的考核體系，這對于保障財(cái)政“省直管縣”改革是非常必要的。

3.加強(qiáng)省對市縣財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)。省對市縣如何處理好既得利益問題、如何規(guī)范新增利益問題做了明確的規(guī)定和要求，特別是在市財(cái)政對縣域發(fā)展的責(zé)任上，明確提出“省進(jìn)、市不退”原則，要求各市要繼續(xù)履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的職責(zé)。省財(cái)政建立了縣聯(lián)絡(luò)員制度。各縣聯(lián)絡(luò)員由一名處長（主任）及其本處室（中心）的一名處級或科級干部兩人組成，負(fù)責(zé)對某縣的聯(lián)絡(luò)工作。聯(lián)絡(luò)員主要任務(wù)是及時(shí)上傳下達(dá)，服務(wù)指導(dǎo)縣。聯(lián)絡(luò)員制度對于密切省廳與基層的聯(lián)系，提高省直管縣財(cái)政管理水平起到了保障作用。

（四）改革的初步成效

江蘇省直管縣財(cái)政管理體制改革已平穩(wěn)運(yùn)行三年，進(jìn)展較為順利，省直管縣體制的正面效應(yīng)顯現(xiàn)出來。通過對南京、高淳、蘇州、昆山、揚(yáng)州、江都、宿遷、沭陽等市縣的調(diào)查，實(shí)施效果主要體現(xiàn)在以下方面：

1.縣級財(cái)政留成比例有所增加。實(shí)行新的省直管縣財(cái)政體制，市級財(cái)政通過財(cái)政體制對縣統(tǒng)籌一定比例財(cái)力的權(quán)限取消了，縣級財(cái)政留成比例增加，實(shí)力有所增強(qiáng)。與此同時(shí)，省對欠發(fā)達(dá)的縣地方財(cái)政收入增量實(shí)行集中與等額獎(jiǎng)勵(lì)返還政策，省財(cái)政還通過預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式對包括貸款貼息、星火計(jì)劃項(xiàng)目、新產(chǎn)品開發(fā)、技改與創(chuàng)新、節(jié)約能源等各類項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)助，為縣級財(cái)政創(chuàng)造了增收空間。

2.縣級財(cái)政收支快速增長。從調(diào)查縣2001年-2008財(cái)政總收支、本級一般預(yù)算收支、上一級財(cái)政集中收入、來自上一級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付等的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2007年改革后，調(diào)查縣各項(xiàng)財(cái)政收支指標(biāo)的年均增長率呈現(xiàn)出兩位數(shù)的高速增長，欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政收入增幅尤為明顯。

3.財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高，縣級財(cái)政理財(cái)能力增強(qiáng)。實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后，中央和省對各縣的補(bǔ)助資金由省財(cái)政直接撥付到縣，縮短了時(shí)間跨度，減少了市級環(huán)節(jié)，資金運(yùn)作更加快捷及時(shí)，便于縣級財(cái)政部門即時(shí)根據(jù)國庫資金存量，測算安排各類支出，整個(gè)體系的財(cái)政資金運(yùn)行效率得到明顯提高?？h級政府與市級政府一樣享有同等的權(quán)限，可自主決定過去需要由市批準(zhǔn)的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了“指標(biāo)下達(dá)快，資金調(diào)度快，項(xiàng)目申報(bào)快”，與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的其它經(jīng)濟(jì)社會管理的自主權(quán)下放改革一起，進(jìn)一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)的活力。

4.省級直接調(diào)控能力有所增強(qiáng)。財(cái)政省直管縣后，由于加大了縣級財(cái)政稅收分享比例，同時(shí)省財(cái)政直接結(jié)算到縣，避免了市級截留的可能，有效地緩解了縣級財(cái)政的困難，特別是省級財(cái)政對欠發(fā)達(dá)縣的大額轉(zhuǎn)移支付，對實(shí)現(xiàn)全省公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。

5.促進(jìn)縣級財(cái)政管理水平提升。實(shí)行財(cái)政省直管縣后，縣級財(cái)政工作得到了省、市兩級財(cái)政的指導(dǎo)和幫助，省里的很多會議、培訓(xùn)班都直接到縣級，使縣級更及時(shí)、更全面了解各種財(cái)政信息，對各種財(cái)政政策的理解和掌握也更加到位。省級財(cái)政在預(yù)算審查、預(yù)算管理、數(shù)據(jù)報(bào)送等方面對縣財(cái)政要求明顯提高，從而促進(jìn)了縣級財(cái)政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平的提高。

6.推動縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動力。“省管縣”，作為一個(gè)有效的制度框架，推動縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動力，強(qiáng)化了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度導(dǎo)向，有效地促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、省直管縣財(cái)政體制改革進(jìn)程中的主要問題

“省直管縣”財(cái)政體制改革是整個(gè)省直管縣體制改革的重要組成部分和先行部分，它和現(xiàn)行的市管縣行政體制并存，不可避免地產(chǎn)生體制性摩擦，在初期的磨合階段，主要出現(xiàn)以下問題：

（一）市縣間財(cái)權(quán)與事權(quán)新的不匹配

調(diào)研的情況顯示，市級事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱，市、縣事權(quán)、財(cái)權(quán)未能理清，市、縣的管理關(guān)系不順，是現(xiàn)階段“省直管縣”財(cái)政體制改革中最大的問題。從市的角度看，省直管縣的財(cái)政權(quán)與市級行政權(quán)存在匹配錯(cuò)位，市級履行綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責(zé)，市縣政府領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)同的一些區(qū)域性政策行動，由于市縣財(cái)政的分離與管理權(quán)力限制，在落實(shí)當(dāng)中存在一些難以調(diào)和的體制性矛盾，直接影響到行政管理權(quán)在全市域內(nèi)的實(shí)施，長此以往，市級黨委政府的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。從縣的角度看，縣級財(cái)政實(shí)行省直管后，財(cái)力和資金都由省統(tǒng)一對其結(jié)算、撥付，但其它的行政體制如人事任免權(quán)卻歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財(cái)政跑財(cái)力、資金、項(xiàng)目、政策，又要向市政府匯報(bào)工作、爭取理解和支持，縣級的工作難度增大。面對省市兩個(gè)“婆婆”，有些關(guān)系不好處理，造成行政資源的額外浪費(fèi)。（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院）

來源：《地方財(cái)政研究》2010年第4期

第三篇：淺議省直管縣財(cái)政體制改革中存在的問題與對策

總體來看，我國省直管縣財(cái)政體制改革進(jìn)展順利，然而改革中存在的一些問題也不容忽視。結(jié)合審計(jì)工作實(shí)踐，筆者就如何推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革提一點(diǎn)膚淺建議。

