第一篇：我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革的政策工具分析探究

我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革的政策工具分析探究

我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革的政策工具分析，找到合適的政策工具以實(shí)現(xiàn)公務(wù)用車(chē)的制度變遷，便成為了當(dāng)前我國(guó)公車(chē)改革亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、引言

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，然而政府部門(mén)公務(wù)用車(chē)制度卻仍然沿襲著建國(guó)初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的相關(guān)政策。近十多年來(lái)，政府部門(mén)公務(wù)用車(chē)的諸多問(wèn)題越來(lái)越多地被社會(huì)所關(guān)注和詬病。為貫徹“節(jié)約行政”和“廉潔行政”的理念，我國(guó)相關(guān)部門(mén)近二十年來(lái)出臺(tái)了大量用于規(guī)范公車(chē)購(gòu)置、使用和維修的制度改革規(guī)定，用以解決我國(guó)公務(wù)用車(chē)現(xiàn)存的“公車(chē)私用”“成本高昂”“效率低下”等嚴(yán)重問(wèn)題。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，政府必須對(duì)當(dāng)前的利益格局進(jìn)行調(diào)整，而如何、設(shè)計(jì)、優(yōu)選并運(yùn)用切實(shí)可行的政策工具將對(duì)我國(guó)的公車(chē)治理問(wèn)題起到至關(guān)重要的作用。因此，分析我國(guó)現(xiàn)有的公車(chē)改革政策工具、權(quán)衡不同政策工具的優(yōu)勢(shì)和缺陷、厘清當(dāng)前政策工具存在的問(wèn)題，在全國(guó)車(chē)改第三次高潮的初期，就顯得格外有價(jià)值和意義。

二、我國(guó)公車(chē)改革政策工具

眾多學(xué)者對(duì)我國(guó)的公車(chē)改革政策工具進(jìn)行了分類(lèi)，但是大體上還是根據(jù)其貨幣化的程度不同，分為三種模式：規(guī)范化模式、半貨幣化模式和貨幣化模式。

(一)規(guī)范化模式

又稱(chēng)為強(qiáng)化管理模式。這種模式在不改變現(xiàn)行公車(chē)制度的基礎(chǔ)上，在加強(qiáng)公車(chē)管理上做文章，改革的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公務(wù)用車(chē)管理的規(guī)范化，控制公車(chē)?yán)速M(fèi)，改善機(jī)關(guān)形象。從全國(guó)各地區(qū)運(yùn)用這種模式的公車(chē)改革實(shí)踐來(lái)看，強(qiáng)化管理的政策模式主要從以下幾個(gè)方面對(duì)各機(jī)關(guān)現(xiàn)存的公車(chē)進(jìn)行監(jiān)管：制定統(tǒng)一油料添加和車(chē)輛維修制度、為公車(chē)發(fā)放特殊牌照進(jìn)行監(jiān)管、節(jié)假日和非公車(chē)使用時(shí)間對(duì)相關(guān)公車(chē)進(jìn)行車(chē)位和入庫(kù)的監(jiān)管等。

(二)半貨幣化模式

又稱(chēng)為公車(chē)租用模式或內(nèi)部有償服務(wù)模式。這種模式主要是對(duì)公務(wù)用車(chē)進(jìn)行集中管理，模擬市場(chǎng)實(shí)行有償服務(wù)，改革的主要目標(biāo)是充分利用現(xiàn)有資源，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)解決公務(wù)用車(chē)管理中存在的問(wèn)題，節(jié)約財(cái)政開(kāi)支。這一種改革模式主要有以下相關(guān)政策措施：取消所有領(lǐng)導(dǎo)干部配備的公務(wù)用車(chē)，全市各單位現(xiàn)有車(chē)輛全部移交新組建的相關(guān)機(jī)關(guān)或者招標(biāo)的出租車(chē)公司管理;發(fā)放交通補(bǔ)貼;政府鼓勵(lì)公務(wù)員自購(gòu)小車(chē);多余車(chē)輛拍賣(mài)等。

(三)貨幣化模式

又稱(chēng)為崗位補(bǔ)貼模式。這種模式主要是取消或保留少量公車(chē)，發(fā)給公務(wù)員一定的交通補(bǔ)貼，改革的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公務(wù)交通消費(fèi)的貨幣化和公務(wù)用車(chē)的市場(chǎng)化，節(jié)約財(cái)政開(kāi)支。這種模式是當(dāng)今世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家通行的模式，也是目前我國(guó)各地區(qū)和單位采用最多的一種模式。

三、公車(chē)改革政策工具對(duì)比分析

公車(chē)制度改革在本質(zhì)上屬于一種制度變遷的過(guò)程，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論為我們對(duì)工具有效性的分析提供了基本框架。其中的產(chǎn)權(quán)理論、成本收益分析以及制度變遷的可行性因素都可以作為評(píng)價(jià)公車(chē)改革工具有效性的重要工具。

(一)產(chǎn)權(quán)效率分析

在我國(guó)傳統(tǒng)的公車(chē)治理模式中一直存在宏觀的產(chǎn)權(quán)失靈。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為產(chǎn)權(quán)的決定者為降低社會(huì)交易成本帶來(lái)的利益。但是，統(tǒng)治者在產(chǎn)權(quán)的界定中總是一方面追求降低社會(huì)交易成本，是社會(huì)利益最大化;另一方面也在界定不良產(chǎn)權(quán)，以獲得政府利益最大化，這種矛盾角色也造就了諾斯悖論。因此，我國(guó)車(chē)改的關(guān)鍵問(wèn)題應(yīng)該建構(gòu)為如何引導(dǎo)開(kāi)展有效的制度變遷界定有效的產(chǎn)權(quán)形式，而不是如何在原本已經(jīng)不再科學(xué)的制度上完善和修改。

1.規(guī)范化政策工具：并不改變當(dāng)前公車(chē)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和利益格局;

2.半貨幣化政策工具：本質(zhì)上并不改變公車(chē)公有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但是通過(guò)公車(chē)外包或者集中化管理的形式，是分散的產(chǎn)權(quán)得以集中，是產(chǎn)權(quán)制度更加有效;

3.貨幣化政策工具：從根本上改變公車(chē)產(chǎn)權(quán)，是最無(wú)效率的公有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樽钣行实乃饺水a(chǎn)權(quán);

從產(chǎn)權(quán)制度的有效性來(lái)看，當(dāng)前實(shí)施的貨幣化政策工具無(wú)疑是最為有效的一種工具;而半貨幣化政策工具雖然沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上改變公車(chē)產(chǎn)權(quán)，卻通過(guò)集中化形式增強(qiáng)了公車(chē)產(chǎn)權(quán)的有效性;規(guī)范化政策工具完全沒(méi)有涉及產(chǎn)權(quán)的改變，仍然只是在原本無(wú)效的公有制產(chǎn)權(quán)下做文章。

(二)成本收益分析

制度變遷的本質(zhì)是目標(biāo)模式對(duì)起點(diǎn)模式的替代，因此無(wú)論是強(qiáng)制性變遷或者誘致性變遷都必須遵循成本收益比較的原則，公車(chē)制度的改革也不例外。所以，對(duì)比三類(lèi)不同的制度變遷政策工具的成本收益是一種有效的評(píng)價(jià)方式。

經(jīng)濟(jì)收益：從我國(guó)各地公車(chē)改革的結(jié)果來(lái)看，運(yùn)用半貨幣化和貨幣化政策工具的地區(qū)行政成本的都有較大比例的降低，如：浙江杭州、云南昆明等地;而由于規(guī)范化政策工具主要是通過(guò)強(qiáng)化管制的方式，所以很難從短期內(nèi)反映出其經(jīng)濟(jì)及收益。

政治收益：政治收益主要是指政策施行之后公民對(duì)政府形象和政府公信力的改善狀況。從貨幣化和半貨幣化的進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)各地主要的反對(duì)意見(jiàn)在于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)指定的標(biāo)準(zhǔn)不合理，其中遼寧長(zhǎng)陽(yáng)市市長(zhǎng)公車(chē)貨幣化補(bǔ)貼額達(dá)到8萬(wàn)一年的事件引起了社會(huì)極大矛盾。社會(huì)普遍質(zhì)疑政府在貨幣補(bǔ)貼時(shí)的變相加薪嫌疑，所以這兩種車(chē)改模式的政治收益較低;而規(guī)范化模式車(chē)改通過(guò)強(qiáng)化管理的方式很容易使社會(huì)認(rèn)可政府廉政形象，增強(qiáng)了政府的公信力，其政治收益較高。社會(huì)收益：主要指政策實(shí)施后社會(huì)效率的改善情況。其中，貨幣化車(chē)改模式雖然是市場(chǎng)機(jī)制為公務(wù)員提供公務(wù)用車(chē)是具有社會(huì)效率的，但是由于補(bǔ)貼是以貨幣形式發(fā)放的，導(dǎo)致部分公務(wù)員以少辦公務(wù)或者不辦公務(wù)的形式來(lái)節(jié)約補(bǔ)貼，在一定程度上損害了社會(huì)的整體收益;半貨幣化政策工具由于將公車(chē)集中租賃管理，但是群攻國(guó)大部分地區(qū)反映的租車(chē)手續(xù)繁雜等現(xiàn)象極大的損害了社會(huì)收益;規(guī)范化政策工具的使用能夠在一定程度上能夠帶來(lái)較高的社會(huì)收益，因?yàn)樵S多地區(qū)確實(shí)由于采用了規(guī)范化工具而導(dǎo)致行政系統(tǒng)的規(guī)范化和效率化。

從成本收益分析的角度來(lái)看，貨幣化和半貨幣化政策工具的經(jīng)濟(jì)收益是高于規(guī)范化管理的;而規(guī)范化管理在短期內(nèi)的社會(huì)收益和政治收益卻高于前兩種政策工具，但是由于規(guī)范化車(chē)改難以觸及深層次的產(chǎn)權(quán)制度和利益格局，這種模式實(shí)際上是難以在長(zhǎng)期的公車(chē)制度中占據(jù)一席之地的。

(三)制度變遷阻力分析

制度變遷成功很大程度上決定于制度的可行性。從全國(guó)的情況出發(fā)，雖然近年來(lái)各地多采用貨幣化的政策工具并取得了一定成績(jī)，但是這種激進(jìn)式的政策變遷往往會(huì)過(guò)分促動(dòng)政府部門(mén)的既得利益，如果難以通過(guò)貨幣補(bǔ)貼彌補(bǔ)其損失的話(huà)這種車(chē)改模式是相當(dāng)難以推行的;而半貨幣化車(chē)改模式雖然也對(duì)利益格局有一定改變，但是對(duì)利益集團(tuán)經(jīng)濟(jì)和心理上的沖擊較小，制度變遷阻力相對(duì)較小;規(guī)范化模式由于完全沒(méi)有改變既定利益格局，只是加強(qiáng)了監(jiān)管，所以是最容易被利益集團(tuán)接受的。

四、總結(jié)

綜上所述，我們可以得出以下結(jié)論：

(1)規(guī)范化政策工具雖然在短期內(nèi)能夠提升政府形象和公信力，我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革的政策工具分析但是其執(zhí)行的結(jié)果在各地看來(lái)差異較大，由于沒(méi)有對(duì)公車(chē)產(chǎn)權(quán)做出根本變革，這種政策工具并不適合我國(guó)長(zhǎng)期的公車(chē)改革模式，只能說(shuō)是對(duì)傳統(tǒng)公車(chē)制度的一種完善和補(bǔ)缺，所以該政策工具并不是今后車(chē)改的工具最優(yōu)選擇;

(2)貨幣化政策工具是最有效率的市場(chǎng)參與公車(chē)服務(wù)的提供，從長(zhǎng)期來(lái)看應(yīng)該是一種比較理想的政策工具。當(dāng)前階段體現(xiàn)的社會(huì)收益和政治收益較低的現(xiàn)象，極有可能是政策變遷過(guò)程中，與傳統(tǒng)公車(chē)制度環(huán)境的沖擊導(dǎo)致的;但是由于該工具太過(guò)激進(jìn)，既得利益群體利益受損巨大，所以短期內(nèi)成功實(shí)施阻力較大;

(3)半貨幣化政策工具可以說(shuō)是兩者之間的一種折衷和過(guò)度，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際政策環(huán)境，是最有可能被實(shí)施并且取得較好的政策效果的一種工具。所以面對(duì)當(dāng)前車(chē)改，摒棄傳統(tǒng)的規(guī)范化政策工具，選擇半貨幣化政策工具從而為最終實(shí)現(xiàn)治理工具向貨幣化方向的轉(zhuǎn)移才是一種可行的途徑。

第二篇：我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革研究

我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革研究

摘 要：目前,我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革尚處于初級(jí)階段,理論研究隨著改革實(shí)踐的不斷深入逐步加強(qiáng),縱觀我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革歷程,不難發(fā)現(xiàn)公車(chē)改革是一項(xiàng)涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜且政策性強(qiáng)的改革任務(wù)。本文首先以公務(wù)用車(chē)政策改革為基礎(chǔ)介紹我國(guó)公車(chē)改革的整體情況,繼而分析整個(gè)改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題以及問(wèn)題背后的原因，最后在借鑒國(guó)外公務(wù)用車(chē)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上,提出了關(guān)于推進(jìn)適合我國(guó)國(guó)情的公車(chē)改革的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞:公務(wù)用車(chē) 改革 分析研究

一、緒論

(一)研究背景及意義

1.研究背景

2011年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)配備使用管理辦法》,重新修訂了公務(wù)用車(chē)的使用配備標(biāo)準(zhǔn),號(hào)稱(chēng)“史上最嚴(yán)格”的新一輪公車(chē)改革已經(jīng)啟動(dòng)。這一消息無(wú)疑給公車(chē)改革帶來(lái)了良好契機(jī),在大環(huán)境的支持下,總結(jié)公車(chē)改革18年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),從理論和實(shí)踐的角度探討適合我國(guó)公車(chē)改革的對(duì)策,為政府有效解決公務(wù)用車(chē)管理問(wèn)題提供理論和實(shí)踐依據(jù)。另外,公車(chē)改革與社會(huì)民生相關(guān),在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下,促進(jìn)社會(huì)和諧就需要我們關(guān)注民生、改善民生,共建和諧社會(huì),采取得力措施讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展的成果。

2.研究意義

近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、行政管理體制不斷深化、公共財(cái)政體制的不斷完善、社會(huì)化交通服務(wù)逐步改善以及私家車(chē)的日益普及,從總體上來(lái)看,推進(jìn)公車(chē)改革的社會(huì)和客觀條件已經(jīng)逐步形成。

一方面,本課題的研究有利于政府認(rèn)清形勢(shì)。我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革已經(jīng)進(jìn)行了 18年,在這18年里,不少地方都進(jìn)行了關(guān)于公車(chē)管理問(wèn)題的改革,但是到目前為止公車(chē)私用、公車(chē)消費(fèi)支出高等現(xiàn)象仍然十分普遍。從前期中央部委和地方各級(jí)政府部門(mén)公布的“三公”經(jīng)費(fèi)及公車(chē)支出情況可以看出,公車(chē)消費(fèi)在職務(wù)消費(fèi)總支出中占有相當(dāng)大的的比例, 如此高的公車(chē)支出,浪費(fèi)的是納稅人的血汗錢(qián),難免引起社會(huì)各界的不滿(mǎn),帶來(lái)不良的社會(huì)影響。

另一方面,本課題的研究有利于改善政府形象。公務(wù)用車(chē)改革不僅節(jié)約了行政成本、降低了財(cái)政負(fù)擔(dān),而且還能促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部平民化,打破了某些領(lǐng)導(dǎo)干部的“官本位”、“特權(quán)”思想,讓官員和老百姓一樣,自己打理出行問(wèn)題,對(duì)行政官員了解民情、融洽干群關(guān)系勢(shì)必起到積極的作用,在一定程度上,提升了公眾滿(mǎn)意度,體現(xiàn)了社會(huì)公平,促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（二）國(guó)內(nèi)外研究綜述

1.國(guó)內(nèi)研究綜述

目前,我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革尚處于初級(jí)階段,理論研究隨著改革實(shí)踐的不斷深入逐步加強(qiáng),針對(duì)已有的相關(guān)研究文獻(xiàn),現(xiàn)綜述如下: 我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革思路目前有兩種,一種是公車(chē)貨幣化模式改革;另一種是公車(chē)非貨幣化模式改革。其中,公車(chē)貨幣化模式包括半貨幣化模式和完全貨幣化模式;公車(chē)非貨幣化模式主要體現(xiàn)在公車(chē)集中管理和加強(qiáng)監(jiān)管方面。

公車(chē)貨幣化模式是現(xiàn)階段應(yīng)用廣泛卻爭(zhēng)論不一的一種改革模式。南剛志(2007)在《公車(chē)改革貨幣化模式評(píng)析》中肯定了該模式在減小公車(chē)規(guī)模、抑制公車(chē)私用等方面的突出作用后,也理性分析了其在降低行政成本及體現(xiàn)社會(huì)公平方面的欠缺。同時(shí)也有學(xué)者認(rèn)為貨幣化改革中補(bǔ)貼金額的劃分標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有合理合法依據(jù),容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失,滋生腐敗現(xiàn)象。

公車(chē)非貨幣化模式是指在保證公務(wù)正常運(yùn)行的情況下,所有公務(wù)用車(chē)及其使用所產(chǎn)生的費(fèi)用全部由政府負(fù)擔(dān),并用特殊標(biāo)志將公車(chē)與其他車(chē)輛進(jìn)行區(qū)分,規(guī)范公車(chē)管理,公開(kāi)公車(chē)監(jiān)管和處罰辦法的管理模式。該模式主要體現(xiàn)在公車(chē)集中管理和加強(qiáng)監(jiān)管兩個(gè)方面。

公車(chē)集中管理是指政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)將車(chē)輛全部收納進(jìn)來(lái),統(tǒng)一調(diào)度和管理。賓小山(2005)在《簡(jiǎn)論政府公車(chē)改革的基本思路》中提出公車(chē)集約化管理是針對(duì)目前我國(guó)公車(chē)體制中分散管理,造成運(yùn)輸成本上升等特點(diǎn)所制定的改革思路。由于是立足于我國(guó)現(xiàn)有體制特點(diǎn)基礎(chǔ)之上的改革方法,因此,該思路具有較強(qiáng)的可實(shí)施性,較易被改革對(duì)象所接受。公車(chē)集中管理不僅減輕了財(cái)政壓力,有效地遏制了 “車(chē)輪下的腐敗”,而且還妥善解決了司勤人員的再就業(yè)問(wèn)題。事物的兩面性決定了有支持者就必然存在反對(duì)者,在有學(xué)者對(duì)該模式認(rèn)可的同時(shí),也有學(xué)者對(duì)該模式表現(xiàn)出了擔(dān)憂(yōu),李兵(2006)認(rèn)為這個(gè)思路缺乏內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng),難以保證有效的執(zhí)行力和服務(wù)質(zhì)量,另外,由于需重新成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),因此增加了在實(shí)際操作過(guò)程中的難度。

加強(qiáng)公車(chē)監(jiān)管,主要是政府針對(duì)公車(chē)的使用管理方面進(jìn)行的嚴(yán)格限制。針對(duì)這一思路,余誠(chéng)(2008)認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)體制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),離幵市場(chǎng)的改革就不能稱(chēng)得上真正意義的改革,加強(qiáng)公車(chē)監(jiān)管沒(méi)有從根本上觸動(dòng)既得利益者的利益,破壞了社會(huì)利益均衡,容易發(fā)生改革反彈的情況。也有學(xué)者認(rèn)為這是追溯我國(guó)政治淵源,靠政治運(yùn)動(dòng)、喊口號(hào)提出的,雖然肯定了它在減少管理變革成本方面的作用,但也提出這是治標(biāo)不治本的改革,容易反彈回改革前的樣子,導(dǎo)致“上有政策,下有對(duì)策”的弊端產(chǎn)生,達(dá)不到預(yù)想的改革效果。

除了上述介紹的主要改革模式以外,還有學(xué)者提出了其它的改革思路。王明珠(2009)在《從利益均衡分析看公車(chē)改革的出路》中提出了公車(chē)市場(chǎng)化改革,并分析了這種模式的兩種形式,即“公車(chē)租用”和“私車(chē)公用”,并闡述了這兩種形式的可實(shí)施價(jià)值。

