第一篇：銀行卡法律規(guī)制

近年來(lái)，我國(guó)銀行卡業(yè)務(wù)取得了

快速發(fā)展，但同時(shí)也面臨許多新情況，出現(xiàn)了許多新問(wèn)題，迫切需要銀行卡 業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、有關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者等社 會(huì)各界共同研究，為銀行卡的健康發(fā) 展出謀劃策，完善相關(guān)法律法規(guī)和政 策制度，創(chuàng)造良好的銀行卡發(fā)展環(huán)境。銀行卡在我國(guó)支付工具中的地位

日益上升，目前已經(jīng)成為我國(guó)個(gè)人使 用最為廣泛的非現(xiàn)金支付工具。銀行 卡發(fā)卡量持續(xù)增加，信用卡發(fā)展迅速，截至2007年底，全國(guó)銀行卡發(fā)卡量 14.7億張，其中：借記卡發(fā)卡量為 13.8億張，同比增長(zhǎng)28%；準(zhǔn)貸記卡 發(fā)卡量為1750萬(wàn)張，同比減少14%； 貸記卡發(fā)卡量為7000萬(wàn)張，同比增 長(zhǎng)140%。銀行卡業(yè)務(wù)135億筆，金 額120萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)24%和 67%。2007年，銀行卡消費(fèi)額占同期 社會(huì)商品零售總額的比重達(dá)21%，比 2006年提高了4個(gè)百分點(diǎn)。2007年底，全國(guó)銀行卡特約商戶74萬(wàn)戶，POS 118萬(wàn)臺(tái)，ATM 12.3萬(wàn)臺(tái)，同比分 別增長(zhǎng)41.9%、44.4%和25.8%。銀 行卡受理范圍不斷擴(kuò)大，2005年開(kāi)始 推出的農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)，將銀 行卡跨行網(wǎng)絡(luò)延伸到14個(gè)農(nóng)民工輸 出大省的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2004年，人民 幣銀聯(lián)卡首先在香港地區(qū)實(shí)現(xiàn)境外受

理。目前，已有26個(gè)國(guó)家和地區(qū)可 以使用人民幣銀聯(lián)卡，對(duì)滿足境內(nèi)居 民出境支付需求發(fā)揮了積極作用?？傮w來(lái)看，我國(guó)銀行卡應(yīng)用取得

了明顯成績(jī)，但也應(yīng)看到，隨著銀行 卡應(yīng)用快速發(fā)展，業(yè)務(wù)范圍不斷拓展，市場(chǎng)參與主體不斷擴(kuò)大，新業(yè)務(wù)、新 情況層出不窮，而相配套的銀行卡法 律法規(guī)卻不能完全適應(yīng)發(fā)展的需要。目前，我國(guó)銀行卡業(yè)務(wù)管理的基本制 度主要是人民銀行1999年發(fā)布的《銀 行卡業(yè)務(wù)管理辦法》，其對(duì)推動(dòng)我國(guó) 銀行卡市場(chǎng)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但該辦法效力層級(jí)偏低，調(diào)整范圍較 窄，特別是近年來(lái)銀行卡運(yùn)行和管理 中出現(xiàn)了不少新問(wèn)題，無(wú)法通過(guò)該辦 法進(jìn)行規(guī)范，其已不能適應(yīng)目前業(yè)務(wù) 發(fā)展的需要。因此，迫切需要順應(yīng)發(fā) 展形勢(shì)，制定新的、更高層級(jí)的與銀 行卡相關(guān)的法律制度，保障和促進(jìn)銀 行卡市場(chǎng)的有序發(fā)展。

為此，在國(guó)務(wù)院法制辦的支持下，人民銀行會(huì)同有關(guān)部門(mén)開(kāi)始組織起草 《銀行卡條例》，以后又根據(jù)各方意見(jiàn) 多次對(duì)《銀行卡條例》草稿進(jìn)行修改、完善。目前，《銀行卡條例》相關(guān)工 作仍在積極開(kāi)展中。

在《銀行卡條例》的制定中，我 們主要考慮了以下幾個(gè)原則： 第一，堅(jiān)持規(guī)范和發(fā)展并舉。銀

行卡業(yè)務(wù)作為一項(xiàng)新興金融業(yè)務(wù)，市 場(chǎng)創(chuàng)新層出不窮，發(fā)展?jié)摿薮?，?也面臨著發(fā)展不平衡、風(fēng)險(xiǎn)管理有 待加強(qiáng)等問(wèn)題。因此，《銀行卡條例》 作為行政法規(guī)，應(yīng)堅(jiān)持規(guī)范和發(fā)展并 舉的原則。一方面《銀行卡條例》要 具有較強(qiáng)的操作性，能夠?qū)ο嚓P(guān)業(yè)務(wù) 進(jìn)行有效規(guī)范管理，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境；另一方面也要 具有一定的前瞻性，留給市場(chǎng)足夠的 發(fā)展空間，鼓勵(lì)創(chuàng)新、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，使 銀行卡市場(chǎng)更具有活力。

第二，保障持卡人的合法權(quán)益。

實(shí)踐證明，銀行卡業(yè)務(wù)要發(fā)展，必須 取信于持卡人，切實(shí)保護(hù)持卡人的合 法權(quán)益。在銀行卡業(yè)務(wù)中，持卡人與 商業(yè)機(jī)構(gòu)相比，相對(duì)處于弱勢(shì)地位。因此，《銀行卡條例》從保護(hù)持卡人 利益出發(fā)，要求銀行卡業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu) 更多地履行義務(wù)和責(zé)任。

第三，尊重中國(guó)實(shí)際，借鑒國(guó)際

慣例。我國(guó)銀行卡業(yè)務(wù)起步相對(duì)較晚，雖然經(jīng)過(guò)近些年的快速發(fā)展，市場(chǎng)已 初具規(guī)模，但與國(guó)外成熟市場(chǎng)相比，結(jié)構(gòu)還不完整，市場(chǎng)秩序仍有待完善。因此，我國(guó)銀行卡在發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該積極學(xué)習(xí)國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)

我們也要注意到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化、居民消費(fèi)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)偏好等 與國(guó)外有所區(qū)別，所以，我國(guó)銀行卡 業(yè)務(wù)的發(fā)展不能完全照搬國(guó)外，而應(yīng) 尊重我國(guó)實(shí)際，在借鑒國(guó)際慣例的同 時(shí)，走中國(guó)特色的銀行卡發(fā)展之路。第四，平等互利，充分競(jìng)爭(zhēng)。銀

行卡業(yè)務(wù)的健康、有序發(fā)展，需要營(yíng) 造公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境?！躲y行卡 條例》應(yīng)使各業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主體有法可依，公平、有序、充分競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)共贏。基于以上原則，《銀行卡條例》 將主要解決以下問(wèn)題：

（1）明確銀行卡業(yè)務(wù)的基本概念，如銀行卡分類(lèi)、銀行卡業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu) 的定義等。

（2）明確銀行卡發(fā)卡和收單業(yè)務(wù) 的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，規(guī)定銀行卡的申請(qǐng)、發(fā)放程序、使用和計(jì)息規(guī)則。（3）維護(hù)交易秩序，防范銀行卡 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范收單和特約商戶的行 為規(guī)則，對(duì)銀行卡密碼和簽名確認(rèn)、機(jī)具檢測(cè)和認(rèn)證、交易憑證的保存、交易差錯(cuò)處理等方面提出要求。（4）保護(hù)持卡人的合法權(quán)益。對(duì)

