第一篇：公務(wù)員回避制度

公務(wù)員的回避制度

一、含義：回避是指為了防止公務(wù)員因個人利益和親屬關(guān)系等因素對公務(wù)活動產(chǎn)生不良影響，而在公務(wù)員所在職務(wù)、所執(zhí)行公務(wù)和任職地區(qū)等方面做出一定的限制，使其避開有關(guān)親屬關(guān)系和公務(wù)的制度。

二、公務(wù)員回避制度的類型：

從理論上來看，任職回避、地域回避和公務(wù)回避三種回避種類基本包括了可能影響公務(wù)的主要情形。

（一）任職回避

1、任職回避的含義

公務(wù)員任職回避，是指對有特定親屬關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系密切的職務(wù)方面做出的限制。任職回避是公務(wù)員回避制度的重要內(nèi)容，其目的是通過限制互為親屬關(guān)系的人員在一個單位或部門任職，防止和克服親屬聚集極其產(chǎn)生的各種弊端，為公務(wù)員廉潔奉公創(chuàng)造條件。

2、任職回避的主要情形

任職回避的對象主要是存在法定的親屬關(guān)系的公務(wù)員。公務(wù)員法并不反對具有上述親屬關(guān)系的人都參加到公務(wù)員隊伍中去實踐中“警察世家”、“子承父業(yè)”、“夫妻警察”等現(xiàn)象并不少見。但關(guān)鍵是他們所擔(dān)任的職務(wù)之間不能是法律禁止的特定直接關(guān)系：一是不得在同一單位擔(dān)任雙方直接隸屬于同一行政首長的職務(wù)。二是不得在同一單位擔(dān)任雙方有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù):三是不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機關(guān)從事監(jiān)察、審計、人事、財務(wù)工作。其中 “同一行政首長”的意思為包括同一級領(lǐng)導(dǎo)班子成員?！爸苯由舷录夘I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”是指包括上一級正副職與下一級正副職之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。第三種情形主要是考慮由領(lǐng)導(dǎo)的親屬擔(dān)任紀(jì)檢、監(jiān)察、審計的難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用；而由親屬擔(dān)任組織、人事、財務(wù)工作則容易在用人和財務(wù)管理上產(chǎn)生腐敗等問題。

但考慮到工作實踐中因地域或工作性質(zhì)等原因也可以對任職回避作一定變通。例如一些邊遠(yuǎn)海關(guān)鄰近的單位很少就業(yè)、生活都不太方便派夫妻雙方同去該海關(guān)工作可以解決很多實際問題。但是省級以上公務(wù)員主管部門才可以對任職回避作變通規(guī)定。

任職回避中的親屬包括四類：夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系。

（二）地域回避

1、地域回避的含義

地域回避也叫籍貫回避。是指縣級以下政府機關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員不得在自己的本籍或原籍任職。公務(wù)員地域回避，是為了避免親屬關(guān)系、宗族關(guān)系等影響公務(wù)員履行職務(wù)，對公務(wù)員在親屬比較集中的地域擔(dān)任某些職務(wù)作出的限制。

但是中央、省、市級政府領(lǐng)導(dǎo)無需回避，需要實行地域回避的只是擔(dān)任縣、鄉(xiāng)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)人員。民族區(qū)域自治地方人民政府的國家公務(wù)員不適用于地域回避制度。

2、地域回避制度的應(yīng)用情況

回避制度的應(yīng)用情況一般有：第一、適用地域回避的行政機關(guān)為鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門。第二、擔(dān)任上述機關(guān)和部門的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。一般包括鄉(xiāng)、縣級黨政正職、紀(jì)委書記、法院院長、檢察院檢察長、黨委組織部長、人事局長、監(jiān)察局長、公安局長等。第三、在原籍任職或在一地?fù)?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)較長時間。

從我國實際出發(fā)，確定公務(wù)員地域回避的范圍為鄉(xiāng)級和縣級機關(guān)，主要基于兩方面的考慮：一是縣鄉(xiāng)承擔(dān)的工作較為具體，親戚相對集中，在執(zhí)行公務(wù)時容易與親友的利益產(chǎn)生直接的關(guān)系；二是這一范圍較窄，較易實行。

（三）公務(wù)回避。

1、公務(wù)回避的含義

所謂公務(wù)回避是指公務(wù)員在行使職權(quán)過程中因其與所處理的事務(wù)有利害關(guān)系為保證實體處理結(jié)果和程序的公正性依法終止職務(wù)行為而由其他公務(wù)員來行使相應(yīng)的職權(quán)。公務(wù)回避表明工作人員在執(zhí)行公務(wù)時凡處理涉及本人或本人親屬利益的問題時應(yīng)該回避。實行公務(wù)回避的目的在于消除可能會對公務(wù)執(zhí)行者造成影響的各種因素保證公務(wù)員秉公執(zhí)法。

公務(wù)回避是防范公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時因私情不能公正履行職責(zé)時采取的一種帶有強制性，預(yù)防性的措施。這一措施具有著隨機性、公正性、自律性和時限性。

2、公務(wù)回避的主要情形

公務(wù)回避的情況主要有: 一是涉及公務(wù)員本人的利害關(guān)系。二是涉及與本人有比較密切的四種親屬關(guān)系，即夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系和近姻親關(guān)系的人員有利害關(guān)系的。第三種是除此兩種之外的其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的關(guān)系。例如朋友關(guān)系、校友關(guān)系、師生關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系、競爭關(guān)系、敵對關(guān)系等等。

實行職務(wù)回避可以通過防止和克服親屬聚集，以利于部門或單位內(nèi)部科學(xué)、嚴(yán)格的管理，為國家公務(wù)員依法秉公辦事、保證工作的正常開展創(chuàng)造條件。公務(wù)回避的實施則有利于使公務(wù)活動的依法公正執(zhí)行，減少人為因素的干擾，為公務(wù) 的執(zhí)行創(chuàng)造一個良好的條件。地區(qū)回避的實施，不僅可以使公務(wù)員免受一些親屬關(guān)系的影響，減少實行職務(wù)回避和公務(wù)回避的困難，更重要的是使公務(wù)員本人擺脫家鄉(xiāng)各種復(fù)雜的關(guān)系對其工作的干擾，使他們利用職權(quán)直接為自己家鄉(xiāng)的各種親屬謀取私利的可能大大地減少?？陀^上為公務(wù)員提供了一個較好的工作環(huán)境。職務(wù)回避、公務(wù)回避、地區(qū)回避有機結(jié)合便可構(gòu)成一個完備的回避制度，可以比較全面地防止各種關(guān)系的不利影響。

三、案例分析

案例

一、國務(wù)院某部部長張某的秘書小王(回族人)在今年與張部長的二女兒喜結(jié)良緣，登記結(jié)婚。此前，王秘書在向部機關(guān)人事部門遞交領(lǐng)取結(jié)婚登記介紹申請的同時，也遞交了一份要求調(diào)離該部到其出生地，寧夏一自治縣工作的申請書。幾年后小王已經(jīng)是該自治縣的縣長。并即將成為自治州州長。問：

1、王秘書因何故要申請調(diào)離該部?并說明理由。

2、小王擔(dān)任其出生地的自治縣的縣長是否違反公務(wù)員回避制度？ 答：

1、王秘書申請調(diào)出該部是符合公務(wù)員法中規(guī)定的公務(wù)員回避制度的。這是因為，王秘書與張部長二女兒小張結(jié)婚后，他與張部長構(gòu)成了近姻親關(guān)系(配偶的父母)，屬于應(yīng)回避的親屬關(guān)系之一。因為秘書工作的特殊性，張部長與王秘書之間存在著一定的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，故也視為一種任職回避。

2、不違反。根據(jù)規(guī)定，民族區(qū)域自治地方人民政府的公務(wù)員不適用于地域回避制度。

案例二、一天，某縣發(fā)生了原公安局長章某某的兒子因打架而致人死亡的事件。身為直接主管社會治安的部門領(lǐng)導(dǎo)，章某某平時不但不對其子加以管教，反而在事發(fā)后直接參與處理，在當(dāng)?shù)卦斐蓸O壞影響。為此，死者家屬為討回公道，拿起法律武器，最終取得了較滿意的結(jié)果。章某某被撤職查辦，其子也得到了應(yīng)有的下場。

問：

1、章某某為什么被撤掉公安局長職務(wù)？這一事件有何啟迪？試用公務(wù)員回避制度予以說明。

2、列出需要任職回避的幾種親屬關(guān)系？

答：

1、章某某的兒子與章某某是屬于直系血親關(guān)系，是屬于公務(wù)員回避的范圍之內(nèi)，在章某某的兒子因打架而致人死亡的事件后，身為直接主管社會治安的部門領(lǐng)導(dǎo)，沒有主動提出回避申請，反而在事發(fā)后直接參與處理，嚴(yán)重違反公務(wù)回避制度。

2、公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系。

第二篇：公務(wù)員回避制度論文（精選）

淺談對我國當(dāng)代公務(wù)員回避制度的認(rèn)識

專業(yè)班級：人力1101 姓 名：李國梁

學(xué) 號：311110030123

2014.5.18

【摘要】公務(wù)員回避制度是我國公務(wù)員制度的重要組成部分，我國回避制度從東漢正式建立，南北朝市普遍實行，唐、宋時期日趨嚴(yán)密，到了清代，已經(jīng)形成了包括職務(wù)回避、地區(qū)回避、公務(wù)回避在內(nèi)的完整的回避制度。但回避制度發(fā)展到現(xiàn)在，回避制度在現(xiàn)實中卻很少用于實踐，對于什么利害關(guān)系也沒有明確的解釋，回避范圍窄。本文綜述我國當(dāng)代公務(wù)員回避制度，然后闡述公務(wù)員回避制度存在的問題并提出解決對策，使公務(wù)員制度不斷完善。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員 回避制度 回避內(nèi)容 制度缺陷 完善措施

一、我國公務(wù)員回避制度的具體內(nèi)容

所謂回避制度，就是為保證有權(quán)機關(guān)公正、嚴(yán)格執(zhí)法，當(dāng)相關(guān)工作人員在行使職權(quán)過程中因其與所處理的行政事務(wù)有一定利害關(guān)系時，根據(jù)法律規(guī)定的范圍和程序，使其回避的一種法律制度。從內(nèi)容上看，公務(wù)員回避制度主要分為：職務(wù)回避、公務(wù)回避、地域回避。

（一）任職回避

任職回避是指公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作。

（二）地域回避

地域回避是指公務(wù)員不得在自己成長地?fù)?dān)任一定級別的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。包括鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但自治縣縣長應(yīng)由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任；民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔(dān)任。

（三）公務(wù)回避

公務(wù)回避是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時涉及與本人有利害關(guān)系的；涉及與本人有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，以及其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的情形。

二、我國公務(wù)員回避制度現(xiàn)狀及問題

(一)我國公務(wù)員回避制度現(xiàn)狀

2005年我國頒布的《公務(wù)員法》中，首次以法律的形式對任職回避、地域回避和公務(wù)回避作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定。2006年8月，中共中央辦公廳發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避的適用情形、操作程序等作出了明確規(guī)定。2011年12月，中組部、人力資源社會保障部出臺《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》明確規(guī)定：“公務(wù)員回避包括任職回避、地域回避和公務(wù)回避?！边@些法律法規(guī)都不同程度地規(guī)定了有關(guān)公務(wù)員回避的措施，為推動我國公務(wù)員秉公執(zhí)法，保持公務(wù)員隊伍的公正廉潔，切實維護(hù)公共利益，發(fā)揮著積極的促進(jìn)作用。(二)我國公務(wù)員回避制度存在的問題

盡管我國公務(wù)員回避制度日趨完善，取得了很大的成就，但也存在一些問題：

一，現(xiàn)行公務(wù)員回避制度的相關(guān)規(guī)定，散見于不同的法律、法規(guī)之中，而且適用范圍主要限于行政處罰程序，在行政許可、行政強制等程序中很少有公務(wù)員回避的規(guī)定。此外，雖已出臺有關(guān)公務(wù)員回避的專項法規(guī)，但現(xiàn)行規(guī)定過于概括、簡約，往往只規(guī)定公務(wù)員在執(zhí)行某項公務(wù)時應(yīng)當(dāng)回避的原則，而對回避的具體程序及法律后果等未作出詳細(xì)規(guī)定，可操作性不強。

二，回避的范圍和種類不夠全面。對于回避的范圍，目前主要回避親屬關(guān)系中的直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系。對于回避的種類，我國剛出臺的《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》中沒有對公務(wù)員離任回避作出明確的規(guī)定，未能真正做到通過“進(jìn)、管、出”三個環(huán)節(jié)來對公務(wù)員履行職務(wù)加以全面限制。