2.國(guó)外研究綜述

經(jīng)過(guò)查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),西方國(guó)家沒(méi)有專(zhuān)題理論研究公務(wù)用車(chē)問(wèn)題,但是各國(guó)在公車(chē)管理上都制定了一套符合本國(guó)國(guó)情的制度。因此,我們可以借鑒國(guó)外已經(jīng)成熟的公車(chē)管理經(jīng)驗(yàn)將其運(yùn)用于我國(guó)的公車(chē)改革。國(guó)外對(duì)于公車(chē)的管理主要有以下三種形式:(1)規(guī)范公車(chē)購(gòu)置預(yù)算管理

在法國(guó),政府各個(gè)部門(mén)的購(gòu)車(chē)預(yù)算必須首先由政府各部委在制定預(yù)算方案時(shí)提出申請(qǐng),由“國(guó)有汽車(chē)購(gòu)置委員會(huì)”進(jìn)行審批,審批通過(guò)后,再由代表政府的“國(guó)家采購(gòu)聯(lián)合總會(huì)”統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)。在比利時(shí),政府部門(mén)按照公務(wù)用車(chē)用途的不同將符合購(gòu)買(mǎi)條件的公車(chē)分為7個(gè)級(jí)別,并對(duì)每個(gè)級(jí)別公車(chē)的可購(gòu)買(mǎi)的最高價(jià)格作出了限定。同樣,在采購(gòu)車(chē)輛前需要提交報(bào)告,告知購(gòu)買(mǎi)用途以及所需的級(jí)別,最后將報(bào)告提交財(cái)政部等待審核。這樣多層級(jí)限制公車(chē)采購(gòu)和配備,相當(dāng)大程度地縮減了財(cái)政開(kāi)支。

(2)嚴(yán)格控制公車(chē)配備數(shù)量和規(guī)模

在日本,嚴(yán)格控制公車(chē)配備數(shù)量。政府通過(guò)發(fā)放交通補(bǔ)貼的形式鼓勵(lì)公務(wù)人員外出辦理公務(wù)時(shí)乘坐電車(chē)、公汽、火車(chē)等公共交通工具,以減少對(duì)公車(chē)的使用,并且在發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)規(guī)定以最短的距離所需要的交通費(fèi)為準(zhǔn)則,實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)。

(3)強(qiáng)化公車(chē)監(jiān)管?chē)?yán)防公車(chē)私用

在美國(guó),為了嚴(yán)防公車(chē)私用,聯(lián)邦政府規(guī)定每次用車(chē)記錄都必須登記在冊(cè),詳細(xì)記錄車(chē)輛使用情況；瑞典推行的“公車(chē)監(jiān)控系統(tǒng)”,也有效遏制了公車(chē)私用情況的出現(xiàn)。

3.對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的小結(jié)

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的總結(jié)可以發(fā)現(xiàn),公車(chē)改革已經(jīng)不可避免地成為當(dāng)今社會(huì)的熱門(mén)話(huà)題。我國(guó)學(xué)者對(duì)于車(chē)改的探討,也取得了初步進(jìn)展。但相對(duì)而言,我國(guó)在這方面的究還是缺乏全面性、系統(tǒng)性和可操作性,首先,相當(dāng)一部分研究側(cè)重于一個(gè)方面的分析,比如將公車(chē)改革等同于貨幣化改革等,研究的視角和方法比較單一。其次,觀點(diǎn)片面,缺乏辯證思考和系統(tǒng)論證,拆東墻補(bǔ)西墻的現(xiàn)象比較普遍。最后,過(guò)于注重借鑒其他地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn),忽視了本地改革環(huán)境和實(shí)際情況,沒(méi)有因地制宜地制定改革方案,提出的對(duì)策不夠切中要害,缺乏可操作性。

二、我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革

（一）我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革歷程

隨著我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的推進(jìn),公務(wù)用車(chē)改革受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注?？v觀我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革歷程,以公車(chē)政策改革為基礎(chǔ)延伸至地方公車(chē)改革實(shí)踐,大致可分為以下四個(gè)階段: 1.第一輪改革(1994年——1998年)1994年,隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,國(guó)家財(cái)政對(duì)行政投入的增多使得各級(jí)政府部門(mén)對(duì)公務(wù)用車(chē)的需求也逐漸增大,同時(shí),公車(chē)在使用過(guò)程中也滋生出部分官員攀比汽車(chē)檔次、公車(chē)私用等腐敗問(wèn)題,因此,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車(chē)配備和使用管理的規(guī)定》,《規(guī)定》首次明確不同級(jí)別官員的用車(chē)標(biāo)準(zhǔn),限制了進(jìn)口轎車(chē)的購(gòu)買(mǎi)量,在很大程度上節(jié)約了國(guó)家財(cái)政開(kāi)支,遏制了部分干部盲目攀比的不良傾向。

1997年,中紀(jì)委、監(jiān)察部首次提出公務(wù)用車(chē)貨幣化方案,在此背景下,深圳、珠海、中山等地也先后自發(fā)進(jìn)行公務(wù)用車(chē)改革探索。

1998年,黑龍江省大慶市成為第一個(gè)在市直機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)用車(chē)改革的黨政機(jī)關(guān),此次車(chē)改不僅涉及多個(gè)部門(mén),而且還制定相關(guān)規(guī)定規(guī)范公務(wù)活動(dòng),加大了用車(chē)監(jiān)督力度,成為全國(guó)車(chē)改的領(lǐng)頭羊,但由于各種因素的影響,大慶車(chē)改沒(méi)能繼續(xù)推廣。同年9月,國(guó)家體制改革委員會(huì)會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定了《中央黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革方案》,《方案》以減少?lài)?guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)為目標(biāo),逐步實(shí)現(xiàn)部分中央機(jī)關(guān)陸續(xù)改革的計(jì)劃。

首輪公務(wù)用車(chē)改革涉及范圍較廣并且均以各地自發(fā)探索為主,缺乏一定的系統(tǒng)性和規(guī)范性,在沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)借鑒的情況下,效果也不夠理想,但作為全國(guó)車(chē)改的第一塊試驗(yàn)田,這一階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為以后的公務(wù)用車(chē)改革起到了拋磚引玉的作用。

2.第二輪改革(1999年——2003年)1999年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于調(diào)整黨政機(jī)關(guān)汽車(chē)配備使用標(biāo)準(zhǔn)的通知》?！锻ㄖ犯用鞔_的規(guī)范了不同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)公車(chē)的使用,并且詳細(xì)規(guī)定了公車(chē)釆購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部配車(chē)的價(jià)格限制。

2000年,江西省定南縣在總結(jié)黑龍江大慶車(chē)改的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,開(kāi)始試行對(duì)該縣公務(wù)用車(chē)的改革,以期實(shí)現(xiàn)縮減機(jī)關(guān)財(cái)政開(kāi)支,遏制車(chē)輪上的腐敗的最終目標(biāo)。

2001年,江蘇省和浙江省分別從單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幵始新一輪車(chē)改試點(diǎn)。同年4月,湖北省老河口市實(shí)行了公車(chē)貨幣化改革,老河口市的公車(chē)改革在借鑒其它地方車(chē)改經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,有計(jì)劃地依次推進(jìn),平穩(wěn)過(guò)度,逐步完善,在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是獲得較好效果的一次改革。2002年,山東省泰安市提出將各個(gè)機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)統(tǒng)一交由機(jī)關(guān)后勤公務(wù)用車(chē)管理中心集中管理,所有公車(chē)交由公車(chē)管理中心集中調(diào)配使用,這也是第一次提出將公車(chē)集中管理的公車(chē)改革方案。同年,遼寧省葫蘆島市通過(guò)控制車(chē)輛編制、限制車(chē)輛采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量以及鼓勵(lì)公車(chē)租用等方式在保證公務(wù)活動(dòng)正常進(jìn)行的同時(shí)對(duì)公車(chē)施行創(chuàng)新式改革。

2003年,為了進(jìn)一步降低行政運(yùn)行成本,促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)廉潔高效,十六屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的的決定》中明確要求規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi),并且將公車(chē)改革納入其中。

第二輪的公務(wù)用車(chē)改革充分總結(jié)了第一輪公車(chē)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),較之第一輪自發(fā)探索車(chē)改而言更有計(jì)劃和組織;這一階段的公車(chē)改革在前一階段的基礎(chǔ)之上探索出一條公務(wù)用車(chē)社會(huì)化、市場(chǎng)化的創(chuàng)新之路,對(duì)推動(dòng)全社會(huì)的公務(wù)用車(chē)改革作出了貢獻(xiàn)。

3.第三輪改革(2004年——2007年)2004年,我國(guó)的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛,隨著汽車(chē)銷(xiāo)量和車(chē)型種類(lèi)的增加,我國(guó)的汽車(chē)銷(xiāo)售價(jià)格也隨之下降,因此,國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局發(fā)布了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)編制和配備標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，再次明確限制用車(chē)編制和規(guī)范采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn),但對(duì)于公車(chē)編制和配備標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)作出新的規(guī)定,仍沿用了 1999年制定的標(biāo)準(zhǔn)。同年,部分國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)同北京、上海、安徽、廣東、山東、湖北等多個(gè)省(市、區(qū))均以分期分批逐步推進(jìn)的方式競(jìng)相幵展公車(chē)改革試點(diǎn)工作。

新規(guī)定的出臺(tái)進(jìn)一步推進(jìn)了全國(guó)各地公務(wù)用車(chē)改革進(jìn)程。然而,2005年,就在各地因地制宜進(jìn)行車(chē)改之際,國(guó)家有關(guān)部門(mén)通知即將推行公車(chē)改革的政府機(jī)關(guān)或正在進(jìn)行公車(chē)改革的機(jī)關(guān)單位暫時(shí)停止已經(jīng)開(kāi)展的改革工作。這次“緊急剎車(chē)”導(dǎo)致又一輪車(chē)改熱潮的降溫。

4.第四輪改革(2008年——至今)2008年,為了落實(shí)節(jié)能減排,切實(shí)降低能源消耗,中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局頒布了《關(guān)于中央和國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)油節(jié)電工作和深入幵展全民節(jié)能行動(dòng)具體措施的通知》，這次改革不僅限制了黨政機(jī)關(guān)公車(chē)使用時(shí)間,而且進(jìn)一步降低了領(lǐng)導(dǎo)干部的配車(chē)標(biāo)準(zhǔn)。

2009年,浙江省杭州市經(jīng)過(guò)7年的醞釀?wù)綄?duì)機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)的改革,以按級(jí)按月發(fā)放補(bǔ)貼的形式取消了副廳級(jí)以下干部對(duì)于公務(wù)專(zhuān)車(chē)的使用。

2010年,民革中央在全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議上提交了《如何破解公車(chē)改革之困局》的提案,建議建立財(cái)政預(yù)算約束體系,限制公車(chē)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn),控制公車(chē)購(gòu)置數(shù)量,加強(qiáng)政策執(zhí)行和聯(lián)動(dòng)內(nèi)外監(jiān)督。2011年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》,這表明我國(guó)各地的公務(wù)用車(chē)改革將踏上新的征程,又一輪新的改革拭目以待。

迄今為止,我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革已經(jīng)進(jìn)行了 18年,從開(kāi)始的各地艱難自發(fā)探索改革到有組織有計(jì)劃地深度改革,這期間不僅經(jīng)歷了車(chē)改熱潮,也曾陷入車(chē)改低谷;在一定程度上,既取得了改革成效,又不可避免地產(chǎn)生了新的問(wèn)題?？偠灾?在摸索中前進(jìn),在前進(jìn)中探索成為了我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革歷程的真實(shí)寫(xiě)照。

（二）我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革過(guò)程中存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)18年的公務(wù)用車(chē)制度改革和地方公車(chē)改革實(shí)踐,我國(guó)現(xiàn)有的公務(wù)用車(chē)管理制度對(duì)于黨政機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)及黨風(fēng)廉政建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。同時(shí),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全、行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn),現(xiàn)有公車(chē)制度改革的不足也日趨明顯,主要包括以下幾點(diǎn): 1.國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)大

雖然我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)用車(chē)制度在汽車(chē)釆購(gòu)、定編及財(cái)政預(yù)算方面作出了各種限制,但是在實(shí)際機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)過(guò)程中依然出現(xiàn)了 “上有政策,下有對(duì)策”的現(xiàn)象。部分政府部門(mén)憑借對(duì)公車(chē)購(gòu)置審批的隨意性,千方百計(jì)通過(guò)各種方法購(gòu)置新車(chē)以及解決汽車(chē)編制資金問(wèn)題,這就使得之前規(guī)定的種種限制成為泡沫,架空了對(duì)公車(chē)購(gòu)置作出規(guī)定的文件,導(dǎo)致公車(chē)改革整體效果不佳。

公車(chē)購(gòu)置的隨意性直接造成公車(chē)數(shù)量越來(lái)越多,規(guī)模嚴(yán)重膨脹,進(jìn)一步加劇了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前,我國(guó)公務(wù)用車(chē)總量多達(dá)200多萬(wàn)輛,超編配車(chē)率50%以上,并且以每年20%的速度增長(zhǎng),有的科級(jí)單位人員編制不多,但小車(chē)配備卻不少,幾乎黨組成員或其它副職干部一人一臺(tái)車(chē),甚至有的主要領(lǐng)導(dǎo)一人配多臺(tái)車(chē),就是如此這般的公車(chē)配備依然會(huì)出現(xiàn)公務(wù)活動(dòng)無(wú)車(chē)可用的怪象。

公車(chē)費(fèi)用高是造成國(guó)家財(cái)政沉重負(fù)擔(dān)的另一個(gè)主要原因。除了公車(chē)運(yùn)行的基本成本支出外,還包括公車(chē)運(yùn)行里程、燃油費(fèi)、維修費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)、路橋費(fèi)、停車(chē)費(fèi)等均存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng),這些現(xiàn)象均在一定程度上消耗了財(cái)政資金。

公務(wù)用車(chē)的公共性決定了由其所產(chǎn)生的一切費(fèi)用均由公共財(cái)政承擔(dān),正是基于這個(gè)原因,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中使用公車(chē)時(shí)對(duì)車(chē)輛本身不愛(ài)惜以及忽視公車(chē)使用成本的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。同時(shí),由于公車(chē)制度本身的缺陷,導(dǎo)致與公車(chē)相關(guān)的消費(fèi)存在很多尋租的機(jī)會(huì),領(lǐng)導(dǎo)指定修車(chē)點(diǎn)維修得回扣,司機(jī)多開(kāi)發(fā)票得回扣,單位假借修車(chē)發(fā)票報(bào)銷(xiāo)得回扣等已經(jīng)成為常態(tài)。2.公車(chē)管理機(jī)制不配套

我國(guó)現(xiàn)行的公車(chē)管理制度仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的舊模式,將公務(wù)用車(chē)等同于領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)車(chē)似乎成了約定俗成的常態(tài),領(lǐng)導(dǎo)不使用公車(chē)時(shí),司勤人員和車(chē)便處于閑置待命狀態(tài),這種不經(jīng)過(guò)市場(chǎng)交換,沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的自我供給方式直接造成投入與產(chǎn)出比失調(diào),不僅導(dǎo)致人力資源的浪費(fèi),也降低了公車(chē)使用效率。

同時(shí),公車(chē)管理體制缺失還影響了工作效率和同事之間的團(tuán)結(jié)。按照規(guī)定,并不是所有級(jí)別的干部都可以配備專(zhuān)車(chē)。但是,在現(xiàn)實(shí)工作中,違規(guī)配車(chē)的領(lǐng)導(dǎo)不在少數(shù),而對(duì)于那些沒(méi)有配到車(chē)的干部或者單位其它需要經(jīng)常使用公車(chē)辦業(yè)務(wù)而又無(wú)車(chē)可用的人員就會(huì)心理失衡,產(chǎn)生供需矛盾,不利于同事間的團(tuán)結(jié),更不利于工作的開(kāi)展,影響了公務(wù)人員的工作積極性。

我國(guó)目前對(duì)公車(chē)的配備和使用大多停留在行政制度層面,缺乏有效的外部監(jiān)督和法律約束,這樣就為某些官員制造了尋租的機(jī)會(huì),在公車(chē)購(gòu)買(mǎi)、使用、管理、維修、更新等環(huán)節(jié)運(yùn)用各種手段謀取自身利益,侵占了國(guó)家財(cái)產(chǎn),滋生了腐敗的溫床。雖然現(xiàn)有的公車(chē)制度對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的公車(chē)配備和使用制定了相應(yīng)的規(guī)定,但是,具體落實(shí)到各個(gè)地方政府各個(gè)部門(mén)就要根據(jù)所謂的"因地制宜”聽(tīng)從單位領(lǐng)導(dǎo)層的意見(jiàn)。這種對(duì)于公務(wù)用車(chē)管理模式的多樣性直接導(dǎo)致對(duì)公務(wù)用車(chē)實(shí)際管理的隨意性、普遍性。

3.與貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的目標(biāo)不相稱(chēng)

科學(xué)發(fā)展觀是我國(guó)堅(jiān)持以人為本,實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的世界觀和方法論?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)要用科學(xué)的辦法解決一切問(wèn)題,要用科學(xué)的眼光看發(fā)展,而現(xiàn)行的公務(wù)用車(chē)制度設(shè)計(jì)并非完全科學(xué),當(dāng)然,公務(wù)用車(chē)制度改革的本身出發(fā)點(diǎn)是好的,但真正落實(shí)的時(shí)候就出現(xiàn)了許多違背初衷的情況。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展使得原本被視為奢侈品的汽車(chē)越來(lái)越平民化,私家車(chē)的普及帶來(lái)了汽車(chē)工業(yè)的發(fā)展,汽車(chē)行業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。目前,公車(chē)私用的現(xiàn)象比較普遍,在實(shí)際工作中,常常將“公”與“私”混為一體,產(chǎn)生公車(chē)不公的現(xiàn)象。公務(wù)用車(chē)名為單位用車(chē),在實(shí)際工作中變相成為領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)負(fù)責(zé)人的專(zhuān)車(chē)已經(jīng)成為眾所周知的事實(shí),人們經(jīng)?？梢栽跈C(jī)關(guān)大院停車(chē)場(chǎng)看到,上班時(shí)間,領(lǐng)導(dǎo)在,則車(chē)在;下班時(shí)間或節(jié)假日,停車(chē)場(chǎng)卻不見(jiàn)車(chē)的蹤影。如今有些干部利用公車(chē)為家人親戚辦事,自駕游,隨意送人情給他人使用等現(xiàn)象也隨處可見(jiàn)。因此,公車(chē)私用產(chǎn)生了汽車(chē)消費(fèi)的“擠出”效應(yīng),即既然有公車(chē)可用,又何必“浪費(fèi)錢(qián)”去買(mǎi)私家車(chē),就是這種大眾“顧家”思想,成為延緩汽車(chē)工業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的阻礙因素。

（三）影響我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革的原因分析

任何問(wèn)題的形成都有一定的原因,我國(guó)公務(wù)用車(chē)制度改革過(guò)程中存在的問(wèn)題更是由方方面面的原因所引起,針對(duì)上述三個(gè)造成公車(chē)制度改革過(guò)程中存在的主要問(wèn)題,分析其背后的原因,有利于在以后的公車(chē)制度改革中有的放矢。

1.公共財(cái)政體制不合理

多年來(lái),由于公務(wù)用車(chē)改革缺少必要的預(yù)算和支出的約束,造成公車(chē)消費(fèi)越改越高。公車(chē)使用泛濫和和管理上的失控就是國(guó)家財(cái)政預(yù)算失控的結(jié)果。財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金存在的漏洞,讓部分單位乘虛而入從中獲得好處。

目前,由國(guó)家財(cái)政撥劃到各級(jí)單位的財(cái)政預(yù)算包括公車(chē)費(fèi)用等其它各種費(fèi)用的支出都沒(méi)有明確的明細(xì)表,追求效用最大化的公共部門(mén)會(huì)爭(zhēng)取盡可能多的預(yù)算,由于信息不對(duì)稱(chēng),預(yù)算審批部門(mén)很難對(duì)預(yù)算提出異議。另外,財(cái)政預(yù)算編制所有權(quán)過(guò)于分散使得預(yù)算編制多的單位配備超標(biāo)超編汽車(chē)也越多,有的單位甚至還想方設(shè)法通過(guò)預(yù)算外收入設(shè)立自己的“小金庫(kù)”,憑借國(guó)家財(cái)政對(duì)預(yù)算外資金薄弱的約束力來(lái)逃避政府對(duì)隱性收入的監(jiān)管,導(dǎo)致預(yù)算外資金的失控。因此,如果不對(duì)財(cái)政預(yù)算制度進(jìn)行改革,那么所進(jìn)行的公務(wù)用車(chē)制度改革也形同虛設(shè),這種狀態(tài)必將在無(wú)形中增加行政成本,加大財(cái)政負(fù)擔(dān)。