一、存在的問題

1、市級和縣級之間的利益分配矛盾凸顯。一方面，省財(cái)政直接與縣財(cái)政掛鉤后，市級財(cái)力弱化，迫于支出壓力，市級政府便將主要財(cái)力放在如何增強(qiáng)中心城市實(shí)力、拓展中心城市功能、增加中心城市影響力上，減少了對縣級財(cái)政的利益分配。另一方面，改革后，在收入分成、資金調(diào)度、爭取上級轉(zhuǎn)移支付等方面，市級和縣級財(cái)政之間處于平等的競爭關(guān)系，是利益分配的直接挑戰(zhàn)方。這種財(cái)政博弈，在一定程度上，將內(nèi)耗政府公共資源，不利于提供跨區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2、市本級下?lián)艿膶ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金無法納入縣級財(cái)政預(yù)算管理。在傳統(tǒng)的“省、市、縣”三級財(cái)政管理體制下，市本級下?lián)芙o區(qū)縣的專項(xiàng)補(bǔ)助資金在市本級財(cái)政列“補(bǔ)助下級支出”科目，在縣級財(cái)政列“上級補(bǔ)助收入”科目。而省直管縣財(cái)政體制改革后，省級財(cái)政對縣級財(cái)政直接下達(dá)收入計(jì)劃、下?lián)茇?cái)政資金、辦理財(cái)政結(jié)算，而市本級財(cái)政與縣級財(cái)政之間沒有了資金撥付關(guān)系，致使市本級下?lián)艿膶ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金無法列入縣級財(cái)政“上級補(bǔ)助收入”科目，未能納入縣級財(cái)政預(yù)算管理。

3、區(qū)縣稅收征管體制未做相應(yīng)改革，增加了稅收征管難度。省直管縣財(cái)政體制改革后，一些省份調(diào)整和下放了部分省級稅收，基本上實(shí)現(xiàn)了稅收屬地入庫。但由于省以下稅收征管體制未相應(yīng)改革，省地稅直屬局、市級國稅直屬分局和市級地稅涉外分局的征管權(quán)限沒有相應(yīng)下放，導(dǎo)致各區(qū)縣稅收征收機(jī)關(guān)不減反增，在一定程度上增加了稅收征管難度。

4、市級政府財(cái)權(quán)事權(quán)改革不配套，增加了縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)。省直管縣財(cái)政體制改革后，省集中的財(cái)力越來越多，但行政事務(wù)權(quán)、行政審批權(quán)、人事權(quán)等沒有實(shí)施同步改革，市本級各部門的宏觀職能依舊覆蓋全市，市級政府在有限的財(cái)權(quán)范圍內(nèi)仍然承擔(dān)著諸多事權(quán)。市級政府出臺各類財(cái)政配套政策，增加了縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二、改進(jìn)的對策

1、健全財(cái)政配套改革措施。一方面，國家有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步研究推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革的相關(guān)配套措施，明確制定關(guān)于省財(cái)政與市、縣財(cái)政在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面的指導(dǎo)意見，理順省與市縣、市與區(qū)縣之間的財(cái)政關(guān)系，規(guī)范市級財(cái)政下?lián)軐ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金流程。另一方面，省財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步完善省以下財(cái)政體制。省政府及其財(cái)政主管部門應(yīng)以強(qiáng)化基層財(cái)力保障能力、提高縣級民生保障水平、均衡地區(qū)間財(cái)力差異為出發(fā)點(diǎn)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付的力度，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重逐年提高，逐步減少和彌補(bǔ)縣級財(cái)政支出的缺口，提高民主支出在政府性支出中的比重，保障各項(xiàng)民生政策的有效落實(shí)，促進(jìn)完善分稅制的財(cái)政體制。與此同時(shí)，規(guī)范市級人民政府出臺配套政策行為，按照“誰出政策誰買單”的原則，不再增加縣級財(cái)政配套壓力。

2、完善行政配套改革制度。一是逐步推進(jìn)與省直管縣財(cái)政體制改革相適應(yīng)的行政體制改革，以省、市、縣各級政府的事權(quán)劃分為核心，完善行政管理體制，加強(qiáng)各級政府之間的分工與協(xié)作，切實(shí)提高公共服務(wù)的供給效率。二是逐步實(shí)現(xiàn)行政管理權(quán)和財(cái)政管理權(quán)相一致，充分調(diào)動市縣各級政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)的積極性，有效緩解市級、縣級之間在利益分配上的矛盾。三是省政府各職能部門提高針對“省直管縣”的管理水平和能力。建立專門面對直管縣（市）的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，保持對市縣的信息暢通。四是調(diào)整稅收征管機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順與省直管縣財(cái)政體制改革相適應(yīng)的稅收征管體制，減少縣級政府組織稅收收入工作的協(xié)調(diào)難度。

3、實(shí)施審計(jì)配套監(jiān)督機(jī)制。為確保對縣級財(cái)政的有效監(jiān)管，必須要建立健全與省直管縣財(cái)政體制改革相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施審計(jì)配套監(jiān)督。由省級審計(jì)機(jī)關(guān)組織建立針對省直管縣財(cái)政的“定期輪審”制度，直接部署對縣級財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，并通過加強(qiáng)省、市、縣三級審計(jì)機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動，形成多層次的審計(jì)監(jiān)督，對省直管縣的各級政府性資金實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

4、增強(qiáng)省級宏觀調(diào)控力度。

第四篇：省直管縣體制改革團(tuán)隊(duì)個(gè)人總結(jié)

火熱八月，難忘海南——省直管縣體制改革團(tuán)隊(duì)個(gè)人總結(jié)

作者：人文與公共事業(yè)管理學(xué)院05級行政管理專業(yè)段廣舉

前言：實(shí)踐結(jié)束已經(jīng)有幾天了，從火熱的海南回到了悶熱的泉州，又慢慢地習(xí)慣了這里的天氣.呆在這泉州，受著這魔鬼天氣的“折磨”，更讓我對海南的那段時(shí)間充滿懷念，省直管縣體制改革團(tuán)隊(duì)個(gè)人總結(jié)。那短短的八天，有歡樂，也有過不爭吵；有苦累的體驗(yàn)，也有輕松的時(shí)光；有挫折，也有收獲。那里的人，那里的事，那里的……，這一段暑期社會實(shí)踐的體驗(yàn)，必將是自己一次寶貴的經(jīng)驗(yàn)，讓人難已忘懷。

一.出征，實(shí)踐前點(diǎn)滴積累

今年這個(gè)暑假，過得有些不平凡。因?yàn)檫@個(gè)暑假自己做了一件非常有意義的事情，就是去海南省文昌市和昌江黎族自治縣做暑期社會實(shí)踐調(diào)查，通過這次實(shí)踐活動，豐富了自己知識并在能力上得到了鍛煉，為以后的學(xué)習(xí)和未來職業(yè)規(guī)劃奠定了新的起點(diǎn)。

此次暑期實(shí)踐，我作為隊(duì)長在八天的實(shí)際調(diào)查中感受頗多。在前期準(zhǔn)備活動中，團(tuán)隊(duì)成員各自發(fā)揮自身的興趣和特長，為了獲得學(xué)校審核的通過都付出了很多努力，隊(duì)員們各司其值，想盡一切辦法完善我們的實(shí)踐策劃書，在關(guān)鍵老師和姜國冰老師的指導(dǎo)下，最終我們完成了策劃書的所有內(nèi)容，懷著忐忑的心情我把策劃書交給了學(xué)校團(tuán)委的李老師，期待著最后的答案。

