第一篇：【獨家】淺析PPP項目總投資的確定
【獨家】淺析PPP項目總投資的確定
作者：鐘萌，湖南民咨信息咨詢有限公司執(zhí)行董事，注冊會計師、國際財務管理師、高級信用管理師；錢沖，湖南民咨信息咨詢有限公司副總經(jīng)理、項目總監(jiān)，湖南君見律師事務所執(zhí)業(yè)律師、信用管理師；占雅麗，湖南民咨信息咨詢有限公司法務主管，湖南君見律師事務所實習律師?！蛾P于在公共服務領域和社會資本合作模式指導意見的通知》中對PPP的定義為：政府和社會資本合作模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確權(quán)責利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結(jié)果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益?！敦斦筷P于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中對PPP的定義為：政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！秶野l(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中對PPP的定義：政府和社會資本合作模式指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。上述定義中，無論哪一種定義都包含“公共服務”、“必要政府付費”和“合理利益”這三個息息相關的關鍵詞，“公共服務”代表著公益性，是社會效益的體現(xiàn)，“必要政府付費”代表著政府的宏觀調(diào)控地位，是治理水平的體現(xiàn)，“合理利益”則代表盈利但不暴利（有部分學者認為PPP的公益性決定其不應該盈利，筆者認為這是不準確的），是經(jīng)濟效益的表達，我們知道，項目總投資的確定是經(jīng)濟效益的基礎，那么，要想實現(xiàn)“確保社會效益、緩解財政壓力”的價值追求，項目總投資的確定便是我們不得不思考的問題。項目總投資的認定指的是在PPP項目建設、初期運營過程中，對項目全部投入資金或?qū)嵨飪r值的認定值，它是政府支付運營補貼或服務費用的基準值，項目建設總投資是整個項目總投資的重中之重，可以說項目建設總投資的估算額直接影響著對項目總投資的確定。因此，在下面的文章中，筆者將重點圍繞項目建設總投資的含義、構(gòu)成，分析目前對項目總投資的常見確定方式，并提出思考與建議。
一、項目總投資的構(gòu)成
項目總投資一般指在某一時間段內(nèi)一次預算的一次性投入或分次投入的資金或?qū)嵨锟傤~，PPP項目確定總投資的價值，應當自項目開啟實質(zhì)性立項籌備時計算至項目試運營結(jié)束為止。一般包括建設總投資、建設期利息和流動資金。其中，建設投資包括工程費用、工程建設其他費用和預備費用；工程費用是指用于項目的建筑物、構(gòu)筑物、道路、水工等土木工程建設而發(fā)生的費用，以及設備、工器具購置和安裝費用，包括工程建筑、安裝費和設備購置費。工程建設其他費是指從工程籌建到工程竣工驗收交付生產(chǎn)或使用為止的整個建設期間，除建筑安裝工程費用和設備及工器具購置費用以外，為保證工程建設順利完成和交付使用后能夠正常發(fā)揮效益或效能而發(fā)生的各項費用。預備費用是指投資估算或工程概算階段考慮不可預見的設計變更、工程洽商、一般自然災害處理、工程缺陷修復、未預見的地下障礙物以及設備運輸工程中由于超長、超寬、超重引起的運輸增加費用等的費用。預備費用中包含了基本預備費和漲價預備費。建設期利息是指項目建設期發(fā)生的支付銀行貸款、出口信貸、債券等的借款利息和融資費用。流動資金是指項目投產(chǎn)初期所需，為保證項目建成后進行試運轉(zhuǎn)所必須的流動資金，一般按項目建成后所需全部流動資金的30%計算。
二、目前PPP項目總投資的確定方式分析
在采購文件或者PPP項目合同中，我們經(jīng)?？吹降?，對項目總投資，主要有以下幾種確定方式（均來自于政府指定公示平臺）：①項目總投資**萬元，實際投資以政府相關部門的審計結(jié)果為準；②項目總投資暫定**萬元，以正式批復的設計概算為準，計算政府補貼時以財政部門或?qū)徲嫴块T經(jīng)審計后確定額為準；③項目暫定總投資**萬元，最后結(jié)算金額以財政評審為準；④項目總投資**萬元，最后總投資以財政預結(jié)算（投資）評審中心的評審為準，并接受審計局的審計監(jiān)督；⑤項目估算總資產(chǎn)**萬元，最后數(shù)額以政府與社會資本共同認可第三方咨詢機構(gòu)出具的考核結(jié)果為準；⑥項目總投資**萬元，最終投資額以工程結(jié)算報告和財政部門評審結(jié)果為準；⑦項目總投資**萬元，最終投資額以財政評審以及項目竣工驗收審計后的金額為準。綜上所述，實務中，項目總投資的確定方式主要包括：
一、以財政評審的結(jié)果為準；
二、審計部門審計后的結(jié)果為準；
三、工程結(jié)算確定的數(shù)額；
四、政府和社會資本共同認可第三方咨詢機構(gòu)出具的結(jié)果數(shù)額。根據(jù)《財政投資評審管理規(guī)定》的規(guī)定，財政投資評審是財政職能的重要組成部分，是財政部門通過對財政性資金投資項目預（概）算和竣工決（結(jié)）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效的活動。財政投資評審業(yè)務由財政部門委托其所屬財政投資評審機構(gòu)或經(jīng)財政部門認可的有資質(zhì)的社會中介機構(gòu)（以下簡稱“財政投資評審機構(gòu)”）進行，財政投資評審的范圍包括：
（一）財政預算內(nèi)基本建設資金（含國債）安排的建設項目；
（二）財政預算內(nèi)專項資金安排的建設項目；
（三）政府性基金、預算外資金等安排的建設項目；
（四）政府性融資安排的建設項目；
（五）其他財政性資金安排的建設項目；
（六）需進行專項核查及追蹤問效的其他項目或?qū)ｍ椯Y金。對于PPP項目而言，根據(jù)回報機制的不同，可分為使用者付費、政府付費、可行性缺口補貼三種類型，對于政府付費類項目，由地方政府安排支付資金，應當進行財政評審，此時，合同所約定的財政評審兼具民事法律效果與行政監(jiān)管效力。關于審計，審計法及其實施條例規(guī)定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和年度結(jié)算、單項工程結(jié)算、項目竣工結(jié)算等情況進行審計監(jiān)督。”上述規(guī)定從投資主體和資金性質(zhì)的角度確定了投資審計范圍。PPP項目從投資主體和資金性質(zhì)的角度看，投資主體主要是或完全是社會資本，除了政府有支付責任的資金來源是政府以外，其他并不屬于審計的法定范圍。而我們知道，審計必須有法定授權(quán)，目前對于PPP項目進行審計監(jiān)督，可以依據(jù)的政策文件或規(guī)章，僅有效力較低的國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》提出“審計部門要加強對政府投資項目、國有企業(yè)投資項目以及政府和社會資本合作等建設的其他公共工程項目的審計監(jiān)督”以及《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定“縣級以上審計機關應當依法對特許經(jīng)營活動進行審計?！碧貏e是近期全國人大法工委的反饋函中稱，“經(jīng)研究認為，地方性法規(guī)中直接以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應當予以糾正”，很有可能對PPP項目中的建設工程是否應當審計，產(chǎn)生不同聲音。需要說明的，財政投資評審和政府投資審計兩者都是政府行為，是國家履行經(jīng)濟管理監(jiān)督職能的重要表現(xiàn)，兩者的作用都是維護國家財政經(jīng)濟秩序、提高財政資金使用效益、保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。那么，財政部門和審計部門在做財政評審和審計時，更多會從如何緩解財政壓力和滿足項目的公益性進行考慮，這就有可能導致項目總投資額偏低，另外，限于審計與評審部門專業(yè)力量的欠缺，這兩種方式都有可能出現(xiàn)效率低的情形，進行降低項目對于社會資本的吸引力，最后導致項目不能落地實施。工程結(jié)算是指施工企業(yè)按照合同規(guī)定的內(nèi)容全部完成所承包的工程，經(jīng)驗收質(zhì)量合格，并符合合同要求之后，向發(fā)包單位進行的工程款結(jié)算。傳統(tǒng)建設工程項目中，工程結(jié)算直接關系到建設單位和施工單位的切身利益，在結(jié)算的編審過程中由于編審人員所處的地位、立場和目的不同，最后的結(jié)算值與施工方送審值存在一定的差距。但在PPP項目中，雖然從法律意義上講，建設方與承包方并不是一個主體，但是，我們可以看到，現(xiàn)實中，大部分PPP項目的工程承包方就是社會資本本身，有時還是建設單位（針對未成立SPV的情形，在成立SPV時，工程承包方是作為建設方的SPV公司的股東），因此，與傳統(tǒng)建設項目不同的是，利益會讓PPP項目的工程承包方與建設方“高度一致”。而我國對工程項目建設采取的是計量（監(jiān)理）與評價（結(jié)算）分離的監(jiān)管模式，負責結(jié)算審核工作的工程師施工時一般不到現(xiàn)場，結(jié)算審核時工程量的計算依據(jù)主要就是施工圖和監(jiān)理簽證等資料。這就為施工環(huán)節(jié)偷工減料、盲目簽證、亂簽證等提供了可能，再結(jié)合PPP項目的特殊性，比較容易導致工程款過高，進而導致項目總投資被拔高，在項目運營的過程中，直接影響使用者付費和政府付費。對于第三方咨詢機構(gòu)審核，在傳統(tǒng)建設項目中，主要是指具備相應資質(zhì)的工程造價咨詢公司或會計師事務所接受建設單位或施工單位或者兩者共同委托，從專業(yè)、獨立、審慎的角度出發(fā)，對于他們所提交的結(jié)算資料的真實性以及合法性進行全面審查，給出審核意見的行為，實務中，第三方結(jié)算審核主要審核的資料文件包括“施工合同、中標投標書的報價單、施工圖及設計變更通知單、施工變更記錄、技術(shù)經(jīng)濟簽證、工程預算定額、取費定額及調(diào)價規(guī)定、有關施工技術(shù)資料、工程竣工驗收報告、工程質(zhì)量保修書、其他有關資料”，因此，第三方咨詢機構(gòu)審核，所采取的技術(shù)路線和主要操作方式與工程竣工結(jié)算基本一致，但審核主體不同，也正是因為審核主體的獨立性，第三方結(jié)算審核最有可能促使工程價款結(jié)算“一碗水端平，不偏不倚”。通過以上分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，基于建設投資占大頭的共性，PPP項目總投資的確定，如果完全以財政評審或?qū)徲嬜鳛榻Y(jié)算依據(jù)，雖然可以將支付責任降到比較低，但是有矯枉過正之嫌，而且其效率無法得到有效保證，而如果以建設方審核作為PPP項目總投資的確定方式，基于PPP項目的特性，顯然也是不合適的，相對而言，第三方審核是合理的確定途徑，當然，不論采取哪一種確定方式，對于政府投資類項目，財政評審與審計的行政監(jiān)督職能不能被去除，政府監(jiān)管是有必要的，但在沒有真實意思表示且合同明確約定的前提下，政府監(jiān)管與民事行為二者不能套用，筆者寫這篇文章完全是從民事行為的角度去分析項目總投資的確定方式，前面分析了這么多，那么，基于PPP項目的現(xiàn)實考慮和價值追求，有沒有什么方式適用于PPP項目總投資的確定呢？
三、關于確定項目總投資額的一些思考