三，回避的法律規(guī)定有待完善。首先，對回避理由的規(guī)定不夠具體、過于簡單?，F(xiàn)有立法對公務(wù)員回避理由的相關(guān)規(guī)定，基本重復(fù)了《公務(wù)員法》第68條和70條的內(nèi)容，對于“親屬關(guān)系”給出了限制，而對于“利害關(guān)系”的界定及范圍，《公務(wù)員法》和其他有關(guān)公務(wù)員回避制度的法律法規(guī)均未給出詳細(xì)的規(guī)定，一旦行政機關(guān)在解釋中出現(xiàn)偏差或者失誤，必將造成對行政相對人合法權(quán)益的侵害。其次，對回避程序的規(guī)定不夠詳盡?，F(xiàn)行法規(guī)對任職回避、地域回避以及公務(wù)回避的程序作出了規(guī)定，而對該程序啟動和運行的各個環(huán)節(jié)，包括提出方式和時限、舉證責(zé)任、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式、決定方式、決定時效、公務(wù)員回避后繼任人的確定等一系列程序性事項基本未作規(guī)定，這必然會降低公務(wù)員回避制度的實效性和操作性。再次，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，對公務(wù)員未回避而作出的行政行為是無效，還是可撤消或可更正無明確規(guī)定;對公務(wù)員違反回避程序時所要求承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定也不具體。“立法如果不表明公務(wù)人員違反公務(wù)回避制度所實施的行為是否有效，往往會導(dǎo)致回避制度對國家公務(wù)人員行為沒有約束力，從而使公務(wù)回避制度形同虛設(shè)。”[6]最后，“在我國《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度中，并沒有涉及公務(wù)員回避的相關(guān)條款。部分地區(qū)的規(guī)范性文件中雖然對回避救濟(jì)制度有所涉及，但是僅限于駁回申請決定的公務(wù)員可向原決定機關(guān)提出行政復(fù)議的范圍內(nèi)，救濟(jì)程序簡單，救濟(jì)途徑狹窄。在實際的職權(quán)行使過程中，行政機關(guān)、公務(wù)員和行政相對人對公務(wù)員回避的情況產(chǎn)生爭議時，公務(wù)員如何尋求救濟(jì);或者在公務(wù)員本應(yīng)回避而沒有回避時，行政相對人如何尋求救濟(jì)，立法都未能明確。四，公務(wù)員選拔任用制度缺乏必要的程序保障。中國公務(wù)員選拔任用制度，注意吸取西方公務(wù)員選拔任用有關(guān)程序的規(guī)定，即采取公開考試（招錄信息公開、招考方式、考試過程公開、考試結(jié)果公開）、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。但在現(xiàn)實社會生活中，卻沒有做到，例如公事員測驗，分筆試和應(yīng)聘，雖已向社會公共開放窗口，只有符合測驗資歷的社會人就能夠報考，看似公允、公正、公開。但實際上這“三公”前邊還要加上“相對于”的潤色詞，在面試時，考官的主觀因素占很大比重。特別是職務(wù)晉升的一些關(guān)鍵程序規(guī)定有彈性，如規(guī)定“任免由領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定”。而領(lǐng)導(dǎo)集體是如何討論決定，決定過程的程序如何，則未做到可操作性的規(guī)定，程序不確定，就難以保證結(jié)果的公正，也就為領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)留下了余地。

五，公務(wù)員選拔任用缺乏民眾心理基礎(chǔ)。我國是一個相當(dāng)重視親屬關(guān)系的社會，宗族、親緣觀念根深蒂固，對人們的日常生活乃至政治活動影響極大。古封建制雖然消亡，但宗法制度并未被徹底破壞，不僅依舊沿襲嫡長子繼位、諸子分封制度，而且大肆利用儒家學(xué)說宣傳“子對父孝”、“臣對君忠”、“君君、臣臣、父父、子子”，“修身、齊家、治國、平天下”等宗法思想和制度，形成了強大而穩(wěn)定的宗法制的家庭和家族，君主對臣下“所受光五宗，所怨滅三族”就使宗族之間不僅可以分享榮耀、權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益，也迫使共同承擔(dān)禍患。類似的姻親關(guān)系也成為維系各種關(guān)系的紐帶。建國后，雖然我們大力弘揚社會主義精神文明，對傳統(tǒng)文化采取了批判繼承的態(tài)度，但幾千年來長期存在的封建文化糟粕對人們的影響根深蒂固，不可能短期內(nèi)得到根除。

六，對公務(wù)員回避制度的功能未能準(zhǔn)確定位和靈活應(yīng)用。實行公務(wù)員回避制度對保持公務(wù)員的公正廉潔，促進(jìn)政府機關(guān)的廉政建設(shè)無疑具有重要的作用，但如果把回避制度當(dāng)作醫(yī)治行政機關(guān)管理百病的靈藥，那也是不恰當(dāng)?shù)?。就回避制度解決不正之風(fēng)的作用來說，它雖然具有很積極的作用，但不能徹底解決一切不正之風(fēng)，還必須從加強民主監(jiān)督，建立健全監(jiān)督制衡機制等入手。在任職回避中，首先回避范圍的確定必須靈活把握，因為這一范圍的確定直接關(guān)系到任職回避的實施及其作用的發(fā)揮，如果定的過寬、過嚴(yán)，會使這一制度脫離實際與其他相關(guān)制度矛盾過大，而無法實施；如果定得過窄、過松，可能會使這一制度無法較全面地限制親屬關(guān)系，消除其所帶來的消極影響，任職回避的作用將大打折扣，失去其實行的意義。其次在回避的要求和標(biāo)準(zhǔn)上，也要區(qū)別對待，因為不同的職權(quán)其影響力是不同的，其職權(quán)產(chǎn)生的影響和涉及的范圍也不同，一般來講，一個公務(wù)員在其職權(quán)影響力范圍內(nèi)就不能讓其親屬在那里任職。從不同的崗位和工作來看，對回避的標(biāo)準(zhǔn)也是不同的，有些直接掌管人、財、物的工作崗位，如人事、監(jiān)察、財務(wù)、審計等，對于整個部門來說都是至關(guān)重要的，這些工作涉及的是整個部門，部門內(nèi)部每個人及每件事都在它的監(jiān)督管理范圍之內(nèi)，這就決定了對他們的回避要求應(yīng)嚴(yán)格一些。再次實施任職回避、進(jìn)行人員調(diào)整時，在確定一些基本原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)把具體調(diào)整工作交給各部門掌握，由各部門根據(jù)工作需要進(jìn)行具體的調(diào)整工作。一般來講，應(yīng)該盡可能調(diào)整那些在本部門擔(dān)任職務(wù)較低和承擔(dān)責(zé)任較小的人，但在工作特殊需要的情況下，也可采取調(diào)整職務(wù)較高的一方，保留職務(wù)較低一方的做法。另外，對特殊部門和特殊崗位任職的公務(wù)員的回避也應(yīng)采取一些靈活的方法，適當(dāng)做一些讓步，否則很可能使正常的工作無法進(jìn)行。如一些邊遠(yuǎn)的地區(qū)，鄰近單位很少，就業(yè)、生活都很不方便，派夫妻雙方一起到那里工作，很多問題就能較好地解決。而公務(wù)員的公務(wù)回避也存在靈活把握的問題。從公務(wù)的重要程度來看，確實有輕重之分，有的如公務(wù)員的錄用、考核、升降、任免、調(diào)配等與個人利益密切相關(guān)，有的如物資分配、投資計劃、金融貸款等與國家的利益緊密相連，涉及到這些公務(wù)員的回避必須嚴(yán)格把關(guān)，重點強調(diào)，當(dāng)然公務(wù)回避絕不應(yīng)僅僅局限于這些重要的公務(wù)，每一項公務(wù)都應(yīng)力求避免非正常的影響，需要公務(wù)回避的就應(yīng)回避，不過可根據(jù)不同情況確定不同的回避要求。公務(wù)活動是比較復(fù)雜的，它所涉及到的人和事是多方面的，有些還可能是在公務(wù)活動開展過程中逐步發(fā)現(xiàn)的，這些都要求有關(guān)部門靈活處理與對待。在實行地區(qū)回避時也要分層次、有重點地進(jìn)行。地區(qū)回避是指排除擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員在本籍任職，而不是要求所有公務(wù)員都搞地區(qū)回避，但有些特殊部門如海關(guān)、稅務(wù)、工商管理等部門，除主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他層次的公務(wù)員也需適當(dāng)考慮實行地區(qū)回避。從以上的分析中可以看出，實行公務(wù)員回避制度既要從嚴(yán)把關(guān)，嚴(yán)格按照國家公務(wù)員暫行條例的要求進(jìn)行調(diào)整，但不能強求一律，而要根據(jù)各地區(qū)、各部門的具體情況，采取切實可行的辦法逐步推廣、實施。

三、國外公務(wù)員回避制度比較

(一)各國公務(wù)員回避制度立法依據(jù)的比較

由于各國政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及法律傳統(tǒng)、法律文化等的不同，公務(wù)員回避制度的立法也存在差異，大體歸為以下兩類：一是直接在公務(wù)員管理的法律法規(guī)中對公務(wù)員回避作出規(guī)定，如瑞士、奧地利等國;二是將公務(wù)員回避規(guī)則包含在公務(wù)員的職業(yè)、行為道德及相關(guān)的廉政法規(guī)中，對公務(wù)員任職等方面的回避制度作了明確規(guī)范，如美國、英國、加拿大等國。通過比較可以看出：多數(shù)國家已建立統(tǒng)一的行政程序法，并且設(shè)有專章規(guī)定了公務(wù)員的回避事由。在這些國家和地區(qū)，公務(wù)員回避制度已經(jīng)成為一項基本制度，普遍適用于整個行政領(lǐng)域。此外，部分國家出臺的相關(guān)配套制度較為健全，如美國的《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》、加拿大的《公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》等，都是對公務(wù)員管理法律法規(guī)的重要補充，保證了公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中公私分明，避免因其所屬黨派和地位而謀取私利。(二)各國公務(wù)員回避制度基本類型的比較 目前，國外公務(wù)員回避制度主要集中于任職回避和公務(wù)回避。與此同時，部分國家還規(guī)定有離任回避，包括：“不得利用過去的職務(wù)和影響接受酬禮;禁止在與過去有業(yè)務(wù)關(guān)系的機構(gòu)就業(yè)或取得報酬;不得泄露政府機密以謀取好處等，如法國、澳大利亞、墨西哥等?！蓖ㄟ^比較不難發(fā)現(xiàn)：國外發(fā)達(dá)國家對公務(wù)員任職回避規(guī)定的種類和范圍較寬，如瑞士規(guī)定的血親回避范圍為四代以內(nèi)直系和旁系血親，日本規(guī)定公務(wù)員任職還要實行政黨、同學(xué)回避。此外，一些國家還對公務(wù)員離職后的從業(yè)活動進(jìn)行了嚴(yán)格的法律限制。

四、國外公務(wù)員回避制度對我國的啟示

國外發(fā)達(dá)國家公務(wù)員回避制度有很多好的做法，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。充分借鑒國外公務(wù)員回避制度立法等方面的成功經(jīng)驗，可以少走彎路。

(一)構(gòu)建一個符合我國國情的公務(wù)員回避制度體系

第一，各國公務(wù)員回避制度有共同點，又各具特色。特色之處就在于它們是本國國情和歷史文化傳統(tǒng)相結(jié)合的產(chǎn)物。事實上，也只有與本國政治體制、歷史條件、文化差異、風(fēng)俗習(xí)慣等相結(jié)合，吸收借鑒別國的先進(jìn)制度經(jīng)驗才有意義，才能成功。因此，在吸收借鑒西方發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員回避制度的同時，應(yīng)注重研究中國的歷史和現(xiàn)狀，不是生搬硬套或“全盤西化”，而是對西方先進(jìn)的公務(wù)員制度進(jìn)行中國化的科學(xué)化的實踐，從中找出一條適合中國的公務(wù)員回避制度發(fā)展道路。

第二，擴大回避范圍，進(jìn)一步掃除人治的各種因素。首先，任職回避范圍應(yīng)有所擴大，在一些部門的特殊職務(wù)(財務(wù)、稅務(wù)、監(jiān)督等)，有近親屬關(guān)系者不僅不得在同一機關(guān)而且不得在同一地區(qū)的同一層級同時分別擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人。其次，地域回避可與崗位輪換、地區(qū)交流結(jié)合起來，以使公務(wù)員開闊視野、拓寬知識面，同時也有利于帶動落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，公務(wù)回避除了規(guī)定的親屬關(guān)系外，還應(yīng)采取適當(dāng)措施對公務(wù)員的故舊關(guān)系，如同鄉(xiāng)、同學(xué)、熟人、戰(zhàn)友等關(guān)系加以限制，這也是公務(wù)回避的重要一環(huán)。最后，“應(yīng)將回避制度的相關(guān)內(nèi)容從行政處罰程序、監(jiān)察程序和聽證程序擴大到諸如行政強制等其他行政行為的程序，以便更好地發(fā)揮回避制度的功效，實現(xiàn)其價值目標(biāo)。”[8]

第三，完善制度設(shè)計，實現(xiàn)對公務(wù)員“進(jìn)、管、出”三個環(huán)節(jié)的全面管理。應(yīng)增設(shè)“公務(wù)員離任回避”制度。一些長期擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，離職退休后再工作或可能再次涉及影響公務(wù)的處理。因此，應(yīng)在《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》中對公務(wù)員離任回避作出明確的規(guī)定，真正做到從公務(wù)員隊伍的入口、管理、出口上對其履行職務(wù)加以全面限制。此外，還應(yīng)注意建立回避登記制度、回避審查制度、回避定期檢查制度和隨時調(diào)整制度、回避監(jiān)督制度、無因回避制度等等，使得公務(wù)員在整個職業(yè)生涯中擁有完善的回避制度體系。(二)盡快完善公務(wù)員回避制度的立法

第一，完善回避的理由。在回避理由的規(guī)定內(nèi)容上，我國《公務(wù)員法》和其他現(xiàn)行法規(guī)僅以“利害關(guān)系”作為回避的一個模糊的法定條件，顯然是不夠的。因此，應(yīng)在確定“利害關(guān)系”為回避前提條件下進(jìn)一步詳細(xì)列舉若干種常見的利害關(guān)系的表現(xiàn)形式。否則，法律設(shè)定回避制度目的就難以達(dá)到。