當(dāng)我聽到我們的策劃書獲得通過時(shí)，我非常激動，這畢竟是對我們前一階段努力的肯定，但聽到我們只獲得了學(xué)校資助的1500元時(shí)，我感到有些失落這與我們先前預(yù)算的4550元相差很遠(yuǎn)，前期預(yù)算已經(jīng)很節(jié)約了，突然間差了很大一塊缺口，我們隊(duì)員每個(gè)人臉上都顯得很失望，這意味著我們每個(gè)人要自籌近600元，這對于還未走出校園的我們來說，已經(jīng)是一個(gè)不小的數(shù)字了，經(jīng)過幾天的思考，我們重新修改了方案，原計(jì)劃有五人全部要去海南，由于經(jīng)費(fèi)的限制，我們決定四人去海南，留下陳舒艷一人做后期工作，實(shí)際調(diào)查天數(shù)由原來的十五天減至八天，這樣我們的經(jīng)費(fèi)就節(jié)約了一部分，不足的部分我們自行解決，終于找到了一個(gè)合理的方式來實(shí)現(xiàn)我們的暑期實(shí)踐！

二、進(jìn)行，實(shí)踐收獲中……

經(jīng)過近一個(gè)月的等待，終于迎來了真正暑期實(shí)踐的日子，我們懷著激動的心情來到了海南，這個(gè)全國最年輕的省份和最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。首先，我們來到的我們調(diào)查對象的第一個(gè)目的地文昌市，在兩位海南同學(xué)的幫助下，我們找到了一間合適的旅店，距離政府和社區(qū)比較近，在雙方討價(jià)還價(jià)的情況下，我們以兩間75元一天的價(jià)格，預(yù)定了三天。由于我和另一個(gè)隊(duì)員不是海南人，對當(dāng)?shù)厝说纳罘绞胶彤?dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗不了解，吃完晚飯后，我們懷著好奇的心情，在兩位海南同學(xué)的帶領(lǐng)下，與這個(gè)陌生的城市進(jìn)行了第一次親密接觸，令我驚訝的是鐘麗作為海南人竟和我們一樣聽不懂當(dāng)?shù)氐姆窖?，原來海南每個(gè)地區(qū)都有自己的方言，還好日燦是當(dāng)?shù)厝?，我們一邊欣賞文昌市的夜景，一邊傾聽日燦講述文昌的歷史，其中最為出名的有“宋氏故居”和“文昌孔廟”的故事，聽著文昌的歷史文化，使我們深切感受到我國儒家文化的源源流長和悠久的歷史文化。

九點(diǎn)多我們回到了旅店，商量明天要訪談的有關(guān)內(nèi)容以及發(fā)a class=“channel_keylink” href=“http://diaochawenjuan.unjs.com/”>問卷的問題，明確了大家的分工，并對有可能出現(xiàn)的問題做出來種種解決方案，不知不覺就十一點(diǎn)半了，躺在床上我久久不能入睡，不知道是興奮還是對明天調(diào)查的擔(dān)心，快到天亮?xí)r，才慢慢的進(jìn)入了夢鄉(xiāng)，個(gè)人總結(jié)《省直管縣體制改革團(tuán)隊(duì)個(gè)人總結(jié)》。

早晨八點(diǎn)三十分我們準(zhǔn)時(shí)來到了文昌市財(cái)政局，由于局長在開一個(gè)重要的例會，我們等了一個(gè)多小時(shí)，再這期間，我們和辦公室的工作人員聊起了天，當(dāng)然了我們是有目的的，除了探視他們對省直轄縣的認(rèn)識，還要請他們幫忙發(fā)放問卷，當(dāng)我們回收好問卷時(shí)，已經(jīng)十一點(diǎn)多了，當(dāng)?shù)弥挛缇珠L要出差時(shí)，我們很失望，但我們依然想試一試能否和領(lǐng)導(dǎo)說上話，黃天不負(fù)有心人，我們終于見到了領(lǐng)導(dǎo)，他給我們安排了辦公室詹主任接待我們，并囑托詹主任要熱心招待我們，我們此刻似乎找到了親人的感覺，下午我們對詹主任進(jìn)行了訪談，他和我們聊了很多相關(guān)的話題，雖然和我們想象中的有些插入，但是總體感覺還是不錯(cuò)的，像詹主任這么友好的領(lǐng)導(dǎo)可是在我們的調(diào)查中不常見。下午，我們就碰到了不小的麻煩，當(dāng)我們來到文城鎮(zhèn)街道辦事處，我們說明了我們調(diào)查的目的，工作人員一口回絕了我們，說領(lǐng)導(dǎo)不在，他們對我們調(diào)查的內(nèi)容不了解，更不愿填寫調(diào)查問卷，這對我們真的感覺很無奈。同時(shí)也暴露了自己生活閱歷尚淺，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的缺點(diǎn)，這對深刻了解自己提供了一次檢驗(yàn)的機(jī)會。使我對自己更加深了了解。

對文昌市的調(diào)查我們用了四天時(shí)間，分別對財(cái)政局、人事勞動保障局、改革發(fā)展規(guī)劃局、民政局、監(jiān)察局等部門作了訪談和問卷調(diào)查，在實(shí)際調(diào)查中遇到了一些對方不配合，給我們臉色看，尤其自己不會說海南話，給調(diào)查帶來了很大不便，加上自己是隊(duì)長這給自己心理也帶來了壓力，還好我們的兩個(gè)海南隊(duì)員對調(diào)查活動很積極，遇到語言交流障礙時(shí)，總能及時(shí)給予化解，減少了很多不必要的麻煩，這也使我深切體會到團(tuán)隊(duì)合作的重要性，同時(shí)也感覺到無論個(gè)人能力多么強(qiáng)，在集體中都是那么渺小，只有協(xié)調(diào)、參與、合作才能做好事情。共2頁,當(dāng)前第1頁12

接下來我們來到了昌江黎族自治縣，利用半天了解當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)、民俗，并拍了一些照片，同文昌市一樣，我們用了三天半時(shí)間走訪了財(cái)政局、人事勞動保障局、改革發(fā)展規(guī)劃局、民政局等有關(guān)部門，有了上一次的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，這次我們感受到了輕車熟路，盡管也會遇到一些困難，但是有了上次的體驗(yàn)，心理也就感受不到太多的委屈了。