筆者認為，探尋某種方式之前，有必要對目前行業(yè)的現(xiàn)狀進行必要的分析，那么，根據(jù)筆者的項目經(jīng)驗，目前PPP項目的總投資確定，存在如下幾個問題：第一個，信息不對稱的問題，在傳統(tǒng)政府投資建設項目中，政府方是項目業(yè)主或建設單位，負責項目規(guī)劃、設計、建設等事項，全面把握項目信息，對于承包方送審的結(jié)算資料，輔以過程管控與行政審計或財政評審，掌控力比較強。而在PPP項目中，由項目公司或社會資本方（未成立項目公司時）負責項目建設，有連規(guī)劃設計都是他們完成，此時，政府方并不直接負責項目建設，對于相關信息的把握會有一定缺失。第二個，越俎代庖的問題，正是因為政府方與社會資本方掌握的信息不對稱，那么，政府方當然希望把控工程項目經(jīng)濟指標的最后一個環(huán)節(jié)，即工程結(jié)算，而在PPP項目中，政府在項目移交以后是項目業(yè)主，這點沒有疑問，但在項目建設期內(nèi)，建設單位是SPV或者社會資本，政府方將“無形的手”伸向工程結(jié)算，再去把控總投資，對于其結(jié)果我們不去過多論證，但起碼這種路徑是有失偏頗的，一來，PPP模式并不是傳統(tǒng)的行政行為，再者，行政行為必須遵循法無授權(quán)不可為的原則，因此，不應該讓行政權(quán)力在PPP模式中泛化，應該尊重市場、回歸市場。對于這個問題，曾經(jīng)也有同仁提出社會資本方可與政府協(xié)商，不以行政監(jiān)管代替之，但客觀事實是一旦確定了這種理念并以采購程序固化，社會資本很難有辯駁的余地，理念與正確引導是關鍵。第三個，解決項目管理低價中標問題與限價問題，傳統(tǒng)建設工程項目中，經(jīng)常出現(xiàn)“低價中標，勤簽證，高價款”的情形，而我們知道，PPP項目的核心在于物有所值，而不是以價取勝，我們驚喜的看到，即將施行的財政部《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》明確指出“評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理”，雖然該辦法適用于貨物和服務領域，并未包含工程，但是我們相信，工程領域也將逐步跟進。長期以來，低價取勝成為各類主體搶占市場的不二法寶，經(jīng)常聽到“低價中標餓死同行、累死自己”的說法，危害非常大。另外一個方面，也有必要對最終總投資與社會資本的報價設置一個對比管理制度，即最終總投資應不高于社會資本投標報價的多少。第四個，建筑技術(shù)水平還有提升的空間，雖然我國建設工程領域經(jīng)過這些年的發(fā)展，已有長足進步，但是與國際水平相比，在設計水平、策劃能力、施工技術(shù)、項目管理等方面，仍有很大的提升空間，雖然我們討論PPP項目往往是基于其模式與創(chuàng)新的角度，但不管模式怎么變，目前絕大部分的PPP項目還是以建筑物或構(gòu)筑物作為基礎，形成的主要資產(chǎn)也是固定資產(chǎn)，那么，建設水平的高低，關系到PPP項目總投資，也關系到公共產(chǎn)品與服務的供給，值得廣大社會資本關注(BIM技術(shù)可以挖掘之)。當前，我國處于政府職能轉(zhuǎn)型時期，政府應逐步減少對于微觀經(jīng)濟活動的干預，不能再什么事兒都去管，什么都想管，事實證明，什么都想管的結(jié)果是什么都管不好，從提升治理能力的角度出發(fā)，借助專業(yè)的社會力量非常有必要，也必須要培育出一批具備綜合實力、公信力、專業(yè)性的第三方咨詢機構(gòu)，如果能夠在PPP總投資確定這個各方都關注的問題上，進行必要的引導，即以第三方咨詢機構(gòu)審核作為項目總投資最終確定的主要路徑，既是為自己減負，也是為企業(yè)等商事主體松綁。傳統(tǒng)的項目審批流程中與項目建設總投資認定相關的有幾個關鍵節(jié)點：可行性研究報告批復、初步設計概算批復和結(jié)算審計。這三個節(jié)點的投資值認定屬于政府行為，除此之外，還有一個節(jié)點屬于社會資本的行為，即社會資本的投標報價。雖然在PPP項目中，政府方的建設主體地位被社會資本代替，但是PPP項目仍然是建設項目，對于項目投資額認定，可與項目審批流程協(xié)同推進。具體操作中，筆者建議，可以按照項目審批流程建立一個動態(tài)的項目總投資額的確定機制，根據(jù)項目本身特性、規(guī)劃設計深度、實際建設進度、市場變動、銀行利率波動等因素、指標進行調(diào)整。在項目的立項籌備階段，就開始對項目進行把控，對項目可行性研究報告中的項目報價進行初次估算，然后根據(jù)可行性報告中的估算報價作為政府采購的暫定價。在項目建設的過程中，應加強對項目建設過程的監(jiān)管，除了建設單位派出監(jiān)理人員之外，應進行全流程造價咨詢管理，即由政府和社會資本共同認可的第三方咨詢機構(gòu)對項目建設情況實施監(jiān)督，形成由第三方咨詢機構(gòu)人員對項目中的簽證、憑證、合同等經(jīng)濟事項相關文件、資料進行首次審核，監(jiān)理人員負責審批的工程監(jiān)管體系。最后在項目建成運營時，由政府和社會資本共同認可第三方咨詢機構(gòu)對項目建設總投資進行審核確定。
第二篇：巔峰獨家：關于PPP項目最新政策解讀
巔峰獨家：關于PPP項目最新政策解讀
2017年4月26日，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六部門聯(lián)合發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）（以下簡稱《通知》），對地方政府在與社會資本合作的過程中舉債融資的行為做了進一步的規(guī)范，推動地方政府與社會資本合作（PPP）操作市場化。
具體措施上，對融資平臺公司、PPP模式等做了進一步規(guī)范，嚴格剝離融資平臺的政府性融資職能，不得借道PPP模式變相舉債。其實，相關規(guī)定在過去一年內(nèi)已經(jīng)被不斷重申，但此次《通知》以六部門聯(lián)合發(fā)文，將地方政府債務管理上升到了維護總體國家安全的高度，其核心要點可以歸結(jié)為以下三點：
核心要點：
1.突出PPP的市場化； 2.進一步明確政府行為的規(guī)范； 3.信息透明和強化監(jiān)管。
從長期的影響來講，此次《通知》下發(fā)以后，各地在推行PPP業(yè)務時，將更加強化對運營方能力的考察，更加關注真實的經(jīng)營能力和經(jīng)營結(jié)果。
推進PPP項目各參與方的市場化運作
1措施
新政策出臺之后，地方政府、地方融資平臺公司、金融機構(gòu)和社會資本方的權(quán)利和職責得到了重新劃分。具體來講，地方政府不得向地方融資平臺公司注入公益性資產(chǎn)和儲備土地，地方融資平臺公司需要按照市場化操作來滿足融資需求，社會資本方則需要加強自身的增信能力，金融機構(gòu)則需要加強防范意識，規(guī)范貸款操作流程，有效規(guī)避風險。
《通知》進一步要求，地方政府不可直接為PPP項目公司提供融資擔保，但可以結(jié)合財力設立或參股擔保公司。擔保公司在實際擔保過程中需要按照市場規(guī)律實行擔保行為。
發(fā)生違法違規(guī)舉債時，除追究地方政府及其所屬部門、融資平臺公司的責任外，還要對金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務機構(gòu)等進行聯(lián)合懲戒。
2影響
政府為PPP項目融資平臺公司提供的融資擔保能力得到了一定的限制，目的是防止新增政府債務，避免增大政府資產(chǎn)風險。
該措施規(guī)避了政府只顧即期投資行為，而忽視項目長期的盈利和運營能力所帶來的風險，更加強調(diào)了各方市場化的經(jīng)營責任。
違規(guī)懲罰進一步下放到各參與方的負責人和參與人員，提高了違規(guī)成本和政策的執(zhí)行效率，釋放了司法的穿透力。
規(guī)范政府與社會資本方的合作行為 1措施
《通知》要求，各地方政府清理整改工作需在2017年7月31日之前完成，否則將依法追究相關責任。按國務院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）要求，縣級以上地方各級政府應設立債務管理領導小組，組長通常為本級政府的主要負責人。
按照《通知》的要求，未來政府在社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)中起到的主要還是引導作用，可以投放一定的資金對項目進行扶持，但扶持資金不得來自于借貸、直接或者間接舉債。
《通知》進一步明確，政府不得對參與PPP項目的社會資本方給予任何關于回購投資本金或者承擔投資本金損失等方面的承諾。
2影響
該《通知》是繼《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）之后再一次強調(diào)各省級政府需對地方政府及其部門的融資擔保能力進行摸底排查，并改正不規(guī)范的融資擔保行為，以引起相關部門的高度重視。
原有很多旅游PPP項目是借助政策風口來搶占政府的融資擔保能力，而在這種政策緊縮、PPP項目去政府化的環(huán)境下，已經(jīng)申報的旅游PPP項目在調(diào)整空間上會受到限制，導致后續(xù)操作乏力，項目的收益與風險很大程度上由市場規(guī)律決定。
加強信息透明與跨部門聯(lián)合監(jiān)管
1措施
《通知》指出，財政部會同發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部門建設大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，對地方政府各類融資工具進行聯(lián)合監(jiān)測和協(xié)調(diào)管理，對PPP項目參與各方的違法行為嚴格追責。地方各級政府需嚴格執(zhí)行國家相關規(guī)定，完善地方政府債務信息公開制度，并推進政府購買服務公開與PPP項目信息公開。
2影響
需要注意的是，司法部也是聯(lián)合發(fā)文機構(gòu)之一。聯(lián)合監(jiān)測杜絕監(jiān)管真空，減少了堵正門、走偏門的困擾。
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第三篇：【獨家】新形勢下政府PPP項目規(guī)范運作之我見
【獨家】新形勢下政府PPP項目規(guī)范運作之我見
PPP知乎，您的PPP大百科！我們建立了完整的PPP知識索引體系，回復索引號【010】，可查看更多PPP專家觀點集萃相關文章。PPP項目如何“走進新時代”—— 新形勢下政府PPP項目規(guī)范運作之我見作者簡介：朱靜 江蘇義行律師事務所 PPP作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，自從2014年中央大力推廣PPP模式后，PPP項目數(shù)量快速增長，財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月底，全國入庫PPP項目數(shù)量達到14220個，計劃投資額高達17.8萬億元。已進入開發(fā)階段的項目達6,778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2,388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場，毫無疑問，PPP改革成果初現(xiàn)，PPP項目的落地提高了公共服務水平和效率，也促進了行政體制、財政體制和投融資體制的改革。但是，我們應當清醒地看到，在PPP發(fā)展的進程中中，一些地方對PPP模式的認識和精神貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，依然存在明股實債、政府變相兜底，無績效考核、重建設輕運營等泛化異化問題，為政府埋下了隱性債務危機和風險風險。這些現(xiàn)象和問題也引起了從中央到地方各級財政部門的重視，近幾個月以來，繼財政部史耀斌部長、王毅司長、江蘇省財政廳宋義武廳長關于規(guī)范PPP發(fā)展的講話精神之后，貴州省財政廳、江蘇省財政廳剛剛又發(fā)布了與之緊密相關的文件規(guī)定，要求進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展。有的地區(qū)已經(jīng)組織開展了對已實施PPP項目事后監(jiān)督檢查，對未按規(guī)定程序操作、違反PPP項目管理相關規(guī)定等行為，責令實施機構(gòu)限期整改，這使得PPP監(jiān)管力度明顯加強。同時，為防止“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的情況，財政部對PPP項目庫采取了“能進能出”的動態(tài)調(diào)整機制，不合規(guī)項目將被剔除。今年以來PPP項目退庫數(shù)量大增。根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年9月底，全國PPP綜合信息平臺項目庫退庫項目總計973個，其中僅第三季度退庫項目就達到635個。所有這些信息都釋放出一個重要信號，中國PPP走進了規(guī)范和嚴管的“新時代”。作為PPP最重要參與者的政府，如何在新的“嚴管”時代，規(guī)范運作好PPP項目，是當前及最近一個時期應認真考慮和對待的主要問題。下面筆者就結(jié)合自己近期參與的多起PPP項目專業(yè)咨詢服務及專家論證的大量實踐，談談在新的時代新的形勢下政府PPP項目運作實務中應注意的問題。筆者認為，要想真正規(guī)范運作好PPP項目，應主要從項目選擇、方案設計、風險控制、合同編制等幾個方面入手。