持卡人和發(fā)卡機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān) 系進(jìn)行規(guī)定，明確發(fā)卡機(jī)構(gòu)的查詢服務(wù) 以及公示、投訴處理、風(fēng)險(xiǎn)披露和保密 等義務(wù)，持卡人的掛失程序和法律效力、免責(zé)情形以及爭(zhēng)議的救濟(jì)手段。（5）建立多部門(mén)的協(xié)作機(jī)制。銀 行卡業(yè)務(wù)涉及面較廣，政策性強(qiáng)，與 老百姓的日常生活息息相關(guān)，與財(cái)政、稅收、商業(yè)、公安、司法、旅游、交 通等方面都有密切聯(lián)系。因此，各有 關(guān)管理部門(mén)應(yīng)明確權(quán)責(zé)、各司其職、密 切配合，共同規(guī)范和促進(jìn)銀行卡業(yè)務(wù)。當(dāng)前，在銀行卡業(yè)務(wù)快速發(fā)展的

同時(shí)，也存在一些問(wèn)題，需要各方共 同探討。

一是規(guī)范信用卡發(fā)卡業(yè)務(wù)。信用

卡作為一項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，越來(lái)越得到商 業(yè)銀行的重視。商業(yè)銀行投入了大量 的人力、財(cái)力宣傳和營(yíng)銷(xiāo)本行信用卡。這有利于提高消費(fèi)者對(duì)信用卡的認(rèn) 識(shí)，促進(jìn)消費(fèi)信貸。但有些商業(yè)銀行 在開(kāi)展信用卡業(yè)務(wù)時(shí)“重發(fā)卡，輕管 理”、“跑馬圈地”、損害持卡人利益 的情況也時(shí)有發(fā)生，為業(yè)務(wù)發(fā)展留下 了隱患。因此，商業(yè)銀行要重視發(fā)卡 業(yè)務(wù)管理，完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度和 流程，特別是收費(fèi)項(xiàng)目要清晰、明確，要尊重持卡人意愿，不應(yīng)硬性發(fā)卡、變相收費(fèi)，并要做好客戶服務(wù)，減少 糾紛和投訴。

二是信用卡信貸風(fēng)險(xiǎn)控制。據(jù)初

步統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，信用卡（含 貸記卡、準(zhǔn)貸記卡）應(yīng)償信貸余額達(dá) 750億元，信用卡總授信額度6300億 元。這一方面說(shuō)明信用卡發(fā)展迅速，信用卡信貸功能逐漸增強(qiáng)；另一方面 也提示我們，在大力發(fā)展信用卡的同 時(shí)，要采取措施，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，控制不良貸款，完善呆壞賬核銷(xiāo)制度。三是不法中介虛假申請(qǐng)信用卡和

信用卡套現(xiàn)。目前，不法中介（個(gè)人）虛假申請(qǐng)信用卡與信用卡違規(guī)套現(xiàn)問(wèn) 題，也已對(duì)信用卡業(yè)務(wù)的正常發(fā)展產(chǎn) 生了較大的不良影響，成為困擾信用 卡業(yè)務(wù)健康、持續(xù)發(fā)展較突出的問(wèn)題。信用卡套現(xiàn)發(fā)生的原因是多方面的，既有收單機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也有發(fā)卡機(jī)構(gòu) 的責(zé)任。收單機(jī)構(gòu)拓展商戶不規(guī)范，缺乏對(duì)商戶的持續(xù)性管理，發(fā)卡機(jī)構(gòu) 信用卡發(fā)卡審核不嚴(yán)，對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)控 制和管理不到位，將發(fā)卡業(yè)務(wù)不規(guī)范 外包，都是導(dǎo)致信用卡套現(xiàn)的重要原 因。對(duì)此，發(fā)卡機(jī)構(gòu)、收單機(jī)構(gòu)應(yīng)各 司其職，嚴(yán)格內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制和業(yè)務(wù)操 作流程；中國(guó)銀聯(lián)要積極會(huì)同成員機(jī) 構(gòu)建立聯(lián)合防范機(jī)制，明確相關(guān)風(fēng)險(xiǎn) 責(zé)任和利益賠償機(jī)制；同時(shí)，有關(guān)管 理部門(mén)也應(yīng)完善與虛假申請(qǐng)和信用卡 套現(xiàn)相關(guān)的法規(guī)制度，為打擊這類(lèi)不 法行為奠定法規(guī)基礎(chǔ)。

四是銀行卡定價(jià)機(jī)制。關(guān)于商業(yè)

銀行對(duì)持卡人的收費(fèi)，根據(jù)《商業(yè)銀 行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》規(guī)定，除 銀行匯票、銀行承兌匯票、本票、支 票等人民幣基本結(jié)算類(lèi)業(yè)務(wù)實(shí)行政府 指導(dǎo)價(jià)外，商業(yè)銀行向客戶提供的其 他服務(wù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。因此，商業(yè) 銀行作為自負(fù)盈虧的商業(yè)企業(yè)，為保 證日常業(yè)務(wù)順利開(kāi)展，滿足社會(huì)需求，可在國(guó)家價(jià)格管理規(guī)定的有關(guān)要求下，根據(jù)自身的戰(zhàn)略目標(biāo)、市場(chǎng)定位、服 務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，依法制定自己的銀行 卡收費(fèi)策略，以實(shí)現(xiàn)差異化競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng) 然，商業(yè)銀行在追求利益的同時(shí)也要 注重社會(huì)責(zé)任和社會(huì)影響，銀行卡收 費(fèi)項(xiàng)目不應(yīng)一哄而上，要考慮客戶的 承受能力，應(yīng)廣泛聽(tīng)取客戶意見(jiàn)，并 做好定價(jià)測(cè)算、收費(fèi)公示和宣傳等工 作。對(duì)涉及多方的銀行卡跨行交易收 費(fèi)，如商戶刷卡手續(xù)費(fèi)，不僅涉及不 同參與主體的利益，也涉及不同行業(yè) 利潤(rùn)水平差異以及對(duì)銀行卡受理的政 策導(dǎo)向等問(wèn)題，定價(jià)相對(duì)復(fù)雜。因此，我們應(yīng)從促進(jìn)銀行卡市場(chǎng)發(fā)展的角度，綜合考慮各方利益，積極、慎重地研 究刷卡手續(xù)費(fèi)等銀行卡定價(jià)問(wèn)題。

第二篇：上市公司財(cái)務(wù)欺詐及其法律規(guī)制

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上市公司財(cái)務(wù)欺詐及其法律規(guī)制

【摘要】上市公司財(cái)務(wù)欺詐嚴(yán)重影響了證券市場(chǎng)的健康發(fā)展，給國(guó)家和投資者帶來(lái)了重大的損失。本文對(duì)上市公司財(cái)務(wù)欺詐產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析，并對(duì)如何從法律制度層面規(guī)制我國(guó)上市公司財(cái)務(wù)欺詐進(jìn)行了探討?！娟P(guān)鍵詞】財(cái)務(wù)欺詐；公司治理；上市公司 【正文】