三、感受，實(shí)踐的體會

在調(diào)查實(shí)踐中自己感受最深的是一些基層工作者對國家、省里的方針、政策不熟悉甚至是不了解，只是一味的執(zhí)行上級的政策，部分人對省直轄縣完全不了解，知道一些的也會認(rèn)為這是政府的政治繡，由于海南的地理、地域條件特殊，自從海南建省以來，就實(shí)行這套體制，和大陸的沒有什么區(qū)別。群眾對政治關(guān)心程度較低，很多群眾都不知道我們在調(diào)查什么，認(rèn)為我們調(diào)查的內(nèi)容只于政府部門有關(guān)，與自己無關(guān)，政府做什么對自己的生活沒有什么影響，可見群眾的民主參政意識低得令我們驚訝。同時(shí)在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)在人事升遷上也存在一定的問題，在和昌江黎族自治縣一位財(cái)政局長“聊天”時(shí)，發(fā)現(xiàn)他對省直轄縣在人事變動上有些想法，他在這個(gè)崗位上兢兢業(yè)業(yè)工作了二十幾年，就是升不上去，因?yàn)樽约菏翘幖壐刹?，職?wù)升遷就會到省里工作，而現(xiàn)實(shí)省里又沒有這個(gè)空

第二個(gè)切身感觸就是政府的形象工程，新的文昌市政府辦公大樓，不在文昌市區(qū)的文城鎮(zhèn)，新搬遷到了清瀾經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，同時(shí)新建成的還有財(cái)政局、地稅局、工商行政管理局等一般所謂的“肥水衙門”而人事勞動保障局、監(jiān)察局等“清水衙門”則駐地原先的政府所在地文城鎮(zhèn)，兩個(gè)地方的辦公大樓天壤之別，舊政府四層小樓很古樸、簡約，給人一種親近感，而新政府大樓宏偉氣魄，構(gòu)造有些像人民大會堂，高高的矗立在空曠的開發(fā)區(qū)里，給人一種威森的感覺，使人感覺很不舒服。雖然近幾年，文昌市經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，不久前又提升為縣級市，但也不能為了形象，造成這么鮮明的對比，勞民傷財(cái)??！

此次暑期實(shí)踐，我切身感受到了，政府如何接待辦事的人和處理日常事物，政府人員官僚化的傾向還是很嚴(yán)重的，徹底改造政府的工程任重而道遠(yuǎn)。

當(dāng)前我國行政區(qū)劃形成的歷史非常悠久，需要解決問題繁多且復(fù)雜，各方利益沖突明顯，處理起來會十分棘手和困難，相應(yīng)地全面實(shí)行省直轄縣體制將是一項(xiàng)非常龐大的工程，工作千頭萬緒，一旦真正展開，矛盾和阻力一定會很大。這決定了我國目前全面推行地方行政區(qū)劃改革應(yīng)是有目標(biāo)的、漸進(jìn)式的改革。

通過這次暑期實(shí)踐培養(yǎng)自己理論聯(lián)系實(shí)際的能力，將所學(xué)的理論知識應(yīng)用于社會實(shí)踐。加深對相關(guān)理論的理解和培養(yǎng)自己獨(dú)特思考問題的視角。同時(shí)又鍛煉自己的實(shí)踐能力，在即將走入社會這個(gè)大舞臺的時(shí)候，我們需要的不僅僅是理論文化知識的學(xué)習(xí)，更主要的是培養(yǎng)為社會做貢獻(xiàn)的能力，此次實(shí)踐在很大程度上提升我們的社會責(zé)任感和歷史使命感。

到理論聯(lián)系實(shí)際，切實(shí)關(guān)注時(shí)事熱點(diǎn)，為解決現(xiàn)實(shí)問題盡一份大學(xué)生的責(zé)任，使自己的知識學(xué)有所用，同時(shí)在實(shí)踐中又增強(qiáng)了自己獨(dú)立思考和解決問題的能力，這也許是自己在這次實(shí)踐中獲得最大的收獲。

后記：經(jīng)過28個(gè)小時(shí)的舟車勞頓，我們回到了泉州。到達(dá)學(xué)校后，大家就此分手，按照分工匯集資料和完善實(shí)踐的初步總結(jié)。炎炎夏日下，流著熱汗讓我更想起那片遙遠(yuǎn)的天空，曾經(jīng)留下我們八天的痕跡。這可能是我第一次也是最后一次到海南，不習(xí)慣那里的空氣,特別是那里海鮮的味道，或許北方人的習(xí)性注定我不會定居到南方，但那仍是使我懷念的一片天空。這次實(shí)踐給了我一次寶貴的經(jīng)驗(yàn)，使我對社會有了更深、更理性的認(rèn)識，也許我會慢慢會淡忘這一時(shí)刻；但在內(nèi)心深處，一定會喚起這一刻記憶。

第五篇：深化省直管縣體制改革的建議

深化省直管縣體制改革的建議

我國現(xiàn)行的整個(gè)行政管理框架以及行政資源的配置都是在“省—市一縣”體制中形成的。省直管縣財(cái)政制度依然運(yùn)行在“省一市一縣”主體制之上，由于改革的漸進(jìn)性，當(dāng)前這種雙重的管理體制還將并行很長一段時(shí)間。實(shí)踐表明，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和財(cái)政上的省直管縣應(yīng)當(dāng)是行政體制上省直管縣的漸進(jìn)過渡。從理論上看，不僅完全是可能的，也是應(yīng)該的。從實(shí)踐來看，這也是太勢所趨，只是時(shí)間問題?？偟姆较驊?yīng)當(dāng)是，地級市不再管縣(級別可保留)，市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，統(tǒng)一由省直管，省直管縣。改革后，市與縣的經(jīng)濟(jì)合 作聯(lián)系要以市場推動為主，政府協(xié)調(diào)配合為輔，逐步形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同體。

毋庸置疑，省直管縣體制改革是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性和全局性工程。涉及到我國大多數(shù)地區(qū)，涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面的內(nèi)容，其中核心的問題是利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系的重建和調(diào)整。歷史經(jīng)驗(yàn)和改革實(shí)踐證明，在改革的過程必然會有來自原有體制、機(jī)構(gòu)、觀念及其有關(guān)人員的種種障礙。因此，要確保省直管縣體制改革順利推進(jìn)，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

一、進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，明確省級政府在省直管縣體制改革中的發(fā)展定位

調(diào)研表明，以縣級行政管理權(quán)限調(diào)整為重點(diǎn)的漸進(jìn)式制度變遷已經(jīng)不能很好地適應(yīng)省直管縣體制改革的需要。改革的深化亟需自上