一、謹慎選擇入庫項目隨著PPP規(guī)范嚴管時代的到來，各級財政部門對PPP項目入庫要越來越嚴，以江蘇省為例：2017年第二批入庫項目申報數(shù)量為231個，準予入庫的僅為71個，安置房、道路交通、園林綠化、管廊等政府付費項目已經(jīng)基本是“一律”不準入庫，大量的地方城市基礎設施因受到較大影響。為此，筆者建議，為保證項目入庫成功，在選擇項目時應重點考慮以下幾個方面：
1、關于項目選擇：避免純政府付費的項目如：道路、管廊、安置房、園林綠化等；提倡幾種項目：農(nóng)業(yè)、文化旅游、科技、養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等。
2、關于建設內(nèi)容：避免幾種：房地產(chǎn)、標準廠房、物流中心等商業(yè)化運作的項目；提倡幾種：科技館場、文體中心、科技創(chuàng)業(yè)園（大學生）、養(yǎng)老基礎設施等屬于政府投資建設且有運營，有一定使用者付費的項目。
3、關于投資規(guī)模：建議總投資控制在10億左右，對一些城鎮(zhèn)化建設的PPP項目如總投資較大，建議在初步實施方案設計時，應考慮：整體規(guī)劃立項，分別設計核算，分期實施進行。
二、充分考慮減輕財政支付壓力在PPP的“規(guī)范嚴管”時代，純政府付費的項目基本被禁止準入，有少量使用者付費的項目也受到從嚴控制。為此，要實施PPP項目，最重要的是要充分考慮如何輕財政支付壓力。筆者結(jié)合自己參與PPP項目咨詢服務的經(jīng)驗，建議可以從以下幾路徑考慮：
1、深挖項目自身可能有的使用者付費項目；
2、選擇運作方式的綜合利用，有運營存量資產(chǎn)的，可選擇TOT BOT等模式化解政府存量債務；
3、用好配套資源補償；
4、將土地使用權(quán)作價入股項目公司。以上幾個路徑均有著財政部國家發(fā)改委等部門規(guī)范性文件的規(guī)定，具體主要有：國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號：“要完善投資回報機制，依法依規(guī)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件。如在道路附近、地鐵站中涉及的廣告資源”。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號“各級財政部門重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等，同時優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。此類項目具有較強的公益性，大多屬于非經(jīng)營性項目或者準經(jīng)營性項目，無法僅靠項目本身，包括項目內(nèi)的存量項目達到收支平衡。所以，政府方將需要通過配套資源補償?shù)姆绞絹碓鰪婍椖康奈Γ瑫r通過此資源補償方式減少政府付費的壓力”。財政部《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜[2015]15號）“在新建公共租賃住房政府和社會資本合作項目中，可以規(guī)劃建設一定比例建筑面積的配套商業(yè)服務設施用于出租和經(jīng)營，以實現(xiàn)資金平衡并有合理盈利，但不得用于銷售和轉(zhuǎn)讓”。國土資源部《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)[2016]20號）“對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。以上規(guī)范性文件都給與了PPP項目在實際運作時考慮如何減輕政府財政壓力的政策依據(jù)和實施的空間，但要應用合法合規(guī)和得當，就要依靠專業(yè)咨詢?nèi)藛T的精心設計和測算。
三、嚴格控制控實施方案的“隱性”風險實施方案是PPP項目實施的頂層設計和綱領性文件，是政府決策的依據(jù)，更是PPP項目順利實施的基礎和保障，其重要性毋容置疑。在設計實施方案時應重點考慮：如何選擇合理的運作模式，如何設計科學合理的風險分配框架，如何建立合理的績效考核體系，如何準確確定項目邊界條件，如何實現(xiàn)全生命周期的物有所值等多方面。但筆者在參與的多起實施方案評審和審核時發(fā)現(xiàn)，一些專業(yè)咨詢機構(gòu)編制的實施方案普遍存在問題較多較大，條理不清，內(nèi)容缺項，邊界條件不清，風險分配不當，績效考核空泛，財務測算錯誤等問題大量存在，為PPP項目留下了很多的風險和隱患。財政部（2016）92號文、發(fā)改委（2015）2724號文對“兩評一案”的專家論證和評審都有著明確要求，但很多地方財政部門都是流于一種形式上的把關，沒有起到真正的“把關”和風險控制作用。為此筆者建議，應積極發(fā)揮財務、法律、工程、行業(yè)包括投融資等方面專業(yè)的積極作用，嚴把實施方案的評審和論證關，將政府的風險和成本都降到最低，真正實現(xiàn)PPP模式運用的“風險最小 成本最低，效益最優(yōu)”的目標。
四、高度重視PPP合同的重要性PPP項目合同是明確雙方權(quán)利義務和責任的依據(jù)，是整個PPP項目合同體系的核心，更是PPP項目在全生命周期內(nèi)能順利實施的基礎和保障，PPP項目合同的重要性堪稱“極端”。同時，較之一般的合同，PPP項目合同還有較明顯的特殊性，主要表現(xiàn)在：要求編制內(nèi)容規(guī)范，應按照財政部財金（2015）156號文的要求編制；要求相關職能部門的規(guī)范審核（財政、法制、行業(yè)主管）；要求審批生效（政府的最終批準時PPP合同的效力保證）等幾方面。對于PPP合同的關鍵點，財政部財金（2106）92號文也有明確要求：一是合同應當根據(jù)實施方案中的風險分配方案，在政府與社會資本雙方之間合理分配項目風險，并確保應由社會資本方承擔的風險實現(xiàn)了有效轉(zhuǎn)移；二是合同應當約定項目具體產(chǎn)出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤；三是合同應當綜合考慮項目全生命周期內(nèi)的成本核算范圍和成本變動因素，設定項目基準成本；四是、合同應當根據(jù)項目基準成本和項目資本金財務內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔；五是合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調(diào)整周期、條件和程序，作為項目合作期限內(nèi)行業(yè)主管部門和財政部門執(zhí)行補貼或收費定價調(diào)整的依據(jù)。但實踐中，許多的PPP合同仍然存在固定回報、明股實債、到期回購等違規(guī)條款；仍沒有將政府付費績效考核掛鉤；邊界條件不清晰，風險分配不全面、合同主體責任混亂等問題大量存在。筆者建議，PPP合同作為一種明確政府與社會資本雙方權(quán)利義務的“契約性”文件，應當聘請有PPP實戰(zhàn)經(jīng)驗同時又懂“合同語言”“合同邏輯”“合同精髓”的專業(yè)律所編制或?qū)徍税殃P，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。同時建議各級財政部門都應建立“PPP合同專家評審”制度，對準備在招標公告前發(fā)出的PPP項目合同及項目公司的章程協(xié)議進行“招標前的審核”，力爭將合同的風險和隱患降至最低。筆者也認為，如果將有著“極端重要性”的PPP項目合同委托給一個任何沒有法律理論及實務經(jīng)驗的咨詢機構(gòu)去編制，以上所說的問題可能都會產(chǎn)生，更會為未來項目公司建設或運營埋下了很多的風險和隱患，最終導致政府和社會資本的合作失敗，現(xiàn)實中不乏這類糾紛和案例的存在，希望能引起高度重視。
五、有效防范PPP項目招投標風險 PPP項目的招投標是整個PPP實施流程中最為關鍵的環(huán)節(jié)，同時，在項目的投標、開標及評標階段都存在著大量的的法律風險，如：圍標串標的行政或刑事法律風險，評標方法和標準不當導致的評標無效或承擔行政責任的風險等，都會嚴重影響整個項目的順利實施。因此規(guī)范PPP項目的招投標，有效防范整個招投標過程中的風險，是能夠順利實施PPP項目的又一重要基礎。2017年10月1日起實施的財政部87號令《政府采購貨物和服務 招標投標管理辦法》對如何規(guī)范PPP項目的招投標都做出了明確具體的規(guī)定，如：設置投標條件和評標標準應緊緊圍繞項目需求而不能脫離項目實際等等，相信只要嚴格按照87號令的規(guī)定和要求進行規(guī)范的招投標活動，就一定能順利招到那個最適合項目運作條件和要求，同時政府也非常滿意的社會資本。以上就是筆者在PPP項目實踐中的幾點主要心得體會，當然，規(guī)范運作好PPP項目，需要考慮的問題還有很多，比如：如何強化財政承受能力的論證，完善物有所值評價，加強項目融資監(jiān)管，深化績效付費機制等等，也是對PPP項目有著重要影響的問題，也需要在實踐中重點關注。筆者相信，隨著“嚴管時代”的到來，PPP模式進入“穩(wěn)健發(fā)展期”，規(guī)范有序運作才是實施PPP模式的“初心”所在，才是項目有可能真正落地的根本，才能真正實現(xiàn)運用PPP模式“成本最低 效益最優(yōu)”的目標和方向。（本文由黃小元為您編輯整理）今日觀點存量資產(chǎn)PPP五大攔路虎： 一是存量資產(chǎn)的定價問題；二是存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序問題；三是存量資產(chǎn)附屬從業(yè)人員問題；四是存量資產(chǎn)PPP意愿問題；五是沒有收費機制存量資產(chǎn)PPP問題?！~繼濤更多數(shù)據(jù)信息及行業(yè)熱點進入明樹數(shù)據(jù)官網(wǎng)查看
第四篇：PPP項目實施方案
政府與社會資本合作（ppp)模式建設
安陽市東區(qū)污水處理廠尾水人工濕地處理工程 初步實施方案
一、項目基本信息
1.1項目名稱：安陽市東區(qū)污水廠尾水人工濕地處理工程； 1.2項目類型：在建項目（市政公用工程項目）1.3建設地點：安陽市東區(qū)污水處理廠排水口入茶店坡溝以東至白棉路，沿茶店坡溝河道兩側(cè)規(guī)劃的綠化用地，以及京珠高速公路東側(cè)高壓走廊地帶，南起文明大道，北至文峰大道。項目占地面積約為34.7公頃。1.4建設內(nèi)容：該項目規(guī)模為采用人工濕地技術(shù)處理安陽東區(qū)污水處理廠尾水10萬噸/日、濕地面積約為43公頃。主要建設內(nèi)容為提升泵站1座、輸配水管線6.87公里、濕地工程、植物種植、河道修復、河道清淤、綠化景觀、橡皮壩及其他配套設施。1.5項目前期工作合規(guī)性：本項目是東區(qū)污水廠升級改造的配套工程，經(jīng)安陽市發(fā)改委（安發(fā)改審城市[2013]15號）批準建設，可行性研究報告、環(huán)評手續(xù)已經(jīng)批準，初步設計已經(jīng)完成。
1.6所處階段：項目識別—物有所值及財政支付能力評估。1.7計劃開工和完工時間：2015年至2016年 1.8合作期限：特許經(jīng)營期限為25年 1.9總投資及資本構(gòu)成：估算投資1.28億元，未完工程部分估算投資8000萬元，擬由社會資本募集金完成建設，社會資本所占比例100%； 2.0政府現(xiàn)有支持安排： 1、2013年安陽市人民政府第80次常務會議同意實施該項目并將列為城建重點項目及十大民生工程之一。