一、上市公司財(cái)務(wù)欺詐的形式及其危害

（一）上市公司財(cái)務(wù)欺詐的表現(xiàn)形式

1.虛擬資產(chǎn)，隱藏債務(wù)，以虛增所有者權(quán)益

利用虛擬資產(chǎn)，不及時(shí)確認(rèn)、少攤銷(xiāo)已發(fā)生的費(fèi)用和損失。虛擬資產(chǎn)的主要手段有：虛增庫(kù)存存貨，不良增產(chǎn)長(zhǎng)期掛帳。隱藏債務(wù)的手段多種，最常見(jiàn)的是到期應(yīng)付費(fèi)用不予確認(rèn)。其結(jié)果是虛增了本期利潤(rùn)，少記負(fù)債虛增了所有者權(quán)益。

2.掩飾重大交易或事實(shí)

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掩飾重大交易或事實(shí)有兩種做法，一是利用報(bào)表項(xiàng)目進(jìn)行掩飾，在會(huì)計(jì)報(bào)表項(xiàng)目中，以“其他應(yīng)收款”和“其他應(yīng)付款”作為調(diào)節(jié)器。二是在表外披露中掩飾，通常是對(duì)重大事項(xiàng)如訴訟、擔(dān)保事項(xiàng)等隱藏或不及時(shí)披露。

3.虛構(gòu)交易事項(xiàng)

虛構(gòu)交易事項(xiàng)是最簡(jiǎn)單也是最常見(jiàn)的一種造假手段，包括虛構(gòu)交易事項(xiàng)和制造經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)兩種類(lèi)型。其主要手段：一是簽訂銷(xiāo)售合同，物權(quán)尚未轉(zhuǎn)移時(shí)確認(rèn)收入；二是將庫(kù)存商品確認(rèn)為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，同時(shí)增加應(yīng)收款項(xiàng)，使主營(yíng)業(yè)務(wù)收入虛增，形成白條利潤(rùn)，又通過(guò)應(yīng)收款虛增了資產(chǎn)。這類(lèi)造假不僅違反了會(huì)計(jì)法規(guī)而且也違反了合同法、稅法等重要經(jīng)濟(jì)法規(guī)。

4.運(yùn)用不恰當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)政策

會(huì)計(jì)政策是公司編制財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)所采用的具體原則、基礎(chǔ)、慣例、規(guī)則和實(shí)務(wù)，不同的會(huì)計(jì)政策能夠產(chǎn)生不同的經(jīng)營(yíng)成果和財(cái)務(wù)狀況。由于采用不同的會(huì)計(jì)政策對(duì)公司的財(cái)務(wù)報(bào)告有很大的影響，從而為管理層操縱公司的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)提供了機(jī)會(huì)。公司往往借助多種多樣的會(huì)計(jì)政策選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)自己有利的經(jīng)濟(jì)后果。

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5.利用時(shí)間差異

主要方式有：將應(yīng)由本期補(bǔ)償?shù)囊唁N(xiāo)產(chǎn)品成本推遲到以后期間結(jié)轉(zhuǎn)；將應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)的已發(fā)生費(fèi)用列作待攤；將應(yīng)計(jì)入本期但以后支付的費(fèi)用不予計(jì)提，以虛增本期利潤(rùn)和資產(chǎn)；將以后期間的收入提前確認(rèn)或者虛開(kāi)發(fā)票，次年再以質(zhì)量不合格為由沖回；借助簽訂“買(mǎi)斷”收益權(quán)的協(xié)議，提前確認(rèn)收入。

（二）上市公司財(cái)務(wù)欺詐的危害

上市公司的財(cái)務(wù)欺詐手法多種多樣，防不勝防，屢禁不止，使境外投資者對(duì)中國(guó)上市公司的投資價(jià)值“打折處理”，投資B股市場(chǎng)的興趣近年來(lái)“有減無(wú)增”。同樣是被“假賬”所害，國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)上不僅投資者信心受挫，而且巨額流通市值蒸發(fā)。例如，僅銀廣夏造假曝光后的暴跌，就使其流通市值的損失多達(dá)70多億元?？梢?jiàn)，財(cái)務(wù)欺詐給我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活造成的損失有多大。

二、上市公司財(cái)務(wù)欺詐產(chǎn)生的原因

（一）獨(dú)立董事不能保持真正獨(dú)立并勤勉盡責(zé)

公司治理結(jié)構(gòu)不完善是上市公司財(cái)務(wù)欺詐不能有效防范的內(nèi)部原

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 因。我國(guó)上市公司治理結(jié)構(gòu)不完善主要表現(xiàn)在獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)等公司內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)不能有效地發(fā)揮作用。目前上市公司獨(dú)立董事存在不少問(wèn)題，較為突出的有：（1）獨(dú)立董事“不獨(dú)立”，現(xiàn)行獨(dú)立董事主要是由政府主管部門(mén)、董事會(huì)或董事長(zhǎng)聘任，獨(dú)立董事的任免權(quán)掌握在公司高層管理人員手中，從而造成獨(dú)立董事不獨(dú)立的現(xiàn)象；（2）有些獨(dú)立董事“不懂事”，很多公司聘請(qǐng)獨(dú)立董事時(shí)過(guò)分看中其名望與社會(huì)地位，實(shí)際上是陷入“名人誤區(qū)”，而不管該名人是否有時(shí)間和精力“光顧”公司；（3）對(duì)獨(dú)立董事沒(méi)有明確的約束機(jī)制，如誰(shuí)來(lái)監(jiān)督獨(dú)立董事的工作即不明確。

（二）上市公司內(nèi)部審計(jì)部門(mén)職責(zé)劃分不明確

與上市公司內(nèi)部審計(jì)有關(guān)的部門(mén)除了《公司法》規(guī)定的監(jiān)事會(huì)外，還包括中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在2002年1月7日聯(lián)合發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》要求設(shè)立的機(jī)構(gòu)——審計(jì)委員會(huì)，及公司內(nèi)部本來(lái)就有的審計(jì)部，共三個(gè)部門(mén)。這三個(gè)部門(mén)之間的職責(zé)范圍劃分不夠明確，影響了它們功能的發(fā)揮，沒(méi)有起到應(yīng)有的防范上市公司財(cái)務(wù)欺詐的效果。

（三）外部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為上市公司的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，如果能對(duì)上市公司的財(cái)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)，就能從外部構(gòu)起一道防止上市公司財(cái)務(wù)欺詐的屏

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 障。而事實(shí)上，會(huì)計(jì)師事務(wù)所是很難獨(dú)立的。這主要是因?yàn)橐恍┥鲜泄局卫頇C(jī)構(gòu)不完善，公司董事長(zhǎng)實(shí)際上集公司決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，股東大會(huì)形同虛設(shè)，經(jīng)營(yíng)者由被審計(jì)人變成了審計(jì)委托人，并決定著審計(jì)機(jī)構(gòu)的聘用、續(xù)聘、收費(fèi)等事項(xiàng)，完全成了會(huì)計(jì)師事務(wù)所的“衣食父母”，因此，一些會(huì)計(jì)師事務(wù)所便喪失了應(yīng)有的職業(yè)道德，與之“共謀”作假。

（四）違法成本低廉

只要造假的預(yù)期成本大大低于造假行為可能獲取的不義之財(cái)，就會(huì)有人懷著僥幸的心理鋌而走險(xiǎn)，干起財(cái)務(wù)欺詐的勾當(dāng)。何況我國(guó)目前財(cái)務(wù)欺詐的違法成本本來(lái)就很低廉。