而下強(qiáng)制性制度變遷的推進(jìn)。因此，頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化就成為推進(jìn)改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。建議省級層面組建專家組進(jìn)行專項(xiàng)研究，對省直管縣進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。主要解決三個(gè)方面的問題：一是明確改革目標(biāo)。改革的目標(biāo)決定宏觀框架的清晰性，決定改革設(shè)計(jì)的可操作性。目前我省省直管縣體制改革的目標(biāo)略顯籠統(tǒng)，這一目標(biāo)體制的邊界很難具體界定，到底是部分政府行政權(quán)力的省直管還是政府全部行政權(quán)力的全方位省直管，目標(biāo)并不清晰，這會導(dǎo)致改革相關(guān)方的無所適從。因此，要重新梳理確定改革目標(biāo)，使目標(biāo)具備層次性，即省、市、縣各級都有細(xì)化的行動框架；系統(tǒng)性，即能有相應(yīng)的組織機(jī)制協(xié)調(diào)各級各部門；漸進(jìn)性，即每一步階段性目標(biāo)都有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)；可考核性，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以予以量化考核。二是選準(zhǔn)改革切入口。省直管縣體制改革涉及財(cái)權(quán)、事權(quán)的重新分配，必然導(dǎo)致相關(guān)方的利益博弈。從利益流動角度來說，地市級層面是利益凈流出方，改革不可避免地出現(xiàn)“兩頭熱中間冷”的局面，這次調(diào)研也證明了這一點(diǎn)。因此，改革切入口不應(yīng)限定于試點(diǎn)縣（市），應(yīng)著眼于試點(diǎn)縣（市）與所在省轄市之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整上，著力破解試點(diǎn)縣與所在省轄市之間的利益博弈。資料表明，有些省份在改革措施中已經(jīng)將地級市的定位和發(fā)展趨向問題納入考慮范圍和改革議程，對市級機(jī)構(gòu)改革的路徑進(jìn)行了構(gòu)想和設(shè)計(jì)，如湖南省就是按照“第一階段是實(shí)行試點(diǎn)，第二階段是虛化地級市、市縣分置，第三階段是撤銷地級市、成為真正意義上的城市”這樣一條改革路徑進(jìn)行分步實(shí)施。我省下一步在推進(jìn)省直管縣體制改革過程中，對地級市的改革方向及路徑也應(yīng)進(jìn)行充分的規(guī)劃設(shè)計(jì)。三

是制定改革時(shí)間表。試點(diǎn)不僅僅是基層的大膽實(shí)踐探索，更應(yīng)該是系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)指引下的循序漸進(jìn)。應(yīng)圍繞改革目標(biāo)制定詳細(xì)的推進(jìn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上建立明確的問責(zé)機(jī)制，對預(yù)計(jì)時(shí)間點(diǎn)要達(dá)到的改革效果進(jìn)行跟蹤評價(jià)、督查落實(shí)，確保改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變

要從根本上減輕省級政府的壓力，本質(zhì)上就是要加快轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變。因此，轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率以及建設(shè)服務(wù)型政府，成為了省直管縣這場政治體制改革的重要目標(biāo)，這既是社會主義市場 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，同時(shí)也是解決市管縣與省直管縣兩種并存體制 產(chǎn)生矛盾、發(fā)生摩擦的有效選徑。從而，最根本的就是要堅(jiān)持以科學(xué)投展觀為指導(dǎo)，深化行政審批制度改革、依法行政和構(gòu)建“公共服務(wù)型政府”有機(jī)結(jié)臺起來，統(tǒng)籌兼顧，綜合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府治理模式與政府職能定位的最最佳結(jié)合。要堅(jiān)決地、徹底地推進(jìn)政府再造，使政府所扮演的角色從所有者和直接管理者向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變，全力打造一個(gè)能有效降低交易成本、鼓勵(lì)競爭和創(chuàng)新的全新的、一流的制度環(huán)境。要加大推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革的力度，將行政機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革配套推進(jìn)，要加強(qiáng)依法行政，建設(shè)法制型政府。按照中央提出的“依法探索省直接管理縣市的體制”的范圍內(nèi)推進(jìn)改革，對于獲取的改革成果要及時(shí)用法律明確和固定下來，對于存在法律障礙的要按照法定程序修改相關(guān)法律。要進(jìn)步健全政府的職責(zé)體系，在條件成熟時(shí)制定《中央與地方關(guān)系法》，將各級政府之間的職責(zé)權(quán)限在法律上作出明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)中央與地方政府之間府際關(guān)系的

洼治化。

（二）準(zhǔn)確定位省級政府職責(zé)

對于省級政府及有關(guān)政府部門來說，主要職責(zé)應(yīng)該是站在全省的角度和層面進(jìn)行宏觀管理，具體負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、規(guī)劃發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及法律監(jiān)督等。也就是說，省級政府一般要站在宏觀層面，定位于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有關(guān)事務(wù)的指導(dǎo)性和規(guī)范性角度，對市縣的管理職能進(jìn) 行臺理界定，對市縣的利益調(diào)整進(jìn)行科學(xué)協(xié)調(diào)，對市縣的財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督，對市縣的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展予以有效指導(dǎo)。具體來說，省級政府的職責(zé)應(yīng)該包括以下五個(gè)方面：一是集中力量履行“制定政第、強(qiáng)化監(jiān)督”的職責(zé)，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施全省發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和 配套政策措施；二是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全省城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，致力于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的和諧相處；三是負(fù)責(zé)全省的重大產(chǎn)業(yè)布局安排，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重要資源的開發(fā)管理；四是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理和有效協(xié)調(diào)全省重要社會事務(wù)，推動社會管理的公共服務(wù)創(chuàng)新，維護(hù)社會穩(wěn)定；五是完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化全省教育、科技、文化和社會保障等公共服務(wù)，對基本公共服務(wù)長期提供必要的財(cái)政保障等。而對于那些涉及到市縣本地區(qū)的具體事務(wù)，省級政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放權(quán)，不能再眉毛胡子一把抓。與此同時(shí)，要積極借鑒國外關(guān)于大都市區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，由省級政府統(tǒng)籌建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理市縣之間的關(guān)系以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，在對話與協(xié)商的基礎(chǔ)上，有效化解雙方的紛爭和矛盾。

（三）科學(xué)布局行政區(qū)劃

從省直管縣的要求來看，省級政府的管理半徑過大而導(dǎo)致管理質(zhì)量下降的現(xiàn)狀，迫切要求我國對行政區(qū)劃的進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整：從長遠(yuǎn)發(fā)展和國外經(jīng)驗(yàn)來看，科學(xué)布局行政區(qū)劃是必然的。在國外，一級行政區(qū)劃數(shù)量多，管理屢次少，是許多國家公認(rèn)的行政區(qū)劃模式。我國 行政區(qū)劃的調(diào)整應(yīng)從兩個(gè)方面著手：第一，適當(dāng)調(diào)整省級行政區(qū)劃。許多學(xué)者根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)和管理學(xué)理論，在研究我國行政區(qū)劃歷史和結(jié)合我國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上提出了我國一級行政區(qū)劃增設(shè)到50個(gè)左右。這樣一來，各省區(qū)就可以更加科學(xué)的管理幅度構(gòu)建省直接管理縣的行政體制。第二，適當(dāng)調(diào)整縣市的區(qū)劃。要從精簡機(jī)構(gòu)、減輕人民負(fù)擔(dān)的要求出發(fā)，對于部分面積較小、人口較少、地方財(cái)政收入較少并且缺乏區(qū)位優(yōu)勢的縣進(jìn)行分解、合并，擴(kuò)大縣的行政區(qū)域面積，減少縣級行政區(qū)的數(shù)量，從而擴(kuò)大管理幅度。