公車(chē)規(guī)模膨脹,使用浪費(fèi)是公共財(cái)政支出不合理的另一個(gè)結(jié)果。公眾是公共資金的提供者,公共資金是政府財(cái)政支出的主要來(lái)源,該資金本身沒(méi)有明確的利益主體,這就導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部忽視行政成本,一味追求自身利益,變相從公車(chē)費(fèi)用的隱瞞、轉(zhuǎn)嫁中獲得福利,加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另外,預(yù)算決策機(jī)制的不科學(xué)也難以保證財(cái)政支出的合理性,在實(shí)際的工作中,財(cái)政決策權(quán)仍然掌握在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手里,即使工作人員擁有預(yù)算編制,也不一定擁有使用權(quán),所有權(quán)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好。

在我國(guó),公車(chē)姓公,由公車(chē)所產(chǎn)生的一系列費(fèi)用也理所當(dāng)然的歸政府負(fù)擔(dān)。公車(chē)的所有權(quán)和使用權(quán)本來(lái)都?xì)w國(guó)家所有,然而,在實(shí)際工作中,公車(chē)的所有權(quán)和使用權(quán)被人為的分離,與公車(chē)各種消費(fèi)相關(guān)的審批也由主管領(lǐng)導(dǎo)或分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算,既不合理,也不規(guī)范。最后,機(jī)關(guān)單位人員編制的調(diào)整并沒(méi)伴隨及時(shí)的車(chē)輛編制調(diào)整,以及對(duì)現(xiàn)存的超編車(chē)沒(méi)有有效的清理,使得國(guó)家財(cái)政不得不為預(yù)算經(jīng)費(fèi)和實(shí)際支出經(jīng)費(fèi)的差額部分買(mǎi)單,不堪重負(fù)。

2.政府自利傾向

首先,政府代表公共利益,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,各個(gè)地方政府都有其自身特殊的利益,而且政府只是代表公共利益,并非完全等價(jià)于公共利益,政府利益與公共利益的關(guān)系較其它利益主體而言更為密切和規(guī)范,約束力更強(qiáng)。因此,公共選擇理論中也將政府官員比作“經(jīng)濟(jì)人”,因?yàn)槠浔旧硪簿哂凶岳?也追求自身利益最大化。政府官員的自利性不可避免的引發(fā)政府的自利傾向。公車(chē)改革涉及到利益的再分配問(wèn)題,因此,在公務(wù)用車(chē)的改革過(guò)程中不可避免的產(chǎn)生來(lái)自于政府既得利益者的阻力。

其次,公車(chē)改革方案的制定與實(shí)施與參與其中的公務(wù)人員有著直接的利害關(guān)系,在這樣一個(gè)利益格局中,政府官員自己制定出方案,然后自己實(shí)施,他們既是公車(chē)制度改革方案的制定者,又是執(zhí)行者。因此,在沒(méi)有經(jīng)過(guò)立法程序的條件下設(shè)計(jì)出的改革方案,不得不懷疑其客觀公允性。這種涉及權(quán)力自身的改革本身就加大了改革的難度,再加之政府的自利性就更加使得公車(chē)改革舉步維艱,處于亦改亦停的狀態(tài)。

公共權(quán)力是政府賦予領(lǐng)導(dǎo)干部滿(mǎn)足政府日常運(yùn)作,為人民服務(wù)的公共服務(wù)意識(shí)。然而,權(quán)力過(guò)于集中并且沒(méi)有足夠的約束力時(shí),便會(huì)產(chǎn)生特權(quán)。在實(shí)際工作中,許多領(lǐng)導(dǎo)干部并沒(méi)有對(duì)“公”和“私”劃分清晰合理的界限,凡是在“公”和“私”領(lǐng)域內(nèi)的利益糾紛,都可能出現(xiàn)公私不分的情況。最后,由于我國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期處于封建專(zhuān)制社會(huì),受封建社會(huì)特權(quán)思想和“官本位”思想作祟導(dǎo)致有些官員借助于公共權(quán)力謀取私人利益,嚴(yán)重影響了社會(huì)公平正義。

3.缺乏嚴(yán)格的立法和監(jiān)督

眾所周知,我國(guó)政府正向著小政府大社會(huì)的公共管理型政府轉(zhuǎn)變,政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要各個(gè)方面均衡推進(jìn)。如同政府轉(zhuǎn)型一樣,公車(chē)改革也不是一蹴而就的,需要相關(guān)配套體制相輔相成共同促進(jìn)達(dá)到改革目的。因此,正是由于缺乏嚴(yán)格的立法和監(jiān)督的保障產(chǎn)生了公車(chē)管理機(jī)制的一系列問(wèn)題。

在過(guò)去的18年,公車(chē)改革主要依靠頒布的有關(guān)公車(chē)配備和使用管理的政策性文件來(lái)實(shí)施,這些文件在具備高度靈活優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)也具備在政策執(zhí)行過(guò)程中彈性過(guò)大容易變形的缺點(diǎn)。然而,與政策不同的是,法律具備高度的權(quán)威性和處罰力度,但是迄今為止都沒(méi)有一部完整剛性的法律來(lái)規(guī)范公務(wù)用車(chē)管理。

對(duì)于公車(chē)的管理,除了缺乏嚴(yán)格的立法保障,還缺乏內(nèi)部和外部的監(jiān)督。一方面,現(xiàn)階段,內(nèi)部監(jiān)督主要采取上級(jí)聽(tīng)下級(jí)匯報(bào),然后根據(jù)下級(jí)的匯報(bào)進(jìn)行改革。在公車(chē)改革過(guò)程中,匯報(bào)很難真實(shí)地反應(yīng)改革效果,下級(jí)單位往往為了自身利益避重就輕,對(duì)改革過(guò)程中存在的問(wèn)題三緘其口,導(dǎo)致上級(jí)單位無(wú)法全面的了解真實(shí)情況,弱化了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

另一方面,外部監(jiān)督機(jī)制中公民參與監(jiān)督的力度不大。首先,公眾行為具有的“經(jīng)濟(jì)人”特性,公民個(gè)體對(duì)官員行為進(jìn)行監(jiān)督,必須由個(gè)體承擔(dān)這種監(jiān)督所帶來(lái)的成本,理性的公民會(huì)對(duì)自己所面臨的問(wèn)題進(jìn)行選擇,如果他們認(rèn)為這種選擇帶來(lái)的收益會(huì)超過(guò)成本時(shí),那么他們會(huì)選擇運(yùn)用自己的監(jiān)督權(quán)力；反之,他們會(huì)放棄這種權(quán)力。這個(gè)解釋?xiě)?yīng)用于對(duì)公車(chē)的監(jiān)督,就是理性選擇放棄監(jiān)督的公民認(rèn)為他們自己沒(méi)有足夠的能力去改變公車(chē)帶來(lái)的負(fù)面問(wèn)題,比如公車(chē)私用,車(chē)輪上的腐敗等,當(dāng)他們的監(jiān)督成本大于監(jiān)督收益時(shí),他們“理性”的選擇了放棄。

三、國(guó)外公務(wù)用車(chē)管理模式及啟示

(一)國(guó)外公務(wù)用車(chē)管理模式概況

在職務(wù)消費(fèi)的眾多問(wèn)題中,公務(wù)用車(chē)使用管理所產(chǎn)生的問(wèn)題是世界上各個(gè)國(guó)家面臨的普遍難題。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索,國(guó)外許多國(guó)家摸索出一套適合本國(guó)國(guó)情且行之有效的公車(chē)管理經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒,以期開(kāi)闊我國(guó)公車(chē)改革的視野。

1.規(guī)范公車(chē)購(gòu)置預(yù)算管理

許多國(guó)家在購(gòu)置公車(chē)時(shí)都實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算審批制度,需要購(gòu)買(mǎi)公車(chē)的部門(mén)首先要提交申請(qǐng),申請(qǐng)通過(guò)后交由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)集中購(gòu)買(mǎi)。

在美國(guó),釆購(gòu)公車(chē)的經(jīng)費(fèi)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序后納入政府當(dāng)年的預(yù)算管理系統(tǒng),經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)通過(guò)后,交由專(zhuān)門(mén)部門(mén)集中采購(gòu),不僅有效地防止了濫用公車(chē)預(yù)算資金的情況發(fā)生,而且在一定程度上控制了公車(chē)數(shù)量。在車(chē)輛購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié),美國(guó)實(shí)行集中釆購(gòu),很大程度上降低了消費(fèi)成本,減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí),通過(guò)團(tuán)體采購(gòu)的的方式所購(gòu)買(mǎi)的公車(chē)價(jià)格比市場(chǎng)平均價(jià)格低20%—30%。另外,由于公車(chē)購(gòu)買(mǎi)、維護(hù)等費(fèi)用都包含在政府財(cái)政預(yù)算體系中,美國(guó)政府公車(chē)管理部門(mén)每年年末都要統(tǒng)計(jì)每輛公車(chē)油耗、保養(yǎng)、維護(hù)等費(fèi)用,并將明細(xì)表公之于眾。

在法國(guó),政府各個(gè)部門(mén)的購(gòu)車(chē)預(yù)算必須首先由政府各部委在制定預(yù)算方案時(shí)提出申請(qǐng),然后由國(guó)有汽車(chē)購(gòu)置委員會(huì)預(yù)審,預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)后獲得公務(wù)車(chē)輛主管部門(mén)的批準(zhǔn),再報(bào)送財(cái)政部,最后由國(guó)家購(gòu)置集團(tuán)集中購(gòu)買(mǎi),隨后再轉(zhuǎn)賣(mài)給各個(gè)申請(qǐng)單位。

在比利時(shí),政府部門(mén)按照公務(wù)用車(chē)用途的不同將符合購(gòu)買(mǎi)條件的公車(chē)分為7個(gè)級(jí)別,并對(duì)每個(gè)級(jí)別公車(chē)的可購(gòu)買(mǎi)的最高價(jià)格作出了限定。各個(gè)部門(mén)根據(jù)各自的工作計(jì)劃需要用車(chē)時(shí)必須提出購(gòu)買(mǎi)申請(qǐng),申請(qǐng)的內(nèi)容須注明釆購(gòu)用途和申請(qǐng)車(chē)輛的級(jí)別,再將申請(qǐng)?zhí)峤唤o上級(jí)部門(mén)審核,審核通過(guò)后再由財(cái)政部審查,最后由財(cái)政部作出回復(fù)。

2.嚴(yán)格控制公車(chē)配備數(shù)量和規(guī)模

在公車(chē)配備數(shù)量和規(guī)模方面,許多國(guó)家都傾向于在確保公務(wù)正常進(jìn)行的情況下,最大程度地節(jié)省行政開(kāi)支,減少公車(chē)數(shù)量。

美國(guó)為了進(jìn)一步縮減公車(chē)數(shù)量,優(yōu)化用車(chē)規(guī)模,建立了公務(wù)用車(chē)使用管理績(jī)效評(píng)價(jià)模型。通過(guò)這個(gè)模型,總務(wù)管理部門(mén)將每輛車(chē)的信息(包括購(gòu)置、使用、消費(fèi)、監(jiān)督等),與其用于完成公務(wù)的工作量相結(jié)合,以此為依據(jù)進(jìn)行客觀地統(tǒng)計(jì)分析,根據(jù)分析報(bào)告制定科學(xué)的公車(chē)使用管理計(jì)劃,確保達(dá)到公務(wù)完成與所需車(chē)輛的帕累托最優(yōu)。

日本為了控制公車(chē)數(shù)量,將公務(wù)用車(chē)分為專(zhuān)用車(chē)和公用車(chē)兩大類(lèi)。專(zhuān)用車(chē)僅供正局級(jí)以上官員辦理公務(wù)時(shí)使用,而且明確規(guī)定僅限于辦理公務(wù),不得私自使用;公用車(chē)是提供給其它工作人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)使用的車(chē)輛,公務(wù)人員因公需要用車(chē)時(shí)必須提出申請(qǐng),在可用可不用的情況下,規(guī)定選擇不使用公車(chē)。

韓國(guó)政府只為一定級(jí)別(部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)以上)以上的官員配備專(zhuān)車(chē);司、局級(jí)以下官員按規(guī)定不允許配備專(zhuān)車(chē),對(duì)于某些特殊的部門(mén),如果確實(shí)因?yàn)楣ぷ餍再|(zhì)和工作任務(wù)需要長(zhǎng)期用車(chē)則需要通過(guò)申請(qǐng)經(jīng)上級(jí)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后才能配備。

3.強(qiáng)化公車(chē)監(jiān)管?chē)?yán)防公車(chē)私用

由于政府高級(jí)公務(wù)人員數(shù)量相對(duì)較少,相應(yīng)的公務(wù)車(chē)輛數(shù)量也不多。但就是為管理好這為數(shù)不多的公車(chē),各國(guó)政府對(duì)公車(chē)使用都制定了系統(tǒng)的規(guī)章制度,形成了立體的監(jiān)督體系,采取多種手段和措施防止公車(chē)私用現(xiàn)象的發(fā)生。

在美國(guó),政府部門(mén)每年向公眾公開(kāi)政府機(jī)動(dòng)車(chē)使用管理情況報(bào)告。在美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)局的網(wǎng)站上,該報(bào)告詳細(xì)地列出了每年各個(gè)部門(mén)的用車(chē)情況,包括車(chē)輛型號(hào)、數(shù)目以及每輛車(chē)的開(kāi)銷(xiāo);報(bào)告中對(duì)于購(gòu)車(chē)款項(xiàng)以及即將處理的車(chē)都有明確說(shuō)明,通過(guò)這些數(shù)據(jù)可以使大眾清楚了解政府的用車(chē)情況,同時(shí)也是政府對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。

為了保障公共安全,嚴(yán)防公車(chē)私用,聯(lián)邦政府規(guī)定每次用車(chē)記錄都必須登記在冊(cè),公車(chē)使用前要經(jīng)部門(mén)主管批準(zhǔn)并登記;公車(chē)外出必須用于工作需要,駕駛公車(chē)外出時(shí)必須遵守交通法規(guī),違章罰款等處罰由駕駛?cè)藗€(gè)人承擔(dān),公務(wù)完成后要保證公車(chē)停在指定停車(chē)場(chǎng)。每一輛公車(chē)每一天的使用情況都會(huì)做嚴(yán)格的記錄,對(duì)于違反公車(chē)使用規(guī)定的人員,將會(huì)曝光其徇私舞弊行為,并將該行為記錄在本人的誠(chéng)信檔案里。

另外,為了便于公眾和社會(huì)監(jiān)督,美國(guó)公車(chē)管理制度中很重要的一條就是標(biāo)識(shí)管理——公車(chē)標(biāo)志與私車(chē)標(biāo)志不同,在這種顯著的標(biāo)志下,如果某個(gè)公務(wù)員濫用權(quán)力,開(kāi)公車(chē)辦私事,不僅會(huì)有來(lái)自社會(huì)大眾的監(jiān)督,也會(huì)有媒體對(duì)濫用公車(chē)事件進(jìn)行曝光。一經(jīng)查實(shí),公車(chē)私用者將受到相應(yīng)的懲罰。這些處罰按照違反公車(chē)制度的輕重程度不等,大致分為在某一個(gè)特定時(shí)間段被剝奪使用公車(chē)的權(quán)利、永久性取消當(dāng)事人使用公車(chē)的權(quán)利等,更有甚者,還會(huì)對(duì)其進(jìn)行罰款處理,比如扣除一個(gè)月工資等。如果性質(zhì)特別惡劣,影響很壞,也有可能受到開(kāi)除公職的處分。

與美國(guó)在公車(chē)上貼顯著標(biāo)志做法相同的還有博茨瓦納。在博茨瓦納,政府明確規(guī)定,只有在上班時(shí)間需要外出辦理公務(wù)時(shí)才能使用公車(chē),并且規(guī)定公車(chē)掛“紅底白字”的車(chē)牌,私家車(chē)掛黃底或白底黑字的車(chē)牌。同時(shí),政府還特別指定了專(zhuān)門(mén)加油站供公車(chē)加油,凡是供公車(chē)加油的加油站一律涂成粉紅色,一到節(jié)假日,“粉紅色”加油站全部放假不營(yíng)業(yè),公車(chē)無(wú)處加油。

在瑞典,財(cái)政部請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員設(shè)計(jì)了一套“公車(chē)監(jiān)控系統(tǒng)”,這套系統(tǒng)通過(guò)電腦監(jiān)控每輛車(chē)的具體使用情況。每輛車(chē)都裝有兩個(gè)按鈕,這兩個(gè)按鈕分別代表“公務(wù)”和“私用”,任何人在使用車(chē)輛前都要做出選擇(做出選擇后車(chē)輛才能啟動(dòng)),中央監(jiān)控臺(tái)根據(jù)車(chē)輛上的計(jì)程器和代碼發(fā)射器傳送回的信息判斷車(chē)輛的用途,如果有公務(wù)人員按下“公務(wù)”字樣的按鈕,卻去了與所報(bào)方向不同的地點(diǎn),監(jiān)控人員馬上會(huì)電話(huà)詢(xún)問(wèn),使得公車(chē)私用者無(wú)可乘之機(jī)。

采取電子監(jiān)控系統(tǒng)的還有英國(guó),英國(guó)政府采取安裝GPS監(jiān)視裝置控制公車(chē)私用,GPS安裝在車(chē)輛儀表盤(pán)內(nèi),每隔13秒發(fā)送一次信號(hào),政府相關(guān)監(jiān)控部門(mén)通過(guò)信號(hào)確定車(chē)輛的具體位置,據(jù)悉,該裝置的距離誤差不超過(guò)50米。

德國(guó)雖然沒(méi)有明令禁止公車(chē)私用,但是明確規(guī)定將公車(chē)用于辦私事時(shí)需要收取相關(guān)費(fèi)用,具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各個(gè)州的實(shí)際情況而定。以柏林為例,柏林規(guī)定所有公車(chē)私用都必須付費(fèi),一切費(fèi)用(包括停車(chē)費(fèi)、汽油費(fèi)、磨損費(fèi)等)均由用車(chē)人承擔(dān)。

4.鼓勵(lì)用車(chē)多樣化倡導(dǎo)使用國(guó)產(chǎn)車(chē)

為了減少財(cái)政幵支以及基于環(huán)境保護(hù)的考慮,國(guó)外政府的公務(wù)用車(chē)數(shù)量一般較少。為此,許多國(guó)家制定了相應(yīng)的配套措施,鼓勵(lì)多樣化外出辦公方式以滿(mǎn)足正常的辦公需要。

在英國(guó),一方面政府嚴(yán)格規(guī)定公車(chē)只能在外出辦理公務(wù)時(shí)使用,不能作為代步工具供官員們上下班使用,因此,可以經(jīng)?？吹焦賳T們同普通市民一起乘坐公共交通工具上下班,在某種程度上,起到了了解民生和親民的作用。另一方面,英國(guó)政府部門(mén)在對(duì)公車(chē)的管理中有個(gè)不成文的規(guī)定,鼓勵(lì)使用國(guó)產(chǎn)車(chē),要求盡量從本國(guó)汽車(chē)生產(chǎn)公司購(gòu)買(mǎi)自主品牌的汽車(chē),支持本國(guó)汽車(chē)工業(yè)。另外,公車(chē)環(huán)保也逐漸成為英國(guó)政府公車(chē)使用的一個(gè)潮流,除了政府鼓勵(lì)使用國(guó)產(chǎn)車(chē)外,社會(huì)輿論特別是環(huán)保主義者要求使用節(jié)能、低耗能、尾氣排放小的環(huán)保車(chē)。

在日本,政府用車(chē)都由國(guó)內(nèi)汽車(chē)企業(yè)提供。由于日本公車(chē)數(shù)量很少,政府部門(mén)鼓勵(lì)機(jī)關(guān)工作人員辦理公務(wù)時(shí)采取徒步、騎自行車(chē)、乘坐公共交通工具以及包車(chē)、租車(chē)的方式出行。政府根據(jù)辦公地點(diǎn)到辦事地點(diǎn)之間的最短距離所需的實(shí)際交通費(fèi)用為補(bǔ)貼參考,限定最高補(bǔ)貼額度,給予不能使用公車(chē)而需要外出辦理公務(wù)的工作人員一定的補(bǔ)償。