2、《安陽市住房和城鄉(xiāng)建設局安陽市東區(qū)污水處理廠
尾水人工濕地處理工程項目實施ppp模式的請示》（安住建 [2015]54號）文件已經(jīng)市政府主要領導批示同意。3、2015年6月3日《安陽市重大項目推進工作周例會會議紀要》協(xié)調(diào)解決了項目建設用地和資金問題。
二、項目建設必要性及可行性分析 2.1項目必要性分析
安陽市東區(qū)污水廠于2003年投入運行，原出水標準為《城鎮(zhèn)污水處理廠污染標準》（gb9878-1996）二級標準，經(jīng)除磷脫氮升能改造后，部分工程氨氮達到了一級b標準，但距《城市污水再生利用景觀環(huán)境用水水質(zhì)》(gb/t18921-2002)中的觀賞性景觀環(huán)境用水的湖泊類、水景類水質(zhì)標準的要求，還有較大差距，故需要對東區(qū)污水廠出水進一步凈化。
為切實提高東區(qū)污水處理廠減排能力，結(jié)合實際情況，經(jīng)多方考察論證，安陽市東區(qū)污水處理廠除磷脫氮及中水回用工程技術(shù)方案變更為采用人工濕地工藝處理尾水；工程建成后，可處理尾水10萬/日，設計出水水質(zhì)達到《中華人民共和國地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（gb38382002)中的ⅳ類水標準，高于一級a標準。2.2項目可行性分析 2.2.1濕地作用：人工濕地是一個綜合的生態(tài)系統(tǒng)，它應用生態(tài)系統(tǒng)中物種共生、物質(zhì)循環(huán)再生原理，結(jié)構(gòu)與功能協(xié)調(diào)原則，在促進廢水中污染物質(zhì)良性循環(huán)的前提下，充分發(fā)揮資源的生產(chǎn)潛力，防止環(huán)境的再污染，獲得污水處理與資源化的最佳效益。2.2.2建設意義：人工濕地方案可以大幅度地減少向本市河流及向沿線流域排入的污染負荷量，減輕本市及沿線流域的污染，改善城市生態(tài)和人民生存環(huán)境，對安陽城市綜合建設與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義，同時根據(jù)安東新城城市規(guī)劃，茶店坡溝兩側(cè)各有35米綠化用地，可解決人工濕地工程占地大的問題，同時完成河道兩側(cè)的綠化工程，項目在提高東區(qū)污水處理廠減排能力，改善城區(qū)周圍水系的水質(zhì)同時還能營造河道兩側(cè)的綠化景觀，是一項惠民工程、生態(tài)工程。2.2.3工藝選擇：本項目工藝選用沈陽環(huán)境科學研究院的專利技術(shù)，采用潛流人工濕地+表流人工濕地組合工藝，可以有效解決北方寒冷地帶人工濕地運行問題，提供冬季運行效果。2.2.4主管部門：安陽市住房和城鄉(xiāng)建設局《關于安陽市東區(qū)污水處理廠尾水人工濕地處理工程項目實施ppp模式的請示》（安住建[2015]54號）已經(jīng)市政府領導批示同意；2015年6月3日《安陽市重大項目推進工作周例會會議紀要》明確安陽市住建局為項目實施機構(gòu)。2.3物有所值定性分析 2.3.1運營優(yōu)勢：人工濕地處理工藝與傳統(tǒng)的處理工藝相比，具有運行穩(wěn)定、費用低、維護簡單、景觀效果好等優(yōu)點； 2.3.2環(huán)境效益：工程建設實現(xiàn)“兩個結(jié)合”即與茶店坡和防洪排澇相結(jié)合、與安陽示范區(qū)景觀規(guī)劃相結(jié)合，投產(chǎn)運營后，將大幅度地削減污染物質(zhì)的排放量，極大地改善城區(qū)周圍水系的水質(zhì)，達到人與環(huán)境的和諧統(tǒng)一，社會環(huán)境效益顯著。2.3.3實施條件：項目可行性研究、規(guī)劃、初步設計、環(huán)評等前期工作已經(jīng)完成，并已經(jīng)開工建設，是在建設項目，具備實施ppp的基本條件。2.3.4項目吸引力：本項目屬于市政公用工程，是主要依靠
“政府付費”即政府購買服務回收投資成本的非經(jīng)營性項目，吸收社會資本參與到項目中，可有效緩解政府投資壓力，項目收益穩(wěn)定，對社會資本具有一定的吸引力； 2.3.5運營效率：實施ppp模式引入專業(yè)的污水處理運營機構(gòu)，有利于保證污水處理廠的正常運營，提高運營效率，促進創(chuàng)新和競爭； 2.3.6拓寬融資：實施ppp模式可以為減緩財政投資壓力，推進和加快項目建設，將籌集的資金用于其他公用投資項目，拓寬市政設施建設融資渠道； 2.3.7風險分擔：實施ppp模式可以實現(xiàn)項目建設風險、運營風險共擔機制，有利于政府監(jiān)督和社會監(jiān)督。
三、擬采用運作方式 3.1運作模式：
本項目為市政污水處理工程，屬于缺乏“使用者付費”基礎，依靠“政府付費”回收投資成本的非經(jīng)營性項目，通過政府購買服務推進實施ppp項目。具體模式采用建設—運營—移交（bot）模式。3.2投資規(guī)模：
根據(jù)項目實際，社會資本投資規(guī)模暫定為8000萬元，全部由投資者負責籌集。項目實際完成投資額由政府審計部門審定，超出或低于協(xié)議投資額部分上方協(xié)商以補差結(jié)算或篇二：池州市污水處理廠網(wǎng)一體ppp實施方案
池州市污水處理設施廠網(wǎng)一體、以市代縣 ppp 模式的實施方案
池州市污水處理及市政排水設施（主城區(qū)）ppp 項目，包括已建污水處理廠 2 座、處理能力 10 萬噸/日（清溪污水 處理廠一期 4 萬噸/日、二期 4 萬噸/日，城東污水處理廠 2 萬噸/日）；已建排水管網(wǎng)約 750 公里；已建污水泵站 7 座（合 計 10.45 萬噸/日污水提升能力）；特許經(jīng)營期 26 年。在特許 經(jīng)營期內(nèi)，需規(guī)劃新建污水處理廠 3 座（6.5 萬噸/日）、排水 管網(wǎng) 554 公里等污水處理及市政排水設施。
一、實施模式
根據(jù)池州市主城區(qū)污水處理設施的現(xiàn)狀，按照“廠網(wǎng)一 體”的要求，采用特許經(jīng)營、政府購買服務組合的 ppp 模式 進行運作。
（一）池州市人民政府或授權(quán)主體與選定的投資人合資 組建項目公司。投資人和市政府指定主體按照 80%：20%比 例組建項目公司，簽署合資合同和章程。政府持有股權(quán)，參 與項目公司的重大決策，但不參與日常的經(jīng)營和管理。
（二）池州市人民政府授權(quán)市住建委與項目公司簽署 《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司對污水處理廠及排水設施 的特許經(jīng)營權(quán)。項目公司在特許期內(nèi)投資建設規(guī)劃中的污水 處理廠及排水設施等，負責運營、維護和更新再有污水處理
廠及排水設施，在特許經(jīng)營期及購買服務合同期滿后，將正 常運行情況下的上述設施無償、完好地移交給池州市人民政 府或其指定機構(gòu)。
（三）污水處理設施產(chǎn)權(quán)所有人與項目公司簽署《資產(chǎn) 轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，將主城區(qū)已建的清溪污水處理廠（一期、二期）、城東污水處理廠、排水設施等轉(zhuǎn)讓給項目公司。
（四）池州市人民政府或其授權(quán)主體根據(jù)項目公司提供 服務情況，按照《特許經(jīng)營協(xié)議》的規(guī)定，向項目公司支付 污水處理設施運行、維護服務費。
（五）對于改擴建項目、新建項目，參照《特許經(jīng)營協(xié) 議》中約定的相關原則，另行簽訂補充實施協(xié)議。
二、操作步驟和流程
（一）加強組織推進。成立以池州市政府主要領導為組 長的工作領導小組，并從市發(fā)改委、財政局、國資委、金融 辦、住建委、審計局、環(huán)保局、城投公司、招標局等相關單 位抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員組成各專項工作組。其中市財政局牽頭 負責資產(chǎn)評估、收益測算、融資成本等工作；市住建委牽頭 負責項目實施方案、綜合單價測算、服務標準制定等工作； 市財政局和住建委共同牽頭負責招標談判工作。
（二）制定工作方案。為加快推進 ppp 模式的實施，池 州市政府制訂了《池州市污水處理設施 ppp 工作實施方案》。
（三）工作流程。一是項目篩選。根據(jù)城市總體規(guī)劃及
有關專項規(guī)劃的要求，組織編制 ppp 項目庫。再結(jié)合實際情 況，池州市首先選擇了污水處理項目廠網(wǎng)一體（主城區(qū)）進 行實施。二是資產(chǎn)評估。聘請業(yè)績良好的資產(chǎn)評估公司對主 城區(qū)已建污水處理廠及排水設施的資產(chǎn)進行合理評估，確定 擬轉(zhuǎn)讓數(shù)額。三是制定實施方案。咨詢機構(gòu)在詳細調(diào)查的基 礎上制定可操作的實施工作方案，實施工作方案在市相關部 門認真研究的基礎上修改完善，報市政府批準后實施。其中 重點確定好投資人選擇方式、選擇標準；項目結(jié)構(gòu)和合同結(jié) 構(gòu)；主要項目條件；利益共享和風險責任分擔原則；招標工 作計劃（包括人員組織、招標程序及相應時間安排）；財務 測算和編制財務模型、主要的財務報表；《特許經(jīng)營協(xié)議》 等【《特許經(jīng)營協(xié)議》的主要內(nèi)容包括項目結(jié)構(gòu)和協(xié)議關系，特許經(jīng)營公司負責的經(jīng)營范圍、經(jīng)營期和經(jīng)營區(qū)域，服務標 準，購買服務收費標準和調(diào)價，特許經(jīng)營期結(jié)束后的移交標 準，項目公司的權(quán)力義務，違約責任，終止及補償?shù)取?。?是招標準備。確定招標組織單位，合理安排招標工作協(xié)作和 責任分工，并將需要在招標文件中體現(xiàn)的條件予以落實，據(jù) 以編制資格預審文件和招標文件。五是招標與投標。編制完 招標文件，發(fā)出投標邀請函之時，招標正式開始，接到邀請 函的投標人決策是否參加投標，并在購買招標文件后準備相 應的投標文件。六是開標與評標。擬訂評標辦法，聘請國內(nèi) 污水處理行業(yè)技術(shù)、財務和法律方面的資深專家組成評標委
員會。評標過程中綜合考慮投標人的技術(shù)、財務實力以及其 投標報價等綜合因素，而不是僅以投標報價確定中標人，以 避免出現(xiàn)個別投標人利用惡意報價以謀取中標的情況。七是 協(xié)議談判。確定評標結(jié)果后，與《評標辦法》中確定的談判 對象（排名靠前的中標候選人）就《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn) 轉(zhuǎn)讓協(xié)議》等相關合作文件進行具體的談判，直至雙方達成 一致意見。八是協(xié)議簽訂。投資人與市政府授權(quán)的主體簽訂 項目公司《合資協(xié)議》；投資人負責完成申請項目公司工商 登記及相關組建工作。項目公司與市住建委及產(chǎn)權(quán)人分別正 式簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》和《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》；項目公司支 付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓款。
三、關鍵環(huán)節(jié)
（一）項目咨詢。通過招標方式選擇有經(jīng)驗的專業(yè)咨詢 機構(gòu)，明確咨詢機構(gòu)的責任和任務。咨詢機構(gòu)負責全程配合 牽頭部門進行項目前期工作、編制工作方案和具體實施等工 作。
（二）資產(chǎn)評估。委托具有實力的第三方資產(chǎn)評估公司 對本項目實施資產(chǎn)評估，資產(chǎn)不做溢價處理。明確資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓 方、合理確定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍。原有負債由原產(chǎn)權(quán)單位承擔。