第二，嚴(yán)格回避的程序。首先，在回避的提出上，應(yīng)要求行政機關(guān)將申請回避的權(quán)利以及哪些情形屬于法定回避情形等情況告知當(dāng)事人，并公開公務(wù)員的有關(guān)情況，進(jìn)一步落實當(dāng)事人的知情權(quán);提出的方式既可以是書面形式，也可以是口頭形式，依具體回避方式而定;對于提出時限，一般是在公務(wù)活動開始之前，但對于行政程序履行過程中發(fā)現(xiàn)確有回避需要的，也可在公務(wù)活動進(jìn)行中提出申請。其次，在回避的審查上，有權(quán)限的行政機關(guān)在接到當(dāng)事人的回避申請后，應(yīng)于法定期限內(nèi)給予審查并作出批復(fù);審查和批復(fù)方式應(yīng)盡量采取書面形式;審查批復(fù)期限以最長不超過3個工作日為宜。最后，在回避的決定上，決定機關(guān)對當(dāng)事人的回避申請作出審查后，無論回避理由成立與否，都應(yīng)當(dāng)做出書面決定并且通知申請人;在做出回避決定時，決定機關(guān)應(yīng)該出具決定理由，以增強決定的說服力和公正性。

第三，明確回避的效力。應(yīng)在借鑒國外立法實踐的基礎(chǔ)上，一方面，對違反回避程序情況下實施的行政行為的效力作出具體規(guī)定：“只有當(dāng)公務(wù)員本人是本案的當(dāng)事人時，由其作出的行政行為才是無效，在其他情形下所作的行政行為是否有效，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。如果在公務(wù)員回避的情況下，其他公務(wù)員也會作出相同的行政行為時，就不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行政行為必然無效。”[9]另一方面，對違反回避制度的法律責(zé)任形式依據(jù)違法程度，除對未回避的公務(wù)員進(jìn)行嚴(yán)厲的行政處分外，還可以對其適當(dāng)處以罰款，追繳非法所獲利益，構(gòu)成犯罪時，應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。

第四，健全回避的救濟(jì)。在行政相對人提出回避申請之前，應(yīng)首先向回避的主管部門提請報告，由主管部門監(jiān)督回避申請、審查、批復(fù)和執(zhí)行的全過程，必要時監(jiān)督公務(wù)活動的整個過程，這樣不僅能夠督促辦案人員公正處理案件，也能使行政相對人以同意的態(tài)度去接受實體處理結(jié)果，從而提高行政決定的可接受性。

五、完善我國公務(wù)員回避制度的措施和建議

（一）逐步解決原有的問題，對新進(jìn)人員則應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)

由于長期以來我國政府機關(guān)沒有實行回避制度，存在的問題較多，不可能靠回避制度的推行，在短時間內(nèi)解決幾十年積累起來的問題。在推行現(xiàn)有國家機關(guān)行政人員向公務(wù)員過渡的工作中，問題會較多，阻力會較大，因此，要根據(jù)公務(wù)員的職務(wù)、年齡及工作性質(zhì)分期分批采取不同的方法予以逐步調(diào)整、解決。直系親屬堅決回避，不允許同一機關(guān)有直系親屬存在；旁系做適當(dāng)調(diào)整，同一機關(guān)有旁系親屬關(guān)系的，原則上應(yīng)調(diào)離一方進(jìn)行回避，確實困難的，可以分步進(jìn)行，在機關(guān)內(nèi)部主要崗位調(diào)整回避，以后逐步調(diào)整完善。而對新進(jìn)人，則必須從現(xiàn)在起嚴(yán)格把關(guān)，必須進(jìn)一步建立和健全公務(wù)員考錄體系，錄用那些思想正派，工作能力過硬的優(yōu)秀人才，要堅持原則和標(biāo)準(zhǔn)，堅決剔除不稱職不合格人才，在公務(wù)員考試錄用這個進(jìn)口中嚴(yán)格執(zhí)行回避制度的有關(guān)規(guī)定，避免產(chǎn)生新的親屬聚集現(xiàn)象。公務(wù)員制度過渡的一條重要原則，就是新人新辦法。這一原則在公務(wù)員回避制度實施中也同樣適用。

（二）實行自我約束和依法回避相結(jié)合

公務(wù)員在任職和執(zhí)行公務(wù)中，如遇有需要回避的情況時，應(yīng)按規(guī)定主動提出回避。這需要公務(wù)員有較強的回避意識和高度的自覺性。為此必須對公務(wù)員加強培訓(xùn)和教育，積極做好宣傳和動員工作，讓廣大公務(wù)員了解親屬聚集所帶來的危害，掌握回避制度的有關(guān)情況，認(rèn)識到在我國推行回避制度的必要性和重要性，要形成回避意識，把回避當(dāng)成一種習(xí)慣并積極主動地支持和配合這一制度的實施，同時，回避制度是人事管理中的一項帶有很強的限制性的規(guī)定。因此，這項規(guī)定就必須要有法律尊嚴(yán)，一經(jīng)確定，就要堅定不移地貫徹執(zhí)行，任何人不得違反，如有違反，應(yīng)追究其法律責(zé)任。本著自我約束和法制原則相結(jié)合的精神，應(yīng)當(dāng)建立、健全公務(wù)員回避的申報和審查制度。公務(wù)員在錄用晉升、調(diào)配過程中有義務(wù)如實向主管的干部或人事部門申報需要回避的親屬情況；各級干部、人事部門在人員錄用、晉升、調(diào)配過程中應(yīng)對當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)格的審查，以確定其是否有需要回避的情況；對因聯(lián)姻等新形成的親屬關(guān)系，也應(yīng)進(jìn)行經(jīng)常性檢查，確定有無需要回避的情況，并及時做出處理。各級政府要根據(jù)不同部門的特點，制定出切實可行的回避法規(guī)，使回避有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾。對于無正當(dāng)理由、拒不遵守回避制度、不服從組織安排的公務(wù)員，要進(jìn)行嚴(yán)肅批評，經(jīng)教育不改的，要給予必要的政紀(jì)處分，以維護(hù)回避制度的嚴(yán)肅性。各級政府人事部門應(yīng)對回避的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，對違反回避制度的，應(yīng)及時采取行政措施加以糾正，必要時訴諸法律。

（三）將公務(wù)員回避制度與行政監(jiān)察制度有機結(jié)合

保障回避制度的實施必須實行嚴(yán)格的監(jiān)察制度。公務(wù)員回避制度的執(zhí)行與行政監(jiān)察制度有密切的聯(lián)系，完備的行政監(jiān)察制度可以加強公務(wù)員回避制度的執(zhí)行。實行公務(wù)員回避制度在一定程度上保證了減少公務(wù)員利用職權(quán)為自己及親屬謀取私利的可能，對克服任人唯親、結(jié)黨營私等不正之風(fēng)，起到了防患于未然的積極作用，但回避制度只是避免了那些表面和直接的以權(quán)謀私的現(xiàn)象，不能希望單靠一項回避制度，就能從根本上消除和杜絕各種違法行為，需要行政監(jiān)察制度的補充、配合，從不同的環(huán)節(jié)加強監(jiān)督管理，有效地制約各種徇私舞弊現(xiàn)象。當(dāng)然，扭轉(zhuǎn)不正之風(fēng)杜絕各種違法、違紀(jì)行為，也不是單靠監(jiān)察制度可以實現(xiàn)的。從理論上講，完善健全的監(jiān)察制度可以使回避制度存在的意義縮小、但從我國的實際情況看，傳統(tǒng)文化在人們的觀念中仍占有重要地位，再加上市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全，商品經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，要想通過回避制度把血緣關(guān)系和準(zhǔn)血緣關(guān)系完全逐出上層建筑，消除這些關(guān)系的影響還要有一個過程，需要一定的時間。此外，在這個過程中，監(jiān)察制度也會受這種根深蒂固的傳統(tǒng)觀念的影響，需要回避制度來擺脫各種親屬關(guān)系的牽制。回避制度與監(jiān)察制度的有機結(jié)合，既可相互補充各自制度本身不完善的一面，又可為相互的實施創(chuàng)造有利條件，促進(jìn)相互的發(fā)展，以便更好地監(jiān)督國家行政機關(guān)公務(wù)員的公正廉潔，依法辦事，保證國家行政工作的正常運轉(zhuǎn)。

六、結(jié) 語

自《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》頒布以來，我國公務(wù)員回避制度的理論和實踐已取得很大進(jìn)步。然而，我們也要看到，回避制度無論是在其實施環(huán)節(jié)，還是制度本身，仍存在著諸多缺陷與不足，需要在實踐中不斷加以完善。

國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在公務(wù)員回避制度建設(shè)方面成績斐然，在廣大公民中贏得了較高的地位和威信。他們的經(jīng)驗已引起我們的重視，我們必須加以研究，并結(jié)合我國國情批判地借鑒和吸收，以期該項制度在維護(hù)行政公正和政府形象方面發(fā)揮更好的作用。

第三篇：公務(wù)員的回避制度

公務(wù)員回避制度

任職回避

任職回避，又稱職務(wù)回避，是指對有法定親情關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系比較密切的職務(wù)方面做出的限制。（1）任職回避親屬 ①夫妻關(guān)系； ②直系血親關(guān)系，包括祖父母、外祖父母、父母、子女、孫子女、外孫子女； ③三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系，包括伯叔姑舅姨、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、甥子女； ④近婚親關(guān)系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以內(nèi)旁系血親的配偶。（2）回避職務(wù) ①同一機關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)。②有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)。直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，包括上一級正副職與下一級正副職之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。③其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作。（3）變通執(zhí)行 因地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行職務(wù)回避的，由省級以上公務(wù)員主管部門規(guī)定。地域回避

我國《公務(wù)員法》第69條規(guī)定，公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實行地域回避，法律另有規(guī)定的除外。（1）適用地域回避的行政機關(guān)為鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門。（2）適用地域回避的人員是擔(dān)任上述機關(guān)和部門的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。一般包括鄉(xiāng)、縣級黨政正職、紀(jì)委書記、法院院長、檢察院檢察長、黨委組織部長、人事局長、監(jiān)察局長、公安局長等。（3）適用地域回避的情形包括在原籍任職或在一地?fù)?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)較長時間。地域回避主要規(guī)范對象為原籍任職。公務(wù)回避

公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)時，涉及本人或者本人配偶、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親以及近婚親利害關(guān)系的，或者具有其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)情形的，應(yīng)當(dāng)回避。

司法考試：如何理解公務(wù)員任職回避的規(guī)定

《公務(wù)員法》及其配套法規(guī)自2004年以來的司法考試中共考查七道題目，出題形式非常呆板，題干均以”以下作法哪些符合或不符合《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定設(shè)問”。2008年由于《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》作為新法被確定為必讀法規(guī)，就公務(wù)員行政處分的內(nèi)容考了兩道題目。在大家復(fù)習(xí)公務(wù)員有關(guān)任職回避的規(guī)定時，由于涉及婚姻法中親屬關(guān)系及代數(shù)的認(rèn)定以及禁止擔(dān)任三種職務(wù)的理解，故而有必要專門撰文予以厘清。

一、任職回避的含義及規(guī)定

《公務(wù)員法》第68條規(guī)定：“公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作。因地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級以上公務(wù)員主管部門規(guī)定?！比温毣乇?，也稱職務(wù)回避，指對有法定親情關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系比較密切的職務(wù)方面作出的限制。由于親情具有非理性和高度人身依附性等特點，決定了親情與公務(wù)執(zhí)行中所要求的嚴(yán)肅、公正、依法等基本要素會產(chǎn)生本質(zhì)沖突。任職回避，主要就是將公與私、“國”與”家”嚴(yán)格分開，使公務(wù)員身在其職可以不受親情的羈絆，完全置身于工作環(huán)境中，使公務(wù)員之間形成和諧單純的工作關(guān)系。根據(jù)上述《公務(wù)員法》的規(guī)定可以把公務(wù)員的任職回避概括為“四種親屬、三個禁止”。

二、任職回避的親屬關(guān)系及范圍

婚姻法意義上的親屬指由婚姻、血緣和法律擬制而形成的，具有特殊權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容的特定主體之間的社會關(guān)系。親屬分為三類：配偶、血親和姻親。血親又分為直系血親和旁系血親。

（一）夫妻關(guān)系。夫妻是男女雙方以感情為基礎(chǔ)、以永久共同生活為目的依法結(jié)成的伴侶。法律承認(rèn)的婚姻關(guān)系的雙方，即丈夫和妻子，互為夫妻關(guān)系。夫妻關(guān)系的成立，以雙方依法領(lǐng)取結(jié)婚證為標(biāo)準(zhǔn)；夫妻關(guān)系的結(jié)束，以雙方依法領(lǐng)取離婚證或人民法院的離婚判決已經(jīng)生效為標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，這里的夫妻關(guān)系限于有效的夫妻關(guān)系，即曾經(jīng)是夫妻關(guān)系而現(xiàn)在已經(jīng)離婚的，不屬于任職回避的范圍。夫妻是已婚成年人的親屬群中的重要親屬，是任職回避的首要對象。

（二）直系血親關(guān)系。直系血親關(guān)系是指生育自己和自己所生育的上下各代親屬，他們和自己有著直接的血緣關(guān)系，包括父母、祖父母、外祖父母、曾祖父母、外曾祖父母、高祖父母、外高祖父母、子女、孫子女、外孫子女、曾孫子女、外曾孫子女、玄孫子女、外玄孫子女等。鑒于人的壽命的有限性和公務(wù)員任職年齡的限制（18周歲以上），直系血親的鏈條中同時擔(dān)任公務(wù)員的人所分屬的輩分并不會太多。因此，在實踐中，直系血親關(guān)系一般表現(xiàn)為三代以內(nèi)的直系血親，即指父母與子女之間，（外）祖父母與（外）孫子女之間的關(guān)系。

（三）三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系。旁系血親，是指具有間接血緣關(guān)系的寢室，即非直系血親，但在血緣上和自己同出一源的親屬。三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系包括：同源于父母的兄弟姐妹之間關(guān)系（含同父異母、同母異父的兄弟姐妹）；同源于祖父母的堂兄弟姐妹或者表兄弟姐妹之間關(guān)系；同源于外祖父母的姨表或舅表兄弟姐妹之間以及不同輩份的叔、伯、姑、舅、姨與侄（侄女）、甥（甥女）之間關(guān)系。