新加坡為保證政府常務(wù)秘書(shū)級(jí)以上高級(jí)官員(總統(tǒng)、總理和資政除外)的公務(wù)用車(chē),政府采取發(fā)放購(gòu)車(chē)補(bǔ)貼和汽車(chē)消費(fèi)補(bǔ)貼的措施,高級(jí)官員每5年享受購(gòu)車(chē)補(bǔ)貼22萬(wàn)新元,另外還可享受7%的稅務(wù)優(yōu)惠;對(duì)于普通工作人員,將交通補(bǔ)貼納入工資一起計(jì)算發(fā)放;因辦理公務(wù)需要用車(chē)時(shí),可以自行選擇出行方式,所有花費(fèi)均實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)。

(二)國(guó)外公務(wù)用車(chē)管理模式對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)對(duì)國(guó)外公務(wù)用車(chē)使用管理模式的簡(jiǎn)要梳理,主要對(duì)我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革有以下幾點(diǎn)啟示: 首先,實(shí)行采購(gòu)預(yù)算管理,嚴(yán)格控制配備規(guī)模。公車(chē)采購(gòu)預(yù)算管理從源頭上遏制了公車(chē)腐敗的苗頭,各單位購(gòu)車(chē)計(jì)劃須向公車(chē)管理部門(mén)提出申請(qǐng),說(shuō)明購(gòu)車(chē)目的及用途,申請(qǐng)批準(zhǔn)后,將購(gòu)車(chē)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,不得挪用其他預(yù)算項(xiàng)目用于購(gòu)置公車(chē),最后經(jīng)由統(tǒng)一部門(mén)從市場(chǎng)上集中采購(gòu)。同時(shí),嚴(yán)格的預(yù)算制度也在一定程度上控制了公車(chē)數(shù)量,直接減少了行政成本和財(cái)政開(kāi)支。

其次,規(guī)范公車(chē)使用制度,加大公車(chē)監(jiān)督力度。制定科學(xué)規(guī)范的公務(wù)用車(chē)使用制度,采取各種措施監(jiān)督公車(chē)使用,如填寫(xiě)公車(chē)使用申請(qǐng)表、記錄公車(chē)出入詳細(xì)記錄、貼上公車(chē)特殊標(biāo)識(shí)、GPS定位監(jiān)督等,從宏觀到微觀的各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)防公車(chē)腐敗行為。另外,將公車(chē)使用信息定期公開(kāi),接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。

最后,鼓勵(lì)公務(wù)活動(dòng)用車(chē)多樣化。在嚴(yán)格控制公車(chē)數(shù)量和規(guī)范使用管理的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)公務(wù)員充分利用社會(huì)資源和個(gè)人資源解決公務(wù)用車(chē)需要,提倡在不影響工作效率的情況下,采用徒步、乘坐公共交通、租賃社會(huì)車(chē)輛、私車(chē)公用等方式辦理公務(wù)。

四、推進(jìn)我國(guó)公務(wù)用車(chē)改革的對(duì)策和建議

通過(guò)前文對(duì)我國(guó)公車(chē)管理制度和模式的分析,以及在借鑒國(guó)外公車(chē)使用管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上,初步提出推進(jìn)適合我國(guó)國(guó)情的公車(chē)改革的對(duì)策和建議,以期達(dá)到降低行政支出成本和保障公務(wù)活動(dòng)正常進(jìn)行的目的。

(一)積極營(yíng)造改革氛圍

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,公務(wù)用車(chē)的不斷增加和使用管理中出現(xiàn)的種種不良現(xiàn)象,已成為社會(huì)大眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。公車(chē)改革己是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行。當(dāng)務(wù)之急是大力開(kāi)展公務(wù)用車(chē)問(wèn)題治理工作,提高嚴(yán)格公車(chē)管理和加大公車(chē)改革力度的重要性、必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí),大力開(kāi)展宣傳工作,統(tǒng)一思想,轉(zhuǎn)變觀念,切實(shí)增強(qiáng)推進(jìn)公車(chē)管理和改革的自覺(jué)性,充分調(diào)動(dòng)廣大干部群眾的參與意識(shí)和積極性,營(yíng)造有利于推進(jìn)公務(wù)用車(chē)管理改革創(chuàng)新的社會(huì)氛圍。

在推進(jìn)公車(chē)改革的過(guò)程中,各級(jí)政府部門(mén)要認(rèn)真組織開(kāi)展公車(chē)調(diào)查摸底,制定既符合上級(jí)有關(guān)規(guī)定,又符合本地區(qū)實(shí)際情況的公車(chē)管理辦法和改革措施,規(guī)范公車(chē)管理規(guī)定。要加大公車(chē)改革的宣傳力度,采取多種形式公幵公車(chē)數(shù)量、牌號(hào),以及管理制度、管理秩序、監(jiān)督方式方法、違規(guī)追責(zé)等,不僅要把嚴(yán)格公車(chē)管理推進(jìn)公車(chē)改革的目的、意義、方法、措施向本單位全體人員宣傳到位,而且要讓社會(huì)群眾了解公車(chē)管理和改革的必要性和重要性,讓群眾知曉管理和改革方案,進(jìn)一步增加透明度,統(tǒng)一認(rèn)識(shí),獲得群眾的理解和支持。同時(shí),要大力宣傳公車(chē)管理和改革好的做法和取得的成果,對(duì)管理不嚴(yán)出現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題進(jìn)行曝光,使推進(jìn)公車(chē)改革成為順應(yīng)民意、維護(hù)黨和政府形象的必要行動(dòng)。

(二)完善改革配套措施

為了保證公務(wù)用車(chē)改革的順利進(jìn)行,需要建立健全一系列和改革相關(guān)的配套措施,進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各方面積極性。

1.深化行政體制改革

在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過(guò)程中,行政體制是推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要杠桿,一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,往往取決于行政管理體制的合理與否與政府管理的有效程度。因此,只有通過(guò)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任,精簡(jiǎn)人員以及堅(jiān)定不移的實(shí)施大部制改革,才能解決政府機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)、人浮于事等問(wèn)題,進(jìn)而推進(jìn)公車(chē)改革的步伐。

2.加快財(cái)政體制改革

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,財(cái)政體制與政治體制相輔相成,相互促進(jìn)。公車(chē)費(fèi)用高是造成國(guó)家財(cái)政沉重負(fù)擔(dān)的一個(gè)主要原因,因此,在公車(chē)改革過(guò)程中要通過(guò)規(guī)范車(chē)輛審批制度、完善預(yù)算管理制度、深化政府采購(gòu)制度等公共財(cái)政行為規(guī)范公務(wù)用車(chē)。

3.建立相關(guān)政策法規(guī)

自從我國(guó)實(shí)施公車(chē)改革以來(lái),有關(guān)公務(wù)用車(chē)使用管理的政策條例屢見(jiàn)不鮮,各種相關(guān)規(guī)定也層出不窮,但是至今還沒(méi)有一部關(guān)于公車(chē)管理的法律來(lái)約束公務(wù)用車(chē)。在當(dāng)前建設(shè)法治政府和推進(jìn)依法行政的大背景下,公車(chē)改革亟待納入法治化軌道,公車(chē)管理也需要通過(guò)立法來(lái)規(guī)范和監(jiān)管。因此,在條件成熟的情況下,只有通過(guò)剛性的立法和制度保障,才能保障公車(chē)管理制度的落實(shí)和改革方案的順利執(zhí)行,才能避免再次出現(xiàn)改革一一反彈——再改革——再反彈的改革怪圈。

(三)著力構(gòu)建改革框架

公務(wù)用車(chē)改革涉及范圍廣,工作任務(wù)重,社會(huì)影響大,必須把握重點(diǎn),把住關(guān)鍵,精心組織,因地制宜,積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。

1.調(diào)查摸底建章立制

公務(wù)用車(chē)改革的實(shí)施首先要在各級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下,由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭,組織相關(guān)部門(mén)成立專(zhuān)班,深入幵展公車(chē)調(diào)查摸底,學(xué)習(xí)和借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范管理、逐級(jí)監(jiān)督為原則,認(rèn)真研究公車(chē)管理改革的新方法、新路子,在不違反政策、有利于改革發(fā)展穩(wěn)定的前提下,因地制宜制定符合各地實(shí)際公務(wù)活動(dòng)的車(chē)輛管理制度,逐步探索新形勢(shì)下公車(chē)管理改革機(jī)制的新途徑。

2.積極探索勇于改革

在借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,以改革模式的選擇和方案的確定為前提,以嚴(yán)格的管理和執(zhí)行為支撐,以切實(shí)有效的監(jiān)督為保障,以鼓勵(lì)多樣化改革形式為創(chuàng)新,將公務(wù)用車(chē)改革向縱深推進(jìn)。

鼓勵(lì)公車(chē)改革選擇試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)單位穩(wěn)步推進(jìn);鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作的辦法來(lái)改革公務(wù)用車(chē)制度,使公車(chē)使用真正與公務(wù)活動(dòng)、自身利益掛鉤;鼓勵(lì)公開(kāi)拍賣(mài)或以其他方式處理公車(chē),分流安置駕駛?cè)藛T;鼓勵(lì)多樣化出行方式,倡導(dǎo)公務(wù)人員按實(shí)際工作需要選擇徒步、乘用公共交通工具和私車(chē)公用等出行方式,既有利于環(huán)保,也有利于緩解交通擁堵問(wèn)題。在公車(chē)改革過(guò)程中,及時(shí)總結(jié)車(chē)改取得的好作法好經(jīng)驗(yàn),注意查找車(chē)改出現(xiàn)的問(wèn)題,分析存在問(wèn)題的原因,認(rèn)真加以研究解決。在公車(chē)改革取得初步成效后,應(yīng)逐步擴(kuò)大公車(chē)改革試點(diǎn)面,加快建立和完善公車(chē)管理機(jī)制,全面實(shí)施,最終達(dá)到公車(chē)改革政策執(zhí)行統(tǒng)一、規(guī)范、不走樣,取得實(shí)效。

五、結(jié)語(yǔ)

眾所周知,公務(wù)用車(chē)改革不僅有利于降低行政成本,減少財(cái)政負(fù)擔(dān),還有利于推進(jìn)政府廉潔、高效、服務(wù)型體系的建設(shè)。同時(shí),公務(wù)用車(chē)改革任務(wù)重,內(nèi)容復(fù)雜也是人所共知。在準(zhǔn)備論文前期,通過(guò)大量的資料收集以及閱讀相關(guān)書(shū)籍文獻(xiàn),本著提出一個(gè)科學(xué)合理改革方案為目標(biāo),開(kāi)始了本課題的研究,可是經(jīng)過(guò)鉆研發(fā)現(xiàn),沒(méi)有任何一種改革模式可以放之四海皆宜,也沒(méi)有任何一種改革模式可以一勞永逸解決所有的問(wèn)題。因此,在改革模式選擇和制度設(shè)計(jì)上,我們應(yīng)該充分考慮各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)行的公車(chē)管理基礎(chǔ),因地制宜地探索適應(yīng)本地區(qū)的改革有效形式,制定一個(gè)穩(wěn)妥可行的公車(chē)改革方案和推進(jìn)措施,循序漸進(jìn)地推進(jìn)公務(wù)用車(chē)的改革與管理。同時(shí),面對(duì)公車(chē)改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,政府要虛心接受社會(huì)各界和廣大人民群眾的意見(jiàn)和建議,以雷厲風(fēng)行的作風(fēng)和敢于動(dòng)真格的行動(dòng)凝聚民心,以實(shí)實(shí)在在的成效取信于民,維護(hù)黨和政府的良好形象。

六、參考文獻(xiàn)：

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第三篇：我國(guó)政府機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)的改革研究

我國(guó)政府機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)的改革研究

摘要

近年來(lái)，我國(guó)政府公務(wù)用車(chē)問(wèn)題日益嚴(yán)重，給國(guó)家?guī)?lái)了巨大的損失，同時(shí)造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。政府公務(wù)用車(chē)改革以成為人們關(guān)注焦點(diǎn)和熱門(mén)話(huà)題，公務(wù)用車(chē)改革勢(shì)在必行。自上世紀(jì)90年代起，國(guó)內(nèi)部門(mén)地區(qū)的政府部門(mén)先后開(kāi)始公務(wù)用車(chē)的探索和試點(diǎn)，但由于公務(wù)用車(chē)改革阻力大、難度高、涉及面廣、關(guān)注度高，政府公務(wù)用車(chē)一直改改停停，步履維艱。雖然在改革中取得了一定成果，也積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，但現(xiàn)狀并令人樂(lè)觀，反而產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題：如車(chē)改的目標(biāo)和指導(dǎo)思想不明確，方案設(shè)計(jì)顯失公平，單位和職工意見(jiàn)大，改革不徹底等。總之，我國(guó)政府公務(wù)用車(chē)改革任重道遠(yuǎn)。

本文在深入分析和研究我國(guó)政府公務(wù)用車(chē)改革的現(xiàn)狀和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外政府機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用行政管理和公共財(cái)務(wù)管理的知識(shí)進(jìn)行剖析，尋找其深層次的原因和根源，最后結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，利用行政管理的觀點(diǎn)和方法論提出有利于推進(jìn)公務(wù)用車(chē)改革的政策建議。

關(guān)鍵詞： 公務(wù)用車(chē)

制度

改革

目錄

摘要?????????????????????????????1 第一章、研究的背景、目的和意義??????????? ????3

一、研究背景?????????????????????????3

二、研究目的?????????????????????????3

三、研究意義?????????????????????????4 第二章、現(xiàn)狀及存在問(wèn)題????????????????? ??4

一、公務(wù)用車(chē)數(shù)量多??????????????????????5

二、費(fèi)用高??????????????????????????5

三、公車(chē)私用嚴(yán)重???????????????????????5

四、腐敗???????????????????????????6 第三章、改革探索與困境?????????????????? ?6

一、外國(guó)公車(chē)改革經(jīng)驗(yàn)?????????????????????6

二、國(guó)內(nèi)公務(wù)用車(chē)改革探索???????????????????7

三、改革困境?????????????????????????8 第四章、公務(wù)用車(chē)改革政策建議?????????????? ??9

一、提高決策的科學(xué)性?????????????????????9

二、用公共財(cái)政規(guī)范公務(wù)用車(chē)??????????????????10

三、加強(qiáng)行政監(jiān)督???????????????????????11

四、加快行政機(jī)關(guān)改革?????????????????????12 參考文獻(xiàn)???????????????????????????1

3第一章 研究背景、目的與意義

政府公務(wù)用車(chē)，一般指各級(jí)人民政府用公款購(gòu)買(mǎi)的，為滿(mǎn)足公務(wù)活動(dòng)的需要而使用車(chē)輛的行為。配備公務(wù)用車(chē)目的是為了保障正常公務(wù)活動(dòng)的順利開(kāi)展以及提高公務(wù)人員的辦事效率。

一、研究背景

我國(guó)政府機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，有著明顯的供給制特征和濃厚的等級(jí)色彩，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)落后，交通條件限制等因素，我國(guó)各級(jí)政府為執(zhí)行公務(wù)，必須要求配備一定的公務(wù)用車(chē)來(lái)滿(mǎn)足公務(wù)需求。但改革開(kāi)放后由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策法規(guī)的不完善、公共財(cái)政體制不科學(xué)等原因，公務(wù)用車(chē)的配置、購(gòu)買(mǎi)、使用、管理等多個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題。這些方面的問(wèn)題在給國(guó)家和地方的財(cái)政帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還助長(zhǎng)了政府公務(wù)人員的特權(quán)意識(shí)，加劇了腐敗行為的產(chǎn)生，嚴(yán)重影響了政府機(jī)關(guān)及其工作人員的社會(huì)形象，對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，伴隨全球化、信息化、市場(chǎng)化以及經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，西方各國(guó)掀起一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)，以促進(jìn)傳統(tǒng)公共行政管理模式向新公共管理模式轉(zhuǎn)變，其主要內(nèi)容有：對(duì)某些公共部門(mén)實(shí)行私有化、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、利用社會(huì)力量、重視產(chǎn)出與結(jié)果等。其主要目的是追求“3E”模式，既經(jīng)濟(jì)、效率和效果。[5]公務(wù)用車(chē)改革屬于新公共改革的主要組成部分，而我國(guó)從90年代開(kāi)始的公務(wù)用車(chē)改革，至今已有二十多年的歷史，目前仍在進(jìn)行不斷的改革與探索。雖然取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，但縱觀全國(guó)來(lái)看公車(chē)改革大都是改改停停，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。但究竟應(yīng)該怎樣進(jìn)行公務(wù)用車(chē)的改革，近年來(lái)專(zhuān)家學(xué)者提出了許多的意見(jiàn)和建議，許多地方也付出了實(shí)施，全國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一的模式，需要我們結(jié)合各地實(shí)際情況進(jìn)行深入的研究。

二、研究目的

公務(wù)用車(chē)問(wèn)題普遍存在于我國(guó)的多數(shù)地區(qū)，且問(wèn)題十分嚴(yán)重，引起了社會(huì)民眾和新聞媒體的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。目前，我國(guó)公務(wù)用車(chē)中主要存在著四個(gè)比較

突出的問(wèn)題：一是我國(guó)公務(wù)用車(chē)數(shù)量龐大，超編現(xiàn)象普遍；二是公務(wù)用車(chē)費(fèi)用過(guò)高，給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)；三是公務(wù)用車(chē)加劇了腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生，公車(chē)私用嚴(yán)重；四是公務(wù)用車(chē)的效率底下。這些問(wèn)題產(chǎn)生于公務(wù)用車(chē)的配置、購(gòu)買(mǎi)、使用和管理過(guò)程中，已經(jīng)對(duì)社會(huì)的發(fā)展造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響?，F(xiàn)行的公務(wù)用車(chē)管理制度應(yīng)繼續(xù)不斷發(fā)展和完善，才能使公務(wù)用車(chē)規(guī)范化。本文從行政管理和公共財(cái)務(wù)管理角度出發(fā)，對(duì)公務(wù)用車(chē)問(wèn)題進(jìn)行分析與研究，找出問(wèn)題的結(jié)癥，在公務(wù)用車(chē)過(guò)程中，我國(guó)有關(guān)公務(wù)用車(chē)的行政決策、行政財(cái)務(wù)、行政監(jiān)督和機(jī)關(guān)后勤管理都不同程度出現(xiàn)了問(wèn)題，從而導(dǎo)致上述幾個(gè)問(wèn)題。同時(shí)結(jié)合現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)外的改革經(jīng)驗(yàn)，實(shí)事求是，利用行政管理學(xué)知識(shí)，找出行之有效的方法和結(jié)論，為我國(guó)的公務(wù)用車(chē)改革提供一點(diǎn)建議和意見(jiàn)。

三、研究意義

國(guó)內(nèi)對(duì)公務(wù)用車(chē)的研究很多，本文在借鑒這些研究成果的基礎(chǔ)上，從行政管理的角度重新進(jìn)行分析與研究，為公務(wù)用車(chē)改革提供可行性方案和建議。和就全國(guó)而言公務(wù)用車(chē)改革就有很現(xiàn)實(shí)的政治意義和經(jīng)濟(jì)意義：

政治意義：加強(qiáng)機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)的管理，加快推進(jìn)機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度的改革，對(duì)于降低行政成本、提高行政效率，遏制腐敗、糾正不正之風(fēng)、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，密切黨群關(guān)系，轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)干部觀念、培養(yǎng)公仆意識(shí)，提高干部思想政治素質(zhì)等有著十分重要的意義[8]。

經(jīng)濟(jì)意義：通過(guò)對(duì)機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)管理實(shí)行改革，既有利于減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，又有利于推動(dòng)反腐倡廉，既有利于推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)改革，又有利于推進(jìn)政治體制的改革；把公務(wù)用車(chē)改革節(jié)約下來(lái)的財(cái)力通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等方式用在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)上，用在提高人民生活水平上，讓人民群眾進(jìn)一步享受到改革開(kāi)放的成果，是一項(xiàng)利國(guó)利民的大好事。

第二章

現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

我國(guó)政府公務(wù)用車(chē)制度為政府部門(mén)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和高效工作提供了保障，提高了各級(jí)政府人民政府的辦事效率，其快速、高效的優(yōu)勢(shì)是其他工具所無(wú)法比擬的，所以在我國(guó)的各級(jí)人民政府中，都有公務(wù)用車(chē)的存在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，汽車(chē)工業(yè)水平的提高，政府公務(wù)用車(chē)的數(shù)量迅速增加；公車(chē)配