（三）招投標。一是明確投資人準入條件。通過前期調(diào) 查和分析，結(jié)合國內(nèi)行業(yè)發(fā)展情況和項目特點，合理確定了 投資人投標資格和準入條件。二是投資人選擇方式。按照“公 開、公平、公正”的原則，在確定準入條件的基礎上并結(jié)合 項目特點，采用公開邀請招標的方式確定投資人。三是標的 設定。在明確限定內(nèi)部收益率≤8.0%、融資成本（貸款利率）≤6.55%、綜合費率≤7.0%等指標的基礎上，設定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓 價格、特許經(jīng)營期和基本水量等邊界條件，把已建污水處理 廠以及排水設施污水處理服務費單價(單位：元/立方米)和排 水設施服務費單價（單位：元/（公里·年））等作為主要標的。四是綜合評標。著重對投標人財務實力、資質(zhì)榮譽、業(yè)績經(jīng) 驗、技術(shù)能力、財務方案、人員配臵方案、技術(shù)方案和法律 方案等綜合能力的審核和評估。
四、合同約定和政府監(jiān)管機制
（一）明確責權(quán)利相適應。按照國家現(xiàn)行法律法規(guī)的要 求，以《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《項目公司股東 協(xié)議》三個規(guī)范性協(xié)議形式，明確投資人和政府的職責及權(quán) 利。
（二）制定動態(tài)調(diào)價機制。池州市審計局牽頭建立完善 成本監(jiān)審機制，加強價格監(jiān)審；建立調(diào)價機制，根據(jù)運營質(zhì) 量情況、市場價格水平建立服務費調(diào)價機制。在特許經(jīng)營期 內(nèi)，依據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》的基準價格及池州市統(tǒng)計部門公 布的相關數(shù)據(jù)每滿三年調(diào)整一次服務費單價。
（三）績效考評。一是污水處理廠運營考核。根據(jù)《特 許經(jīng)營協(xié)議》對污水處理廠的進出水水質(zhì)水量以及排水設施篇三：ppp項目實施的基本流程 ppp項目實施的基本流程
(一)編制實施方案和資格預審文件
主要工作：按照財政部要求編制項目實施方案，進行物有所值評價和財政承受能力論證，編制資格預審文件。1.編制資料清單；
2.向政府相關部門調(diào)研訪談，詳細了解項目情況； 3.編制項目實施方案，內(nèi)容主要包括：
（1)項目概況
（2)風險分配基本框架
（3)項目運作方式
（4)交易結(jié)構(gòu)
（5)合同體系
（6)監(jiān)管架構(gòu)
（7)采購方式選擇 4.進行物有所值評價； 5.進行財政承受能力論證；
（1)編制財務模型，進行財務測算
（2)重點進行財政支出測算和承受能力評估
（3)形成財政承受能力論證結(jié)論 6.向相關政府部門匯報實施方案，并進行修改完善； 7.形成項目實施方案報批稿； 8.項目實施方案獲批后，編制資格預審文件和資格預審公告； 9.協(xié)助發(fā)布資格預審公告； 10.協(xié)助項目實施機構(gòu)成立評審小組； 11.協(xié)助組織項目資格預審和評審工作。(二)實施招標程序
主要工作：編制招標文件，進行招商推介，解答投資人有關問題，吸引投資人關注和參與投標。
1.制定招標階段的具體工作計劃； 2.主持起草招標文件，招標文件主要包括：
（1）投標人須知
（2）項目協(xié)議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構(gòu)參股項目公司的）
（4）技術(shù)參考資料
3.與政府有關部門討論招標文件； 4.修改招標文件并完成終稿； 5.起草招標公告并協(xié)助項目實施機構(gòu)在相關媒體發(fā)布招標公告，組織發(fā)售招標文件； 6.協(xié)助項目實施機構(gòu)接待潛在投標人進行現(xiàn)場踏勘及盡職調(diào)查； 7.參加標前會議； 8.編制標前會議備忘錄，并向所有潛在投標人發(fā)送； 9.回答和澄清潛在投標人的提問，并以招標文件補充文件的形式通知所有潛在投標人； 10.繼續(xù)研究招標文件并使文件符合法律規(guī)范和行業(yè)慣例，如發(fā)現(xiàn)重大疏漏或?qū)椖繉嵤C構(gòu)不利的條款，及時以招標文件補充文件的形式進行修正； 11.將招標文件的任何變化及時通知潛在投標人； 12.與有關政府部門保持聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決招標階段出現(xiàn)的各種問題； 13.制定開標計劃和開標安排，制定開標階段的各種有用文件； 14.協(xié)助布置開標現(xiàn)場并派工作人員參加開標儀式。(三)評標及談判階段
主要工作：制定評標標準，協(xié)助進行談判，并就協(xié)議關鍵條款進行解釋和修改，形成最終項目協(xié)議。
1.制定評標和澄清談判的計劃； 2.制定評標標準、評標方法和澄清談判策略； 3.協(xié)助評審小組對全部投標文件進行澄清、摘錄、比較和評估，計算各投標人的分值，并起草評審報告；
4.協(xié)助組建采購結(jié)果確認談判工作組； 5.參加采購結(jié)果確認談判工作組與候選社會資本就項目合同進行的談判； 6.在每一輪談判結(jié)束時編制談判備忘錄，并根據(jù)談判結(jié)果修改協(xié)議文本； 7.形成協(xié)議文本定稿； 8.協(xié)助進行中標公示； 9.發(fā)出中標通知書；
10.根據(jù)需要參與政府與投資人協(xié)議簽署儀式。篇四：ppp項目合作方案15.4.13 xxx高新區(qū)基礎設施ppp項目實施方案
近來，國家推出一系列指導性文件，積極倡導和推介 ppp基礎設施建設模式，為適應這一要求，加快我區(qū)基礎設施建設，有效提供公共產(chǎn)品。根據(jù)國家、省及發(fā)改、財政、住建等上級部門的指導精神，參照外地的成功做法，結(jié)合我區(qū)實際，制定我區(qū)ppp基礎設施建設項目實施方案。
一、基礎設施建設項目工程量數(shù)據(jù)采集。首先由項目
主管單位對整個高新區(qū)的基礎設施擬采用ppp模式的項目做投資總估算，具體包括道路、綠化、亮化、供水、熱力、電力、燃氣、通訊等項工程建成所需要的投資進行整體估算。經(jīng)初步統(tǒng)計，我區(qū)1.7145613平方公里各項基礎設施建設共需投資267584.1664萬元，其中已投資
52028.077萬元，未投資215556.0894萬元。
二、聘請專業(yè)的咨詢公司做ppp整體方案。具體咨詢服務內(nèi)容包括：
（一）ppp項目財務分析與評價。具體內(nèi)容包括：
1、ppp項目功能邊界定位
2、ppp項目財務測算模型搭建
3、ppp項目財務分析與評價（投資額、回收期、報酬率、項目生命周期現(xiàn)金流預測、凈現(xiàn)值、敏感性分析等）。
（二）ppp項目實施方案。具體內(nèi)容：
1、ppp項目
交易架構(gòu)（項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制）、運作模式（委
托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉(zhuǎn)讓—運營—移交、改建—運營—移交等運營模
式）、補償機制設計、融資方案、風險分擔機制
2、ppp操作方案編制。
（三）ppp項目法律服務。具體內(nèi)容包括：
1、ppp 項目政策法規(guī)梳理與法律風險控制
2、ppp項目合同體系制定（包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營維護合同等）。
（四）社會資本方引入。具體內(nèi)容包括：協(xié)助甲方遴
選投資方，參與相關的會議、談判、磋商、并發(fā)表專業(yè)建議。
我們初步選定北京中建政研信息咨詢中心作為咨詢公
司合作方，該公司情況詳見附件一，初定費用為45萬元。
三、將項目納入xxx市ppp項目數(shù)據(jù)庫。根據(jù)相關
要求將我區(qū)此項目報市財政部門成立的政府與社會資本合作中心納入數(shù)據(jù)庫。主要用于項目集中對外公示、宣傳和社會資本招募，后續(xù)金融機構(gòu)介入的基本條件，以及便于ppp管理機構(gòu)對項目進行指導、監(jiān)督和管理。
四、兩種方式確認參與ppp項目合作社會資本方的方式
一：
（一）向社會公布ppp項目資格預審文件。在省級以上的人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布公告，公告內(nèi)容主要包括：項目的授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)、項目概況（項目的具體內(nèi)容、總投資金額、項目運營模式）、項目對社會資本的要求（包括資格、資信及業(yè)績證明文件、社會融資方法與能力、工程建設與運營能力、參與ppp項目的業(yè)績與經(jīng)驗）、擬確定參與競爭的社會資本的數(shù)量和確定方法、項目公司組建方式、合作方式、經(jīng)營期限、項目融資、政府授權(quán)、購買服務或付費方式、績效考核標準及獎懲機制、付費調(diào)價機制、運營維護、社會資本方終止與退出機制、社會資本方評價辦法等。
（二）、采用競爭性磋商或單一來源采購的方式遴選
資本方。向已經(jīng)通過資格預審的社會資本企業(yè)發(fā)布進行競爭性磋商的通知，如取得資格預審的社會資本方有2家及以上則采用競爭性談判等形式，如只有1家則采用單一來源采購形式遴選社會資本方。此種方式的優(yōu)點是規(guī)范，缺點是增加項目的程序和操作的復雜性，延長實施時間，降低效率。
二： 直接邀請符合項目要求的社會資本企業(yè)。直接向符合我區(qū)基礎設施項目ppp合作模式的社會資本企業(yè)發(fā)出邀請函，邀請函的內(nèi)容包括：項目實施機構(gòu)和項目名稱、項目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件（不可進行磋商的條件）、項目產(chǎn)出
說明（指項目建成后項目資產(chǎn)所應達到的經(jīng)濟、技術(shù)標準，以及公共產(chǎn)品和服務的交付范圍、標準和績效水
平）、ppp項目合作初步協(xié)議和操作方案、社會資本方應提供的項目報告書的要求。此種方式的優(yōu)點是操作簡單，易于實施，提高效率，但程序稍顯簡單。
五、確定合作的社會資本方。由高新區(qū)管委會組織由
發(fā)改、財政、市政建設等相關部門及融資、建設、市政管理等方面的專家組成評審小組同社會資本企業(yè)就ppp項目合作協(xié)議中的可磋商條款進行磋商，采取好中選優(yōu)最終確定ppp合作協(xié)議和社會資本方。
六、政府審批通過ppp項目操作方案或合作協(xié)議。由xxx高新區(qū)管委會研究決定通過ppp項目操作方案和合作協(xié)議（如有涉及財政補貼支出和土地增值收入部分需經(jīng)同級人大批準列支，納入財政預算管理）。
七、成立ppp項目運作公司。由社會資本方和高新區(qū)授權(quán)的建投公司參股成立項目公司，該公司與高新區(qū)管委會簽訂ppp項目合作協(xié)議，項目公司進入整個項目的建設、運營、維護及到期移交等后期工作。2015年3月17日篇五：ppp項目實施的基本流程 ppp項目實施的基本流程
(一)編制實施方案和資格預審文件
主要工作：按照財政部要求編制項目實施方案，進行物有所 值評價和財政承受能力論證，編制資格預審文
件。
1.編制資料清單；
2.向政府相關部門調(diào)研訪談，詳細了解項目情況； 3.編制項目實施方案，內(nèi)容主要包括：
（1)項目概況
（2)風險分配基本框架
（3)項目運作方式
（4)交易結(jié)構(gòu)
（5)合同體系
（6)監(jiān)管架構(gòu)
（7)采購方式選擇 4.進行物有所值評價； 5.進行財政承受能力論證；
（1)編制財務模型，進行財務測算
（2)重點進行財政支出測算和承受能力評估