（四）近姻親關(guān)系。姻親是指以婚姻關(guān)系為中介而形成的親屬關(guān)系。姻親關(guān)系可以分為三類：一是血親的配偶，即自己的血親的配偶，如直系血親的配偶包括兒媳、女婿等；旁系血親的配偶，如兄弟之妻、姐妹之夫、伯母、姑父、舅母、姨夫等；二是配偶的血親，即自己的配偶的血親，如配偶的直系血親即配偶之父母、祖父母；配偶的旁系血親即配偶的兄弟姐妹、叔、伯、姑、舅、姨等；三是配偶的血親的配偶以及血親的配偶的血親，前者如妻或夫的兄弟之妻，后者如兒媳之父母等。姻親的范圍十分廣泛，如果全部實行任職回避，一來涉及的人員非常多，審查工作量非常大，二來也沒必要。所以，《公務(wù)員法》僅要求相互之間存在著近姻親關(guān)系的公務(wù)員進(jìn)行任職回避。另外，《公務(wù)員法》沒有對近姻親的范圍作出具體規(guī)定，從實際情況來看，配偶的父母、兄弟姐妹、兒女的配偶以及兒女配偶的父母，一般與公務(wù)員的聯(lián)系較為緊密，屬任職回避之列。

公務(wù)員回避的幾種情況

十三、公務(wù)員回避的情形有哪幾項

第七十條

公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時,有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)回避:

(一)涉及本人利害關(guān)系的;

(二)涉及與本人有本法第六十八條第一款所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的;

(三)其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。

本條是對公務(wù)回避作出的規(guī)定,對公務(wù)回避的情形分三項進(jìn)行了列舉。

公務(wù)回避,是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中,遇有法定情形,避免影響正當(dāng)履行公務(wù)而進(jìn)行的回避。規(guī)定公務(wù)回避的理由是,公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時,如果處理的問題與自己或自己的親屬有關(guān),就極有可能受到“人情”的困擾,即便秉公辦事,也容易受到別人的猜疑,不利于公務(wù)的順利進(jìn)行。

本條采取列舉加概括的方式,對公務(wù)回避的情形進(jìn)行了規(guī)定。

(一)涉及本人利害關(guān)系的。涉及本人利害關(guān)系,可以區(qū)分為本人為被處理的當(dāng)事人和處理的公務(wù)與本人有直接利害關(guān)系、足以影響公正執(zhí)法的兩種情況。

(二)涉及與本人有本法第六十八條規(guī)定的四種比較親密的親屬關(guān)系的人員有利害關(guān)系的。這里的親屬是指,包括夫妻關(guān)系、直接血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的親屬。這里講的利害關(guān)系,包括公務(wù)的執(zhí)行對象就是親屬本人和與其親屬有著經(jīng)濟(jì)、名譽等利害關(guān)系。

(三)是“兜底條款”,規(guī)定其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。與《國家公務(wù)員暫行條例》相比,該條對公務(wù)回避情形的規(guī)定增加了一條概括規(guī)定,即其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的情形。在實踐中,往往有一些并非親屬的親密關(guān)系,也可能影響公正執(zhí)行公務(wù)。如結(jié)拜關(guān)系、干親關(guān)系等。另外,還有一些仇視關(guān)系,如兩人之間曾有積怨等,也可能影響公正執(zhí)行公務(wù)。這些特殊關(guān)系,無法一一列舉,也不是一律都要回避,關(guān)鍵看是否可能影響公正執(zhí)行公務(wù)。這樣規(guī)定使公務(wù)回避更加科學(xué),更加適應(yīng)公務(wù)實踐的要求,便于今后增加其他需要公務(wù)回避的情形,有利于維護(hù)法律的穩(wěn)定性。

論我國公務(wù)員的地域回避制

在我國的制度設(shè)計中,針對公務(wù)員的選用規(guī)范設(shè)計了回避制度。所謂回避制度,就是為保證有權(quán)機關(guān)公正、嚴(yán)格執(zhí)法,當(dāng)相關(guān)工作人員在行使職權(quán)過程中因其與所處理的行政事務(wù)有一定利害關(guān)系時,根據(jù)法律規(guī)定的范圍和程序,使其回避的一種法律制度。在我國公務(wù)員法中確立了任職回避、地域回避和公務(wù)回避三種不同但聯(lián)系緊密的回避制度。本文將重點探討地域回避。首先,地域回避在中國從古存在至今,有其深刻的歷史與現(xiàn)實原因。其次,從國內(nèi)外對比來看,任職回避與公務(wù)回避在國內(nèi)外的制度設(shè)計中均存在,而地域回避卻是中國獨有的制度設(shè)計,僅存在于中國。再次,從制度覆蓋對象來看,任職回避與職務(wù)回避針對的對象涉及從中央到地方的各個層級,而地域回避僅針對的是縣級及縣級政權(quán)以下的層級。

在公務(wù)員管理法律規(guī)范中,地域回避是指擔(dān)任一定職務(wù)的公務(wù)員,為了公正履行職務(wù),不得在親屬比較集中的原籍地、出生地、成長地任職?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第六十九條規(guī)定:“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)實行地域回避,法律另有規(guī)定的除外?！痹僬?“法律另有規(guī)定的除外”這一規(guī)定主要是指民族自治地方是公務(wù)員地區(qū)回避的特殊情況,民族區(qū)域自治地方的公務(wù)員由少數(shù)民族干部來擔(dān)任,符合我國憲法有關(guān)少數(shù)民族聚集地區(qū)實行區(qū)域自治的精神及民族特色,不適用地域回避。

地域回避制度的歷史變遷

地域回避制度最早在漢朝開始施行,到漢武帝時,已經(jīng)形成習(xí)慣法規(guī),即刺史不用本州人,郡國守相不用本郡人,縣令長不用本縣和本部人。東漢時對地方長官的籍貫限制更加嚴(yán)格,不僅地方官不許用本地人,還頒布了“三互法”,這是迄今所見的中國古代規(guī)定行政官員任職回避的第一個成文法規(guī),標(biāo)志著任官回避制度的正式創(chuàng)立,其規(guī)定了“婚姻之家及兩州人不得交互為官”目的就是防止地方官互相勾結(jié)庇護(hù)。

隋朝規(guī)定地方官“盡用他郡人”,其中包括縣丞、縣尉以上官員都應(yīng)回避原籍。唐代宗永泰六年下詔規(guī)定:“不許百姓任本貫州、縣及本貫鄰縣官”。

宋朝也實行了嚴(yán)格的避籍制。避籍是外任官員不得在原籍任職。各路屬官不準(zhǔn)委派原籍和家住在本路的官員充任。其中主管坑治官員須回避原籍和居住州縣。而且有田產(chǎn)的府縣區(qū)域也必須回避。在司法過程中,京朝官不準(zhǔn)被派回鄉(xiāng)里主持審訊工作。

元朝早在至元五年(1268年)已提出了避籍問題,但規(guī)定不很嚴(yán)格。自元二十八年始對這一制度逐步有所完善。明代地域回避把全國分為三個大區(qū),為使官吏回避本籍,洪武年間規(guī)定“南北更調(diào)之制,南人北官,北人南官。其后官制漸定,自學(xué)官外,不得官本省”,并限制在出生地為官,否則必須改授。

我國的地區(qū)回避制度到清朝時發(fā)展得較為成熟。清政府建立了一整套比較完整的地區(qū)回避制度。涵蓋了京官地區(qū)回避,外官地區(qū)回避,候選官地區(qū)回避,寄籍人員地區(qū)回避,武官地區(qū)回避等內(nèi)容。此外,由于河員和鹽官是事關(guān)清朝經(jīng)濟(jì)命脈的兩大行政系統(tǒng),所以務(wù)必實行地區(qū)回避。其中,在雍正十三年以前,地區(qū)回避的對象只限于知縣以上。到了雍正十三年,又規(guī)定:“各省佐貳雜職,駐扎地方在原籍五百里以內(nèi)者,亦令回避?！睆亩狗婪兜膶ο蟠蟠笤黾?。而且清朝對于各級官員有無違反地區(qū)回避的審查也作了較細(xì)致的規(guī)定,實施也比較嚴(yán)密細(xì)致認(rèn)真。

歷史中的地域回避制度的產(chǎn)生,具有一定的合理性,在防止地方割據(jù)、鞏固皇權(quán)、整頓吏治等方面起著積極的作用。同時,地域回避有其無法超越的歷史局限性。中國古代社會地方勢力割據(jù)、吏治腐敗的根源在于國家權(quán)力的配置上。皇族壟斷國家權(quán)力,隨意分封官職,往往打破了這種地域回避的限制;同時,統(tǒng)治階級內(nèi)部各種政治勢力的角逐,一時得勢的派別總是黨同伐異,從而使這一制度的權(quán)威性受到極大沖擊。因而地域回避無法在根源上消除權(quán)力運行中的問題。

當(dāng)代社會中施行公務(wù)員地域回避制度的效應(yīng)

能否做到公正和廉潔,關(guān)系到政府的形象和威望,關(guān)系到人民對政府的信任?，F(xiàn)今的公務(wù)員地域回避制度在權(quán)力運行中仍然發(fā)揮著重要功能,但也存在一定問題。客觀地解讀公務(wù)員地域回避制度的效應(yīng),有助于全面理解公務(wù)員地域回避制度,更好地分析其在轉(zhuǎn)型中國縣域治理中的走向。公務(wù)員地域回避制度是依據(jù)中國傳統(tǒng)文化而做的一項制度安排,在干部人事管理中,體現(xiàn)了一定的積極意義,主要表現(xiàn)在:

(1)有利于克服傳統(tǒng)社會中的人情關(guān)系的束縛。我國的傳統(tǒng)人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要覆蓋在縣鄉(xiāng)范圍,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)異地任職,有助于他們克服已有的人情關(guān)系束縛,順利開展工作。同時,實行地域回避,避免了公職人員和自己的許多親屬在一起,為任職回避和公務(wù)回避創(chuàng)造了一個良好的環(huán)境,從而使三者均得到較好實施,保證回避制度的作用充分發(fā)揮。

(2)有助于地方領(lǐng)導(dǎo)觀念的轉(zhuǎn)變。地方干部固然熟悉本地風(fēng)俗人情,但長期在本地工作,易受到已有思維方式的束縛,不了解外地的信息。引入外地領(lǐng)導(dǎo)則能更好地帶來新的工作作風(fēng)與思維方式,便于擴展視野,對于所在地的政策執(zhí)行也是種外在的糾正力量。

(3)一定程度上遏止腐敗,從揭露的官員腐敗典型案例分析,其中為親友牟利是腐敗的表現(xiàn)之一。干部異地任職,一定程度上可以割斷領(lǐng)導(dǎo)干部與親友的空間距離,有效地防止建立關(guān)系網(wǎng)、形成裙帶風(fēng)及其它不健康的官場潛規(guī)則。公務(wù)員地域回避制度在產(chǎn)生正的效應(yīng)同時,也產(chǎn)生負(fù)的效應(yīng),主要表現(xiàn)在:

(1)地域回避導(dǎo)致地方官員變動太快,在一定程度上導(dǎo)致地方官任職不穩(wěn)定,產(chǎn)生通常所說的“短期行為”。地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是一個長期的過程,當(dāng)前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級領(lǐng)導(dǎo)一地任期僅僅在兩年左右,甚至更短,致使許多干部急于求成、求穩(wěn),改革創(chuàng)新動力不足。

(2)異地任職導(dǎo)致許多干部由于不了解地方特定風(fēng)土習(xí)俗而難以開展工作。異地任職的領(lǐng)導(dǎo)往往將本地的經(jīng)驗移植到任職地,由于“水土不服”,工作難以展開,甚至引發(fā)干群、上下級之間的緊張關(guān)系。

(3)縣鄉(xiāng)的地域回避導(dǎo)致許多“走讀干部”的出現(xiàn)。由于現(xiàn)在交通方便,出于干部任職的期限制、家庭生活的便利考慮,異地任職干部大多不愿在任職地重新安家,而實行“走讀”,從而不能很好地了解民情,傳達(dá)民意,往往只注重于聽匯報、看數(shù)據(jù),從而導(dǎo)致脫離群眾、脫離實際。

結(jié)合中國現(xiàn)實,對地域回避制度的分析思考

通過對地域回避制度的歷史與現(xiàn)實社會環(huán)境分析,我們有必要對這一制度進(jìn)行深刻的分析思考。

(1)與當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家基層自治地區(qū)的相關(guān)制度規(guī)定對比,各國對公務(wù)員回避制度的規(guī)定都是職務(wù)回避和公務(wù)回避,而不涉及地區(qū)回避,甚至有著截然相反的規(guī)定。在美德英法等國的規(guī)定中,其地方行政首長的候選人基本上必須是在本地居住滿一定期限的公民。這種制度規(guī)定是因為,在西方民主政治國家,一切公職人員都向選民負(fù)責(zé),選票決定了官員的去留,沒有一個可以把他們隨意任免調(diào)遣的制度,官員必須代表選區(qū)內(nèi)絕大部分居民的利益,必須根據(jù)選區(qū)內(nèi)多數(shù)選民的利益作出決策。

(2)地域回避制度在一定程度上與選舉制度相悖。我國現(xiàn)行的選舉法規(guī)規(guī)定縣、鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)由人民代表選舉產(chǎn)生,而依據(jù)地域回避的規(guī)定,縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)要實行地域回避,這就導(dǎo)致按照選舉程序確立的候選人超出本地選民及人大代表的了解范圍,代表們不得不在“無知”的前提下作出的選擇,從而在一定程度上導(dǎo)致選舉之前候選人與選民之間難以建立信任關(guān)系。從而選民實質(zhì)意義上的選舉權(quán)被無形中剝奪。同時,這種行政官員與民眾之間的不信任,也使政府部門制定的方針、政策可能難以得以切實貫徹和執(zhí)行。