二、理順地級市與縣的關(guān)系

在實(shí)踐中，地級市出于自身利益考慮，對“省直管縣”改革的支持力度不夠，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了抵制的情緒。最主要的原因是，地級市政府擔(dān)心這種政府層級改革會損害地級市的利益。在理論上，有學(xué)者也提出，“省直管縣”改革，特別是財(cái)政體制上的“省直管縣”改革，有可能抽空地級城市發(fā)展成長的血液，嚴(yán)重阻礙我國的城市化進(jìn)程。問題是，省直管縣是否一定會抑制地級城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害地級市的利益？研究表明，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省直管縣”改革有利有弊，我們不能簡單認(rèn)為“省直管縣”就一定會損害地級市的利益。

（一）合理劃分地級市與縣的權(quán)責(zé)

省直管縣之后合理劃分市縣的權(quán)責(zé)有利于市縣的和諧發(fā)展。具體來講，市縣的權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)明確如下：

市級政府的主要職能是貫徹落實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)的功能。一是制定區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)社會主義精神文明、政治文明和物質(zhì)文明建設(shè)，創(chuàng)造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，維護(hù)市場秩序，打破地區(qū)、條塊分割：二是協(xié)調(diào)處理本市內(nèi)的行政事務(wù)，完成中央和省級委托事務(wù)，加強(qiáng)城市建設(shè)管理．完善城市綜合功能；三是負(fù)責(zé)跨縣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)旖與公益項(xiàng)目建設(shè)；四是加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，搞好扶貧開發(fā)和移民工等。

縣級政府的工作重點(diǎn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制。一是逐步管理從企業(yè)分離出來的社會事務(wù)，進(jìn)一步改善投資環(huán)境，維護(hù)市場秩序；二是負(fù)責(zé)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，穩(wěn)步發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展； 三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，發(fā)展和規(guī)范社會中介組織，切實(shí)職能轉(zhuǎn)向服務(wù)協(xié)調(diào)，加快農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。四是負(fù)責(zé)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┙逃?、科技、文化、衛(wèi)生等方面的基本公共服務(wù)，建設(shè)和維護(hù)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)居民公用生活設(shè)施等。

（二）逐步取消地級市對縣的人事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

在推行省直管縣體制改革之后，地級市將不再具備領(lǐng)導(dǎo)縣的功能，當(dāng)然也包括人事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。首先，要改變過去耶種由于各地級市考評縣委書記的指標(biāo)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)方法不盡一致，導(dǎo)致不少書記只謀人不

謀事，只講政治不講工作的局面，改為全面推行省級黨委常委會研究 決定縣委書記的選拔任用，由省委對縣委書記直接任命。其次，縣級領(lǐng)導(dǎo)的確定可以與直接選舉范圍的擴(kuò)大相結(jié)合，由基層群眾對縣級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行選舉，采取公開競選、群眾投票的方式，競選人首先公布自己的施政方案，由群眾進(jìn)行選舉，在選舉結(jié)果出來之后，應(yīng)該逐步采取縣級領(lǐng)導(dǎo)的任命直接上報(bào)省政府，有省政府根據(jù)條件任命，縣域治理需要通過行政體制改革建立一整套干部管理制度，充分發(fā)揮地方政治精英對對方政治的主導(dǎo)作用，為此可以考慮改變目前縣級政權(quán)的異地為官制度。

（三）地級市與縣協(xié)調(diào)合作發(fā)展

1.“省直管縣”改革對地級市財(cái)政收入和支出的影響

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”顯著提高了地級市的財(cái)政收入，抑制了地級市的財(cái)政支出?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”下放的主要是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、項(xiàng)目審批等行政經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，并沒有削弱市轄區(qū)的財(cái)政收入能力。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革解放了縣級政府的事權(quán)束縛，顯著促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于城市財(cái)政收入的提高。事權(quán)的下放縮小了市級政府的工作范圍，節(jié)約了行政費(fèi)用。同時(shí)，縣級政府權(quán)力的擴(kuò)大，使得縣級政府承擔(dān)的義務(wù)隨之增加，原來一些由市級政府財(cái)政支出的項(xiàng)目逐漸過渡給縣級政府。因此，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”能夠顯著降低地級市的財(cái)政支出。

“省直管縣”改革削弱了地級市的財(cái)政收入能力，卻助長了地級市的財(cái)政支出?！笆≈惫芸h”改革，使得省級財(cái)政與縣級財(cái)政直

接結(jié)算，改變了市級財(cái)政與縣級財(cái)政的從屬關(guān)系，從源頭上杜絕了市財(cái)政對縣財(cái)政的“盤剝”和“侵占”，因而此項(xiàng)改革削弱了地級市的財(cái)政收入能力是合乎預(yù)期的。（2013年商丘1500億，永城364億）在預(yù)算軟約束的背景下，地方政府支出與收入并不直接掛鉤。實(shí)行財(cái)政“省直管縣”改革的地級市財(cái)政支出不但沒有降低，反而增加了。這反映出，這些地級市開始更關(guān)切市轄區(qū)的發(fā)展，為之投入更多的財(cái)政支出。另外，地級市有可能會通過增加財(cái)政支出，制造或擴(kuò)大財(cái)政赤字，來放大改革給地級市帶來的負(fù)面影響。

2.“省直管縣”改革對地級市經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”顯著促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)增長，但是不利于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。事權(quán)的下放，使得地級市政府能夠從原有對下級繁雜的管理、審批事務(wù)中解脫出來，使之更集中管理城市地方事務(wù)，因此有利于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放，原來處于從屬地位的縣域經(jīng)濟(jì)對城市經(jīng)濟(jì)必定會產(chǎn)生競爭。城市在應(yīng)對縣域經(jīng)濟(jì)競爭時(shí)往往選擇優(yōu)先發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，因此第三產(chǎn)業(yè)比重會有所下降。

“省直管縣”抑制了城市經(jīng)濟(jì)增長，但有利于第三產(chǎn)業(yè)比重的提高。在原有“市管縣”的財(cái)政體制下，市級財(cái)政通過再分配使得財(cái)力向市轄區(qū)傾斜，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷擴(kuò)大，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。財(cái)政“省直管縣”改革在短期內(nèi)降低了地級市的財(cái)政收入，原有的發(fā)展資金籌集方式受到了影響，短期內(nèi)必定會對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定 的負(fù)面影響。但是，改革帶來陣痛的同時(shí)，也產(chǎn)生了一定的積極作用。原來依靠財(cái)政分配傾斜的高投入帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式(主要是制造業(yè)、重工業(yè)為支撐)受到了挑戰(zhàn)，而以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式將逐漸受到青睞。