三、法律規(guī)制

上市公司財(cái)務(wù)欺詐的屢次發(fā)生，對(duì)證券市場(chǎng)的健康發(fā)展產(chǎn)生了極為消極的影響，它不僅使廣大投資者蒙受巨大損失，嚴(yán)重地挫傷了廣大投資者的投資積極性，而且也動(dòng)搖了發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)——誠(chéng)信的要求，必須從法律制度層面加以規(guī)制。筆者認(rèn)為，可以從上市公司財(cái)務(wù)欺詐產(chǎn)生的原因入手，對(duì)癥下藥，主要有以下一些措施：

（一）完善公司內(nèi)部約束法律制度

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1.確保獨(dú)立董事真正地獨(dú)立并勤勉盡責(zé)

使獨(dú)立董事真正地獨(dú)立并勤勉盡責(zé)，等于從公司內(nèi)部構(gòu)筑起了防范上市公司財(cái)務(wù)欺詐的第一道防線。為了構(gòu)筑起這條防線，美國(guó)國(guó)會(huì)于2002年7月通過(guò)了《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》[1]，為了更好地實(shí)施該法律，加強(qiáng)對(duì)上市公司財(cái)務(wù)欺詐的監(jiān)控，美國(guó)兩家最大的證券交易市場(chǎng)——紐約證券交易所和納斯達(dá)克證券市場(chǎng)經(jīng)美國(guó)證券交易委員會(huì)批準(zhǔn)頒布了《上市公司治理新規(guī)則》，對(duì)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》的內(nèi)容做了細(xì)化，兩者對(duì)上市公司獨(dú)立董事提出了如下要求：（1）在證券交易所上市的所有上市公司的董事會(huì)中獨(dú)立董事必須占多數(shù)；（2）獨(dú)立董事不能受雇于其擔(dān)任獨(dú)立董事的公司，其家屬也不能在該公司管理層任職，獨(dú)立董事本人及其直系親屬都不能接受該公司超過(guò)10萬(wàn)美元的直接酬勞；（3）獨(dú)立董事也不能擔(dān)任同其任獨(dú)立董事的上市公司關(guān)系密切的另一家公司管理層的職務(wù)。

兩者還明確規(guī)定，獨(dú)立董事享有公司治理、公司審計(jì)、董事提名和薪酬制定等方面的監(jiān)督權(quán)。這一新的制度安排使董事會(huì)成為公司內(nèi)部監(jiān)管及控制最為關(guān)鍵的機(jī)構(gòu)。董事會(huì)不僅僅是重大事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，而且必須將上市公司的日常監(jiān)管功能擺

在首要位置。

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為了加強(qiáng)公司內(nèi)部約束機(jī)制，我國(guó)也引進(jìn)了英美法上的獨(dú)立董事制度，證監(jiān)會(huì)在2001年8月出臺(tái)的《關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”）規(guī)定，獨(dú)立董事的獨(dú)立性，是指董事獨(dú)立于控股股東，獨(dú)立于經(jīng)理層，獨(dú)立于公司主要的業(yè)務(wù)關(guān)系。證監(jiān)會(huì)和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在2002年1月聯(lián)合出臺(tái)的《上市公司治理準(zhǔn)則》要求上市公司按照股東大會(huì)的有關(guān)決議設(shè)立審計(jì)、薪酬和提名委員會(huì)，并規(guī)定在這些委員會(huì)中獨(dú)立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任責(zé)任人。獨(dú)立董事應(yīng)獨(dú)立于所受聘的公司及其主要股東。獨(dú)立董事不得在上市公司擔(dān)任除獨(dú)立董事外的其他任何職務(wù)。但我國(guó)有關(guān)獨(dú)立董事法律制度還有很多不完善的地方。如作為公司法律制度根本法的我國(guó)《公司法》只規(guī)定上市公司設(shè)獨(dú)立董事，但對(duì)如何保證獨(dú)立董事獨(dú)立地行使職權(quán)（即獨(dú)立性）未做規(guī)定。又如，扮演一線監(jiān)管角色的上海、深圳證券交易所卻未能像美國(guó)兩家最大的證券交易所那樣出臺(tái)上市公司治理規(guī)則，它們能做的僅僅是根據(jù)“指導(dǎo)意見(jiàn)”對(duì)獨(dú)立董事候選人的任職資格和獨(dú)立性進(jìn)行審核。

從以上分析可知，我國(guó)有關(guān)獨(dú)立董事獨(dú)立性的立法層次不高，僅限于證監(jiān)會(huì)的部門(mén)規(guī)章，而部門(mén)規(guī)章的規(guī)定也只涉及到獨(dú)立董事本人，未涉及其家屬，強(qiáng)調(diào)更多的是人格上的獨(dú)立，經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立強(qiáng)調(diào)不夠。為了使我國(guó)獨(dú)立董事在人格上和經(jīng)濟(jì)利益上真正地獨(dú)立并勤勉盡責(zé)，有必要借鑒美國(guó)的作法，提高立法層次，在《公司法》中增加關(guān)于獨(dú)立董事獨(dú)立性的具體內(nèi)容。

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此外，扮演一線監(jiān)管角色的上海、深圳證券交易所在上市公司治理方面也應(yīng)該大有作為。筆者建議，在將來(lái)修改《證券法》時(shí)賦予證券交易所權(quán)力或者通過(guò)證監(jiān)會(huì)授權(quán)制定《上市公司治理準(zhǔn)則》，以使證券交易所能更好地協(xié)助證監(jiān)會(huì)監(jiān)督上市公司，保證獨(dú)立董事真正地獨(dú)立并勤勉盡責(zé)，防范上市公司財(cái)務(wù)欺詐。

2.確保審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使職權(quán)

從法律制度上確保審計(jì)委員會(huì)委員的獨(dú)立性，并賦予其選聘或改聘外部審計(jì)機(jī)構(gòu)——注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的權(quán)力，對(duì)防范上市公司財(cái)務(wù)欺詐具有十分重要的意義。美國(guó)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》賦予審計(jì)委員會(huì)更大的監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)，又對(duì)審計(jì)委員會(huì)委員提出很高的要求，以保證它能獨(dú)立地行使這些權(quán)力。依據(jù)該法的規(guī)定，審計(jì)委員必須全部由獨(dú)立董事組成，其中至少要有一名財(cái)務(wù)專(zhuān)家，其中每位委員都必須具有獨(dú)立性。審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)選擇和監(jiān)督會(huì)計(jì)師事務(wù)所，并決定會(huì)計(jì)師事務(wù)所的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所聘任的會(huì)計(jì)師事務(wù)所必須直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告工作。審計(jì)師只有在事先獲得審計(jì)委員會(huì)的許可后才能給公司提出審計(jì)業(yè)務(wù)和非審計(jì)業(yè)務(wù)。委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督公司的會(huì)計(jì)及財(cái)務(wù)報(bào)告過(guò)程及公

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 司財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)。審計(jì)委員會(huì)有權(quán)在執(zhí)行任務(wù)所需要的范圍內(nèi)聘請(qǐng)獨(dú)立咨詢顧問(wèn)和其它顧問(wèn)，審計(jì)委員會(huì)也有權(quán)任用和解雇會(huì)計(jì)師。上市公司必須提供審計(jì)委員會(huì)合適的財(cái)務(wù)和資金，以保證審計(jì)委員會(huì)能完成工作。