備的級(jí)別越來(lái)越低；公車(chē)的規(guī)格越來(lái)越高，嚴(yán)重超過(guò)了國(guó)家所確定的標(biāo)準(zhǔn)；在公車(chē)的使用、管理環(huán)節(jié)更是問(wèn)題頻頻。雖然我國(guó)對(duì)公務(wù)用車(chē)有著嚴(yán)格的規(guī)定，體現(xiàn)在一些專(zhuān)業(yè)性的法規(guī)、規(guī)章的文件中，2004年，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局也下發(fā)了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)編制和配備標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》對(duì)公務(wù)車(chē)的編制、標(biāo)準(zhǔn)、使用程序、監(jiān)督、公車(chē)私用等問(wèn)題都做了詳細(xì)的規(guī)定，但在實(shí)際使用過(guò)程中，產(chǎn)生了以下幾方面的問(wèn)題：

一、公務(wù)用車(chē)數(shù)量多，超編配置現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)目前公務(wù)車(chē)輛配備的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)04年《中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)編制和配備標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，各省市參照?qǐng)?zhí)行的?！兑?guī)定》對(duì)什么級(jí)別的單位可以配備公車(chē)，何種級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部配備何種檔次的公車(chē)都有明確，具體的規(guī)定。但是在現(xiàn)實(shí)中，超標(biāo)購(gòu)車(chē)、超編用車(chē)問(wèn)題仍然存在。有的單位配置公務(wù)用車(chē)不是從工作需要出發(fā)，而是把它作為一種待遇和享受，加之各方監(jiān)管不利，公務(wù)用車(chē)的數(shù)量急速增加，有些部門(mén)不管條件是否許可、車(chē)輛是否超編、有無(wú)能力購(gòu)買(mǎi)，都要購(gòu)車(chē)。以我國(guó)北京市為例，據(jù)03年統(tǒng)計(jì)，北京市全市共有公務(wù)車(chē)72萬(wàn)輛，再看看其他國(guó)家的首都：德國(guó)柏林市共有公車(chē)92輛，其中專(zhuān)車(chē)37輛，辦公室用車(chē)15輛，送文件車(chē)23輛，禮賓車(chē)5輛，其中有些還是租賃來(lái)的，該市公務(wù)用車(chē)方面一年開(kāi)支僅為65萬(wàn)馬克。

二、費(fèi)用高

據(jù)九三學(xué)社中央08年提供的我國(guó)目前公車(chē)消費(fèi)的數(shù)據(jù)，有350萬(wàn)輛以上的公車(chē)，包括司勤人員在內(nèi)，年耗3000億元人民幣，占行政成本的90%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了我國(guó)的軍費(fèi)開(kāi)支，超過(guò)了全國(guó)教育和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)之和。而且政府汽車(chē)采購(gòu)每年正以20%的速度遞增，已占政府采購(gòu)總金額的四分之一。令人注意的是，在全社會(huì)都為高油價(jià)擔(dān)憂(yōu)之時(shí)，政府采購(gòu)對(duì)進(jìn)口越野車(chē)需求量依然很大，以至我國(guó)進(jìn)口越野車(chē)數(shù)量?jī)赡陜?nèi)一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

三、公車(chē)私用嚴(yán)重

我國(guó)的公務(wù)車(chē)實(shí)行分散管理，國(guó)家財(cái)政買(mǎi)來(lái)公務(wù)車(chē)為了方便各個(gè)單位而將公務(wù)車(chē)分配到各個(gè)單位和部門(mén)使用，雖然在一定程度上方便了各單位工作，但實(shí)際上，由于缺乏良好的監(jiān)督和權(quán)力體系，公務(wù)車(chē)的管理處于半真空狀態(tài)，公車(chē)卻成為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的專(zhuān)車(chē)。領(lǐng)導(dǎo)名正言順的用公車(chē)來(lái)辦私事，而下

屬用公車(chē)辦公事卻得不到保證。因公務(wù)而使用公車(chē)的占1/

3、干部私用的占1/

3、司機(jī)私用的占l/3，公車(chē)但不“公用”已經(jīng)成為眾所周知的事實(shí)。有的用車(chē)迎親、送葬，上則十幾輛，多則幾十輛，浩浩蕩蕩，招搖過(guò)市。有的用公車(chē)釣魚(yú)，接送老婆孩子，外出旅游、兜風(fēng)，好不威風(fēng)。如今有些領(lǐng)導(dǎo)干部自己駕駛著公車(chē)辦私事，過(guò)路、過(guò)橋、燃油費(fèi)由國(guó)家來(lái)報(bào)銷(xiāo)（據(jù)報(bào)道全國(guó)每年要花費(fèi)3000億元以上）。在2002年秋季開(kāi)學(xué)時(shí)，衡陽(yáng)市200多輛公車(chē)因同時(shí)接送子女上學(xué)，造成市區(qū)主干道堵塞達(dá)12小時(shí)之久就是個(gè)有力的證明。[14]

四、腐敗嚴(yán)重

公務(wù)用車(chē)中腐敗問(wèn)題十分嚴(yán)重，在公車(chē)購(gòu)買(mǎi)，使用，管理等環(huán)節(jié)漏洞百出，公務(wù)用車(chē)中的腐敗主要表現(xiàn)為各機(jī)關(guān)單位、領(lǐng)導(dǎo)干部用公車(chē)辦私事，在公車(chē)購(gòu)買(mǎi)、使用、管理等環(huán)節(jié)利用各種方式侵占國(guó)家財(cái)政資金。在目前的公務(wù)用車(chē)制度下，車(chē)輛的購(gòu)買(mǎi)、使用、管理、維修保養(yǎng)、保險(xiǎn)、報(bào)廢、更新等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在不少漏洞?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，與公車(chē)相關(guān)的各種支出已經(jīng)成為機(jī)關(guān)單位職務(wù)消費(fèi)的“黑洞”：公車(chē)用油發(fā)票多如牛毛，各種修理養(yǎng)護(hù)費(fèi)真假難分；一些單位和個(gè)人將各種無(wú)法通過(guò)正常渠道報(bào)銷(xiāo)的費(fèi)用放到公務(wù)用車(chē)維修、保養(yǎng)項(xiàng)目中；有的在購(gòu)車(chē)、修車(chē)、用油等環(huán)節(jié)“吃回扣”，每年形成數(shù)額巨大的人頭費(fèi)、燃油費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、維修費(fèi)等支出費(fèi)用。[15]這些超額費(fèi)用使公車(chē)支出成為“無(wú)底洞”，造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。不僅影響了政府機(jī)關(guān)正常公務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展，而且加重了企業(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)。

第三章

改革探索與困境

一、外國(guó)公車(chē)改革經(jīng)驗(yàn)

1.完善的法律法規(guī)

美國(guó)是在公車(chē)配備和管理方面法律十分健全。美國(guó)聯(lián)邦政府各部門(mén)的公務(wù)用車(chē)由聯(lián)邦總務(wù)管理局管理。美國(guó)政府的公務(wù)車(chē)會(huì)在車(chē)牌上注明只能由政府使用，如果在下班時(shí)間公務(wù)車(chē)停在飯店、娛樂(lè)場(chǎng)所門(mén)前，往往會(huì)受到舉報(bào)。

2.規(guī)定公車(chē)編制及標(biāo)準(zhǔn)

德國(guó)聯(lián)邦政府只為聯(lián)邦級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人和各部部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)秘書(shū)配備公務(wù)用專(zhuān)車(chē)。配備公務(wù)用車(chē)的標(biāo)準(zhǔn)是:聯(lián)邦總統(tǒng)和聯(lián)邦議院議長(zhǎng)為奔馳450型;聯(lián)邦總理和副總理為奔馳350型;各部部長(zhǎng)為奔馳280型;各部國(guó)務(wù)秘書(shū)相當(dāng)于副部長(zhǎng)為奔230型;司局長(zhǎng)級(jí)的官員，保證公務(wù)用車(chē)，但不配備專(zhuān)車(chē)。

3.給公務(wù)人員發(fā)交通補(bǔ)貼和購(gòu)車(chē)補(bǔ)貼

由于受公務(wù)用車(chē)數(shù)量的限制，并非每一個(gè)公務(wù)人員都能享受用車(chē)的待遇，為此，一些國(guó)家對(duì)因公務(wù)而無(wú)法安排公務(wù)用車(chē)的人員給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。法國(guó)規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位職工享受交通補(bǔ)貼。乘坐公交車(chē)輛上下班的公務(wù)員和職工，從住地到工作地的交通費(fèi)由單位和個(gè)人各自負(fù)擔(dān)一半。開(kāi)私家車(chē)上一下班的公務(wù)員和職工，按每月22個(gè)工作日、每日在住地和工作地之間往返一次的公哄數(shù)計(jì)算報(bào)銷(xiāo)汽油費(fèi)并發(fā)給一定數(shù)額的車(chē)輛保養(yǎng)費(fèi)。

4.加強(qiáng)公務(wù)用車(chē)監(jiān)管

如何管理好、使用好公務(wù)用車(chē)，是世界各國(guó)在職務(wù)消費(fèi)中普遍遇到的難題。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期的實(shí)踐中摸索和總結(jié)出了一整套行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)由聯(lián)邦總務(wù)管理局配給的車(chē)輛，使用人員需每月填寫(xiě)公務(wù)車(chē)使用記錄表和管理局發(fā)給的一份報(bào)表;部門(mén)自己購(gòu)買(mǎi)或租賃的公務(wù)車(chē)，使用人員也必須每季度填寫(xiě)公務(wù)車(chē)使用記錄表和部門(mén)發(fā)給的一份報(bào)表。公務(wù)車(chē)只限有關(guān)人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)使用不得以任何名義私用，未經(jīng)授權(quán)私自使用公務(wù)車(chē)者將受到懲罰。懲罰措施包括臨時(shí)或永久取消其使用公務(wù)車(chē)的權(quán)利、扣除一個(gè)月工資甚至開(kāi)除公職。

二、國(guó)內(nèi)探索

自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)的一些地區(qū)和單位就先后開(kāi)始了公務(wù)用車(chē)制度的改革和探索，經(jīng)過(guò)了20多年的發(fā)展，目前，全國(guó)已有20多個(gè)省市以及一些中央機(jī)關(guān)進(jìn)行了公務(wù)用車(chē)的改革試點(diǎn)。在全國(guó)各地艱難的探索歷程中，積累了不少成功的改革經(jīng)驗(yàn)。具體來(lái)說(shuō)主要形成了以下三種：貨幣化模式、市場(chǎng)化模式和規(guī)范化模式。

1.公務(wù)用車(chē)改革的貨幣化模式

公務(wù)用車(chē)制度貨幣化改革是指取消政府機(jī)關(guān)的公務(wù)用車(chē)，向政府機(jī)關(guān)的工作人員發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼。其主要目的是實(shí)現(xiàn)公務(wù)交通消費(fèi)的貨幣化和公務(wù)用車(chē)的市場(chǎng)化，以及節(jié)約財(cái)政開(kāi)支。這種模式是當(dāng)今世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家通行的模式，也是目前我國(guó)各地區(qū)和單位采用最多的一種模式。

2.公務(wù)用車(chē)社會(huì)化

公務(wù)用車(chē)社會(huì)化模式主要有兩種方式，即：一是實(shí)行“公務(wù)用車(chē)的租用模式”，即對(duì)于那些部門(mén)、單位分布相對(duì)集中的區(qū)域，實(shí)行車(chē)輛的集中管理，將黨政機(jī)關(guān)現(xiàn)有的公務(wù)用車(chē)整建為經(jīng)營(yíng)性實(shí)體，借鑒市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)方式，按照市場(chǎng)租車(chē)計(jì)價(jià)方式，向部門(mén)、單位和個(gè)人提供有償用車(chē)服務(wù)。公務(wù)人員按照職務(wù)級(jí)別、崗位等發(fā)放交通補(bǔ)貼或?qū)嵭匈M(fèi)用包干，需用公務(wù)用車(chē)時(shí)按里程、車(chē)型交納費(fèi)用。

3.公務(wù)用車(chē)管理規(guī)范化模式

公務(wù)用車(chē)管理規(guī)范化的模式是不斷完善現(xiàn)有的公務(wù)用車(chē)制度，在車(chē)輛的購(gòu)買(mǎi)、使用、養(yǎng)護(hù)和維修方面進(jìn)行限制，以此來(lái)堵塞公務(wù)用車(chē)管理中的漏洞。這一模式的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公務(wù)用車(chē)管理的規(guī)范化，控制公車(chē)?yán)速M(fèi)，改善機(jī)關(guān)形象。它對(duì)現(xiàn)行的公務(wù)車(chē)制度沖擊較小，成為較多上層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)采用辦法，也比較適用于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

三、改革困境

近年來(lái)，隨著公務(wù)用車(chē)改革深入，我國(guó)公務(wù)用車(chē)取得了一定成果，也積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)。減輕了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，深化了政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化了公務(wù)用車(chē)制度。但同時(shí)我國(guó)公務(wù)用車(chē)還存在很大的問(wèn)題：改革效果不佳，力度不夠，改革步履維艱，亦改亦停，受各方面的阻力大，難度大。同時(shí)產(chǎn)生了許多其他社會(huì)問(wèn)題。在改革中，出現(xiàn)了以下問(wèn)題：

貨全國(guó)大部分地區(qū)都趨向于貨幣化改革，由于忽視實(shí)事求是原則，生搬硬套，加之政府干部對(duì)貨幣化改革舉雙手贊成，導(dǎo)致貨幣化改革產(chǎn)生的問(wèn)題最大最多。都采用賣(mài)公車(chē)，發(fā)補(bǔ)貼的形式，高額的交通補(bǔ)貼引發(fā)了巨大的爭(zhēng)

議和群眾的不滿(mǎn)；在公車(chē)拍賣(mài)中，暗箱操作，造成國(guó)家資產(chǎn)的流失；公務(wù)員有意識(shí)減少公務(wù)活動(dòng)；欠發(fā)達(dá)地區(qū)盲目實(shí)行，造成巨大的負(fù)面影響等等。未對(duì)車(chē)輛使用、維修、更新成本效益考核，難以保證資金收支良性循環(huán)；缺乏有效地約束機(jī)制，車(chē)輛管理機(jī)構(gòu)服務(wù)意識(shí)較差，收費(fèi)混亂；租車(chē)費(fèi)用虛高，損公肥私；相關(guān)費(fèi)用由政府支付，財(cái)政支出明減暗增；偷逃稅費(fèi)嚴(yán)重等。由于規(guī)范化改革沒(méi)有實(shí)質(zhì)性觸動(dòng)公務(wù)員用車(chē)體制，采取了新措施，很快就出現(xiàn)對(duì)策，實(shí)際管理中操作難，監(jiān)督成本高等問(wèn)題。

公務(wù)車(chē)改革是一場(chǎng)行政改革，分析其現(xiàn)狀和問(wèn)題，根據(jù)行政管理學(xué)知識(shí)分析其原因有如下幾點(diǎn)：

1.行政決策的不完善。缺少一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)性公務(wù)用車(chē)改革意見(jiàn)，只有各省市參照中央的規(guī)定來(lái)執(zhí)行。造成各地改革方案不一，有的維持現(xiàn)狀，有的生搬硬套，有的放任不管，導(dǎo)致改革混亂。

2.行政財(cái)務(wù)支出的不合理。在公務(wù)用車(chē)的問(wèn)題上，缺少必要的預(yù)算，核算和審計(jì)程序，造成公車(chē)燃油、修理、保險(xiǎn)、人員工資等越改越高。

3.行政監(jiān)督的缺失。在改革中，往往是一把手獨(dú)掌大權(quán)，改革很容易隨個(gè)人意志而動(dòng)搖，在實(shí)際使用過(guò)程中缺失必要的監(jiān)督。公務(wù)用車(chē)問(wèn)題日益嚴(yán)重。

4.機(jī)關(guān)后勤管理的混亂。我國(guó)后勤機(jī)關(guān)管理沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代內(nèi)向型和半封閉服務(wù)模式，管理上用行政方式實(shí)行粗放式管理，使公車(chē)成為一部分人貪圖享受，化公為私，腐敗的一種工具。

第四章 公共用車(chē)改革政策建議

一、制定合適的車(chē)改方案，提高行政決策的科學(xué)性

行政決策是行政管理過(guò)程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，研究行政決策理論，有利于制定正確的行政決策，有利于進(jìn)行行政決策的科學(xué)化和民主化，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化具有重要意義。在全國(guó)各地的車(chē)改過(guò)程中，制定車(chē)改方案

時(shí)要進(jìn)過(guò)一下幾個(gè)步驟: [1]

1.發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確定目標(biāo)。在公車(chē)改革中，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的一些問(wèn)題，弄清其性質(zhì)，然后進(jìn)一步考察問(wèn)題產(chǎn)生的原因。同時(shí)確定車(chē)改的目標(biāo)，實(shí)事求是，考慮其時(shí)效性和可行性。

2.收集信息，擬定方案。在各地的車(chē)改前，要深入到第一線(xiàn)，收集充分的資料和信息，征集各方面意見(jiàn)和建議，然后擬出各種可行性方案，這時(shí)各地要深入調(diào)研研究，走群眾路線(xiàn)，充分發(fā)揮廣大決策參與者集體智慧。

3.分析評(píng)估，選擇方案。在擬定方案后，必須對(duì)決策方案進(jìn)行可行性分析，在分析對(duì)比的基礎(chǔ)上，選擇最佳方案。在評(píng)估中，應(yīng)注意一下幾個(gè)方面：一是條件分析，既改方案在當(dāng)?shù)厥欠穹袭?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件和技術(shù)條件，一些地區(qū)不能盲目推行貨幣化，不考慮當(dāng)?shù)厍闆r造成了嚴(yán)重后果。二是對(duì)方案時(shí)候后進(jìn)行成本和效益分析，其成本或代價(jià)不僅是經(jīng)濟(jì)成本，還包括政治代價(jià)、社會(huì)代價(jià)或成本等，如方案的成本高，效益差應(yīng)堅(jiān)決取消。三是對(duì)方案的后果進(jìn)行預(yù)測(cè)，此方案實(shí)施可能給未來(lái)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來(lái)的一系列后果進(jìn)行分析。如果有的地區(qū)盲目推行貨幣化，造成了極大的負(fù)面影響。在對(duì)方案進(jìn)行上述幾方面的分析基礎(chǔ)上，還要做進(jìn)一步綜合評(píng)估，以便對(duì)決策進(jìn)行比較。

4.進(jìn)行決策追蹤和修正。要對(duì)方案進(jìn)行必要的追蹤，不能放任不顧，在車(chē)改實(shí)施之前，不足之處很難被發(fā)現(xiàn)，隨著車(chē)改的深入，方案的缺點(diǎn)會(huì)逐步暴露，這時(shí)就必須對(duì)方案加以修正，對(duì)原方案進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。由于客觀情況不斷變化，加之在車(chē)改中往往“上有政策，下有對(duì)策”，所以，在車(chē)改中進(jìn)行追蹤和修正必不可少。

二、加強(qiáng)財(cái)務(wù)行政管理

財(cái)務(wù)行政管理是指國(guó)家有關(guān)行政機(jī)關(guān)，依照法定原則和制度，對(duì)所有行政單位的各種資金活動(dòng)進(jìn)行合理的組織、調(diào)節(jié)、檢查和監(jiān)督，以正確處理資金運(yùn)動(dòng)所體現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，保證行政管理機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。財(cái)務(wù)行政大體包括預(yù)算、會(huì)計(jì)、決算和審計(jì)四大部分，用財(cái)務(wù)管理的方法從源頭上“截流“是行之有效的辦法，在公務(wù)用車(chē)的管理上，必須以財(cái)政手段加以規(guī)范，以

提高車(chē)改的科學(xué)性和規(guī)范性。

1.加強(qiáng)預(yù)算管理

首先要制定合理的公務(wù)用車(chē)預(yù)算是限制公務(wù)用車(chē)的重要一環(huán)。財(cái)務(wù)部門(mén)在制定預(yù)算前，根據(jù)單位性質(zhì)、公車(chē)類(lèi)型將公務(wù)用車(chē)進(jìn)行分類(lèi)，確定每類(lèi)車(chē)的定額費(fèi)用，然后再計(jì)算出各單位所有車(chē)輛的定額費(fèi)用。同時(shí)確定車(chē)輛數(shù)目，防止超編車(chē)輛。在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，研究并計(jì)算出公務(wù)用車(chē)的燃油費(fèi)、維修費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)和路橋費(fèi)等，在定額的基礎(chǔ)上，實(shí)行打卡制，一定時(shí)期后由財(cái)政部門(mén)和相關(guān)單位進(jìn)行核實(shí)和結(jié)算，若無(wú)正常理由，超支不補(bǔ)。