（3)形成財政承受能力論證結(jié)論 6.向相關政府部門匯報實施方案，并進行修改完善； 7.形成項目實施方案報批稿； 8.項目實施方案獲批后，編制資格預審文件和資格預審公告； 9.協(xié)助發(fā)布資格預審公告； 10.協(xié)助項目實施機構(gòu)成立評審小組； 11.協(xié)助組織項目資格預審和評審工作。(二)實施招標程序
主要工作：編制招標文件，進行招商推介，解答投資人有關
問題，吸引投資人關注和參與投標。1.制定招標階段的具體工作計劃； 2.主持起草招標文件，招標文件主要包括：
（1）投標人須知
（2）項目協(xié)議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構(gòu)參股項目公司的）
（4）技術(shù)參考資料
3.與政府有關部門討論招標文件； 4.修改招標文件并完成終稿； 5.起草招標公告并協(xié)助項目實施機構(gòu)在相關媒體發(fā)布招
標公告，組織發(fā)售招標文件； 6.協(xié)助項目實施機構(gòu)接待潛在投標人進行現(xiàn)場踏勘及盡
職調(diào)查；
7.參加標前會議；
8.編制標前會議備忘錄，并向所有潛在投標人發(fā)送； 9.回答和澄清潛在投標人的提問，并以招標文件補充文件的形式通知所有潛在投標人； 10.繼續(xù)研究招標文件并使文件符合法律規(guī)范和行業(yè)慣例，如發(fā)現(xiàn)重大疏漏或?qū)椖繉嵤C構(gòu)不利的條款，及時以招標文件補充文件的形式進行修正；
11.將招標文件的任何變化及時通知潛在投標人； 12.與有關政府部門保持聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決招標階段出現(xiàn)的各種問題；
13.制定開標計劃和開標安排，制定開標階段的各種有用
文件；
14.協(xié)助布置開標現(xiàn)場并派工作人員參加開標儀式。.(三)評標及談判階段
主要工作：制定評標標準，協(xié)助進行談判，并就協(xié)議關鍵條
款進行解釋和修改，形成最終項目協(xié)議。1.制定評標和澄清談判的計劃； 2.制定評標標準、評標方法和澄清談判策略； 3.協(xié)助評審小組對全部投標文件進行澄清、摘錄、比較和
評估，計算各投標人的分值，并起草評審報告； 4.協(xié)助組建采購結(jié)果確認談判工作組； 5.參加采購結(jié)果確認談判工作組與候選社會資本就項目
合同進行的談判；
6.在每一輪談判結(jié)束時編制談判備忘錄，并根據(jù)談判結(jié)果
修改協(xié)議文本；
7.形成協(xié)議文本定稿； 8.協(xié)助進行中標公示； 9.發(fā)出中標通知書； 10.根據(jù)需要參與政府與投資人協(xié)議簽署儀式。
第五篇：PPP項目方案[范文模版]
PPP（公私合作關系）項目實施建議方案
什么是PPP
（一）基本概念、核心理念
PPP，即公私伙伴關系是指公共部門與私營部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作關系。這種關系用商業(yè)協(xié)議來確立，公共部門將融資、建設、運營風險轉(zhuǎn)嫁給私營部門，并與私營部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務。在這樣的框架下，PPP的表現(xiàn)形式有多種，如BOT（建設-運營-轉(zhuǎn)讓）和BOOT（建設-運營-擁有-轉(zhuǎn)讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風險向私營部門轉(zhuǎn)移的程度會產(chǎn)生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。
PPP的核心理念是追求資金最佳使用價值,通過引進社會資本，發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢，緊密合作，風險共擔，利益共享，得到最優(yōu)的投資回報及社會公共效益，實現(xiàn)公共財政或者公共資源的價值最大化。
（二）PPP的比較優(yōu)勢
相對于政府傳統(tǒng)項目開發(fā)模式及公共融資方式，PPP有以下 比較優(yōu)勢：
1、提高公共財政使用效率
PPP項目一般由社會私人資本或者聯(lián)合體融資建設及運營，提供公共服務。共用財政投入很少，較好發(fā)揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對公共財政短缺的情況下加快新型城鎮(zhèn)化建設有比較重要的意義。
同時，由于捆綁了建設和經(jīng)營，并以服務和產(chǎn)出付費，使得私人部門能夠發(fā)揮最大的能動性，通過創(chuàng)新、自我施壓等避免項目成本超支。在風險管理上的合理分配和良好的合作機制也使得項目失敗的概率大大降低，避免了公共資源的浪費。
2、保障項目和公共服務質(zhì)量
評審中標的私人資本或聯(lián)合體組建項目公司建設項目并提供公共服務。聯(lián)合體一般是由建設方、融資方、運營方組成的利益共同體，它比傳統(tǒng)開發(fā)模式具有更好的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力。另外，很多PPP項目通過引進國際知名建設、管理機構(gòu)，帶來先進的管理經(jīng)驗，有利于提高公共服務的質(zhì)量。
3、實現(xiàn)合作雙方互利共贏
合理的PPP模式可以平衡公私雙方的權(quán)責利。在風險分配上遵循“最優(yōu)承擔”原則，即將風險分配給最有能力承擔的一方。同時，全壽命周期特點使得合同具有較大的靈活空間，風險共擔、收益共享的機制既能維護共用部門的利益，也能最大限度滿足私人資本的訴求。
（三）PPP實施背景
十八大以來，穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生逐漸成
為政策主線。在當前宏觀經(jīng)濟環(huán)境下，發(fā)展是重中之重，穩(wěn)增長的任務尤其艱巨。在此背景下，新型城鎮(zhèn)化進程加快。財政部預計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣，每年需要資金約7萬億。然而作為城鎮(zhèn)化建設主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務約11萬億，或有負債約7萬億。在當前土地收入成為地方債務主要還款來源的情況下，房地產(chǎn)市場的正常波動都足以影響地方財政，進而影響新型城鎮(zhèn)化建設進程。要改變這種困境，最關鍵的是創(chuàng)新投融資體制，改變傳統(tǒng)政
府投資模式。PPP模式積極引入社會私人資本，參與城鎮(zhèn)化建設，在保障資金來源、引入先進的建設和管理經(jīng)驗、保證項目和公共服務質(zhì)量上有較大優(yōu)勢。
（四）PPP法律依據(jù)
PPP模式在本質(zhì)上是鼓勵社會非公有資本參與社會基礎設施
建設和基礎服務提供，我國早在2005年就出臺《國務院鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，即“非公36條”，放寬非公有制經(jīng)濟市場準入，其中就有“允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎設施領域”條款。2010年，國務院下發(fā)《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，即“新36條”，進一步拓寬民間投資的領域和范圍，明確鼓勵和引導民間資本進入基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施領域及市政公用事業(yè)和政策性住房建設領域和社會事業(yè)領域。
在黨的十八屆三中全會上，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”成為進一步深化改革，推動新型城鎮(zhèn)化建設的重要措施。
（五）PPP適用領域
PPP項目的實施過程是引入社會私人資本組建聯(lián)合體，授予特許經(jīng)營期，由其自主融資建設和經(jīng)營該項目，通過項目本身收費或政府對服務的付費收回投資成本，實現(xiàn)投資收益。特許期滿，項目移交政府或續(xù)約經(jīng)營。原則上，所有能滿足這個特點的政府投資項目都具備采用PPP模式的可能。在經(jīng)濟基礎設施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設施，不實行收費的交通設施（如海南地區(qū)）可以通過政府對流量付費的方式實現(xiàn)收益。在社會基礎設施方面，有體育場、醫(yī)院、學校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設施等，這些項目大多可以通過消費者付費形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據(jù)流量付費進行補充。
在具體實施中，相應PPP項目一般由上述各領域政府專業(yè)主管部門聯(lián)合政府投融資平臺組成招商主體，成為項目發(fā)起方。由專業(yè)主管部門代表公共部門負責對服務質(zhì)量進行監(jiān)督審查，維護公共利益。
二、PPP實施路徑
（一）項目發(fā)起
1、明確需求
擬建項目相應級別的行業(yè)主管部門，如市級項目由交通局、環(huán)衛(wèi)局、教育局等根據(jù)行業(yè)需求分析報政府及發(fā)改委申請投資立項。需求應量化，尤其對于擬用PPP模式開發(fā)的項目，量化的需求是在支付環(huán)節(jié)提供績效標準的重要依據(jù)，比如，每年需新增垃圾處理多少噸。需求分析是確定投資規(guī)模、投資方式的前提。
也可由相關專業(yè)國有企業(yè)、政府投融資平臺公司會同行業(yè)主管部門提出上述需求，并報政府立項。
2、評估方案 在需求分析基礎上，上述部門進一步對備選方案進行評估。主要是開發(fā)方式的選擇。由于PPP開發(fā)模式前期工作較長、過程復雜、專業(yè)性強、總投資大，因此不是所有的項目都適用PPP模式。有些可能更適合傳統(tǒng)采購方式，如BT或代建。對于確需進行PPP模式開發(fā)的，也要為該項目確立一個參考標準，即如果按照傳統(tǒng)政府采購模式（PSC）開發(fā)，需要的總投資和產(chǎn)生的效益，以便為引入PPP模式提供充分的依據(jù)。
3、可行性研究
項目可行性研究應由以上相關部門組織專家獨立進行，或通過權(quán)威中介機構(gòu)提供分析報告。在可行性研究中，商業(yè)預測較為關鍵，它可以使政府在大量花費資源開發(fā)項目之前就能夠?qū)献骰锇殛P系的適用性有所認識，且對于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標有意義。
PPP項目涉及私人資本的引入。較為嚴肅的項目可行性研究對于量化項目風險和成本，確定凈利潤，形成有吸引力的商業(yè)預測，從而降低招商難度有幫助。同時也是政府選擇開發(fā)模式的參考依據(jù)。國際上一些失敗的PPP案例大多源于對市場風險預測不足，導致收支難以平衡，最后破產(chǎn)，由政府接管提供公共服務,無形中也增加了公共資源的浪費。
4、征詢意見
就擬建PPP項目征詢監(jiān)管方、專家、終端用戶等的意見有助于發(fā)現(xiàn)潛在問題，并在完善后發(fā)布切實可行的招商文件。
5、確定決策文件
在項目發(fā)起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應形成相關確定性文件，比如績效標準，風險管理方式，項目公司運營模式，招商程序，融資安排以及監(jiān)管方案等。這是開展項目招商工作的前提，也是政府在PPP項目中需要做的基礎工作。
（二）項目招商
1、成立招商小組 招商主體一般由項目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺公司組成。招商主體可以進一步委托專業(yè)的資產(chǎn)管理公司或資產(chǎn)運營公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。