(3)我國的地域回避制度是建立在傳統(tǒng)的人情關(guān)系社會基礎(chǔ)上的,目前我國正處于從人情關(guān)系社會向法治社會的轉(zhuǎn)型。制度的社會環(huán)境是制度生存與發(fā)展的客觀條件,決定了人們所能夠進(jìn)行選擇的空間。制度總是被一定社會環(huán)境中的人所使用,隨著社會環(huán)境的變遷,制度必須進(jìn)行適應(yīng)性的變革,并逐漸以新的制度替代原有的制度。我國現(xiàn)行公務(wù)員管理制度一直保存地域回避制度正是基于“熟人社會”這個社會基礎(chǔ)的判斷而做出的選擇。法治社會是一個“陌生人”社會,陌生人社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器是法律,轉(zhuǎn)型中國要更注重法制的完善與執(zhí)行,通過權(quán)力運行的公開、監(jiān)督制度來預(yù)防公務(wù)員因親情關(guān)系而可能發(fā)生的腐敗。5結(jié)語

地域回避制度是我國特定歷史時期的制度安排,在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。從目前中國的現(xiàn)實狀況分析,從中央到地方,地域回避這一制度設(shè)計仍有其存在的社會環(huán)境及群眾認(rèn)可度。但在很多地方,違背地域回避制度規(guī)定的現(xiàn)象仍然存在。當(dāng)然我們并非認(rèn)為完全實行了地域回避就能徹底抑制腐敗。作為一種值得研究與反省的制度,要使其真正發(fā)揮作用,還必須同時依賴全社會法制的健全、官吏乃至全民自身道德素質(zhì)的提高和強大的輿論監(jiān)督等。在中國的縣域治理中,地域回避有其深厚的歷史土壤。當(dāng)前處于轉(zhuǎn)型時期的中國是一個“半熟人半陌生人”的社會,地域回避在當(dāng)前依然有其存在的其合理性。然而隨著民主與法制的健全及制度的不斷發(fā)展與完善,地域回避也面臨著它在新時期的路徑選擇。隨著改革開放的不斷深入,社會交往與人員流動的通暢與增多,在一個開放、民主、法制的中國社會,地域回避制度原有的功能隨著權(quán)力運行方式轉(zhuǎn)變和權(quán)力監(jiān)督機制的完善,會逐漸喪失其存在的社會基礎(chǔ),從利用本土資源角度出發(fā),在權(quán)力監(jiān)督機制完善的前提下,應(yīng)該鼓勵公務(wù)員任職本土化?，F(xiàn)行公務(wù)員回避制度存在的問題

古代回避制度的發(fā)展是隨著封建社會生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷完善發(fā)展起來的。它經(jīng)歷了初建、發(fā)展、不斷完善的過程，我國公務(wù)員制度的發(fā)展同樣經(jīng)歷了這樣的過程。從《國家公務(wù)員暫行條例》到《公務(wù)員法》，我國公務(wù)員管理制度逐漸走上了法制化的軌道。3.1 公務(wù)員選拔任用制度缺乏必要的程序保障

中國公務(wù)員選拔任用制度，注意吸取西方公務(wù)員選拔任用有關(guān)程序性的規(guī)定即在考試錄用過程中關(guān)于招考、資格審查、筆試、面試、公布成績等環(huán)節(jié)都有程序性規(guī)定，但有些重要的環(huán)節(jié)規(guī)定不是很具體，如根據(jù)考試、考核結(jié)果提出擬錄用人員名單，究竟提幾名，沒有明確限定，各單位做法不一，且如何從擬錄人員中確定人選，隨意性就更大。特別是職務(wù)晉升的一些關(guān)鍵程序規(guī)定有彈性，如規(guī)定“任免由領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定”，[13]而領(lǐng)導(dǎo)集體是如何討論決定，決定過程的程序如何，則未做可操作性的規(guī)定，程序不確定，就難以保證結(jié)果的公正，也就為領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)留下了余地。

3.2 公務(wù)員選拔任用缺乏法律保障

公務(wù)員錄用的形式、程序，被錄用人員的條件，考試委員會的組成、人員、要求等，公務(wù)員晉升的條件、程序，公務(wù)員管理機構(gòu)的組織、職權(quán)、管理形式和方法等都應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)定。中國在建立公務(wù)員制度過程中，比較重視公務(wù)員的立法，初步形成了一套法規(guī)。但還存在值得完善之處：一是在公務(wù)員范圍方面，如《國家公務(wù)員暫行條例》對國家行政機關(guān)的范圍沒有明確而具體的規(guī)定，因而各地在執(zhí)行公務(wù)員制度時，公務(wù)員的范圍也不一致；又如，按照公務(wù)員管理權(quán)限，公務(wù)員的實施范圍和職位設(shè)置由人事部門審核批準(zhǔn)，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》規(guī)定，許多擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員則由黨委組織部門管理；由此出現(xiàn)一部分公務(wù)員的選擇任用由人事部和組織部兩家共管，這似乎是加強管理，但結(jié)果卻是有權(quán)相爭，有責(zé)相推，導(dǎo)致管理紊亂。二是在公務(wù)員錄用方面，如《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定:錄用特殊職位的國家公務(wù)員，經(jīng)過批準(zhǔn)，可以簡化程序或者采用其他測評辦法。但哪些職位屬于特殊職位?采取什么辦法測試?如何組織實施?其他條款未有具體明確的規(guī)定，各部門在執(zhí)行中“余地”很大，公務(wù)員錄用質(zhì)量勢必受影響。三是在晉升方面，《國家公務(wù)員暫行條例》雖然規(guī)定了晉升的職數(shù)限額、資格條件等。但在實際工作中，公務(wù)員中的一些領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是由組織部門和任免機關(guān)來決定，造成定職權(quán)與任職權(quán)分離，結(jié)果是職數(shù)限額經(jīng)常突破，達(dá)不到任職資格條件的人被視為特殊而破格提拔，這就為買官賣官提供了條件。由此可見，只有健全相關(guān)法律，嚴(yán)格執(zhí)法，才能使公務(wù)員選拔任用機制按照預(yù)期的軌道正常運行。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這在當(dāng)今世界己經(jīng)成為被人們普遍認(rèn)可的公理。3.3 公務(wù)員選拔任用缺乏監(jiān)督和民眾心理基礎(chǔ)

沒有監(jiān)督也勢必導(dǎo)致吏治腐敗，這己為古今中外的歷史所驗證。為了防范和克服吏治腐敗，在公務(wù)員制度比較完善的國家，對人事行政權(quán)力均有監(jiān)督，其中最重要的是設(shè)立獨立的監(jiān)督、仲裁機構(gòu)。

我國是一個相當(dāng)重視親屬關(guān)系的社會，宗族、親緣觀念根深蒂固，對人們的日常生活乃至政治活動影響極大。古封建制雖然消亡，但宗法制度并未被徹底破壞，仍被歷代王朝用來作為維持其專制統(tǒng)治的主要支柱之一，不僅依就沿襲嫡長子繼位、諸子分封制度，而且大肆利用儒家學(xué)說宣傳“子對父孝”、“臣對君忠”、“君君、臣臣、父父、子子”，“修身、齊家、治國、平天下”等宗法思想和制度，形成了強大而穩(wěn)定的宗法的家庭和家族，君主對臣下“所愛光五宗，所怨滅三族”就使宗族之間不僅可以分享榮耀、權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益，也被迫共同承擔(dān)禍患。類似的姻親關(guān)系也成為維系各種關(guān)系的紐帶。建國后，雖然我們大力弘揚社會主義精神文明，對傳統(tǒng)文化采取了批判繼承的態(tài)度，但幾千年來長期存在的封建的文化糟粕對人們的影響根深蒂固，不可能短期內(nèi)得到根除。3.4 對公務(wù)員回避制度的功能未能準(zhǔn)確定位和靈活應(yīng)用

實行公務(wù)員回避制度對保持公務(wù)員的公正廉潔，促進(jìn)政府機關(guān)的廉政建設(shè)無疑具有重要的作用，但如果把回避制度當(dāng)作醫(yī)治行政機關(guān)管理百病的靈藥，那也是不恰當(dāng)?shù)摹＞突乇苤贫冉鉀Q不正之風(fēng)的作用來說，它雖然具有很積極的作用，但不能徹底解決一切不正之風(fēng)，還必須從加強民主監(jiān)督，建立健全監(jiān)督制衡機制等入手。在任職回避中，首先回避范圍的確定必須靈活把握，因為這一范圍的確定直接關(guān)系到任職回避的實施及其作用的發(fā)揮，如果定的過寬、過嚴(yán)，會使這一制度脫離實際與其他相關(guān)制度矛盾過大，而無法實施；如果定得過窄、過松，可能會使這一制度無法較全面地限制親屬關(guān)系，消除其所帶來的消極影響，任職回避的作用將大打折扣，失去其實行的意義。其次在回避的要求和標(biāo)準(zhǔn)上，也要區(qū)別對待，因為不同的職權(quán)其影響力是不同的，其職權(quán)產(chǎn)生的影響和涉及的范圍也不同，一般來講，一個公務(wù)員在其職權(quán)影響力范圍內(nèi)就不能讓其親屬在那里任職。從不同的崗位和工作來看，對回避的標(biāo)準(zhǔn)也是不同的，有些直接掌管人、財、物的工作崗位，如人事、監(jiān)察、財務(wù)、審計等，對于整個部門來說都是至關(guān)重要的，這些工作涉及的是整個部門，部門內(nèi)部每個人及每件事都在它的監(jiān)督管理范圍之內(nèi)，這就決定了對他們的回避要求應(yīng)嚴(yán)格一些。再次實施任職回避、進(jìn)行人員調(diào)整時，在確定一些基本原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)把具體調(diào)整工作交給各部門掌握，由各部門根據(jù)工作需要進(jìn)行具體的調(diào)整工作。一般來講，應(yīng)該盡可能調(diào)整那些在本部門擔(dān)任職務(wù)較低和承擔(dān)責(zé)任較小的人，但在工作特殊需要的情況下，也可采取調(diào)整職務(wù)較高的一方，保留職務(wù)較低一方的做法。另外，對特殊部門和特殊崗位任職的公務(wù)員的回避也應(yīng)采取一些靈活的方法，適當(dāng)做一些讓步，否則很可能使正常的工作無法進(jìn)行。如一些邊遠(yuǎn)的地區(qū)，鄰近單位很少，就業(yè)、生活都很不方便，派夫妻雙方一起到那里工作，很多問題就能較好地解決。而公務(wù)員的公務(wù)回避也存在靈活把握的問題。從公務(wù)的重要程度來看，確實有輕重之分，有的如公務(wù)員的錄用、考核、升降、任免、調(diào)配等與個人利益密切相關(guān)，有的如物資分配、投資計劃、金融貸款等與國家的利益緊密相連，涉及到這些公務(wù)員的回避必須嚴(yán)格把關(guān)，重點強調(diào)，當(dāng)然公務(wù)回避絕不應(yīng)僅僅局限于這些重要的公務(wù)，每一項公務(wù)都應(yīng)力求避免非正常的影響，需要公務(wù)回避的就應(yīng)回避，不過可根據(jù)不同情況確定不同的回避要求。公務(wù)活動是比較復(fù)雜的，它所涉及到的人和事是多方面的，有些還可能是在公務(wù)活動開展過程中逐步發(fā)現(xiàn)的，這些都要求有關(guān)部門靈活處理與對待。在實行地區(qū)回避時也要分層次、有重點地進(jìn)行。地區(qū)回避是指排除擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員在本籍任職，而不是要求所有公務(wù)員都搞地區(qū)回避，但有些特殊部門如海關(guān)、稅務(wù)、工商管理等部門，除主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他層次的公務(wù)員也需適當(dāng)考慮實行地區(qū)回避。從以上的分析中可以看出，實行公務(wù)員回避制度既要從嚴(yán)把關(guān)，嚴(yán)格按照國家公務(wù)員暫行條例的要求進(jìn)行調(diào)整，但不能強求一律，而要根據(jù)各地區(qū)、各部門的具體情況，采取切實可行的辦法逐步推廣、實施。4 落實公務(wù)員回避制度的對策建議

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度已無法滿足現(xiàn)階段公務(wù)員管理的客觀要求，為此國家在充分征求社會各界人士意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國公務(wù)員隊伍實際，制定出臺了《中華人民共和國公務(wù)法》。這是公務(wù)員管理第一次以法律的形式規(guī)定下來，從此我國的公務(wù)員管理走向了新的階段。改革和完善公務(wù)員制度推動傳統(tǒng)單一封閉、缺乏彈性的干部人事制度向開放、以績效為本的現(xiàn)代行政人力資源管理制度的變遷，塑造出專業(yè)高效、精簡與機制健全的公務(wù)員團(tuán)隊，本質(zhì)上是政府公共服務(wù)再造的根本內(nèi)容。公務(wù)員制度的改革和完善進(jìn)程也與環(huán)境的變動與發(fā)展緊密相關(guān)，新的環(huán)境變量既為制度變革創(chuàng)造了條件，也增強了加速革新、采取果斷措施的壓力。加入WTO以后，我國政府面臨更多的發(fā)展機遇，雖然在機構(gòu)設(shè)立方面尚需完善所謂“理性---合法”式的科層體制，然而就未來適應(yīng)新管理主義的“顧客導(dǎo)向型”政府的公務(wù)員制度模式而言，需要以客觀、超前的意識去適應(yīng)新的挑戰(zhàn)。4.1逐步解決原有的問題，對新進(jìn)人員則應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)