2.在用車(chē)過(guò)程中加強(qiáng)管理

在公務(wù)車(chē)的加油、維修和保險(xiǎn)過(guò)程中，實(shí)行由政府統(tǒng)一來(lái)采購(gòu)，由政府部門(mén)統(tǒng)一制定供應(yīng)商。任何單位和部門(mén)都要在政府指定的供應(yīng)商處，按程序和要求進(jìn)行加油、維修和保險(xiǎn)，所產(chǎn)生的費(fèi)用由政府按相關(guān)手續(xù)直接支付給供應(yīng)商。特殊情況下。需經(jīng)相關(guān)部門(mén)審批同意后方可實(shí)施，絕不允許先斬后奏。

3.加強(qiáng)審批程序

首先公務(wù)車(chē)的購(gòu)買(mǎi)上加強(qiáng)審批，改過(guò)去由一兩位領(lǐng)導(dǎo)決定為集體審批，同時(shí)在審批公務(wù)用車(chē)的預(yù)算時(shí)，嚴(yán)格把關(guān)，按前期所確定的定額，定編標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行。集體審批時(shí)應(yīng)由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、財(cái)政局、紀(jì)委、編辦等部門(mén)負(fù)責(zé)人參加，以加強(qiáng)公務(wù)用車(chē)的管理。

三、加強(qiáng)行政監(jiān)督

行政監(jiān)督是指對(duì)國(guó)家行政的監(jiān)督，是政黨，國(guó)家和人民根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政管理活動(dòng)中執(zhí)行法律和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行檢查督促、指導(dǎo)、糾錯(cuò)的活動(dòng)，其主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，在公車(chē)改革中，同樣應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。

1.內(nèi)部監(jiān)督

通過(guò)對(duì)如公務(wù)用車(chē)使用管理細(xì)則及違紀(jì)處罰規(guī)定、公車(chē)使用情況定期公開(kāi)量化制度、車(chē)輛維修保養(yǎng)場(chǎng)所公開(kāi)招標(biāo)制度、公車(chē)使用財(cái)務(wù)公開(kāi)制度等公務(wù)用車(chē)管理使用中各個(gè)敏感環(huán)節(jié)管理制度的完善，建立用車(chē)工作檔案，對(duì)每次出車(chē)的任務(wù)、人員、時(shí)間、地點(diǎn)一一登記，并定期量化公開(kāi)，避免公務(wù)用

車(chē)改革中出現(xiàn)暗箱操作。

2.外部監(jiān)督

外部監(jiān)督即社會(huì)化監(jiān)督，通過(guò)加大信息公開(kāi)的力度、讓公眾參與制度建設(shè)、保證日常監(jiān)督的有效性等，將公務(wù)用車(chē)管理使用納入社會(huì)化監(jiān)督，使公務(wù)用車(chē)改革能夠在公開(kāi)、公平、公正的環(huán)境中運(yùn)作。具體做法比較靈活：一是可借鑒國(guó)外的做法，將公務(wù)用車(chē)出租公司的車(chē)輛統(tǒng)一噴刷醒目顏色，機(jī)關(guān)保留的專(zhuān)車(chē)配掛特殊車(chē)牌號(hào)；也可參考國(guó)內(nèi)的做法，對(duì)黨政機(jī)關(guān)公車(chē)統(tǒng)一粘貼“公務(wù)車(chē)”標(biāo)識(shí)，令公眾一目了然，為公眾監(jiān)督提供方便。是建立對(duì)公車(chē)私用、少用多報(bào)、變相借車(chē)等違紀(jì)行為的公眾舉報(bào)機(jī)制，并開(kāi)辟書(shū)面、網(wǎng)無(wú)線(xiàn)通訊、聲訊等多種舉報(bào)途徑。

四、加快后勤機(jī)關(guān)改革

機(jī)關(guān)后勤管理，其基本任務(wù)就是合理組織安排財(cái)力、物力為機(jī)關(guān)日常辦公創(chuàng)造良好的條件。提供良好的服務(wù)，保證機(jī)關(guān)有效，有序地運(yùn)作。車(chē)輛管理是機(jī)關(guān)后勤管理的重要組成部分，由于我國(guó)的機(jī)關(guān)后勤管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，過(guò)時(shí)的機(jī)關(guān)后勤管理造成了公務(wù)用車(chē)服務(wù)方式以“被動(dòng)服務(wù)”為主，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，后勤機(jī)構(gòu)龐大，人多車(chē)多，造成財(cái)政不堪重負(fù)。由于不計(jì)成本，不計(jì)核算，不計(jì)監(jiān)督，為腐敗滋生了土壤。[2]

1.實(shí)行嚴(yán)格的定編管理，嚴(yán)格控制車(chē)輛的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)

落實(shí)車(chē)輛編制是公務(wù)用車(chē)管理工作核心，是把握公務(wù)用車(chē)總量，控制公務(wù)車(chē)規(guī)模的有效途徑，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)公務(wù)車(chē)都應(yīng)納入編制管理，統(tǒng)籌調(diào)配。建立網(wǎng)絡(luò)化車(chē)輛管理系統(tǒng)，對(duì)公務(wù)用車(chē)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，準(zhǔn)確掌握各級(jí)公務(wù)用車(chē)現(xiàn)狀以及購(gòu)置年限、車(chē)型數(shù)量等情況，從嚴(yán)控制公務(wù)用車(chē)總量和規(guī)模，限定各部門(mén)公務(wù)車(chē)配置上限，嚴(yán)格在編制內(nèi)更新車(chē)輛，不得新購(gòu)。

2.加強(qiáng)日常督促管理

完善日常管理制度，用車(chē)事由、時(shí)間、地點(diǎn)和駕乘人員應(yīng)逐條等級(jí)。公務(wù)活動(dòng)結(jié)束后，車(chē)輛要及時(shí)歸位，停放在制定地點(diǎn)，有條件的單位可安裝GPS智能管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理網(wǎng)絡(luò)化，科學(xué)化。隨時(shí)監(jiān)控車(chē)輛，較少浪費(fèi)，提高車(chē)輛使用效率。定期核查和公示，及時(shí)通報(bào)存在問(wèn)題，防止違規(guī)行為發(fā)生。同時(shí)嚴(yán)明公務(wù)用車(chē)使用紀(jì)律，對(duì)工作人員進(jìn)行教育學(xué)校，提高思想認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變思想，同時(shí)對(duì)違反者嚴(yán)肅處理。

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第四篇：公務(wù)用車(chē)改革

【題目預(yù)測(cè)】

最新發(fā)布的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革方案，取消一般公務(wù)用車(chē)，普通公務(wù)出行由公務(wù)人員自行選擇，實(shí)行社會(huì)化提供并適度發(fā)放交通補(bǔ)貼，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為司局級(jí)每人每月1300元、處級(jí)800元、科級(jí)及以下500元，地方補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一般地區(qū)不得高于130%。對(duì)于這一政策，你怎么看?

【理論剖析】

這一政策標(biāo)志著我國(guó)的公務(wù)用車(chē)制度改革全面啟動(dòng)，將我國(guó)的公車(chē)改革推向另一個(gè)高度。第一，這一政策有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)。當(dāng)前，車(chē)輪上的浪費(fèi)日益嚴(yán)重，打著正常公務(wù)用車(chē)的旗號(hào)，公車(chē)私用、濫用。而這一政策的出臺(tái)，有利于有效解決社會(huì)高度關(guān)注的車(chē)輪上的鋪張浪費(fèi)這樣一個(gè)問(wèn)題;第二，有利于節(jié)約政府開(kāi)支，降低行政成本?，F(xiàn)在在我們的三公經(jīng)費(fèi)中，公車(chē)的購(gòu)置和維護(hù)費(fèi)用所占比例很大，而我們打造廉潔政府、縮減三公經(jīng)費(fèi)，首先應(yīng)該做的就是公務(wù)用車(chē)的改革;第三，有利于資源的合理配置，同時(shí)推進(jìn)公務(wù)用車(chē)制度改革對(duì)各項(xiàng)改革的深化也有積極意義。因?yàn)楣珓?wù)用車(chē)制度改革社會(huì)關(guān)注度高、難度大，如果這項(xiàng)改革搞好對(duì)其他改革的推進(jìn)將會(huì)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。”

而此次公務(wù)交通補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確是綜合考慮了公務(wù)出行成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公務(wù)出行次數(shù)等多重因素，目的是保障基本公務(wù)出行需求。這種補(bǔ)貼是一種改革性補(bǔ)貼，它是公務(wù)用車(chē)保障方式的一種轉(zhuǎn)換。

車(chē)輛的處置在改革中是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，取消的公務(wù)車(chē)去哪兒，這個(gè)問(wèn)題不容忽視，要采取公開(kāi)拍賣(mài)方式公開(kāi)處置，防止甩賣(mài)和賤賣(mài)現(xiàn)象，避免國(guó)有資產(chǎn)流失，處置收益上繳財(cái)政。要遵循公平公開(kāi)公正的原則去制定公車(chē)處置的相關(guān)制度，防止處置環(huán)節(jié)產(chǎn)生另一種腐敗，而造成浪費(fèi)。

因此，這一政策為進(jìn)一步深化公車(chē)改革提供了有力保障，也為社會(huì)改革提供了榜樣，各地方政府要嚴(yán)格執(zhí)行。同時(shí)，公車(chē)問(wèn)題的根源及難點(diǎn)在于公權(quán)私用，因此，要進(jìn)一步推進(jìn)公車(chē)改革，必須劃清公私界限，把制度設(shè)計(jì)的重心放在對(duì)權(quán)力的約束和規(guī)范上、放在防止公權(quán)力私用和濫用上，要將公權(quán)置于公眾的監(jiān)督之下。

第五篇：政策工具案例分析(完整版)

政策工具案例分析

2014.04 政策工具的研究：

政策工具成為20世紀(jì)90年代西方政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)，并正在成長(zhǎng)為一個(gè)新的學(xué)科分支或主題領(lǐng)域。它并不是一個(gè)全新的、突然出現(xiàn)的話(huà)題。社會(huì)科學(xué)的各學(xué)科特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)等領(lǐng)域早已關(guān)注這一問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)政策工具歷來(lái)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)政策研究的一個(gè)重要方面，工資、價(jià)格、利率等往往被當(dāng)作政策工具看待。二戰(zhàn)后，在西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中，政策工具成為各學(xué)科關(guān)注的問(wèn)題。

政治學(xué)領(lǐng)域，達(dá)爾和林德布洛姆在《政治、經(jīng)濟(jì)和福利》(1953年)已論及政策工具的基本原理，在此之后，政治學(xué)中的政策工具研究沿著兩個(gè)不同的方向發(fā)展—— 一是注重對(duì)工具的政治屬性的研究，它以政治文化及意識(shí)形態(tài)的研究為基礎(chǔ)；另一個(gè)發(fā)展方向是沿襲結(jié)構(gòu)—功能傳統(tǒng)，力求通過(guò)對(duì)工具的研究來(lái)確定公共政策功能。

公共行政學(xué)領(lǐng)域，行政工具及行政方法也早已構(gòu)成一個(gè)重要的理論主題。

法學(xué)領(lǐng)域，法律法規(guī)也往往被當(dāng)作一種社會(huì)控制的工具。

理論基礎(chǔ)闡釋?zhuān)?/p>

“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段。” ——奧斯本、蓋布勒《改革政府》

一、政策工具的內(nèi)涵

政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題，或達(dá)成一定的政府目標(biāo)而采用的具體方式和方式。注意理解一下五點(diǎn)：

★政策工具是具體的，是實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的途徑，其作用是實(shí)現(xiàn)既有的政策目標(biāo)。

★政策工具僅僅是手段，而不是目的本身，政策工具的范圍相當(dāng)廣泛，對(duì)工具的選擇具有相當(dāng)大的靈活性。

★政策工具的主體不僅僅是政府，而是包括政府在內(nèi)的多元主體?！镎吖ぞ叩倪\(yùn)用會(huì)改變政策過(guò)程，因而具有某種制度安排的性質(zhì)。★政策工具的實(shí)際運(yùn)用會(huì)受到具體政策環(huán)境的影響，同一種政策工具在不同的政策環(huán)境中可能發(fā)揮完全不同的作用。

二、政策工具的類(lèi)型（一、）自愿性政策工具

自愿性政策工具的特征是它沒(méi)有或很少有政府參與，其作用是在社會(huì)群體自愿提供的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。（1）家庭和社區(qū) ——優(yōu)點(diǎn)：

※公共成本低而產(chǎn)出質(zhì)量高（不花政府的錢(qián)）； ※在許多服務(wù)領(lǐng)域（如殘疾人的照顧），家庭和社區(qū)比其他工具更合適；（時(shí)旺可說(shuō)說(shuō)居家養(yǎng)老）

※這種工具容易受到廣泛的政治支持。

——缺點(diǎn)：

※在解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題上常常虛弱無(wú)力，它們往往只能作為一種輔助工具來(lái)使用； ※規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也要求由政府集中提供公共服務(wù)； ※依賴(lài)這種工具來(lái)解決公共問(wèn)題可能產(chǎn)生不公平。

（2）自愿性組織：既不是政府強(qiáng)迫成立也不是以贏利為目的的組織。

——優(yōu)點(diǎn)（時(shí)旺談?wù)勁_(tái)灣的慈濟(jì)基金會(huì)）※提供的服務(wù)質(zhì)量較高且成本較低； ※具有較強(qiáng)的靈活性和回應(yīng)性；

※減少對(duì)政府的行動(dòng)的需要，或減輕政府的負(fù)擔(dān)?！秉c(diǎn)：

※應(yīng)用范圍有限，大量的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題不能通過(guò)這種手段來(lái)處理； ※志愿者組織也容易蛻化而變成準(zhǔn)官僚機(jī)構(gòu)，從而降低它的效能和效益； ※許多社會(huì)成員沒(méi)有充足的時(shí)間和足夠的資源去從事公益勞動(dòng)。（3）私人市場(chǎng) ——優(yōu)點(diǎn)：

※市場(chǎng)在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。

※在某些公共物品和服務(wù)領(lǐng)域，市場(chǎng)工具也可能是改進(jìn)效率和效益的一種有效途徑?！秉c(diǎn)：

※不能充分提供大部分公共政策旨在解決的那些純公共物品； ※由于存在不同類(lèi)型的市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)在提供各類(lèi)收費(fèi)的俱樂(lè)部物品和公共池塘資源時(shí)也存在困難；

※市場(chǎng)是一個(gè)高度不公平的政策工具，因?yàn)樗鼉H僅滿(mǎn)足那些有支付能力的人們的需求。（二、）混合型政策工具（1）信息和勸誡

信息：由政府向社會(huì)公布，期望社會(huì)群體按照政府的意愿改變他們的行為。

勸誡：政府試圖說(shuō)服人們?nèi)プ龌虿蛔瞿愁?lèi)事情，力求改變被說(shuō)服者的偏好和行動(dòng)，但不通過(guò)強(qiáng)制性的獎(jiǎng)懲來(lái)使行為發(fā)生。（如日本福島核泄漏事件中的沿海地區(qū)搶鹽事件）

——優(yōu)點(diǎn)：

※對(duì)于政府處理那些尚沒(méi)有明確解決辦法的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，是一個(gè)良好的出發(fā)點(diǎn)； ※成本較低，容易實(shí)施且比較穩(wěn)定；

※如果找到了更優(yōu)的政策工具，很容易就能改變或者禁止倡導(dǎo)、勸誡的政策； ※可以減少其他強(qiáng)制性工具的使用，也是一種民主的手段?！秉c(diǎn)：

※這種工具是一種相對(duì)虛弱無(wú)力的工具，它只希望或要求人們做某事，而沒(méi)有強(qiáng)制人們做某事。如果沒(méi)有其他工具配合，這種工具的效果往往是有限的。

（2）補(bǔ)貼：由政府或由政府指定的機(jī)構(gòu)賦予個(gè)人、企業(yè)及其他社會(huì)團(tuán)體以一定數(shù)量的財(cái)政轉(zhuǎn)移，目標(biāo)是讓得到補(bǔ)貼者采取政府所希望發(fā)生的行為，包括撥款、稅收減免和擔(dān)保等形式。（比如目前有大學(xué)生就業(yè)補(bǔ)貼，可以分析一下）

——優(yōu)點(diǎn)：

※如果政府的期望偏好與目標(biāo)群體的意愿偏好相吻合，補(bǔ)貼便易于確立并容易實(shí)施； ※由于個(gè)人可以根據(jù)不斷變化的情況來(lái)決定如何對(duì)補(bǔ)貼做出回應(yīng)，因此補(bǔ)貼是一種靈活的政策工具（如鼓勵(lì)創(chuàng)新）；

※由于存在潛在的受益者，管理、執(zhí)行與實(shí)施的成本較低； ※具有較高的政治可行性。

——缺點(diǎn)：

※補(bǔ)貼需要財(cái)政資金，而要錢(qián)總是困難的；

※獲得關(guān)于補(bǔ)貼是否達(dá)成目的（即所希望的行為是否發(fā)生）方面信息的成本是昂貴的； ※由于補(bǔ)貼是間接地起作用，因此存在時(shí)滯問(wèn)題，不適用于危機(jī)處理； ※一旦補(bǔ)貼建立起來(lái)就難以取消；

※在即使沒(méi)有補(bǔ)貼也能產(chǎn)生預(yù)期行為的情況下，補(bǔ)貼可能是多余的。

（3）產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)：政府通過(guò)產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)，在沒(méi)有市場(chǎng)的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立起市場(chǎng)（比如上海的車(chē)輛牌照拍賣(mài)）。

——優(yōu)點(diǎn)：

※創(chuàng)造了市場(chǎng)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共物品及服務(wù)的提供；

※只須政府設(shè)定一個(gè)上限，其余的事情則留給市場(chǎng)機(jī)制去解決，因此比較容易確立； ※是一種靈活的政策工具，政府可以根據(jù)其需要來(lái)確定不同的上限； ※即使在政府政策不變的條件下，產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)的對(duì)象也可以根據(jù)不斷變化的情境來(lái)調(diào)適自身行為。

——缺點(diǎn)：

※可能會(huì)助長(zhǎng)投機(jī)行為的產(chǎn)生，甚至產(chǎn)生欺詐行為； ※產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)是一種不公平的工具，它依據(jù)支付能力而不是需要來(lái)配置資源，由于購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)者必須承擔(dān)額外成本，因此產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)常常遭到支付能力不足而又確實(shí)需要的人們的強(qiáng)烈反對(duì)。

（4）稅收和使用費(fèi)

稅收：一種法律上規(guī)定的由個(gè)人和公司對(duì)政府的強(qiáng)制性支付，引發(fā)政府所希望的行為或限制所不希望的行為（比如對(duì)奢侈品征收高額稅費(fèi)）。

使用費(fèi)：政府對(duì)某種物品、服務(wù)或行為確定“價(jià)格”，由使用者或行為者支付這種費(fèi)用。——優(yōu)點(diǎn)：

※二者容易確立；

※對(duì)減少不期望的行為來(lái)說(shuō)，稅收與使用者付費(fèi)提供了一個(gè)持續(xù)不斷的財(cái)政激勵(lì)； ※有助于創(chuàng)新，因?yàn)槟軌虼偈构局铝τ趯で蟾畠r(jià)的替代方案；

※是一種靈活的政策工具，政府持續(xù)不斷地調(diào)整稅率直到找到合適 的基點(diǎn)；

※由于它將減少目標(biāo)活動(dòng)的責(zé)任留給個(gè)人和公司來(lái)承擔(dān)，這減少了官僚機(jī)構(gòu)的執(zhí)行任務(wù)。——缺點(diǎn)：

※要求大量信息來(lái)確定引發(fā)預(yù)期行為的正確稅率和費(fèi)額，因此難以準(zhǔn)確確定； ※資源在獲得最優(yōu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)驗(yàn)過(guò)程中可能被錯(cuò)誤配置； ※不能用作處理危機(jī)的工具； ※行政管理成本較高且較為繁雜。（三、）強(qiáng)制性政策工具