為了確保審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使上述職權(quán)，該法規(guī)定了如下一些內(nèi)容：（1）審計(jì)委員會(huì)的成員除了職務(wù)收入外，不得收受來(lái)自上市公司及其子公司的顧問(wèn)、咨詢或者其它報(bào)酬；（2）委員會(huì)成員不得擔(dān)任上市公司及其子公司的任何職務(wù)；（3）委員會(huì)隸屬董事會(huì)，全部由獨(dú)立董事組成，有權(quán)獨(dú)立聘請(qǐng)或解聘審計(jì)機(jī)構(gòu)，不受高級(jí)管理人員的干預(yù)。如果上市公司不能確保審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使上述職權(quán)，美國(guó)證券交易委員會(huì)有權(quán)命令全國(guó)的證券交易所及全國(guó)證券協(xié)會(huì)禁止該公司上市。

與美國(guó)相比較，我國(guó)在這方面的規(guī)定還有待完善。我國(guó)《上市公司治理準(zhǔn)則》第52條只規(guī)定審計(jì)委員會(huì)中獨(dú)立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任召集人，審計(jì)委員會(huì)中至少應(yīng)有一名獨(dú)立董事是會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)人士，而沒(méi)有對(duì)審計(jì)委員會(huì)委員的獨(dú)立性問(wèn)題作出規(guī)定。為了確保審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使財(cái)務(wù)監(jiān)督職權(quán)，也有必要借鑒美國(guó)的作法，在《公司法》中完善相關(guān)規(guī)定。

另外，還應(yīng)賦予審計(jì)委員會(huì)選聘或改聘注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職權(quán)。我國(guó)《上市公司治理準(zhǔn)則》第54條只規(guī)定由審計(jì)委員會(huì)提議聘請(qǐng)或更換外部審

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 計(jì)機(jī)構(gòu)，還沒(méi)有賦予它選聘或改聘注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職權(quán)?！渡鲜泄菊鲁讨敢穼⑦x聘或改聘注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職權(quán)賦予股東大會(huì)。這項(xiàng)規(guī)定對(duì)于公司治理結(jié)構(gòu)完善的上市公司而言是一項(xiàng)設(shè)立良好的制度。但事實(shí)上由于我國(guó)上市公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不夠完善，特別是由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)的上市公司這種現(xiàn)象更加突出，例如以公有制為主體的股份在股權(quán)結(jié)構(gòu)中一股獨(dú)大及國(guó)有股股東在董事會(huì)中實(shí)質(zhì)上的缺位，導(dǎo)致公司被內(nèi)部人控制，證監(jiān)會(huì)有關(guān)選聘或改聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所的現(xiàn)行規(guī)定實(shí)施的必然結(jié)果是，公司聘任會(huì)計(jì)師事務(wù)所的權(quán)利完全掌握在管理層手中，被審計(jì)者變成了審計(jì)委托人，這無(wú)異于為管理層“購(gòu)買(mǎi)”注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)意見(jiàn)創(chuàng)造了條件。如何避免這種現(xiàn)象，筆者認(rèn)為除了進(jìn)一步完善上市公司治理機(jī)構(gòu)外，也有必要借鑒美國(guó)的作法，直接賦予審計(jì)委員會(huì)任用和解雇會(huì)計(jì)師事務(wù)所的權(quán)利，這對(duì)遏制上市公司內(nèi)部人控制現(xiàn)象將發(fā)揮重大作用。

3.明確內(nèi)部審計(jì)各部門(mén)間的關(guān)系

我國(guó)上市公司中涉及內(nèi)部審計(jì)的部門(mén)有監(jiān)事會(huì)、公司內(nèi)部審計(jì)部及上市公司按照證監(jiān)會(huì)的要求設(shè)立的審計(jì)委員會(huì)。[2]這三者之間的關(guān)系需要明確。

美國(guó)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》將審計(jì)委員會(huì)與內(nèi)部審計(jì)部之間的關(guān)系界定為：公司內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)向?qū)徲?jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，由其直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告工作，并且由審計(jì)委員會(huì)處理公司的財(cái)務(wù)投訴問(wèn)

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 題。我國(guó)深圳證券交易所在2006年1月出臺(tái)的《中小企業(yè)板投資者權(quán)益保護(hù)指引》也作出了類(lèi)似的規(guī)定。該指引第34條規(guī)定，上市公司設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，對(duì)公司財(cái)務(wù)管理、內(nèi)控制度建立和執(zhí)行情況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)對(duì)審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告工作。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的負(fù)責(zé)人必須專(zhuān)職，由審計(jì)委員會(huì)提名，董事會(huì)任免。筆者認(rèn)為，公司內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)向?qū)徲?jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告工作。明確審計(jì)委員會(huì)與內(nèi)部審計(jì)部門(mén)之間的關(guān)系，能防止內(nèi)部審計(jì)部門(mén)被公司管理層操縱，有利于防范財(cái)務(wù)欺詐。劃清審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督方面的職責(zé)。筆者認(rèn)為，應(yīng)劃分審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)在財(cái)務(wù)信息監(jiān)督方面的職責(zé)，審計(jì)委員會(huì)財(cái)務(wù)信息監(jiān)控職能應(yīng)定位于事前監(jiān)督，即審核公司的財(cái)務(wù)信息及其披露。監(jiān)事會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)信息的監(jiān)控應(yīng)是一種事后監(jiān)控，包括監(jiān)督公司管理層執(zhí)行股東大會(huì)和董事會(huì)決議的情況、執(zhí)行公司章程的情況、有無(wú)違法行為、有無(wú)侵犯小股東利益的行為等，兩者要形成相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系。

需要指出的是，良好的法律制度設(shè)計(jì)如果沒(méi)有一定的法律責(zé)任制度作保障，是難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果的。按照美國(guó)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》，如果上市公司不能保證獨(dú)立董事和審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使職權(quán)，美國(guó)證券交易委員會(huì)有權(quán)命令全國(guó)的證券交易所及全國(guó)證券協(xié)會(huì)禁止該公司上市。紐約證券交易所除了按照《上市公司治理新規(guī)則》的規(guī)定對(duì)之進(jìn)行摘牌處罰外，還可對(duì)其進(jìn)行公開(kāi)申訴或向法院起訴。而我國(guó)《公司法》、《上市公司治理準(zhǔn)則》、《關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事制

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 度的指導(dǎo)意見(jiàn)》及深圳和上海證券交易所都沒(méi)有作這樣的規(guī)定。因此，我們有

必要借鑒美國(guó)的做法，除了對(duì)個(gè)人進(jìn)行紀(jì)律處分和行政處罰外，還應(yīng)加大對(duì)上市公司的處罰，規(guī)定：凡不符合有關(guān)獨(dú)立董事獨(dú)立性和審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立性要求的企業(yè)，證券交易所將不允許其上市發(fā)行股票。已經(jīng)上市的公司，證券交易所有權(quán)限期改正，否則，證券交易所有權(quán)暫停其股票上市。