由于長期以來我國政府機關(guān)沒有實行回避制度，存在的問題較多，不可能靠回避制度的推行，在短時間內(nèi)解決幾十年積累起來的問題。在推行現(xiàn)有國家機關(guān)行政人員向公務(wù)員過渡的工作中，問題會較多，阻力會較大，因此，要根據(jù)公務(wù)員的職務(wù)、年齡及工作性質(zhì)分期分批采取不同的方法予以逐步調(diào)整、解決。直系親屬堅決回避，不允許同一機關(guān)有直系親屬存在；旁系做適當(dāng)調(diào)整，同一機關(guān)有旁系親屬關(guān)系的，原則上應(yīng)調(diào)離一方進(jìn)行回避，確實困難的，可以分步進(jìn)行，在機關(guān)內(nèi)部主要崗位調(diào)整回避，以后逐步調(diào)整完善。而對新進(jìn)人，則必須從現(xiàn)在起嚴(yán)格把關(guān)，必須進(jìn)一步建立和健全公務(wù)員考錄體系，錄用那些思想正派，工作能力過硬的優(yōu)秀人才，要堅持原則和標(biāo)準(zhǔn)，堅決剔除不稱職不合格人才，在公務(wù)員考試錄用這個進(jìn)口中嚴(yán)格執(zhí)行回避制度的有關(guān)規(guī)定，避免產(chǎn)生新的親屬聚集現(xiàn)象。公務(wù)員制度過渡的一條重要原則，就是新人新辦法。這一原則在公務(wù)員回避制度實施中也同樣適用。4.2實行自我約束和依法回避相結(jié)合

公務(wù)員在任職和執(zhí)行公務(wù)中，如遇有需要回避的情況時，應(yīng)按規(guī)定主動提出回避。這需要公務(wù)員有較強的回避意識和高度的自覺性。為此必須對公務(wù)員加強培訓(xùn)和教育，積極做好宣傳和動員工作，讓廣大公務(wù)員了解親屬聚集所帶來的危害，掌握回避制度的有關(guān)情況，認(rèn)識到在我國推行回避制度的必要性和重要性，要形成回避意識，把回避當(dāng)成一種習(xí)慣并積極主動地支持和配合這一制度的實施，同時，回避制度是人事管理中的一項帶有很強的限制性的規(guī)定。因此，這項規(guī)定就必須要有法律尊嚴(yán)，一經(jīng)確定，就要堅定不移地貫徹執(zhí)行，任何人不得違反，如有違反，應(yīng)追究其法律責(zé)任。本著自我約束和法制原則相結(jié)合的精神，應(yīng)當(dāng)建立、健全公務(wù)員回避的申報和審查制度。公務(wù)員在錄用晉升、調(diào)配過程中有義務(wù)如實向主管的干部或人事部門申報需要回避的親屬情況；各級干部、人事部門在人員錄用、晉升、調(diào)配過程中應(yīng)對當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)格的審查，以確定其是否有需要回避的情況；對因聯(lián)姻等新形成的親屬關(guān)系，也應(yīng)進(jìn)行經(jīng)常性檢查，確定有無需要回避的情況，并及時做出處理。各級政府要根據(jù)不同部門的特點，制定出切實可行的回避法規(guī)，使回避有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾。對于無正當(dāng)理由、拒不遵守回避制度、不服從組織安排的公務(wù)員，要進(jìn)行嚴(yán)肅批評，經(jīng)教育不改的，要給予必要的政紀(jì)處分，以維護(hù)回避制度的嚴(yán)肅性。各級政府人事部門應(yīng)對回避的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，對違反回避制度的，應(yīng)及時采取行政措施加以糾正，必要時訴諸法律。

4.3將公務(wù)員回避制度與行政監(jiān)察制度有機結(jié)合

保障回避制度的實施必須實行嚴(yán)格的監(jiān)察制度。公務(wù)員回避制度的執(zhí)行與行政監(jiān)察制度有密切的聯(lián)系，完備的行政監(jiān)察制度可以加強公務(wù)員回避制度的執(zhí)行。實行公務(wù)員回避制度在一定程度上保證了減少公務(wù)員利用職權(quán)為自己及親屬謀取私利的可能，對克服任人唯親、結(jié)黨營私等不正之風(fēng)，起到了防患于未然的積極作用，但回避制度只是避免了那些表面和直接的以權(quán)謀私的現(xiàn)象，不能希望單靠一項回避制度，就能從根本上消除和杜絕各種違法行為，需要行政監(jiān)察制度的補充、配合，從不同的環(huán)節(jié)加強監(jiān)督管理，有效地制約各種徇私舞弊現(xiàn)象。當(dāng)然，扭轉(zhuǎn)不正之風(fēng)杜絕各種違法、違紀(jì)行為，也不是單靠監(jiān)察制度可以實現(xiàn)的。從理論上講，完善健全的監(jiān)察制度可以使回避制度存在的意義縮小、但從我國的實際情況看，傳統(tǒng)文化在人們的觀念中仍占有重要地位，再加上市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全，商品經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，要想通過回避制度把血緣關(guān)系和準(zhǔn)血緣關(guān)系完全逐出上層建筑，消除這些關(guān)系的影響還要有一個過程，需要一定的時間。此外，在這個過程中，監(jiān)察制度也會受這種根深蒂固的傳統(tǒng)觀念的影響，需要回避制度來擺脫各種親屬關(guān)系的牽制?；乇苤贫扰c監(jiān)察制度的有機結(jié)合，既可相互補充各自制度本身不完善的一面，又可為相互的實施創(chuàng)造有利條件，促進(jìn)相互的發(fā)展，以便更好地監(jiān)督國家行政機關(guān)公務(wù)員的公正廉潔，依法辦事，保證國家行政工作的正常運轉(zhuǎn)。

評論：公務(wù)員面試 請讓權(quán)力肅靜回避

最近，國家公務(wù)員考試報名正如火如荼。云南高校論壇“云南大學(xué)”版塊里有一個“2010年云南會澤縣驚現(xiàn)公務(wù)員面試副縣長之子歷史最高分”的帖子，稱該縣副縣長之子“面試全縣第一”，吸引了不少網(wǎng)友的眼球。20日下午，記者撥通會澤縣人事局公務(wù)員科的電話，了解到，確有一位姓朱的副縣長，叫朱廷發(fā)。該科工作人員洪先生證實，這次公務(wù)員招考中，確實有一名朱姓考生填報的家長姓名為朱廷發(fā)，“好像是副縣長的兒子?！敝炷车木C合成績列第一名，經(jīng)過了嚴(yán)格的審核程序后，被錄用到迤車鎮(zhèn)政府。(10月21日《昆明信息港》)

某些地方的公務(wù)員招考，貌似公平，其實卻具有高度的隱蔽性和排斥性，它通過裙帶、血緣組織起來的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)，來促成“官二代”的飆升。這自然使社會階層之間的流動更加艱難，讓“民二代”通過上學(xué)改變命運的機會微乎其微。公考面試玩貓膩，致使某些當(dāng)權(quán)者能代代為官，這是一種變相的世襲。

中國曾經(jīng)是一個封建世襲的國度，為官者很難走出封妻蔭子的文化樊籬。而在現(xiàn)實生活中，改革開放初期和中期步入仕途的官員今天已面臨年齡一刀切的困境，因而將自己的子女迅速推向政壇已成當(dāng)務(wù)之急。雖然公考是在公開公平公正的名義下進(jìn)行的，但面試環(huán)節(jié)卻變成一塊為“官二代”繼承父業(yè)母業(yè)的遮羞布，而漏洞百出的面試過程卻要裝作一副嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉幼诱谌硕?。會澤縣考試錄用公務(wù)員中，副縣長之子朱某筆試成績遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于競爭對手，可是面試成績卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于競爭對手。這是勇奪第一還是巧奪第一？面試的打分者是否在看客下菜呢？

從人權(quán)的平等性來講，不管是“官二代”還是“民二代”，都有平等的從政權(quán)，本不該成為社會關(guān)注與議論的焦點。而事實上，一些地方的公務(wù)員考試頻頻“春光乍泄”，“官二代”以驚人的面試成績出奇制勝。這難免讓人懷疑——某些縣、地、市級政壇也許淪為了權(quán)力的“跑馬場”?！懊穸背窃谀芰ι辖^對超群，否則，要想在政壇上獲得一席之地，頂多也就是一塊墊腳石。

公眾祈求公平，對機關(guān)事業(yè)單位舉辦的公考本來就高度關(guān)注，心存疑慮?，F(xiàn)在，會澤縣副縣長之子面試最高，似乎更加驗證了少數(shù)人的猜想，從而讓標(biāo)榜公開公平公正的公考聲譽雪上加霜，備受詬病。無論是錄用公務(wù)員，還是招聘事業(yè)單位在編人員，一定要嚴(yán)把面試關(guān)，讓權(quán)力肅靜回避，自覺接受群眾監(jiān)督。惟其如此，才有可能鏟除“官二代”面試潛規(guī)則，防止權(quán)力的代際傳遞！

社會焦點：子女考公務(wù)員，干部應(yīng)回避

12月5日，2011年國家公務(wù)員考試如期舉行。一幕塵土飛揚的“考碗大軍”在全國各地廝殺的場面便浮現(xiàn)在眼前。而在這其中，有眾多考生是干部子女。在很多人的思維定式中，只要一提起公務(wù)員子女，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部子女參加公務(wù)員招錄考試，往往會產(chǎn)生一些“灰色”的聯(lián)想。這種現(xiàn)象被質(zhì)疑為權(quán)力世襲。（12月8日《半月談》）

近日《人民論壇》的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近五成的黨政干部感到自己屬于弱勢群體?；氖牵h政干部是那么急切地希望“子承父業(yè)”，想方設(shè)法地讓子女也加入到公務(wù)員這個所謂的弱勢群體中來，而讓子女進(jìn)門也總是利用不公平的優(yōu)勢地位。最典型的例子是：“招聘計劃與條件：招聘名額1名。普通高校全日制應(yīng)屆本科畢業(yè)生，獲得國外學(xué)士學(xué)位，國際會計專業(yè)，大學(xué)英語四級，屏南戶籍，女，年齡25周歲以下??”福建寧德市屏南縣財政局下屬的收費票據(jù)管理所這則公開招聘啟事引發(fā)了眾多網(wǎng)友關(guān)注，據(jù)了解，這次招考只有一個人報名，并且因此無須考試而被直接錄取。如此量體裁衣恐怕是別家父母無法做到的。

寧德市副市長陳輝的女兒陳晨的確很優(yōu)秀，年紀(jì)輕輕有國際會計專業(yè)的海外留學(xué)背景，到收費票據(jù)管理所任職相信也能夠勝任。事實上，干部家庭的孩子家境較好，一般受到了良好的教育，且不說父母的關(guān)系人脈，就自身條件來說肯定不差，有從政得天獨厚的條件，家庭熏陶和學(xué)識經(jīng)歷很可能比農(nóng)民工子弟更適合當(dāng)公務(wù)員。另外也沒有哪一條法律規(guī)定，干部子女就不能當(dāng)干部，像父輩那樣走上為官從政之路無可厚非。問題在于，公務(wù)員的大門是向更多人敞開的，同時崗位也是有限的。要是干部子女占去絕大多數(shù)從事公職的機會，那無疑堵住了工人農(nóng)民等家庭的孩子想通過學(xué)習(xí)考試改變命運之門。

“龍生龍，鳳生鳳，老鼠兒子會打洞。”——這是生物界普遍存在的遺傳現(xiàn)象。然而，干部子女或是農(nóng)民工子女本質(zhì)上都是人，是生而平等的人，政府部門也不是自家開的企業(yè)。事實證明很多優(yōu)秀的官員也是從個農(nóng)村娃一步一步地走上仕途的。干部子女的學(xué)識和才干的優(yōu)勢也并非絕對優(yōu)勢，別的孩子也能通過努力做到旗鼓相當(dāng)甚至更勝一籌，后者往往缺少的只是一個更加平等的環(huán)境。在”恨爹不成剛”的語境下，很多時候無論你多優(yōu)秀，也不論你筆試能考第一，只因為你身上沒有干部的血緣（或同樣是干部子女，更大權(quán)力者上），就會在面試時被淘汰。

誠然，法律制度是對所有報考者公平的，公務(wù)員大門不僅僅對干部子女敞開，滿足條件者都有機會，現(xiàn)實中的不公平也是“潛規(guī)則”在作祟。我認(rèn)為法律可以更完善些，或修改得看上去“不公平”以便于保障現(xiàn)實的更公平，如對干部子女報考公務(wù)員進(jìn)行一些限制。類比公務(wù)員管理中的任職回避，不允許規(guī)定范圍內(nèi)具有親屬關(guān)系的人在同一部門或單位任職。任職可以擴大到“報考”，爸爸是A單位的局長，兒子就不能考A單位，這樣就不會出現(xiàn)爸爸當(dāng)面試考官的尷尬，面試官受到的壓力也小些。爸爸是省高院的領(lǐng)導(dǎo)，孩子就不能報考該省法院系統(tǒng)的任何一個職位。爸爸是當(dāng)?shù)氐狞h政主要領(lǐng)導(dǎo)，孩子要當(dāng)公務(wù)員只能異地報考??如此一來也未必保證孩子不受到家長的蔭庇，不同單位或不同地區(qū)的官員間很有可能也是有聯(lián)系的。

但實行回避至少能提升公務(wù)員招考的公正性的形象，否則即便父親招兒子，干部子女即使比別的考生更適合，錄用也完全是合法合理、大公無私，但只因為有這層裙帶關(guān)系，也會讓公眾產(chǎn)生不公正的質(zhì)疑，從而影響政府公信力。