強(qiáng)制性工具：也稱(chēng)直接性工具，它借助國(guó)家或政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，迫使目標(biāo)群體采取或不采取某種行為。（如小煤礦的關(guān)停和小煉鋼廠的關(guān)停）。

（1）管制：政府要求個(gè)人和社會(huì)履行一定的行為程序或行動(dòng)方案，政府則通過(guò)特定的職能機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行全程管理。分為經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性管制兩種。

——優(yōu)點(diǎn)：

※所需的信息較少； ※較容易實(shí)施和管理，運(yùn)行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不確定的問(wèn)題；

※相對(duì)于其他工具來(lái)說(shuō)，管制更適用于危機(jī)管理；

※管制比其他工具（例如補(bǔ)助或者稅收）的財(cái)政成本更低；

※采取管制措施能夠表現(xiàn)出政府部門(mén)的快速行動(dòng)，對(duì)公眾而言具有政治感染力?！秉c(diǎn)：

※經(jīng)常扭曲志愿部門(mén)或私人部門(mén)的活動(dòng)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無(wú)效率；

※會(huì)抑制創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步； ※缺乏靈活性；

※管制所引起的社會(huì)服從成本會(huì)比較高。

（2）公共企業(yè)：可以看作一種強(qiáng)制性工具，其強(qiáng)制性有時(shí)比管制還強(qiáng)。其特點(diǎn)是具有公共所有權(quán)，受到政府控制或直接管理，收入與成本之間必須保持有某種平衡?！獌?yōu)點(diǎn)：

※彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提供公共物品和服務(wù)，是一項(xiàng)有效率的經(jīng)濟(jì)政策工具； ※所必需的信息比管制或自愿性工具少；

※可以簡(jiǎn)化行政管理，并可以補(bǔ)充公共支出的不足。

——缺點(diǎn)：

※政府難以對(duì)其加以有效的控制；

※運(yùn)作效率往往較低，由于連續(xù)虧損并不導(dǎo)致破產(chǎn)，公共企業(yè)可能是無(wú)效的； ※易于造成壟斷，并將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

（3）直接提供：由政府機(jī)構(gòu)及其雇員直接提供公共物品或服務(wù)?！獌?yōu)點(diǎn)：

※直接提供所要求的龐大機(jī)構(gòu)規(guī)模使其能夠獲得高度工作績(jī)效所必需的資源、技巧和信息（所需的信息成本小，且容易獲得）；

※能夠避免間接提供所出現(xiàn)的效率損失，如談判、討論以及較高的信息需求； ※允許交易內(nèi)部化，從而使成本最小化。——缺點(diǎn)：

※官僚機(jī)構(gòu)的直接提供往往僵化刻板且反應(yīng)遲緩；

※官僚機(jī)構(gòu)對(duì)自身利益的追求往往導(dǎo)致將更多的資源用于自身利益滿(mǎn)足而不是公共服務(wù)； ※由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，官僚機(jī)構(gòu)容易因缺乏成本意識(shí)而造成浪費(fèi)；

※政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間以及跨部門(mén)之間的某些沖突往往會(huì)導(dǎo)致某些服務(wù)供給無(wú)效。

三、影響政策工具選擇的因素：政策目標(biāo)，政策工具自身的特征，政策工具選擇的環(huán)境，以前選擇的限制，意識(shí)形態(tài)因素。

（一）政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是政策制定者希望通過(guò)政策實(shí)施所達(dá)到的效果。政策目標(biāo)為政策工具規(guī)定了方向，為判斷政策工具的有效性提供了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

※如果目標(biāo)是單一的，就要明確目標(biāo)是什么。

※如果目標(biāo)是多重的，就要明確目標(biāo)構(gòu)成。

※政策工具在執(zhí)行一段時(shí)間后，要考慮政策目標(biāo)是否已發(fā)生

轉(zhuǎn)變。

（二）政策工具自身的特征 ※每種工具有其自身優(yōu)缺點(diǎn)。

※不同工具有其不同的適用范圍，被用于解決不同問(wèn)題，運(yùn)用于不同組織環(huán)境。

（三）政策工具選擇的環(huán)境 ※執(zhí)行組織

某項(xiàng)政策工具的實(shí)施會(huì)對(duì)執(zhí)行組織產(chǎn)生正面的或負(fù)面的影響。如果某項(xiàng)政策工具能使執(zhí)行機(jī)構(gòu)受益，執(zhí)行機(jī)構(gòu)就會(huì)積極支持該項(xiàng)政策工具。如果某種工具的選擇會(huì)降低執(zhí)行機(jī)構(gòu)的 4

地位，改變組織結(jié)構(gòu)，影響組織成員的利益，這種工具就會(huì)遭到抵制。

※目標(biāo)團(tuán)體

是政策直接作用、影響的對(duì)象，因此政策工具的實(shí)施對(duì)目標(biāo)團(tuán)體有直接影響。目標(biāo)團(tuán)體會(huì)抵制對(duì)自身不利的政策工具，使其無(wú)法開(kāi)展；同時(shí)會(huì)通過(guò)各種手段使對(duì)自身有利的政策工具繼續(xù)下去。

※其他工具

工具并不是孤立地發(fā)揮作用的，不同工具間會(huì)相互關(guān)聯(lián)，相互影響，甚至相互沖突。

※政策領(lǐng)域的其它因素（如相關(guān)法律、環(huán)境）

（四）以前選擇的限制

※工具在運(yùn)用一段時(shí)間后被內(nèi)化于組織之中。改變工具需要改變組織的文化?！ぞ叩倪x擇代表一種遞增的發(fā)展，舊的范式依然有影響。※行動(dòng)者在選擇政策工具時(shí)不僅考慮其效果，而且受傳統(tǒng)、路線(xiàn)和特定的思考和行動(dòng)方式支配。

（五）意識(shí)形態(tài)因素：不同的意識(shí)形態(tài)傾向于使用不同的政策工具。

※西方國(guó)家“新公共管理”關(guān)于政府治理工具選擇主張的基本特征：親市場(chǎng)而遠(yuǎn)政府?！覈?guó)政府在嘗試選擇和實(shí)踐運(yùn)用多種工具的過(guò)程中還需要進(jìn)行觀念創(chuàng)新。

四、政策工具選擇的5I模型:

(1)觀念（Ideas）

觀念與意識(shí)型態(tài)影響了政策工具的選擇。例如，根深蒂固的全能政府觀念就對(duì)中國(guó)很多地方公共事業(yè)的民營(yíng)化改革進(jìn)程有著顯著的影響。由此，民營(yíng)化工具很多時(shí)候難以成為政府面對(duì)公共事業(yè)改革時(shí)的可能選擇。(2)利益（Interests）

政治學(xué)理論是以利益為基礎(chǔ)的?；具壿嬀褪钦问怯尚袆?dòng)者的利益所帶動(dòng)的，這些行動(dòng)者企圖在政治過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其自身的目的。

基于利益的考慮，相關(guān)的政治行動(dòng)者往往致力于影響政策過(guò)程，以期政府選擇使其受益最大而成本負(fù)擔(dān)最小的政策工具。(3)個(gè)人（Individuals）

——某些個(gè)人對(duì)于政策工具的選擇，扮演了較具影響力的角色。中國(guó)的情境下，個(gè)人影響政策工具選擇的路徑也有很多，但多數(shù)都是非制度化的。由于沒(méi)有科學(xué)民主的決策機(jī)制，政府官員個(gè)人成為能夠影響工具選擇的最重要群體。近年來(lái)很多決策失誤的案例都是由于“拍腦袋”決策繼而造成工具選擇失誤帶來(lái)的。

——在目前的體制下，公民自下而上通過(guò)個(gè)人努力影響政府決策和工具選擇的路徑仍然非常有限。一些曝光比較多的經(jīng)典案例也有相當(dāng)?shù)呐既恍?。?）制度（Institutions）

在特定的制度下可能形成對(duì)于政策工具的偏好，這種偏好可能緣于過(guò)去的歷史背景因素、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練等因素。（政策風(fēng)格）再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因?yàn)槟軌蝾A(yù)期其運(yùn)用的結(jié)果，并且相信它能達(dá)成所設(shè)定的目標(biāo)。因此，制度因素有助于說(shuō)明為什么不同的公共管理問(wèn)題，同一組織卻常選擇使用類(lèi)似的工具。（5）國(guó)際環(huán)境（International Environment）

由于信息科技的進(jìn)步，因特網(wǎng)的興起與普及，政治意識(shí)型態(tài)傳播更加密集，國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治的互動(dòng)更趨密切，甚至國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際政策間的界線(xiàn)日愈模糊。因此，來(lái)自于其它國(guó)家、國(guó)際組織或國(guó)際協(xié)議的國(guó)際壓力已經(jīng)成為公共管理的一項(xiàng)關(guān)鍵因素，也影響了政府對(duì)于工具的選擇，國(guó)際環(huán)境也具體地影響政府對(duì)于政策工具的選擇。（如中國(guó)金融政策工具的選擇變化）

案例選擇緣由：

一、案例選取意義：

我們案例的選擇是清水江流域治污。

（一、）對(duì)目前的現(xiàn)實(shí)具有借鑒性。十八大報(bào)告提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。在當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的各種環(huán)境污染仍比較嚴(yán)重，諸如沙塵暴肆虐、霧霾、水體污染、水土流失等影響惡劣的生態(tài)事件頻頻爆發(fā)，“局部好轉(zhuǎn)，整體惡化”的趨勢(shì)仍然沒(méi)有扭轉(zhuǎn)。環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要制約因素。建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，因此我們嘗試以環(huán)保這一熱點(diǎn)問(wèn)題作為切入點(diǎn)，分析政策工具的使用，對(duì)今后解決類(lèi)似環(huán)境問(wèn)題起借鑒作用。

（二、）環(huán)境治理中的政策工具使用具有典型性。國(guó)外公共政策最經(jīng)典的實(shí)踐領(lǐng)域就是環(huán)境保護(hù)，如德國(guó)萊茵河、英國(guó)泰晤士河的治理等，充分運(yùn)用了多種政策工具，起到良好的環(huán)保效果。在國(guó)內(nèi)的公共管理實(shí)踐中，環(huán)保領(lǐng)域也蘊(yùn)含著很多鮮活的政策工具，因此分析環(huán)保行政和環(huán)保政策是認(rèn)識(shí)政策工具的一條“捷徑”。

（三、）環(huán)境作為一種特殊的公共物品，它的有效供給需要政府干預(yù)。亞里士多德曾經(jīng)斷言：凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。1968年英國(guó)科學(xué)家哈丁在《科學(xué)》雜志上發(fā)表《公用地的悲劇》一文，以公用地放牧為例描述了理性追求最大化利益的個(gè)體行為導(dǎo)致公共利益受損的故事。我們知道環(huán)境生態(tài)屬于純粹的公共物品，它具有公共產(chǎn)品的兩個(gè)特征，即使用的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。在信奉公有物自由的社會(huì)中，每個(gè)人均追求自己的最大利益，正因?yàn)槿绱?，一些企業(yè)、甚至一些地區(qū)在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)使下，無(wú)節(jié)制地排放污染物，上演了“公用地悲劇”，破壞了生態(tài)平衡。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)這類(lèi)公共物品的供應(yīng)往往不足且效率低下，存在市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，因 6

此要解決這個(gè)問(wèn)題，主要需要依靠政府的積極干預(yù)。而環(huán)境污染問(wèn)題的出現(xiàn)往往是生態(tài)效益無(wú)法抗衡短期經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果，政府是否愿意“積極”干預(yù)，是否愿意犧牲經(jīng)濟(jì)效益來(lái)?yè)Q取環(huán)境的改善，這本身就很具有現(xiàn)實(shí)意義。

（四、）環(huán)境治理的整體性、多元性、多樣性決定了這是一項(xiàng)綜合性工程。尤其是流域治理，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，一般來(lái)說(shuō)都有著十幾年甚至幾十年的時(shí)間，流域范圍也涉及多個(gè)地市，其良好效果的取得不可能僅由一個(gè)地方政府、一個(gè)部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)管理，也不可能僅由一項(xiàng)政策工具使用到底，因此選取環(huán)境治理案例來(lái)分析其中的政策工具，可以幫助我們直觀的了解各類(lèi)政策工具，同時(shí)也有助于我們探討不同類(lèi)型政策工具的組合使用。

（五、）在清水河治污的議題上，政府面對(duì)的選擇情境很多。在對(duì)高污染且屢教不改的排污企業(yè)問(wèn)題上，強(qiáng)制性的直接關(guān)停顯然是最合理的工具選擇。對(duì)于很多有意愿進(jìn)行技術(shù)改造降低排污但受制于資金有限的企業(yè)，政府資助（Subsidy）則應(yīng)是最優(yōu)的。而對(duì)于很多治污效果良好的企業(yè)，為了給予其一定回報(bào)，環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等志愿工具則應(yīng)該會(huì)有好的績(jī)效。但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)前清水河的治理效果并不十分理想，治理的速度比不上污染的速度。這一現(xiàn)象十分值得思考，顯然，如果公共管理問(wèn)題僅僅是這些情境的簡(jiǎn)單集合，那么工具的組合應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，但是如何解釋清水河治理花費(fèi)了大量財(cái)力物力和時(shí)間之后不但沒(méi)有明顯效果，反倒出現(xiàn)反彈的現(xiàn)實(shí)？這反映出清水河治污，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重約束是巨大的，同時(shí)一些傳統(tǒng)政策工具的不合時(shí)宜，新的符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策工具亟需補(bǔ)充和完善。因此我們引用此案例，也希望拋磚引玉，和大家共同總結(jié)相關(guān)政策工具的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討相應(yīng)政策工具的制定與完善。

二、中國(guó)治理河流污染主要政策工具：

80年代：主要是罰款、排污收費(fèi)、制定標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、限期整改、直接關(guān)停等。90年代：資助清潔生產(chǎn)、幫助污染企業(yè)技術(shù)改造、總量控制、綜合環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，環(huán)境標(biāo)志制度，清潔生產(chǎn)制度、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、加大輿論宣傳造勢(shì)等。

近年來(lái)：稅收優(yōu)惠與懲罰性稅收、排污許可證制度等、排污權(quán)交易、環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等。

案例分析過(guò)程：

一、清水江流域概況

（一）自然環(huán)境概況。

清水江流域（貴州段）位于貴州省東南部，地處云貴高原向湘桂丘陵地過(guò)渡的斜坡地帶，地勢(shì)向東、東南傾斜，是洞庭湖沅江水系的上游干流河段。清水江在貴州境內(nèi)長(zhǎng)459km，流域面積17145k㎡。清水江流域包括黔南苗族布依族自治州、黔東南苗族侗族自治州內(nèi)3市12縣的全部或部分地區(qū)。

（二）清水江流域的水污染狀況。

1、.工業(yè)排放。

清水江流域環(huán)境污染主要為水污染，其中工業(yè)廢水是清水江流域水環(huán)境的主要污染源。流域區(qū)政府為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，勢(shì)必要依賴(lài)當(dāng)?shù)氐锰飒?dú)厚的自然條件，特別是在清水江流經(jīng)區(qū)域，一些耗水工廠隨之建立，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這些高耗水企業(yè)，在生產(chǎn)的過(guò)程中將大量的“廢水、廢氣、廢渣”排入清水江中，造成了上游排污、下游遭殃的現(xiàn)狀。清水江流域的工業(yè)污染源分布在化工、化肥、機(jī)械制造電力、建材、輕工、食品、采治等行業(yè)，主要分布在福泉市、都勻市和凱里市。其中化工、化肥、建材、食品、采冶行業(yè)的廢水排放量占 7

到整個(gè)流域廢水排放量的83%以上。

含劇毒物質(zhì)的工業(yè)廢水未經(jīng)任何處理，便直接排放清水江

2、生活污水排放。

隨著清水江流域人口增長(zhǎng)和生活水平的提高，生活用水量和污水排放量急劇上升。生活污水排放量的大幅度增加掩蓋了工業(yè)點(diǎn)源污染治理所帶來(lái)的環(huán)境改善成效。同時(shí)由于目前清水江流域生活污水處理率不足30%，流域內(nèi)各城市基本沒(méi)有建立起單獨(dú)的生活污水管道系統(tǒng)，使得生活污水排放的任意性加大，生活污染成為清水江流域水環(huán)境污染的另一重要因素。同時(shí)，農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥過(guò)量和不合理施用、養(yǎng)殖污染、洗滌劑的大量使用也是清水江流域生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。

清水江干流監(jiān)控?cái)嗝姹O(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，5個(gè)斷面水質(zhì)幾乎月月為劣五類(lèi)水質(zhì)，水體中總磷、氟化物超標(biāo)現(xiàn)象很突出，重安江大橋斷面水質(zhì)總磷濃度最大超標(biāo)倍數(shù)更是高達(dá)213倍，水污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

2000年以來(lái)，沿江兩省一市四縣（保守估計(jì)有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的十余萬(wàn)民眾在不知曉的情形下，飲用被污染的河水，許多人因此罹患腎結(jié)石、膽結(jié)石、癌癥以及毒瘡等不知名的怪病。

2003 年初，由某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府主持，以“受污染群眾”的名義，給中央去信反映了清水江的污染情況。不久，國(guó)家環(huán)保總局派出一名官員到清水江一帶視察，當(dāng)時(shí)茶峒鎮(zhèn)隘門(mén)村村長(zhǎng)華如啟等5人以群眾代表的身份參與了座談，并提出“還清水江清白，及沿江兩岸人民良好的生產(chǎn)生活氛圍”的訴求。但是，這些廠子在環(huán)?？偩止賳T到達(dá)前半個(gè)月就停產(chǎn)了，“不但停產(chǎn)了，就連廠區(qū)里里外外都打掃得干干凈凈”。很顯然，有人走漏了風(fēng)聲，自然此次視察收效甚微。

2004年7月，群眾要求治理的呼聲更加強(qiáng)烈。當(dāng)時(shí)由花垣縣茶峒鎮(zhèn)黨委書(shū)記吳帶隊(duì)，縣人大代表、政協(xié)委員以及環(huán)保局官員一行進(jìn)入清水江上游的萬(wàn)噸級(jí)電解錳廠進(jìn)行視察。當(dāng)時(shí)一致得出結(jié)論：工廠處理污水的設(shè)備并不能將劇毒致癌物質(zhì)六價(jià)鉻還原達(dá)標(biāo)。

2005年4月22日，重慶市貴鄧村和湖南省太平鄉(xiāng)、矮車(chē)壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民集合千余人，將當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生劇毒煙霧的釩廠砸了。2005年5月9日，花垣縣茶峒鎮(zhèn)上潮水、下潮水和磨老三個(gè)村的幾百名村民，砸了該縣貓兒鄉(xiāng)200多家選鉬礦的廠子。而如果政府仍然不作為，更大的砸廠行動(dòng)一觸即發(fā)。

2007年貴州省政府要求對(duì)流域范圍內(nèi)的43家化工、釀造、制藥等企業(yè)下達(dá)限期整改任

務(wù)，要求貴州宏福實(shí)業(yè)開(kāi)發(fā)有限總公司、開(kāi)磷集團(tuán)劍江化肥有限責(zé)任公司等排水大戶(hù)對(duì)生產(chǎn)廢水進(jìn)行治理后全部循環(huán)利用，最遲在2008年6月底前完成；其他企業(yè)要做到生產(chǎn)廢水循環(huán)利用或達(dá)標(biāo)排放，消除污染隱患，時(shí)間是2007年底前完成。逾期未完成整治任務(wù)或整治效果達(dá)不到要求和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的單位，環(huán)保部門(mén)將依法予以處罰。

2009年貴州省人民政府出臺(tái)了《貴州省清水江流域水污染補(bǔ)償辦法》。

二、清水江治理中的5I模型：

（一）清水江治污中的5I模型—利益（Interests)

任何一個(gè)公共問(wèn)題，都會(huì)涉及或多或少的利害關(guān)系，而每一種利害關(guān)系都會(huì)涉及某些人或者團(tuán)體，涉及不同的利益群體。不同的利益群體受政策工具的影響，同時(shí)利益群體也會(huì)影響政策工具的運(yùn)用。政策工具的運(yùn)用必須考慮到多元利益群體，進(jìn)行多元利益群體分析。在流域治理的過(guò)程中，中央政府、地方政府、涉水部門(mén)、涉水企業(yè)、公眾、第三部門(mén)等利益群體都據(jù)以不同的利益出發(fā)點(diǎn)謀取自身利益的最大化。這種基于部門(mén)利益最大化的做法在很大程度上不利于流域的良性發(fā)展，給流域的生態(tài)環(huán)境造成了難以估量的后果。