（二）加強(qiáng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

加強(qiáng)外部審計(jì)的獨(dú)立性，使其能夠?qū)ι鲜泄镜呢?cái)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)，能有效地防范財(cái)務(wù)欺詐的發(fā)生。為此，我們可以借鑒美國(guó)的作法，實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行審計(jì)師定期輪換制度。依據(jù)美國(guó)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》的規(guī)定，審計(jì)事務(wù)所主要合伙人和初審合伙人擔(dān)任該公司的外部審計(jì)師的時(shí)間不得超過(guò)5年；如果公司首席執(zhí)行官、財(cái)務(wù)總監(jiān)、首席會(huì)計(jì)官等高級(jí)管理者在前一年內(nèi)曾在會(huì)計(jì)師事務(wù)所任職，該事務(wù)所則被禁止為這家公司提供法定審計(jì)服務(wù)。我國(guó)也可以規(guī)定，一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，主審會(huì)計(jì)師每5年要換一次。會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部的對(duì)某一公司的審計(jì)小組需要定期輪崗，單個(gè)小組不能建立與客戶過(guò)于熟悉的關(guān)系。此外原則上還可以要求公司相鄰的審計(jì)報(bào)告不能由同一事務(wù)所出具，或要求兩家以上的事務(wù)所共同出具同一的審計(jì)報(bào)告。

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另外，建立由審計(jì)委員會(huì)直接負(fù)責(zé)聘用和監(jiān)督獨(dú)立審計(jì)師，決定獨(dú)立審計(jì)師的報(bào)酬，并由獨(dú)立審計(jì)師直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作這樣的法律機(jī)制，使審計(jì)委員會(huì)成為外部審計(jì)和管理層之間的隔離帶，也有助于維護(hù)獨(dú)立審計(jì)師的獨(dú)立性。

（三）加大財(cái)務(wù)欺詐責(zé)任者的違法成本

1.修改《公司法》、《會(huì)計(jì)法》和《刑法》，加大對(duì)財(cái)務(wù)欺詐違法者的處罰力度，提高其違法成本針對(duì)安然、世通等公司的財(cái)務(wù)欺詐事件，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)的《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》加重了對(duì)財(cái)務(wù)欺詐違規(guī)行為的處罰力度，規(guī)定：

（1）故意進(jìn)行證券欺詐的犯罪最高可判處25 年入獄。對(duì)犯有欺詐罪的個(gè)人和公司的罰金最高分別可達(dá)500萬(wàn)美元和2500萬(wàn)美元。

（2）故意破壞或捏造文件以阻止、妨礙或影響聯(lián)邦調(diào)查的行為將視為嚴(yán)重犯罪，將處以罰款或判處20年入獄，或予以并罰。

（3）執(zhí)行證券發(fā)行的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)和復(fù)核工作底稿至少應(yīng)保存5 年。任何故意違反此項(xiàng)規(guī)定的行為，將予以罰款或判處20年入獄，或予以并罰。

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（4）公司首席執(zhí)行官和財(cái)務(wù)總監(jiān)必須對(duì)報(bào)送給SEC的財(cái)務(wù)報(bào)告的合法性和公允表達(dá)進(jìn)行保證。違反此項(xiàng)規(guī)定，將處以50萬(wàn)美元以下的罰款，或判處入獄5年。

（5）起訴證券欺詐犯罪的訴訟時(shí)效由原來(lái)從違法行為發(fā)生起3年和被發(fā)現(xiàn)起1年分別延長(zhǎng)為5年和2年。

（6）對(duì)檢舉公司財(cái)務(wù)欺詐的公司員工實(shí)施保護(hù)措施，并補(bǔ)償其特別損失和律師費(fèi)。

而我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)財(cái)務(wù)欺詐的處罰力度偏低，違法成本低廉，使一些個(gè)人和公司膽大妄為。為了遏制財(cái)務(wù)欺詐，我國(guó)也有必要借鑒美國(guó)的作法，加大對(duì)財(cái)務(wù)欺詐者的處罰力度。

2.完善財(cái)務(wù)欺詐民事責(zé)任和民事訴訟法律制度，使財(cái)務(wù)欺詐者及時(shí)受到法律制裁

目前，我國(guó)有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法律責(zé)任的爭(zhēng)議主要集中在民事責(zé)任領(lǐng)域，而1994年實(shí)施的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》側(cè)重于行政責(zé)任和刑事責(zé)任，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師民事責(zé)任的規(guī)定相對(duì)薄弱，缺少關(guān)鍵的過(guò)錯(cuò)推定原則和因果關(guān)系要件。民事責(zé)任法律制度的不完善，使受害人很難通過(guò)民事訴訟

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 途徑獲取救濟(jì)，也難于讓財(cái)務(wù)欺詐責(zé)任者承擔(dān)民事賠償責(zé)任，增加其違法成本。另外，由于現(xiàn)行《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》制定的時(shí)間較早，其關(guān)于會(huì)計(jì)責(zé)任的規(guī)定與《證券法》存在不銜接的地方，后者實(shí)行的是過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任制度。因此，有必要修改《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，明確規(guī)定在會(huì)計(jì)師事務(wù)所作虛假陳述時(shí)，基于信任虛假陳述而從事證券交易的投資者有權(quán)要求會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，除非能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。這就是說(shuō)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)為上市公司出具的審計(jì)等報(bào)告中有財(cái)務(wù)欺詐的成份時(shí)，應(yīng)推定會(huì)計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)主觀上存在過(guò)錯(cuò)，讓其與發(fā)行人、上市公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，除非會(huì)計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)能證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。由計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)舉證責(zé)任，而不是由作為原告的投資者承擔(dān)承擔(dān)舉證責(zé)任，這有助于減輕投資者的訴訟負(fù)擔(dān)，加大計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的訴訟成本。

《證券法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》上規(guī)定的民事賠償法律制度要真正變?yōu)楫?dāng)事人實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，還需要與之配套的民事訴訟法律制度。事實(shí)上，我國(guó)最高人民法院在全國(guó)推行的證券民事訴訟行政前置程序制度，雖然能防止濫訟，提高司法效力，但其弊端也是很明顯的，它加大了受害人提起民事?lián)p害賠償訴訟的難度，增加了受害人向上市公司財(cái)務(wù)欺詐者索賠的困難，客觀上起到了減少上市公司財(cái)務(wù)欺詐成本的作用。所以，筆者建議，改變?nèi)嗣穹ㄔ旱默F(xiàn)行作法，廢除證券民事訴訟有關(guān)前置程序的要求，以方便受害人提起財(cái)務(wù)欺詐民事?lián)p害賠償訴訟，使受害人的損

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 失能得到及時(shí)的補(bǔ)救?！咀⑨尅?/p>

[1]該法由美國(guó)眾議院金融服務(wù)委員會(huì)主席奧克斯利和參議院銀行委員會(huì)主席薩班斯聯(lián)合提出，又被稱(chēng)作《薩班斯——奧克斯利法》（簡(jiǎn)稱(chēng)薩班斯法）。該法對(duì)美國(guó)《1933年證券法》、《1934年證券交易法》做了不少修訂，在會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管、公司治理、證券市場(chǎng)監(jiān)管等方面作出了許多新的規(guī)定。

[2] 2002年1月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合出臺(tái)的《上市公司治理準(zhǔn)則》要求上市公司的董事會(huì)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)。

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來(lái)源：（上市公司財(cái)務(wù)欺詐及其法律規(guī)制http://s.yingle.com/w/mf/223998.html）