為完成招商工作，招商工作小組應聘請相應的財務顧問、法律顧問和技術(shù)顧問等。在成功招商后，顧問團隊可以進入項目公司繼續(xù)提供咨詢服務，顧問費用由項目公司支付。
2、發(fā)布招商文件
招商前期準備工作包括與潛在對象初步接觸，向政府有關部門和融資機構(gòu)進行咨詢等，并在此基礎上確定招商邊界條件。如，合同結(jié)構(gòu)，特許經(jīng)營協(xié)議，費用結(jié)算方式，項目公司的組織形式，招商的范圍等。這些內(nèi)容構(gòu)成完整的招商方案。在獲得政府批準后，由招商工作小組正式發(fā)布招商文件。
3、確定短名單
招商文件發(fā)布后，招商工作小組負責接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進行充分的溝通，并接收投資建議書。
招商工作小組應從大量的投標方篩選優(yōu)質(zhì)的對象確定短名單進入談判環(huán)節(jié)。過低的門檻雖然可以使得競標過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項目的特殊性和長期性，單一的指標，如利潤率、成本收益等無法確定最合適的合作伙伴。
以往一些PPP案例中不乏為中標而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉(zhuǎn)而由政府接手的現(xiàn)象。
4、談判及評審
專家和顧問團隊應根據(jù)項目的特點，從成本效益、技術(shù)創(chuàng)新、管理經(jīng)驗等各方面予以分析比對，盡量以推薦而非打分的方式出具意見。當前PPP項目的行業(yè)經(jīng)驗不足以用過于精細的方式進行評選。評審工作應充分考慮PPP項目的全壽命周期這個特點。對投資者的經(jīng)驗、技術(shù)、實力以及創(chuàng)新能力應予以重視，前者甚至比價格更為重要。
5、簽約 最后由招商主體的行業(yè)相關主管部門與勝出的投資者或聯(lián)合體進行簽約，授予PPP項目一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，并簽訂合同，由其負責投資、設計、建設、運營和維護；如有外資參與，還需要由擬參股項目的國有企業(yè)或政府投融資平臺公司與其簽訂合資協(xié)議等其它合同。
成功的招商工作是PPP項目達成預期的前提，必須審慎、周全，一般歷時約半年至一年。
（三）組建項目公司
1、股東構(gòu)成
由取得特許經(jīng)營權(quán)的投資者或聯(lián)合體出資組建特殊目的項目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的國有企業(yè)或政府投融資平臺公司應進入項目公司，參與董事會及日常經(jīng)營管理。
2、融資來源
項目公司的資金來源包括股本和債務。股本由股東出資，債務資金則由銀行或非銀行金融機構(gòu)提供。為豐富融資結(jié)構(gòu)，滿足融資要求，也可以吸收一些次級債和優(yōu)先股。
國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%。國內(nèi)一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過1/3，大部分開發(fā)資金應通過項目本身的融資能力實現(xiàn)。
3、管理層
由股東方、融資方組成的管理團隊負責日常經(jīng)營工作，通過董事會、總經(jīng)理辦公會等處理項目公司在開發(fā)建設和運營中的問題，并在統(tǒng)一招標、公開信息方面提供保障。
4、協(xié)調(diào)委員會
由股東方、政府代表、專家顧問等組成協(xié)調(diào)委員會，對于項目公司內(nèi)外部利益沖突，進行協(xié)調(diào)解決，也可以致力于與政府相關部門的協(xié)調(diào)溝通。
對于沖突的解決，一般先由協(xié)調(diào)委員會進行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會下設的專家委員會進行專業(yè)性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關系及各方利益。
（四）風險管控
1、風險分配 PPP項目的風險類型主要有技術(shù)風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險、法規(guī)/政治風險、環(huán)境風險、不可抗力風險及以上各種風險組合所導致的項目失敗風險。
各類風險分配遵循“最優(yōu)承擔”原則，即由最有能力處理的一方來承擔。這能降低風險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。
技術(shù)風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險等由項目公司承擔，但其中也有屬于政府責任部分，比如土地權(quán)屬、服務及產(chǎn)品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中明確。
法規(guī)政治風險、不可抗力風險等應根據(jù)雙方的權(quán)責進行分擔，一般政府公共部門承擔較多此類風險。另外，還應引入商業(yè)保險，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件導致的項目重大損失。
風險分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中。
在建設經(jīng)營階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營管理層和協(xié)調(diào)委員會的作用，及時識別、轉(zhuǎn)移、化解相應風險。
2、多級監(jiān)管
項目公司應設置多級監(jiān)管體系，以保障項目進度、服務質(zhì)量及公共利益。
常見的監(jiān)督體系分三級。政府行業(yè)主管部門不定期檢查，協(xié)調(diào)委員會根據(jù)需要可以定期也可以隨機抽查，項目公司內(nèi)部審計監(jiān)察團隊需定期對項目的建設、服務等進行常規(guī)檢查。
3、收益分享、風險共擔
PPP項目是全壽命周期合作。在較長的特許經(jīng)營期內(nèi)，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預見所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項目未來可能出現(xiàn)的風險和收益預留足夠的協(xié)商空間。
如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在到達預設閥值后，雙方應啟動談判，就合理分配超額收益進行協(xié)商。在實際操作中，可以通過縮短特許期或者降低支付標準實現(xiàn)。反之，如果項目自投入運營后，因非主觀原因長期陷入虧損，經(jīng)營困難，在達到預設閥值后，同樣應啟動談判機制?？梢酝ㄟ^延長特許經(jīng)營期或給予補貼等方式予以調(diào)整。如著名PPP項目英法海底隧道因市場原因，客流受影響，經(jīng)營惡化，政府遂將特許經(jīng)營期延長至99年，但因財務狀況惡化，最終破產(chǎn)。如能更早地對風險進行分擔，也許這個項目結(jié)果會更樂觀。
（五）項目移交
1、完整移交
特許經(jīng)營期到期后，項目公司應根據(jù)合同和特許經(jīng)營協(xié)議將相應資產(chǎn)和服務無償完整移交給政府指定部門或公司。
完整移交指的是項目資產(chǎn)在移交后完整可用。為保障完整性，項目公司應繳納一定的維修保障資金或者簽署附加協(xié)議，在一定周期內(nèi)，比如一年，資產(chǎn)運作和服務提供基本不受移交帶來的負面影響。
2、后續(xù)管理
政府部門作為PPP項目的最終接收方，在特許經(jīng)營協(xié)議到期后，一般有三種后續(xù)管理思路。一是與原資產(chǎn)經(jīng)營團隊續(xù)約，根據(jù)實際情況，簽訂新的特許經(jīng)營協(xié)議。二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國有企業(yè)接管，提供公共服務。三是對該項目重新進行招投標，聘請更為優(yōu)秀的經(jīng)營管理團隊。
三種方式各有利弊，應根據(jù)資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。
三、國內(nèi)外PPP實施案例
（一）成功案例
1、《上海老港垃圾處理廠四期項目（PPP）》（1）項目實施過程：
由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投組成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾處理技術(shù)和豐富運營管理經(jīng)驗的國際投資者。市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國際集團資產(chǎn)經(jīng)營有限公司和上海申信進出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財務顧問服務。
2002年12月開始招商前期準備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請?zhí)爝_律師事務所為法律顧問、城市建設研究院為技術(shù)顧問。2003年4月9日～4月30日，招商代理發(fā)布招商文件。
8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經(jīng)過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。
2003年12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項目公司股東代表草簽了特許權(quán)協(xié)議及相關附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項目公司簽訂了垃圾供應與結(jié)算協(xié)議。
ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負責老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資、設計、建設、運營和維護，特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經(jīng)營項目。特許經(jīng)營期滿后項目公司資產(chǎn)無償移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項目公司簽訂垃圾供應與結(jié)算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付相關垃圾處理費用。（2）項目結(jié)果及評價
上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2005年2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運營。施工建設進度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。該項目總體較為成功，有以下幾點可以借鑒：
招商目標清晰，招商程序合理，有明確的項目小組工作模式，合理的風險分擔機制，建立了有效的溝通協(xié)調(diào)和爭端解決機制，同時政府監(jiān)管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個統(tǒng)一調(diào)度的部門。作為行業(yè)主管部門，市容環(huán)衛(wèi)局顯然無法使項目在各部門協(xié)調(diào)上更為順暢。如優(yōu)惠政策的落實，相關部門的批復等。