（1）中央政府。

流域治理的整體性、多元性、多樣性決定了流域治理不可能實(shí)現(xiàn)由一個(gè)部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)管理，而必須實(shí)現(xiàn)多部門(mén)間的協(xié)作管理，這就必須要有一個(gè)從宏觀視角進(jìn)行綜合規(guī)劃，統(tǒng)一布署的機(jī)構(gòu)。

中央政府正是從宏觀管理，制定法律法規(guī)及流域綜合管理入手發(fā)揮其主導(dǎo)作用?！董h(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《漁業(yè)法》等都規(guī)定了相應(yīng)的主管部門(mén)和協(xié)調(diào)部門(mén)，對(duì)這些監(jiān)督、管理部門(mén)的具體監(jiān)督管理職權(quán)做出了具體的規(guī)定，分清權(quán)限、職責(zé)，避免各管理機(jī)構(gòu)間趨利避害、推諉扯皮。

（2）地方政府。

對(duì)于流域的治理，地方政府往往會(huì)陷入“上有政策、下有對(duì)策”的治理困境。一個(gè)流域往往由幾個(gè)地方政府分段管轄，但由于地方保護(hù)主義與利益的驅(qū)動(dòng)，以及政府部門(mén)內(nèi)在的“官僚本位”思想，流域內(nèi)各利益群體之間形成一種極強(qiáng)的官僚層級(jí)關(guān)系，且各地方政府之間難以溝通或溝通常歸于無(wú)效，使得流域開(kāi)發(fā)治理的規(guī)劃方案難以有效的發(fā)揮作用。

（3）涉水部門(mén)。

政府是流域治理的主體，如果政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能劃分上存在不足，那再完美的政

策都無(wú)法實(shí)現(xiàn)其預(yù)期價(jià)值。在清水江流域治理過(guò)程中省級(jí)層面的涉水機(jī)構(gòu)有水利廳、環(huán)保局、林業(yè)廳等部門(mén)，在清水江段一個(gè)涉水事務(wù)，涉及到水利局、環(huán)保局、林業(yè)局、發(fā)改委、稅務(wù)局、工商局等各個(gè)部門(mén)，增加了流域治理的復(fù)雜性。

（4）涉水企業(yè)。

流域區(qū)內(nèi)豐富的資源，是流域區(qū)發(fā)展得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。但流域區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也給流域的生態(tài)環(huán)境造成了無(wú)法估量的破壞。最大的問(wèn)題是直接或間接排入河流的污染物造成的流域水污染。而水污染源主要來(lái)自于流域區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)企業(yè)。自2000年以來(lái)，清水江流域就不時(shí)的受到沿江重工企業(yè)的污染，曾一度引發(fā)“村民集體砸廠”事件，“村干部集體辭職”事件。

清水江流域的環(huán)境問(wèn)題主要在于上游重工企業(yè)的三廢排放。許多不達(dá)標(biāo)的污染源直接排入江中，而這些企業(yè)又是地方政府的繳稅大戶(hù)，政府對(duì)他們有一定的依賴(lài)性，使得政府在對(duì)等重污染企業(yè)的排放污染源上“睜一只眼閉一只眼”。在一些污染比較嚴(yán)重的河段，如果民眾的反映不能引起高層的注意，這種污染情況仍會(huì)繼續(xù)。如2006年，由于清水江流域水質(zhì)污染極其嚴(yán)重，受到高層注意，國(guó)家環(huán)保總局派專(zhuān)員督辦此事，才使得一些嚴(yán)重污染企業(yè)整頓停業(yè)。

（5）公民參與。

公民參與是公民自愿地通過(guò)各種合法方式參與政治生活的行為。在現(xiàn)實(shí)的行政過(guò)程中，公民多是在“無(wú)知之幕”下被動(dòng)的接受公共政策。在清水江流域治理開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在涉及水權(quán)、林權(quán)、礦權(quán)等問(wèn)題時(shí)也多通過(guò)公民參與的形式解決，使得公民的意愿得以表達(dá)，公民的利益得以體現(xiàn)。但這些僅是停留在表面層次。而在參與的深度、廣度、向度上還有待于提升。當(dāng)然，也應(yīng)該看到我們所反映的公眾由于自身?xiàng)l件的限制，其參政的能力也有限。

（6）第三部門(mén)。

清水江流域治理開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，第三部門(mén)也發(fā)揮了積極的作用，如環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、青年志愿者協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)倡議保護(hù)清水江生態(tài)環(huán)境，建設(shè)原生態(tài)清水江。當(dāng)然，我們也應(yīng)看到，這些組織多來(lái)自高校，其成員以在校學(xué)生為主，但多數(shù)情況下被公共部門(mén)所忽視或是當(dāng)作點(diǎn)綴，作用可想而知。

（二）清水江治污中的5I模型——制度(institutions)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保系統(tǒng)實(shí)行雙重管理體制!即地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)一方面在業(yè)務(wù)上受上級(jí)環(huán)保部門(mén)的指導(dǎo)!另一方面卻在人、財(cái)、物等方面受制于當(dāng)?shù)卣?。其結(jié)果是：作為一個(gè)事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的部門(mén)，對(duì)外不能獨(dú)立、對(duì)內(nèi)不能自治，就很容易成為地方政府狹隘和短視的犧牲品。

此外，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定的罰款限額不構(gòu)合理。最高罰款限額為100萬(wàn)元，使企業(yè)違法成本遠(yuǎn)低于守法成本。從而導(dǎo)致部分企業(yè)一而再、再而三的超標(biāo)排污，而政府在現(xiàn)有體制內(nèi)卻束手無(wú)策。在這種情況下，政策工具的選用本身都快要失去了意義。

（三）清水江治污中的5I模型——觀念（Ideas）、個(gè)人（Individuals）傳統(tǒng)的發(fā)展觀和政績(jī)觀是污染難治的思想根源。長(zhǎng)期以來(lái)，不少政府官員缺乏對(duì)“政績(jī)”內(nèi)涵的正確理解和把握，誤以為政績(jī)就是較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。發(fā)展是硬道理被片面地理解成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬道理。在這種發(fā)展觀和政績(jī)觀的支配下，官員的政績(jī)考核體系被扭曲，官員政冶上的晉升更多的只是與所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效相掛鉤，唯GDP論從觀念上導(dǎo)致了一些地方政府對(duì)環(huán)境污染不夠重視，甚至暗中幫助排污企業(yè)。

三、清水江流域治理基本政策工具

在對(duì)清水江流域治理的研究中，地方政府主要采取了以下基本政策工具：

（一）管制。

管制是由政府作出的，它們必須為目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。在清水流域治理過(guò)程中，地方政府針對(duì)出現(xiàn)在的問(wèn)題采取了相應(yīng)的管制措施。

貴州省環(huán)保廳出臺(tái)文件規(guī)定，凡河流新建項(xiàng)目必須填報(bào)嚴(yán)格的申請(qǐng)表格，獲得環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)后方可投入生產(chǎn)，并定期向環(huán)保部門(mén)報(bào)告企業(yè)環(huán)境污染情況及技術(shù)更新?tīng)顩r；對(duì)涉水公共物品價(jià)格作出相應(yīng)規(guī)定；對(duì)涉及危害流域區(qū)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全的現(xiàn)象作出強(qiáng)制措施。為改善清水江流域河流水質(zhì)，省政府于2007年3月28日對(duì)該流域范圍內(nèi)的43家企業(yè)下達(dá)了限期整治任務(wù)。省環(huán)保局隨即下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真組織實(shí)施清水江流域污染源限期整治項(xiàng)目的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)清水江流域水污染防治工作的通知》，對(duì)各地環(huán)保局和有關(guān)單位提出了明確要求。

2009又推出加大老污染治理力度、從源頭上嚴(yán)格控制污染、嚴(yán)格執(zhí)行排污總量控制制度三措施推進(jìn)清水江流域水污染治理。

根據(jù)清水江流域環(huán)境容量和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，核定排污單位的排污總量控制指標(biāo)，分解落實(shí)排污總量削減任務(wù)，力爭(zhēng)用3至5年時(shí)間使清水江貴州出境斷面水質(zhì)達(dá)到規(guī)定水質(zhì)類(lèi)別標(biāo)準(zhǔn)。

（二）直接供給。

直接提供是由政府機(jī)構(gòu)及其工作人員直接提供公共物品或服務(wù)，這是一種容易為人們所忽略的也是被廣泛運(yùn)用的政策工具。地方政府在清水江流域治理過(guò)程中為流域區(qū)居民提供一系列服務(wù)。如天柱縣在清水江流域區(qū)水資源開(kāi)發(fā)過(guò)程常為當(dāng)?shù)鼐用裉峁B(yǎng)殖技術(shù)服務(wù)、林業(yè)培育服務(wù)，無(wú)償為居民提供技術(shù)指導(dǎo)，定期義務(wù)進(jìn)行技術(shù)宣傳教育等到。麻江縣政府在2010年政府工作報(bào)告中明確指出投資1400萬(wàn)元的縣城污水處理廠建成并投入使用，建設(shè)污水主支管網(wǎng)27.888公里，日處理污水3000噸，基本實(shí)現(xiàn)了縣城區(qū)?雨污分流?，進(jìn)一步推進(jìn)了節(jié)能減排工作，提高了縣城環(huán)境質(zhì)量”。

（三）政府資助。

地方政府、公民、社會(huì)組織及其他政府涉水部門(mén)提供資金，用以保障流域治理工作的順利推進(jìn)。其中資金的來(lái)源多為政府預(yù)算，社會(huì)捐贈(zèng)，部門(mén)費(fèi)用收入等。政府資金的用途主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是政府涉水部門(mén)的資金分配，這部分資金主要是涉水部門(mén)如水利部門(mén)、環(huán)保部門(mén)在日常工作的運(yùn)轉(zhuǎn)中所用到的部門(mén)資金項(xiàng)目。如貴州省環(huán)保廳建立專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目用于補(bǔ)貼清水江流域污染的補(bǔ)償。二是政府的資助項(xiàng)目。對(duì)于流域的開(kāi)發(fā)不僅體現(xiàn)在流域生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展上，更主要的是流域生態(tài)環(huán)境的綜合利用上。2008年，錦屏縣在清水江邊舉行了魚(yú)類(lèi)人工增殖放流活動(dòng)，包括青魚(yú)、鯉魚(yú)、鯽魚(yú)、草魚(yú)四大品種共100萬(wàn)尾魚(yú)苗放入清水江中。天柱縣、麻江縣加大資金投入營(yíng)造經(jīng)濟(jì)林，落實(shí)天保工程，維護(hù)清水江流域自然生態(tài)環(huán)境。

（四）家庭與社區(qū)。

在任何社會(huì)中，政府都會(huì)有意識(shí)地?cái)U(kuò)展家庭與社區(qū)在達(dá)成政策目標(biāo)上的作用。如在調(diào)研中，貴州省清水江段出境口甕洞鎮(zhèn)的清水江沿江居民，多是靠江水生活，他們從小就養(yǎng)成了保護(hù)清江水源的習(xí)慣，自發(fā)的維護(hù)本區(qū)域清水江的生態(tài)平衡。據(jù)甕洞鎮(zhèn)政府人員介紹，由于甕洞鎮(zhèn)與湖南省交界，經(jīng)常有人在這一帶捕殺野生動(dòng)物，帶來(lái)了惡劣的影響，由于是兩省交界管轄地段，政府的執(zhí)行力有限，而兩地鄉(xiāng)級(jí)政府的“聯(lián)合執(zhí)法”也往往流于形式。

（五）志愿者組織。

志愿者組織是指由志愿貢獻(xiàn)個(gè)人時(shí)間及精力，在不為任何物質(zhì)報(bào)酬的情況下，為改善社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步而提供服務(wù)的個(gè)人所組織的具有一定約束力的組織。志愿者組織的活動(dòng)免受?chē)?guó)家強(qiáng)制力和經(jīng)濟(jì)利益分配的約束。在清水江參加活動(dòng)的志愿者組織主要有兩類(lèi)，一 11

是高校志愿者組織，如青年志愿者協(xié)會(huì)，青禾公關(guān)協(xié)會(huì)等。他們多是進(jìn)行義務(wù)宣傳教育，向人們展示流域污染所帶來(lái)的危害，及維持流域生態(tài)平衡，保持流域生態(tài)系統(tǒng)健康良性發(fā)展應(yīng)采取的措施。二是各政府部門(mén)下的志愿者服務(wù)，如環(huán)保、計(jì)生志愿者組織，消防、應(yīng)急、防災(zāi)志愿者組織等，他們多是針對(duì)其服務(wù)的具體事項(xiàng)，定期到相應(yīng)區(qū)域進(jìn)行服務(wù)。

四、清水江流域污染治理成效：

據(jù)官方數(shù)據(jù)，貴州省加強(qiáng)清水江流域污染治理，通過(guò)采取推進(jìn)工業(yè)污染治理，加快城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，控制農(nóng)業(yè)面源污染，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理等一系列有效措施，清水江流域污染治理成效明顯。2007年10月監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示清水江流域出境斷面總磷、氟化物濃度已降到1.2mg/L和0.59mg/L，與2005年同期相比，分別降低了45.4%和53.2%。

案例的主要啟示：

§1 當(dāng)前存在的問(wèn)題

一、政策工具的價(jià)值選擇悖論

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。然而，包括生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源浪費(fèi)等在內(nèi)的次生環(huán)境問(wèn)題進(jìn)一步惡化。我國(guó)社會(huì)人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)，在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，資源環(huán)境保護(hù)所面臨的壓力將越來(lái)越大，甚至有崩潰之虞。但倘若只顧及保護(hù)環(huán)境資源，則又會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這已成為一個(gè)難解的悖論，那么，如果在資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中進(jìn)行政策工具的選擇呢？

二、政策工具運(yùn)用主體的多元化及目標(biāo)的異化

地方政府跨區(qū)域合作治理是指若干個(gè)政府基于共同面臨的公共事務(wù)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，依據(jù)一定的協(xié)議章程或合同，將資源在地區(qū)之間重新分配組合，以便獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的活動(dòng)。地方政府跨區(qū)域合作治理已成為我國(guó)區(qū)域發(fā)展和地方治理的重要途徑，是我國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā)從傳統(tǒng)的“自上而下”拉動(dòng)型發(fā)展向“自下而上”的促動(dòng)型發(fā)展轉(zhuǎn)換的主要模式。目前，跨區(qū)域性公共事務(wù)問(wèn)題也超載了體制性的地理界限，對(duì)特定地區(qū)或鄰近地區(qū)的公眾產(chǎn)生普遍的影響，雖然各地方政府已采取了一系列措施促進(jìn)橫向合作與治理，但總體上說(shuō)，存在著許多使地方政府間跨區(qū)域合作治理難以進(jìn)一步深入的障礙，這些障礙既有意識(shí)上的，也有體制上和措施上的。清水江流域流經(jīng)渝貴湘三省，在貴州境內(nèi)長(zhǎng)496KM，流域面積17145KM，這就需要在治理的過(guò)程中，要處理好全局與局部、整體與個(gè)別、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)之間的利益。

三、政策工具的運(yùn)用受功利意識(shí)驅(qū)使

政策主體和政策執(zhí)行者的自身利益、需求和行為影響著其對(duì)公共政策的有效執(zhí)行。各項(xiàng)政策的最終執(zhí)行者是由有著自身利益追求和行為傾向的人來(lái)完成的。同時(shí)，由人所組成單位與部門(mén)也會(huì)形成固定的小集體利益意識(shí)與部門(mén)利益規(guī)則，要使政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策和運(yùn)用政策工具的過(guò)程中始終保持絕對(duì)的“價(jià)值中立”實(shí)際上是難以做到的。如果一項(xiàng)公共政策或者某項(xiàng)政策工具的使用威脅到自身利益，那么公共政策執(zhí)行者無(wú)論出于公心或者私心，都有可能抑制這一政策工具，因面就使得該項(xiàng)政策很難順利有效地得到執(zhí)行，就難以實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。

四、政策工具的運(yùn)用效果缺乏有效評(píng)估

政策工具的運(yùn)用效果應(yīng)從效率、效益、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿(mǎn)意程度等方面來(lái)判斷，對(duì)政策工具運(yùn)用的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果進(jìn)行評(píng)定。而我國(guó)的政策工具的運(yùn)用往往只注重其即時(shí)性，針對(duì)問(wèn)題的出現(xiàn)而采用政策工具，一旦問(wèn)題得到解決，政策工具就會(huì)失去 12

其效用。如在清水江流域貴州與湖南交界地區(qū)，采石掏沙現(xiàn)狀較為嚴(yán)重，而對(duì)于越境采石掏沙的采沙船，地方政府采取的方式是，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即進(jìn)行抓捕，而一旦采沙船逃至臨省管轄范圍，則停止追捕。湖南方面亦是如此。

§2 有益的啟示：

一、正確界定政府的地位與作用

自愿性政策工具有自身的優(yōu)勢(shì)，但是并不意味著其會(huì)適應(yīng)任何的領(lǐng)域與行業(yè)。在自愿性政策工具行不通的地方政府可以以命令者和管理者的身份出現(xiàn)，但是在自愿性政策工具的運(yùn)用中政府一定要擺正自己的位置，不是大包大攬，而是做好服務(wù)。并不是自愿就是企業(yè)、社會(huì)組織和公民自愿行動(dòng)，政府不做任何事情。相反政府此時(shí)的工作將更為繁重，不僅是要履行強(qiáng)制性政策工具中的政府責(zé)任，此外還應(yīng)為自愿性環(huán)境政策工具運(yùn)用的其他主體提供服務(wù)與支持，營(yíng)造全民生態(tài)治理的良好氛圍，做好相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)和完善。這一點(diǎn)貴州政府做的比較好，能夠做好服務(wù)者，這看起來(lái)容易其實(shí)很難，需要政府擁有敏銳的觀察力和靈活的協(xié)調(diào)力。

二、提供外在技術(shù)條件的支持

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展這也為自愿性政策工具能夠在貴州順利實(shí)施提供了條件。貴州省經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶來(lái)的是先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)的理念，這兩者缺一不可。自愿性政策工具的運(yùn)用是建立在自愿的基礎(chǔ)上的，如果沒(méi)有一定的經(jīng)濟(jì)保障，與貧困相比生態(tài)往往被忽視，所以經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得公民和企業(yè)更加容易接受自愿生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念。

三、重視企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民的自愿行動(dòng)

企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民的自愿行動(dòng)是自愿性政策工具得以實(shí)現(xiàn)的最為重要的因素。前面兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)所涉及的都是在主體之外的外部氛圍的營(yíng)造，真正的實(shí)施還是要靠主體的實(shí)際行動(dòng)。自愿性政策工具的運(yùn)用雖然是在政府的倡導(dǎo)之下，但是政府只是作為服務(wù)者的身份出現(xiàn)，對(duì)于企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民沒(méi)有硬性的要求也不具有相關(guān)的處罰權(quán)力。這就決定了自愿性環(huán)境政策工具運(yùn)用的好與壞關(guān)鍵在于企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民的認(rèn)同度以及執(zhí)行力情況。貴州在清水江治理過(guò)程中可以說(shuō)企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民都做出了非常大的貢獻(xiàn)，雖然自愿性政策工具的運(yùn)用無(wú)論從廣度上還是深度上都存在一些問(wèn)題，但是全民參與生態(tài)治理的共識(shí)已經(jīng)達(dá)成，這成為貴州省自愿性政策工具發(fā)揮作用的重要前提與支點(diǎn)。

§3 考慮因素總結(jié)：

政策工具選擇中需要考慮的因素主要有七個(gè)方面： ——各種政策工具都有其優(yōu)缺點(diǎn)，并無(wú)絕對(duì)的優(yōu)劣。——在選擇政策工具時(shí)，公共利益是基本的出發(fā)點(diǎn)。

——政策工具的選擇必須是理性的，而且必須以多元理性為基礎(chǔ)。

——在選擇和評(píng)估不同政策工具時(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是多元的?！吖ぞ叩倪x擇必須考慮到多元利益相關(guān)者。

——不同工作的效果取決于各種因素，并不完全取決于工具本身?！诋?dāng)代社會(huì)，公共問(wèn)題的復(fù)雜性，使得任何單一的政府治理工具都不足以完全解決某一公共問(wèn)題。

謝謝！