3.“省直管縣”改革對城市規(guī)模和城市環(huán)境的影響

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”抑制了地級市規(guī)模的擴(kuò)大，但是改善了城市環(huán)境?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”將經(jīng)濟(jì)管理下放到縣級政府以后，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于中小城市的生活成本較低，與農(nóng)村文化的差異較小，與農(nóng)村聯(lián)系更為緊密，逐漸成為吸收農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的主要地區(qū)。所以，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”能夠抑制地級市城市規(guī)模的過度膨脹。同時(shí)，改革也使得市級政府將施政目標(biāo)集中到城市建設(shè)中來，因?yàn)榈丶壥幸仓挥胁粩喔纳迫司迎h(huán)境，才能吸引更優(yōu)秀的人才、更優(yōu)質(zhì)的資金。

“省直管縣”抑制了地級市規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)也改善了城市環(huán)境。“省直管縣”取消了原有市級財(cái)政對市轄區(qū)的財(cái)政傾斜，以往那種以財(cái)政為支撐的高投入高產(chǎn)出的發(fā)展模式難以為繼，自然削弱地級市對外來人口的“拉力”。與此同時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)傾向于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，有利于城市環(huán)境的改善。

總之，省直管縣之后，地級市與縣之問盡管存在著一定的競爭關(guān)系，但是作為長期以來積累下來的良好合作發(fā)展關(guān)系，以及基于統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體擠調(diào)性和競爭優(yōu)勢性，地級市與縣之間應(yīng)該建立統(tǒng)籌執(zhí)調(diào)發(fā)展的合作機(jī)制，有效深化戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，既考慮自身發(fā)展，又支持對方發(fā)展．既充分發(fā)揮中心城市的資源優(yōu)勢，又積極發(fā)揮縣市的發(fā)展空間，以區(qū)域發(fā)展的整體優(yōu)勢吸引外來投資和項(xiàng)目建設(shè)，通過健全市場機(jī)制、合作機(jī)制、互助機(jī)制、扶持機(jī)制，逐步扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢，形成地級市與縣之間相互促進(jìn)、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展的新格局。

三、推進(jìn)地級市政府改革以順應(yīng)省直管縣體制改革的發(fā)展趨勢

（一）加快地級市政府職能轉(zhuǎn)變

實(shí)行省直管縣體制之后，盡管相應(yīng)的行政級別不會取消，但是管理的區(qū)域肯定金縮小，管理的方式和內(nèi)容趨于更加專業(yè)化，這就要求地級市政府加快工作職能轉(zhuǎn)變。

（二）正確處理地級市的去留和發(fā)展問題

從省直管縣體制改革的本質(zhì)要求和發(fā)展趨勢來看，地級市的撤銷將成為一種歷史必然。隨著改革的深化推進(jìn)，隨著而來的將是地級市行政權(quán)力的喪失、機(jī)構(gòu)的裁撤、職能的剝奪及人員的分流。面對經(jīng)過幾十年發(fā)展積累下來的相對成熟的體制和成果，地級市的去留問題 必須謹(jǐn)慎和正確處理。下一步的發(fā)展也必須進(jìn)行重新科學(xué)合理的規(guī)劃。對于地級市的去留和發(fā)展問題可采以下三個(gè)方面的措施：一是取消部分地級市，實(shí)現(xiàn)市縣分治。二是單列一部分地級市。對于一些發(fā)展較為成熟、發(fā)展前景廣闊、發(fā)展資源充分、輻射能力較強(qiáng)以及具有重大戰(zhàn)略意義的地級市可將其進(jìn)行單列，給予其在政策、財(cái)政和環(huán)境等方面的優(yōu)惠條件和扶持措施，鼓勵(lì)其發(fā)展，充分發(fā)揮其輻射作用，帶動周圍地區(qū)的拄展。三是重新調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。

（三）精簡地級市行政機(jī)構(gòu)

省直管縣后，地市很多機(jī)構(gòu)沒有了存在的必要，或者是沒有必要維持原來那么太的規(guī)模，那么，就肯定要對市級行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的裁撒和精簡，相應(yīng)的人員肯定也將隨著分流。在精簡機(jī)構(gòu)方面，原來的那些在地級市政府設(shè)立的對口管理縣級政府的機(jī)構(gòu)可采取精簡甚 至是撤銷．還有管理、協(xié)調(diào)職能不強(qiáng)、可有可無的一些不必要的機(jī)構(gòu)也可以進(jìn)行臺井或撤銷。在人員的安排方面．要通過采取競爭上崗等多種途徑大力、妥善、合理安排原有工作人員，對于多次考核中存在不臺格現(xiàn)象的人員要堅(jiān)決于以辭退，對其他的比較非常優(yōu)秀的人員可 采取上調(diào)、下派等方式進(jìn)行分流，也可出臺一定的鼓勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)被精簡的有關(guān)人員積極尋找出路。

四、加強(qiáng)縣級政府建設(shè)以突出省直管縣體制改革的發(fā)展重點(diǎn)

（一）克服市管縣體制造成的市“吃”縣現(xiàn)象，提高縣的發(fā)展能力

為了充分發(fā)揮中心城市的優(yōu)勢，輻射帶動城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，80年代初開始試行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。截止2005年底，除海南以外的30個(gè)省區(qū)都試行了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，其中18個(gè)省區(qū)市全面實(shí)行了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。我省2000年周口、駐馬店撤地改市，全省全部實(shí)現(xiàn)市管縣。市管縣體制雖然在克服城鄉(xiāng)分割、條塊分割方面起過一定的積極作用，但又帶來了更為突出的市與縣之間的矛盾，多數(shù)地市與縣貌合神離，內(nèi)耗嚴(yán)重。（1）市與縣爭利。一些城市基礎(chǔ)較差，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的市與縣爭資源、爭資金、爭項(xiàng)目。（2）市向縣“抽血”。經(jīng)濟(jì)相對落后的地級市為加快市區(qū)建設(shè)，依靠行政權(quán)力對所轄縣抽血，截留資

金，截留中央和省級權(quán)力，下侵縣級利益，市帶縣變成了市“吃”縣、市“刮”縣。（3）縣與市抗衡。一些縣域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地方，縣域經(jīng)濟(jì)與地級市平起平坐，甚至更勝一籌，市縣各自為政，降低了區(qū)域發(fā)展的整體實(shí)力。

第一，率先把經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）升格為中等城市。重點(diǎn)把一批二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化達(dá)到一定水平，非農(nóng)就業(yè)比重大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)超過一般城市，對周邊地區(qū)有較強(qiáng)輻射帶動作用，參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工，在國內(nèi)外有一定影響力的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）盡快發(fā)展成中等城市。如江蘇的昆山市、江陰市，浙江的義烏市等全國部分百強(qiáng)縣。這里的中等城市一般設(shè)定為地域性的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息中心。自然條件或產(chǎn)業(yè)條件比較優(yōu)越，交通發(fā)達(dá)，接受大城市輻射影響大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展比一般縣級市明顯較快，城市基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。在發(fā)展上有廣闊的空間，突出特點(diǎn)是城市發(fā)展彈性大。如果國家能在政策上給予