第四篇：淺析我國公務(wù)員回避制度

淺析我國公務(wù)員回避制度存在的問題及其完善

張明瑞

西南大學(xué)法學(xué)院10級1班，***3

摘要：伴隨我國民主法治社會的不斷進(jìn)步，作為國家公務(wù)員制度重要組成部分的回避制度也不斷發(fā)展完善，成為一項行之有效、必不可少的的公務(wù)員監(jiān)督機制，通過對公務(wù)員任職、公務(wù)、地域三個方面提出回避進(jìn)行限制，完成對公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的監(jiān)督，是提高行政效率、增強政府公信力、體現(xiàn)依法行政的重要保障；但是，由于受到我國傳統(tǒng)思想觀念，以及該項制度設(shè)計本身存在的客觀障礙的影響，我國當(dāng)前的公務(wù)員回避制度仍存在諸多方面的問題亟待解決。本文則是在對我國現(xiàn)行的公務(wù)員回避制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上，對這一制度的完善進(jìn)行了相關(guān)的探討。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；回避制度；存在問題；完善

“公務(wù)員回避，是指公務(wù)員在行使職權(quán)過程中，因其與所處理事務(wù)存在利害關(guān)系，可能影響實體處理結(jié)果和程序進(jìn)展的公證時，依相對人申請或自己主動提出，經(jīng)主管機關(guān)決定，依法終止其對該事項的管轄權(quán)而由他人代理的制度。回避是普通法上的自然公正原則的最樸素的體現(xiàn)，即：自己不做自己的法官，否則就可能產(chǎn)生專斷和偏袒?；乇苤贫仁枪珓?wù)員法律制度中的一個重要內(nèi)容，目的在于保障行政執(zhí)法的公正、公平”

一、我國公務(wù)員回避制度的發(fā)展概況 “我國是實行回避制度的發(fā)源地，早在封建社會時期，統(tǒng)治者在官吏的選拔和任用上就實施了回避制度，目的在于限制和防止中央及地方官吏利用親屬故舊相互勾結(jié)，動搖以至瓦解封建統(tǒng)治。所謂回避，就是因避嫌而不參與其事，包括避親和避籍兩個方面。東漢時的‘三互法’是我國建立的最早的正式回避制度，據(jù)后《漢書.蔡邕傳》記載，‘初，朝議以州郡為黨，人情比周，乃制婚姻之家及兩州人士不得對互相監(jiān)臨。至是復(fù)有三互法,禁忌轉(zhuǎn)密，選用艱難。’其基本精神是本地人不得為本地長官，婚姻之家不得相互監(jiān)臨。此后回避制度歷經(jīng)漢、唐、明等朝，不斷得到創(chuàng)新和發(fā)展。明朝時回避制度進(jìn)一步健全，包括親屬回避、籍貫回避、聽訴回避等等。清朝對回避制度的規(guī)定更為嚴(yán)格，不僅規(guī)定了公務(wù)回避的要求，而且對違背回避制度的官吏，實施嚴(yán)厲的處罰，進(jìn)一步加快了回避制度的發(fā)展進(jìn)程。

新中國成立后，在借鑒古代回避制度經(jīng)驗及改進(jìn)其不足的基礎(chǔ)上，我國實行了領(lǐng)導(dǎo)干部回避制度。伴隨公務(wù)員制度的建設(shè)，公務(wù)員回避制度也日臻完善。黨的十三屆六中全會作出的《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》強調(diào)：‘要抓緊建立領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度和回避制度,并嚴(yán)格執(zhí)行?！?993年8月，國務(wù)院頒發(fā)的《國家公務(wù)員暫行條例》對公務(wù)員回避制度作出了原則性規(guī)定。1996年5月國家人事部制定了《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》，從制度上進(jìn)一步規(guī)范了國家公務(wù)員的任職回避及公務(wù)回避，標(biāo)志著我國公務(wù)員回避制度的實施開始走向規(guī)范化和制度化。2006年8月7日中共中央又制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》，這是首次就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避單獨成文制定了回避規(guī)定?！雹?/p>

現(xiàn)階段，我國的公務(wù)員回避制度大致包括三個方面：任職回避、公務(wù)回避、地域回避。任職回避，是指對具有法定特殊關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系比較密切的職務(wù)方面所做的限制；公務(wù)回避，是指為了防止與某一公務(wù)具有利害關(guān)系的公務(wù)員直接或間接參與處理該事 ①②

① 應(yīng)松年.公務(wù)員法[M].北京：法律出版社，2010：243-244.許貝貝.淺析我國公務(wù)員回避制度中存在的問題及其完善策略[J].牡丹江教育學(xué)院學(xué)報，2010，（6）：98 物，或者施加影響，而對其實行公務(wù)加以加以限制；地域回避，是指公務(wù)員不得在自己的原籍或成長地?fù)?dān)任公職。

二、我國公務(wù)員回避制度存在的主要問題

近年來，我國相繼出臺了《中華人民共和國公務(wù)員法》和《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》等一系列的法律法規(guī)、規(guī)章，建立起了相對較為完備的公務(wù)員制度體系，回避制度也相應(yīng)的建立。但是，公務(wù)員回避制度在實踐中的實施效果卻總是差強人意，存在著諸多方面的問題。

（一）回避的適用范圍、理由及法律規(guī)范不明確

在公務(wù)員回避制度的具體設(shè)計上，其范圍、理由以及相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定仍不明確，界限不清：

其一，回避的適用范圍較窄?！艾F(xiàn)行的公務(wù)員回避制度的相關(guān)規(guī)定主要散見于各種不同的法律、法規(guī)之中，其適用范圍主要集中于行政處罰、行政監(jiān)察和聽證等程序中，在行政許可、行政強制等程序中很少有公務(wù)員回避的規(guī)定。此外，雖已出臺有關(guān)公務(wù)員回避的專項法規(guī)，但現(xiàn)行規(guī)定過于概括、簡約，往往只規(guī)定公務(wù)員在執(zhí)行某項公務(wù)時應(yīng)當(dāng)回避的原則，而對具體程序及法律后果等未作出詳細(xì)規(guī)定，可操作性不強?！雹?/p>

其二，回避的理由不夠全面?；乇艿睦碛蓱?yīng)該是回避制度的核心部分，其設(shè)計的是否得當(dāng)，直接影響回避制度的科學(xué)性、公正性。我國2006年《中華人民共和國公務(wù)員法》也對回避制度做了專章的規(guī)定，如第六十八條規(guī)定：“國家公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作?！钡谄呤畻l規(guī)定：“國家公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，有下列情形的應(yīng)當(dāng)回避：

（一）涉及本人利害關(guān)系的；

（二）涉及與本人有本條例第六十八條第一款所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的；

（三）其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的?！钡诹艞l規(guī)定：“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實行地域回避，法律另有規(guī)定的除外?！庇纱丝梢姡覈壳暗膶嵭械墓珓?wù)員回避仍只限于任職回避、地域回避和公務(wù)回避三個方面，相較于西方，在回避范圍上仍不周延，譬如，擬制血親的回避、同學(xué)關(guān)系的回避、卸任回避等等，我國都還沒有納入到公務(wù)員回避的理由之內(nèi)。

其三，“我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，對公務(wù)員未回避而作出的行政行為是無效，還是可撤銷或可更正無明確規(guī)定；對公務(wù)員違反回避程序時所要求承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定也不具體。立法如果不表明公務(wù)人員違反公務(wù)回避制度所實施的行為是否有效，往往會導(dǎo)致回避制度對國家公務(wù)人員行為沒有約束力，從而使公務(wù)回避制度形同虛設(shè)。最后，在我國《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度中，并沒有涉及公務(wù)員回避的相關(guān)條款。部分地區(qū)的規(guī)范性文件中雖然對回避救濟(jì)制度有所涉及，但是僅限于駁回申請決定的公務(wù)員可向原決定機關(guān)提出行政復(fù)議的范圍內(nèi)，救濟(jì)程序簡單，救濟(jì)途徑狹窄。在實際的職權(quán)行使過程中，行政機關(guān)、公務(wù)員和行政相對人對公務(wù)員回避的情況產(chǎn)生爭議時，公務(wù)員如何尋求救濟(jì)；或者在公務(wù)員本應(yīng)回避而沒有回避時，行政相對人如何尋求救濟(jì)，立法都未能明確。”②

（二）回避的執(zhí)行力較弱

其一，社會人情關(guān)系瓦解了回避的執(zhí)行力，作為一種社會性的存在，人總是生活在一定的社會關(guān)系網(wǎng)之中，而在重視社會人情關(guān)系缺乏法制傳統(tǒng)的中國，行政機關(guān)親緣化的傾向尤其明顯，所以，執(zhí)行回避制度的社會基礎(chǔ)和民眾心理建設(shè)都十分薄弱，容易出現(xiàn)“干部在本地

或本單位長期任職，可能形成大大小小的‘山頭’以及盤根錯節(jié)的宗派勢力，可能導(dǎo)致各自 ①② 韓銳、李景平.國外公務(wù)員回避制度比較及對我國的啟示[J].行政管理改革，2012（7）：67.韓銳、李景平.國外公務(wù)員回避制度比較及對我國的啟示[J].行政管理改革，2012（7）：68 為政和各行其是，嚴(yán)重的將出現(xiàn)‘針插不進(jìn)’的局面?！雹俟珓?wù)員回避制度在執(zhí)行中常常受到地方盤根錯節(jié)的人情關(guān)系網(wǎng)的阻礙，這種現(xiàn)象是難以根治的，只能期待有相關(guān)的配套制度加以限制、規(guī)避。

其二，“腐敗網(wǎng)絡(luò)使回避制度虛置。中國古代的人們描述官員之間的關(guān)系，經(jīng)常用“官官相護(hù)”一詞。實際上，這只是古代官員們面對某個單一共同事件或危機時的一種群體反應(yīng)模式。而在我國現(xiàn)實生活中，一些官員結(jié)成腐敗網(wǎng)絡(luò)，共同規(guī)避甚至對抗某種管理制度，使制度嚴(yán)重癱瘓。2003年1月，溫州市龍灣區(qū)，由區(qū)委組織部、區(qū)人事局、區(qū)監(jiān)察局聯(lián)合發(fā)文組織了一次科級干部子女公開考錄，從55人中擇優(yōu)招考了22人。據(jù)說該次招錄是“由于區(qū)劃調(diào)整后龍灣區(qū)機關(guān)干部普遍十分擔(dān)心子女就業(yè)問題，為了穩(wěn)定干部隊伍，使全區(qū)各項工作盡快步入正常軌道，經(jīng)當(dāng)時的龍灣區(qū)委、區(qū)政府班子集體研究決定的”。在這個案例中，官員們?yōu)榱烁髯宰优睦?，不惜公開違背公務(wù)員回避制度，聯(lián)合用公共權(quán)力“制造”了一場“公開”考錄。而且，值得注意的是，聯(lián)合發(fā)文的幾個部門恰恰是應(yīng)該履行公務(wù)員回避制度監(jiān)管責(zé)任的主體。當(dāng)面對地方官員牢固的腐敗網(wǎng)絡(luò)時，原有的公務(wù)員回避制度十分容易被屏蔽。如此容易被屏蔽的制度，其效力不彰，也就在情理之中了。”②

（三）回避制度的相關(guān)配套保障制度和監(jiān)督機制不健全 在推動公務(wù)員回避制度實施的同時，與之相關(guān)的配套設(shè)施還處于起步階段，存在著諸多的問題，不能緊緊跟隨回避制度的推進(jìn)，例如，人事管理制度、人才流通制度、戶籍管理制度等。以戶籍制度為例，公務(wù)員在外地任職，造成夫妻兩地分居的情形也是常有的，牽扯到住房、父母贍養(yǎng)、子女上學(xué)就業(yè)等一系列的問題，解決起來十分棘手。這就難免會造成任職回避制度與我國目前正在實施的其他規(guī)章制度相矛盾的局面，在一定程度上制約了回避制度的施行?！盎乇苤贫葘嵤┻^程中缺乏有效的監(jiān)督體系，由于公務(wù)員制度本身的不完善，我國公務(wù)員在任職或執(zhí)行公務(wù)中履行回避的義務(wù)很大程度上要取決于公務(wù)員的自身覺悟性，而一項制度能否得到認(rèn)真的貫徹執(zhí)行，有沒有嚴(yán)格的監(jiān)督制度是關(guān)鍵所在。但由于個人覺悟高低或者利害關(guān)系重大與否的不同，并不是每一個公務(wù)員都能有這樣的自覺性，所以缺乏有效監(jiān)督使有些公務(wù)員在執(zhí)行回避制度的過程中，難免會出現(xiàn)‘打折扣’的現(xiàn)象，這對整個公務(wù)員體制的建設(shè)與健康發(fā)展都是極大的障礙。”③

三、完善公務(wù)員回避制度的策略

對于進(jìn)一步完善我國公務(wù)員制度、提高政府公信力、提升依法行政水平，公務(wù)員回避制度的作用是不言而喻的，然而這項回避制度能否發(fā)揮應(yīng)有作用，取決于是否具備一項具體完備、行之有效的回避制度和一個強有力的內(nèi)外部監(jiān)督體系，二者缺一不可，故，對于我國公務(wù)員回避制度的完善又顯得至關(guān)重要。那么，筆者將從以下幾個方面著手，試著進(jìn)一步完善我國的公務(wù)員回避制度：