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第三篇：惡意民事訴訟的法律規(guī)制

議惡意民事訴訟的法律規(guī)制

隨著社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，公眾的法律意識(shí)也不斷增強(qiáng)，越來(lái)越多的人理所應(yīng)當(dāng)?shù)剡x擇人民法院當(dāng)做解決糾紛的重要途徑。無(wú)可否認(rèn)，訴訟是人民維護(hù)合法權(quán)益和解決爭(zhēng)議的最重要手段，其價(jià)值與作用在我們的社會(huì)生活中得到了相當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。但近些年司法實(shí)踐中民事惡意訴訟行為有日益增多的趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)司法界對(duì)惡意民事訴訟現(xiàn)象關(guān)注度也逐漸提高，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議初次審議的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）》中也初次規(guī)定了惡意訴訟的懲罰措施，例如：第一百一十一條，當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過(guò)訴訟、調(diào)解等方式逃避債務(wù)、侵占他人財(cái)產(chǎn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請(qǐng)求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第一百一十二條，被執(zhí)行人與他人惡意串通，通過(guò)訴訟、仲裁等方式逃避履行法律文書(shū)確定的義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第一百一十四條，“對(duì)個(gè)人的罰款金額，為人民幣十萬(wàn)元以下。對(duì)單位的罰款金額，為人民幣五萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下?！边@一規(guī)定為遏制民事惡意訴訟的蔓延態(tài)勢(shì)起到了非常重要的作用，但是從實(shí)踐中看惡意民事訴訟行為不僅僅是這些，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)惡意民事訴訟的界定還有待統(tǒng)一，并且民事打擊還很單一。本文主要根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定以及《民事訴訟法（草案）》對(duì)惡意民事訴訟作論述，希望能對(duì)民事訴訟法的完善以及以后相關(guān)法律的健全起到綿薄之力。

一、惡意民事訴訟的內(nèi)涵界定

我國(guó)民法界楊立新教授和湯維建教授對(duì)其進(jìn)行了不同的定義，楊立新教授認(rèn)為“明知道沒(méi)有合法的訴訟理由，意圖使他人受到財(cái)產(chǎn)上的損害，故意向人民法院提起民事訴訟的這種侵權(quán)行為就是惡意民事訴訟。湯維建教授認(rèn)為“所謂惡意民事訴訟，是指當(dāng)事人故意提起一個(gè)在事實(shí)上和法律上無(wú)根據(jù)之訴，從而為自己牟取不正當(dāng)利益的訴訟行為?！辈⒘信e了詐欺性訴訟、騷擾性訴訟、盲目性訴訟、多余型訴訟、重復(fù)性訴訟和瑣碎性訴訟六種形式，雖然這些定義都有說(shuō)出了惡意民事訴訟的含義但都-

不夠全面，缺少針對(duì)性，不夠具體。

通過(guò)借鑒其他的學(xué)術(shù)概念以及兩位學(xué)者的定義，可以將其總結(jié)為：所謂惡意民事訴訟就是指在明知自己的訴訟請(qǐng)求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，仍利用法律賦予的訴訟權(quán)利損害被告或者第三人的利益，以達(dá)到非法目的的行為。

二、惡意民事訴訟的構(gòu)成要件

1、必須有惡意民事訴訟行為的存在

加害人是無(wú)事實(shí)根據(jù)和正當(dāng)理由，即沒(méi)有事實(shí)上的訴權(quán)和程序上的訴權(quán)，為無(wú)訴權(quán)而提起民事訴訟，此種行為應(yīng)是積極作為而不是消極的不作為。并且需要法院已經(jīng)立案受理，若當(dāng)事人提起了訴訟，但其訴訟尚未被法院受理，不能認(rèn)定為惡意訴訟。

2、必須有特別的損害事實(shí)發(fā)生

必須要有特別損害事實(shí)發(fā)生。受害人在這一訴訟程序中受到損害，主要是財(cái)產(chǎn)利益上的損害，同時(shí)也包括人身?yè)p害、精神損害、名譽(yù)損害等方面。

3、惡意民事訴訟行為與損害事實(shí)之間有因果關(guān)系

惡意訴訟相對(duì)人的受損結(jié)果是由惡意訴訟者濫用訴訟權(quán)利，無(wú)中生有制造訴訟狀態(tài)造成的，而且這種關(guān)系必須是直接因果關(guān)系。

4、行為人主觀上必須是故意

加害人必須是故意所為，過(guò)失甚至是重大過(guò)失都不能構(gòu)成，因此錯(cuò)告不是惡意訴訟行為。限于我國(guó)的法律環(huán)境和法律基礎(chǔ)，對(duì)于當(dāng)事人的要求不易過(guò)嚴(yán)，不利于人們正當(dāng)訴訟行為的進(jìn)行及合法利益的保護(hù)。只有在明知自己無(wú)事實(shí)根據(jù)和正當(dāng)理由的情況下仍通過(guò)虛構(gòu)法律關(guān)系或主要證據(jù)等方式故意提起訴訟，才是損害對(duì)方合法權(quán)益的侵權(quán)行為。

三、我國(guó)惡意民事訴訟規(guī)制的現(xiàn)狀

1、成文法固有的缺陷

成文法本身具有完整、邏輯嚴(yán)密等優(yōu)點(diǎn)，但成文法也存在條文不清楚，立法環(huán)境與現(xiàn)實(shí)不一樣的缺點(diǎn)。任何一部成文法都不可能包羅萬(wàn)象，涵蓋一切法律關(guān)系，所以隨著近幾年出現(xiàn)的越來(lái)越多的惡意民事訴訟，由于其本身的滯后性和不周延性使惡意民事訴訟不能得到有效的解決。-

從現(xiàn)有的法律端倪來(lái)看，《民事訴訟法（草案）》中初步規(guī)定了惡意民事訴訟的處罰措施，但這只是冰山的一角，僅僅規(guī)定了眾多惡意訴訟的幾種行為，更多的法律規(guī)定還有待完善。

2、我國(guó)立法工作的滯后性

目前我國(guó)刑法上還沒(méi)有具體規(guī)定惡意民事訴訟追究的罪名和方式，根據(jù)罪刑法定原則，刑法尚不能有效地制裁的惡意民事訴訟行為人的犯罪活動(dòng)，使得惡意民事訴訟的行為人不能得到相應(yīng)的懲罰。我國(guó)相關(guān)立法對(duì)惡意民事訴訟缺乏直接明確的規(guī)定，導(dǎo)致惡意民事訴訟行為人在惡意民事訴訟中能夠獲得非法利益，較之法律風(fēng)險(xiǎn)與代價(jià)嚴(yán)重失衡，基于民事訴訟具有私法性，其中設(shè)立的一系列原則和制度在保護(hù)當(dāng)事人的同時(shí)缺少公權(quán)力的制約和監(jiān)督，在我國(guó)當(dāng)前推行的當(dāng)事人主義的民事訴訟模式下使在沒(méi)有查清事實(shí)的情況下，法院沒(méi)有必要依職權(quán)禁止，這也使得惡意民事訴訟行為人有鉆法律漏洞的機(jī)會(huì)。

3、案外人的司法救濟(jì)制度不完善

雖然《民事訴訟法（草案）》規(guī)定“當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過(guò)訴訟、調(diào)解等方式逃避債務(wù)、侵占他人財(cái)產(chǎn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請(qǐng)求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。被執(zhí)行人與他人惡意串通，通過(guò)訴訟、仲裁等方式逃避履行法律文書(shū)確定的義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡菒阂庠V訟往往嚴(yán)重侵害了第三方的利益，草案并沒(méi)有賦予被惡意民事訴訟行為侵害的第三人參加訴訟和申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利。筆者建議，草案在上述的后面再增加一條規(guī)定：“當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過(guò)訴訟、調(diào)解等方式逃避債務(wù)、侵占他人財(cái)產(chǎn)的，如果侵犯了第三人的合法權(quán)益，人民法院可以通知第三人參加訴訟?！?/p>