第二，把具備一定條件的縣改設(shè)為市。在我國城鎮(zhèn)體系中，縣級市數(shù)量較少，而且分布不勻，是城鎮(zhèn)體系中最薄弱的部分。我國從1997年開始凍結(jié)設(shè)市工作，近15年只是少許審批了幾個(gè)。隨著縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是省直管縣體制改革的推進(jìn)，大縣、強(qiáng)縣、特色縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求越來越迫切。2010年，十一屆全國人大常委會第十三次會議提出，我國將積極研究完善設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收，以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模的縣，適度改設(shè)為市。這說明這項(xiàng)工作已引起高層的注意，改革不會再拖下去。多年 的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使許多縣城及一些建制鎮(zhèn)都得到較快發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，已經(jīng)達(dá)到了設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，傳統(tǒng)的農(nóng)村型行政區(qū)劃體制不能適應(yīng)城鎮(zhèn)型經(jīng)濟(jì)社會管理的需要。無論是發(fā)展比較好的東部地區(qū)，還是開發(fā)建設(shè)中的中西部地區(qū)，全國縣級市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的平均值約為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的2倍，這在一定程度上顯示了城市型政區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，市制所蘊(yùn)含的制度生產(chǎn)力。因此，當(dāng)縣域及其某些鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度初步達(dá)到具備城市基本特征時(shí)，適時(shí)地通過撤縣設(shè)市改革，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的最好辦法。

第三，撤縣設(shè)區(qū)增強(qiáng)中心城市發(fā)展空間。從各地來看，一些地方中心城市發(fā)展基礎(chǔ)好，與周邊縣關(guān)聯(lián)度高，這樣的地區(qū)可以進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)。分為兩種情況。第一種情況是，中心城市的城鎮(zhèn)化水平、非農(nóng)就業(yè)比重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入都已經(jīng)達(dá)到大城市標(biāo)準(zhǔn)，而周邊的縣域規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱，市對縣輻射帶動強(qiáng)，可以考慮撤縣設(shè)區(qū)。第二種情況，中心城市的城鎮(zhèn)化水平、非農(nóng)就業(yè)比重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入達(dá)到大城市標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)行行政區(qū)劃制約了自身的進(jìn)一步發(fā)展。周邊的縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力也較強(qiáng)，市與縣之間的第四，積極探索鎮(zhèn)級市的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革是省直管縣體制改革的重要組成部分。在中國市制體系中，有直轄市、副省級市、地級市、縣級市，與行政層級相對應(yīng)的就是缺少鎮(zhèn)級市。我國小城市數(shù)量偏少，應(yīng)該積極發(fā)展鎮(zhèn)級市，這也是對市本來含義的恢復(fù)。在一些發(fā)達(dá)省區(qū)，對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平較高，人口達(dá)到一

定規(guī)模，并有一定的產(chǎn)業(yè)支撐的大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)，都應(yīng)積極進(jìn)行鎮(zhèn)級市的改革。鎮(zhèn)級市為縣轄市行政體制，既不影響原來的行政區(qū)劃，又增加了我國城市的數(shù)量，有助于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。在現(xiàn)有設(shè)立鎮(zhèn)級市的研究中，主要理由有這樣兩點(diǎn)。一是鎮(zhèn)級市為建制鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)型居民區(qū)向中小城市轉(zhuǎn)型找到了新途徑。二是鎮(zhèn)級市不僅是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治所地城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)的認(rèn)可，也是對我國城鎮(zhèn)體系的完善，更是對中國鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化歷史的充分尊重。

（二）加強(qiáng)縣級政府的權(quán)力監(jiān)督，加強(qiáng)自我約束意識和監(jiān)督制度建設(shè)，強(qiáng)化對縣域權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督

省直管縣后，縣級政府的權(quán)限逐漸擴(kuò)大，但是相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻投有明確加強(qiáng)，甚至變得更為松散，監(jiān)管水平相對滯后，容易滋生腐敗，省有關(guān)部門要加強(qiáng)對縣域權(quán)力監(jiān)督制約，避免行政權(quán)力濫用。為此，必須有效加強(qiáng)對縣級政府行政權(quán)力的有效監(jiān)督。從法律層面明確界定縣級政府的權(quán)力范圍。將縣級政府的管理權(quán)限法律化、制度化、規(guī)范化，在職能的定位上要明確縣級政府在公共服務(wù)、社會管理等方面的職責(zé)所在，在機(jī)構(gòu)謾置上要建立起與中央、省垂直管理機(jī)構(gòu)的相互監(jiān)督機(jī)制。完善有關(guān)監(jiān)督制度，實(shí)行縣級司法獨(dú)立，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，力求監(jiān)督及時(shí)有效。

加強(qiáng)縣級財(cái)政的保障力度。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)柑匹配的原則，按照省級政府與市縣政府事權(quán)劃分，兼顧省級政府宏觀調(diào)控需要和現(xiàn)階段市縣政府在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與組織收入方面的積極性，合理界定省與市縣財(cái)政支出范圍．調(diào)整和規(guī)范省、市與縣政府之間收入劃分．適

當(dāng)下移財(cái)權(quán)。將部分稅基面廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為縣財(cái)政的主體稅種，并適當(dāng)提高部分共享稅的市縣分成比例。改進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，探索建立健全激勵(lì)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度和機(jī)制。對現(xiàn)行均衡性轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)行改革，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。

提高縣級政府發(fā)展自主權(quán)。在省直管縣體制改革過程中，耍盡量擴(kuò)大對縣級政府事權(quán)的放權(quán)力度。特別是與縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展直接相關(guān)的計(jì)劃制定、證照管理、價(jià)格調(diào)控等方面，擴(kuò)權(quán)的領(lǐng)域和放權(quán)的力度應(yīng)當(dāng)更大一些。縣市的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的計(jì)劃、規(guī)劃．不需要再由市里統(tǒng)管，建議直接向省里上報(bào)銜接。原來由市里核發(fā)的各類證照，包括經(jīng)營性收費(fèi)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、科技、教育、食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生、文化、體育、旅游、民政、勞動用工、社會保障等方面，除國家法律、法規(guī)明確規(guī)定必須由地級市發(fā)放以外嗎，都應(yīng)在時(shí)機(jī)和條件成熟后由縣里直接校發(fā)?？h域內(nèi)城市供水、污水處理收費(fèi)、殯葬服務(wù)、出租車運(yùn)價(jià)等多數(shù)價(jià)格管理權(quán)應(yīng)授權(quán)縣里制定和管理。

（1）制定與省直管縣體制相適應(yīng)的法規(guī)規(guī)章、權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制約機(jī)制，避免出現(xiàn)監(jiān)督缺位問題。（2）規(guī)范行政執(zhí)法，建立健全權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制，規(guī)范行政自由裁量權(quán)，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。（3）健全行政復(fù)議體制，完善行政補(bǔ)償和行政賠償機(jī)制。（4）建立健全政府運(yùn)行和管理的各項(xiàng)制度，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人。（5）推行政府績效管理和行政問責(zé)制

度，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。（6）依法尊重縣人大地位，發(fā)揮人大作用，增強(qiáng)對縣級行政的監(jiān)督和約束力度。