（一）明確回避的適用范圍、理由及相關(guān)法律規(guī)范

其一，擴大回避的適用范圍。首先，在行政處罰、行政監(jiān)察和聽證領(lǐng)域外，新增行政許可、行政強制兩個大的方面，與行政處罰一樣，適用公務(wù)員回避的相關(guān)要求，提高行政公平性和透明度，增強決策的科學(xué)性，進(jìn)一步擺脫人治的影子；其次，應(yīng)合理安排公務(wù)員任職的地域回避轉(zhuǎn)任，即公務(wù)員在某一地區(qū)任職達(dá)到一定年限后需要定期轉(zhuǎn)任，開闊公務(wù)員的視野，促進(jìn)地區(qū)的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，“對這一任職期限如何確定，我們總結(jié)長期實踐經(jīng)驗，認(rèn)為規(guī)定十年左右較為合適，這是因為由于我國目前強調(diào)干部的年輕化，很多公務(wù)員在30歲左右就擔(dān)任了鄉(xiāng)級或縣級的一些重要領(lǐng)導(dǎo)崗位職務(wù)。這樣，離他退休還有二三十年的時間，如果他 ① 馮志芳、郝永紅.關(guān)于我國公務(wù)員回避制度的幾點思考.[J].紀(jì)念《國家公務(wù)員暫行條例》頒布10周年征文專輯，79.② 李丹陽、任建明.公務(wù)員回避制度執(zhí)行力困局及解決對策[J].人民論壇，2012（4）：12.③ 許貝貝.淺析我國公務(wù)員回避制度中存在的問題及其完善策略[J].牡丹江教育學(xué)院學(xué)報，2010，（6）：99 在一個地方工作十年以上，也會形成相當(dāng)緊密的關(guān)系網(wǎng)，對于他公正執(zhí)法相當(dāng)不利。因此，建議在縣級某一行政部門擔(dān)任科級以上領(lǐng)導(dǎo)十年以上的公務(wù)員，不得在同一縣級部門擔(dān)任正職領(lǐng)導(dǎo)。接著，如何轉(zhuǎn)任，轉(zhuǎn)任到什么地方，這需要結(jié)合該公務(wù)員本身的素質(zhì)以及長期任職的政績等，在《公務(wù)員法》上做詳細(xì)的規(guī)定，督促并鼓勵公務(wù)員兢兢業(yè)業(yè)地在基層工作”①。

其二，增加回避理由。我國的現(xiàn)行公務(wù)員回避制度主要是以親屬關(guān)系為回避的核心理由，其重要性是不可否認(rèn)的，但是其理由的外延不免有些過于狹隘，對行政行為的公平性、透明性造成了一定影響；因此，擴大回避理由的外延顯得尤為重要，其具體要求為，適當(dāng)?shù)膶珓?wù)員的故舊關(guān)系，如同學(xué)關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系，同鄉(xiāng)熟人關(guān)系，和擬制血親關(guān)系進(jìn)行限制，作為回避的理由之一；同時，卸任回避制度也將是一個重點，應(yīng)增設(shè)“公務(wù)員卸任回避制度”，為防止一些長期擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格較老的公務(wù)員在退休后仍對公務(wù)進(jìn)行不當(dāng)影響，應(yīng)在《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》中對卸任后的公務(wù)員進(jìn)行的與原任職相關(guān)的活動加以適當(dāng)限制，“真正的做到從公務(wù)員隊伍的入口、管理、出口上對其履行職務(wù)加以全面限制”②

其三，健全回避的法律責(zé)任及相關(guān)法律規(guī)范。我國公務(wù)員法雖然對相關(guān)主體在何種情況下需要回避進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，卻未對在符合回避條件下而未回避，即未依法履行回避職責(zé)的情形，規(guī)定出具體的法律責(zé)任，只是籠統(tǒng)的規(guī)定應(yīng)給與行政處分，但該法條過于籠統(tǒng)，不具有可操作性?！肮珓?wù)員法的現(xiàn)有規(guī)定不足以制止故意違反回避制度的行為，因此，公務(wù)員法立法時應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，公務(wù)員故意違反回避制度的，應(yīng)一律給予行政處分，對于其中構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，故意違反回避制度所作出的職務(wù)行為均屬非法，一律無效”③。

（二）強化公務(wù)員回避的執(zhí)行力度

其一，擴大回避的申請主體范圍，完善問責(zé)制度。我國新出臺的《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》已經(jīng)新增了“利害關(guān)系人”這一回避申請主體，這無疑是我國公務(wù)員回避制度的一大進(jìn)步，切實的拓寬了申請渠道，更加體現(xiàn)開放性；但是這與我國不斷發(fā)展的社會形勢以及公務(wù)回避沖突不斷地社會情況仍是不相適應(yīng)，這種程度的開放仍不能滿足制度發(fā)展的需要。因此，除了“利害關(guān)系人”之外，還應(yīng)允許其他公民或機關(guān)組織提出回避的申請，進(jìn)一步拓寬回避申請渠道，同時，更應(yīng)在橫向上開發(fā)更加多元劃的回避申請機制，將社會監(jiān)督、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督納入到回避申請的環(huán)節(jié)中。同時，“進(jìn)一步完善《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》，強化問責(zé)機制。全面地構(gòu)建一個責(zé)任清晰、流程明確、運轉(zhuǎn)流暢、首尾相繼的問責(zé)機制。首先，要設(shè)計好問責(zé)的機制和程序，理順問責(zé)的權(quán)力關(guān)系和構(gòu)建明確、清晰的問責(zé)流程；其次，在制度運行的過程中提高問責(zé)度，對違反公務(wù)員回避制度的人員，絕不姑息，從嚴(yán)處理；再次，應(yīng)當(dāng)引入對執(zhí)行主體實施問責(zé)的機制和程序，對執(zhí)行主體執(zhí)行不力的，同樣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行問責(zé)；最后，應(yīng)該在政府有關(guān)監(jiān)督部門之外，引入第三方監(jiān)督，并且使之落到實處，而不僅僅是走形式?！雹?/p>

其二，嚴(yán)格回避的程序?！笆紫龋诨乇艿奶岢錾?，應(yīng)要求行政機關(guān)將申請回避的權(quán)利以及哪些情形屬于法定回避情形等情況告知當(dāng)事人，并公開公務(wù)員的有關(guān)情況，進(jìn)一步落實當(dāng)事人的知情權(quán)；提出的方式既可以是書面形式，也可以是口頭形式，依具體回避方式而定；對于提出時限，一般是在公務(wù)活動開始之前，但對于行政程序履行過程中發(fā)現(xiàn)確有回避需要的，也可在公務(wù)活動進(jìn)行中提出申請。其次，在回避的審查上，有權(quán)限的行政機關(guān)在接到當(dāng)事人的回避申請后，應(yīng)于法定期限內(nèi)給予審查并作出批復(fù)；審查和批復(fù)方式應(yīng)盡量采取書面形式；審查批復(fù)期限以最長不超過3個工作日為宜。最后，在回避的決定上，決定機關(guān)對當(dāng)事人的回避申請作出審查后，無論回避理由成立與否，都應(yīng)當(dāng)做出書面決定并且通知申請人； ①② 吳麗英.我國公務(wù)員任職地域回避的必要性及立法完善[D].山東：曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，2012：137

韓銳、李景平.國外公務(wù)員回避制度比較及對我國的啟示[J].行政管理改革，2012，（7）：68.③ 駱勇.我國公務(wù)員回避制度的缺陷及其消解[D].南京：南京師范大學(xué)，2006：74.④ 李丹陽、任建明.公務(wù)員回避制度執(zhí)行力困局及解決對策[J].人民論壇，2012，（4）：13.在做出回避決定時，決定機關(guān)應(yīng)該出具決定理由，以增強決定的說服力和公正性?！雹?/p>

其三，多方改進(jìn)回避制度的執(zhí)行，重視執(zhí)行?！笆紫?，要堅定信心，強化制度創(chuàng)新思維。其次，應(yīng)當(dāng)從法律層面強化回避制度執(zhí)行主體的權(quán)力與地位，使之可以用對稱的權(quán)力監(jiān)督和制約公共權(quán)力的運行。再次，為了改變以往回避制度“后知后覺”現(xiàn)象，有必要將目前的回避申請制和要求制，轉(zhuǎn)變?yōu)榛乇茴A(yù)防制或回避風(fēng)險評估制，也就是說，執(zhí)行主體提前介入，使回避工作前置，從而提前預(yù)防回避風(fēng)險。最后，針對公務(wù)回避的復(fù)雜性，有必要根據(jù)不同的專業(yè)事務(wù)領(lǐng)域，制定專門的回避規(guī)定、制度和程序，保障專業(yè)領(lǐng)域公務(wù)回避的實施?！雹?/p>

（三）建立、健全回避的相關(guān)配套制度及監(jiān)督機制

其一，健全回避制度的配套保障機制。完善相關(guān)的人事管理制制度、人才流通管理制度、住房補貼制度以及戶籍制度，為公務(wù)員回避制度的發(fā)展提供更加肥沃的土壤，同時也為其他廉政措施的實行創(chuàng)造良好條件。例如，對被調(diào)離的人員的工作、住房、生活等一系列實際問題，應(yīng)予以妥善解決，不應(yīng)因執(zhí)行回避制度造成新的遺留問題。通過相應(yīng)的保障機制確?；乇苤贫葘嵭械挠行?，保障公務(wù)執(zhí)行人員自身的合法權(quán)益與利益，確保公務(wù)員能堅持原則，秉公辦事，以實現(xiàn)公共行政的目標(biāo)。

其二，健全檢查監(jiān)督體系。這也是推進(jìn)公務(wù)員回避制度全面實行的根本之所在，“這一體系除政府行政部門內(nèi)部的檢查監(jiān)督外，還應(yīng)該包括共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督和法律監(jiān)督，特別是包括以網(wǎng)絡(luò)和微博客等為代表的新媒體在內(nèi)的新聞輿論監(jiān)督等多種形式的檢查監(jiān)督。當(dāng)下，推進(jìn)和完善民主監(jiān)督機制，是健全檢查監(jiān)督體系的重點，通過逐步完善公務(wù)員回避制度的投訴機制，聘請社會人士擔(dān)任“監(jiān)督員”，設(shè)立投訴熱線和投訴箱，制定公務(wù)員投訴處理辦法，及時對干部調(diào)任情況進(jìn)行公示，公開曝光典型等措施，使回避制度具體化、可操作化。只有把組織監(jiān)督和民主監(jiān)督、過程監(jiān)督和效果監(jiān)督有機結(jié)合起來，形成“主體多元，相互補充，民主共治”的檢查監(jiān)督體系，才能增強公務(wù)員回避工作的透明度，形成無所不在的威懾力量，使得任何徇私舞弊、以權(quán)謀私的現(xiàn)象都被暴露在光天化日之下，為及時發(fā)現(xiàn)、處理、糾正和懲戒違反回避制度的行為真正提供制度保證，達(dá)到激勵公務(wù)員勤懇履職，鏟除以權(quán)謀私和腐敗毒瘤的目的。”③

《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》施行以來，我國公務(wù)員回避制度在理論和實踐兩個方面都取得了長足的進(jìn)步，進(jìn)一步增強了政府公信力，建立起了責(zé)任政府的雛形，提升了我國依法行政的水平。然而，我們也應(yīng)看到，我國的公務(wù)員回避制度無論是其自身的制度設(shè)計還是制度施行的過程，都存在諸多方面的問題，這也需要在實踐中的進(jìn)一步完善。

①② 韓銳、李景平.國外公務(wù)員回避制度比較及對我國的啟示[J].行政管理改革，2012，（7）：69.李丹陽、任建明.公務(wù)員回避制度執(zhí)行力困局及解決對策[J].人民論壇，2012，（4）：13 ③ 程萍.公務(wù)員回避制度無法回避的問題[J].人民論壇，2012，（4）：7

第五篇：公務(wù)員回避制度

我國出臺規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員回避制度新華網(wǎng)北京２月２３日電（記者趙超）記者２３日從國家公務(wù)員局獲悉，中組部、人力資源社會保障部近日聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》，對公務(wù)員回避制度作出進(jìn)一步規(guī)范。

公務(wù)員回避包括任職回避、地域回避和公務(wù)回避。按照這一規(guī)定，在任職回避方面，公務(wù)員凡有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親、近姻親等親屬關(guān)系的，不得在同一機關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作。

在地域回避方面，公務(wù)員擔(dān)任縣、鄉(xiāng)黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實行地域回避，一般不得在本人成長地?fù)?dān)任市（地、盟）黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員；公務(wù)員擔(dān)任縣級紀(jì)檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實行地域回避，一般不得在本人成長地?fù)?dān)任市（地、盟）紀(jì)檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員。

在公務(wù)回避方面，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避的公務(wù)活動主要包括：考試錄用、調(diào)任、職務(wù)升降任免、考核、考察、獎懲、交流、出國審批；監(jiān)察、審計、仲裁、案件審理；稅費稽征、項目資金審批、監(jiān)管。

這一規(guī)定明確，對擬進(jìn)入機關(guān)的人員和擬調(diào)整的人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查把關(guān)，避免形成回避關(guān)系。對可能形成回避關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整；對因婚姻、職務(wù)變化等新形成的回避關(guān)系，應(yīng)當(dāng)及時予以調(diào)整。

規(guī)定同時明確，公務(wù)員必須服從回避決定。無正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職；公務(wù)員應(yīng)當(dāng)主動報告應(yīng)回避的情形。有需要回避的情形不及時報告或者有意隱瞞的，應(yīng)當(dāng)予以批評教育，影響公正執(zhí)行公務(wù)，造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處分。

國家公務(wù)員局負(fù)責(zé)人表示，公務(wù)員回避制度是公務(wù)員制度的重要組成部分，通過對公務(wù)員所任職務(wù)、執(zhí)行公務(wù)和任職地區(qū)等方面作出限制性規(guī)定，可以減少因親屬關(guān)系等人為因素對工作的干擾。規(guī)定的出臺對加強公務(wù)員的管理和監(jiān)督，保證公務(wù)員依法、公正執(zhí)行公務(wù)，促進(jìn)機關(guān)廉政建設(shè)具有重要作用。