（二）不成功案例
1、國家體育場（鳥巢）PPP項目
國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責任公司負責國家體育場的融資和建設工作，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司負責30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運營維護工作。
2003年8月9日，中標人中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責任公司簽署了《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》和《合作經(jīng)營合同》三個合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責任公司。
項目總投資為313900萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團聯(lián)合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。項目結(jié)果：
奧運會過后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運營。問題總結(jié)：
由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業(yè)預期無法實現(xiàn)，而被迫由政府接手。
2、墨西哥收費公路工程項目
為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經(jīng)營權(quán)，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經(jīng)營方案設計不合理、建設成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機”引發(fā)的比索大幅貶值，導致私營項目公司運營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費路爛攤子，與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經(jīng)營期限延長至20年以上，以增強項目的投資回報能力。問題分析：
主要是招投標設計不合理。一是項目“最短特許經(jīng)營期方案獲勝”的中標標準直接導致特許經(jīng)營期限過短（最初中標項目的最長期限僅為15年），收費過高。二是過于寬松的競標人資格初選條件使得許多中標人對前期工程設計投入不夠，導致項目建設開始后投資遠超預算，造成項目完工滯后。
3、菲律賓電力供應項目
菲律賓政府于1987年7月發(fā)布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設-運營-移交）方式建設獨立電廠，向國家電力公司售電。1991-1993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機。當時菲國內(nèi)普遍認為電力危機后經(jīng)濟將快速增長，電力需求也將同步增長。基于以上市場預測，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。國家電力公司也按照這個規(guī)劃繼續(xù)與私營部門合作通過BOT模式擴大發(fā)電裝機容量。
1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機為284.1萬千瓦的BOT協(xié)議。隨著危機的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸現(xiàn)。與此同時，國家電力公司PPP項目運作能力和經(jīng)驗不足以及BOT合同風險分擔設計不合理帶來的嚴重后果也開始顯現(xiàn)。當初電力公司和獨立電廠BOT合同中的購電協(xié)議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費用，承擔全部市場需求變化風險。這導致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉(zhuǎn)嫁給消費者，造成電價高漲。問題分析：
風險分擔機制不合理，市場風險大部分應由項目公司承擔，國家承擔全部市場風險，必將轉(zhuǎn)嫁給消費者，損傷經(jīng)濟。
以超大型準經(jīng)營性項目（總投資100億元以上），城市軌道交通項目為例。軌道交通項目投資大、回收期長，無法通過票款收入收回全部投資并實現(xiàn)盈利，針對這一難題，本方案采用結(jié)構(gòu)化融資技術(shù)，將項目有效分割并組合，提出一種復合的項目融資模式。
方案設計：采用“復合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融資建設（BT）組合的模式。
1、項目投資建設
軌道交通項目可分A、B兩部分投資建設（假設總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備，約占30%，為30億元。
A部分投資建設，采用投融資建設方式，即投資方與政府授權(quán)主體簽署《投資建設合同》，并獨資成立項目公司，投資建設完成后由政府在3-5年內(nèi)回購，政府提供回購擔保。
B部分投資建設，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權(quán)比例）成立特許經(jīng)營公司，負責B部分的投資建設。
2、A部分資產(chǎn)租賃：投資方單獨投資建設的A部分建設完成移交政府后，政府與特許經(jīng)營公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將A部分資產(chǎn)租賃給特許經(jīng)營公司使用。
3、特許經(jīng)營（A+B兩部分資產(chǎn)）：政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，特許經(jīng)營公司負責項目的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分項目資產(chǎn)）的維護和相關資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。特許經(jīng)營公司，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收B部分的投資。
4、B部分資產(chǎn)移交：特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項目設施完好地、無償移交給市政府指定部門。
5、模式設計理由：采用復合PPP模式，即公私合作制+投融資建設組合的模式，主要考慮到國家層面政策導向、投資方合理投資收益及政府建設資金缺乏等幾個方面因素。
A.PPP模式是國務院層面大力推行模式，本模式設計中以PPP模式為核心，提領整個項目合作框架，使得項目合法性、融資落地及后期運營規(guī)范等方面都更具有保障性。
B.若整個項目(A、B兩部分投資)都采用單一PPP模式，項目的投資回收期太長（以北京地鐵4號線為例，B部分46億元投資，項目資本金內(nèi)部收益率10%，回收期16年）。A、B兩部分都采用單一PPP模式，投資回收期保守估計超過30年，是任何企業(yè)都無法承受的。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設的模式，合理縮短企業(yè)投資回收期。
C.此外，若整個項目A、B兩部分都采用單一PPP模式，為使項目達到一個合理的收益水平（如10%內(nèi)部收益率，15年投資回收期），政府每年需要補貼費用大大增加，巨額補貼會造成不利的社會影響。
D.就項目A部分而言，也可采用政府自建，然后將資產(chǎn)租賃給投資方與政府成立的特許經(jīng)營公司，但政府方面資金壓力較大，目前來看不太現(xiàn)實。因此，較為可行的方式是A部分采用投融資建設方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時，政府也減輕了項目建設資金壓力。
E.項目A部分投融資建設方式也可適當變形，如采取投融資建造+土地聯(lián)動的方式（BTR），即投資方可摘牌地鐵沿線配套的商住用地，沖抵部分投資款。
6、模式重點說明
1）合法性文件：投資方投融資建設A部分項目政府應通過人大決議，并列入財政預算；特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)文件。
2）特許經(jīng)營公司股權(quán)：在特許經(jīng)營公司中，我方股權(quán)比例應低于50%，原因在于我方只是參與項目的運營，而非主導，控股方應為政府方面授權(quán)主體（軌道公司）。
3）項目融資： 項目資本金部分可考慮引入信托、資管計劃及保險資金等多種形式。項目貸款部分，需要提前與國開行及四大國有行等實力雄厚的銀行對接，研究銀團貸款落地的問題。
4）招標方式：由于目前法規(guī)層面對PPP模式?jīng)]有完整的規(guī)范性文件，需要與當?shù)卣块T充分溝通，在大的政策支持及現(xiàn)有招投標法框架下，先行先試，最終實現(xiàn)投資建設施工總承包一體化招標。
5）項目A、B兩部分的分割：不同線路的客流收入情況、建設成本、票價政策等因素存在差異，投融資建造模式與單一PPP模式的比例可以在本方案基礎比例上進行微調(diào)。即如果線路的經(jīng)濟特征較好，那么投融資建造部分的比例可以下調(diào)，反之則上調(diào)。
6)票價與客流預測：票價與客流預測是項目實施的前提條件，需要與當?shù)匕l(fā)改委相關部門充分溝通票價政策，并需要第三方專業(yè)公司提供客流預測數(shù)據(jù)。
7）特許經(jīng)營收入調(diào)整機制：項目投資體量大，特許經(jīng)營期限長，運營效益受到多方面因素的影響，科學、靈活的調(diào)整機制是成功實施項目的關鍵。
A.票價調(diào)整機制：在政府核定票價與社會投資商業(yè)化運作所需要的商業(yè)化票價之間，建立科學、合理的票價調(diào)整機制。
政府核定票價：政府監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有政策，結(jié)合客流數(shù)據(jù)確定的平均人次票價。
商業(yè)化票價：政府核定票價基礎上，錨定與特許公司經(jīng)營成本緊密相關的電價、工資、消費價格指數(shù)等指標，建立票價調(diào)整公式，依據(jù)該調(diào)整公式計算出來的票價為商業(yè)票價。
政府核定票價與商業(yè)票價之間的差額部分，由政府與投資方按一定比例分擔，以反映項目運營成本的正常變化。票價調(diào)整機制的核心是解決特許經(jīng)營公司運營成本正常增長的問題。
B.租金調(diào)整機制
A部分投資建設完成后，政府將資產(chǎn)租賃給特許公司并收取租金。在項目特許經(jīng)營期，租金將作為分擔客流風險和調(diào)節(jié)運營收益的手段：實際客流低于預測客流一定比例時，政府減免特許公司應支付的租金；當實際客流高于預測客流一定比例時，政府提高特許公司應支付的租金。
租金調(diào)整機制的核心是解決客流波動對特許經(jīng)營造成較大風險的問題。
7、投資退出機制
在實際客流與預測客流嚴重背、政策調(diào)整、政府違約及不可抗力等情形下，投資方可合理退出，且政府需要給予投資人以公允價格補償。
9）資源整合：一般投資人須與軌道運營經(jīng)驗豐富的企業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關系，并形成聯(lián)合體參與特許項目的投資建設，可大大增強對政府的項目談判地位，同時也有助于提高項目投資、建設及運營管理效率。
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