4、惡意民事訴訟侵權(quán)損害賠償力度一再加大

現(xiàn)行的民事訴訟法在原來(lái)的基礎(chǔ)上加大了對(duì)妨礙民事訴訟的處罰力度，個(gè)人罰款的最高限額由從1000元提升到了10000元，單位的罰款限額由原來(lái)的1000元以上30000元以下提高到10000元以上300000元以下。由于社會(huì)的逐步發(fā)展，人民的收入越來(lái)越高，一般惡意民事訴訟中所涉及的標(biāo)的額比較大，緊靠這些罰款是不足以使當(dāng)事人卻步，所以草-

案中再一次提高了罰款數(shù)額，個(gè)人罰款的最高限額由現(xiàn)行的10000元提高了100000元，單位罰款限額提高到50000元以上1000000元以下。這使我們看到了立法機(jī)關(guān)規(guī)制惡意民事訴訟的力度和決心，我們也相信新的規(guī)定實(shí)施后會(huì)更有利于打擊惡意民事訴訟。到了民事訴訟法雖然規(guī)定了民事訴訟過(guò)程中的一些違法行為，可以追究刑事責(zé)任。

四、惡意民事訴訟的法律規(guī)制完善

（一）實(shí)體法上的規(guī)制完善

1、在民法上，應(yīng)設(shè)立惡意民事訴訟的損害賠償制度

現(xiàn)行《民事訴訟法》第50條第三款規(guī)定了當(dāng)事人必須依法行使訴訟權(quán)利，這就是要求當(dāng)事人不能濫用訴訟權(quán)利進(jìn)行惡意民事訴訟，那么實(shí)體法也應(yīng)該規(guī)定進(jìn)行惡意民事訴訟的法律后果，就目前看，惡意民事訴訟完全符合一般侵權(quán)行為的特征，惡意起訴的行為人主觀上具有侵權(quán)的故意；行為人實(shí)施了惡意起訴的行為，受害人遭受了經(jīng)濟(jì)上和精神上的損失。受害人遭受的損失與行為人惡意民事訴訟這一行為有著直接的因果關(guān)系。因此，運(yùn)用一般侵權(quán)責(zé)任原理來(lái)設(shè)立惡意起訴之侵權(quán)損害責(zé)任制度是完全可行的。

在惡意民事訴訟中，行為人利用訴訟而獲得的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其所承擔(dān)的訴訟費(fèi)用，這對(duì)于懲處惡意訴訟當(dāng)事人和警告廣大公民是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此有必要設(shè)立罰金制度，罰金通常情況下是指人民法院判處犯罪分子向國(guó)家繳納一定數(shù)額金錢(qián)的刑罰方法，罰款的執(zhí)行機(jī)關(guān)是人民法院，將刑法中的罰款概念引入民事訴訟中針對(duì)某些不合法的訴訟行為而建構(gòu)的罰金制度具有重要的意義。由法院根據(jù)情節(jié)對(duì)惡意訴訟行為人處以一定的罰金。罰金具有兩種功能，一是對(duì)惡意訴訟行為所浪費(fèi)司法資源的適量補(bǔ)償，二是對(duì)惡意訴訟行為人的懲罰。罰金對(duì)妄圖通過(guò)惡意訴訟獲利的人具有強(qiáng)大的威懾，與侵權(quán)損害賠償制度不同。其主張主體是法院，依據(jù)是法院享有的審判權(quán)。讓一個(gè)行為帶來(lái)的不利益大于其能夠帶來(lái)的利益的時(shí)候，才能比較好地阻止人們?yōu)樵擁?xiàng)行為。因而，上述兩種規(guī)制方法應(yīng)該一并使用。因?yàn)榍謾?quán)損害賠償通常情況下只是讓施害者回到未侵權(quán)的狀態(tài)，并沒(méi)有額外的不利益，在此之外的罰金才是真正給其帶來(lái)不利益的部分。

2、刑法上，應(yīng)設(shè)立刑事責(zé)任追究制度

我國(guó)在刑事實(shí)體法方面，沒(méi)有具體規(guī)定惡意訴訟追究的罪名和方式。現(xiàn)行的《民事訴訟法》的一百零二條，包括新的《民事訴訟法（草案）》也是原則性地規(guī)定了訴訟過(guò)程中的一些違法行為，可以追究行為人的刑事責(zé)任，但是依據(jù)我國(guó)《刑法》的罪刑法定原則，刑法在面對(duì)追究惡意訴訟行為人的刑事責(zé)任時(shí)，顯得十分無(wú)力，不能有效的制裁惡意訴訟行為人的犯罪活動(dòng)。目前我國(guó)刑法談得上能夠規(guī)制惡意民事訴訟的只有第三百零七條妨害作證罪和幫助毀滅、偽造證據(jù)罪。妨害作證罪要求行為人以暴力、威脅、賄賂等方法阻止證人作證或者指使他人作為證。幫助毀滅、偽造證據(jù)罪是指與當(dāng)事人共謀或者受當(dāng)事人指使從事此行為。但是，司法實(shí)踐中惡意民事訴訟多半是當(dāng)事人自己作偽證，而且即使當(dāng)事人指使他人作偽證也未必采取暴力、威脅、賄賂手段。而我國(guó)的偽證罪，只適用于刑事訴訟，不適用于民事訴訟。綜上，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)根據(jù)惡意民事訴訟的行為特點(diǎn)在下一次的《刑法》修正案

（九）中修改刑法第三百零五條，擴(kuò)大偽證罪的適用范圍，對(duì)刑法中的偽證罪進(jìn)行修正，現(xiàn)行刑法中的規(guī)定的偽證罪僅指形式訴訟中的偽證行為，而不包括民事訴訟中作偽證、后果嚴(yán)重的行為，應(yīng)當(dāng)將后面這種行為納入進(jìn)去。

（二）程序法上的規(guī)制

1、完善審前準(zhǔn)備程序，預(yù)防惡意訴訟的發(fā)生

民事訴訟審前準(zhǔn)備程序是指訴訟系屬以后至法院正式審理之前的法院，當(dāng)事人以及其他訴訟參與人進(jìn)行民事訴訟活動(dòng)所應(yīng)遵循的訴訟程序。在審判準(zhǔn)備過(guò)程中，應(yīng)建立相對(duì)獨(dú)立的程序，其中包括三個(gè)方面，即整理和固定爭(zhēng)點(diǎn)、為開(kāi)庭審理做好證據(jù)方面以及減少庭審案件的數(shù)量。保證當(dāng)事人充分交換證據(jù)和訴訟主張以確定爭(zhēng)點(diǎn)，將惡意訴訟扼殺在搖籃中，在被告認(rèn)為原告起訴純屬惡意并且掌握足夠反駁證據(jù)的情況下，應(yīng)賦予其享有申請(qǐng)審前證據(jù)交換或提出異議的權(quán)利，從而對(duì)惡意訴訟起到有效過(guò)濾和預(yù)防作用，減少訴訟成本。關(guān)于證據(jù)，現(xiàn)行《民事訴訟法》第六十三條僅僅規(guī)定證據(jù)的形式要件，而沒(méi)有規(guī)定證據(jù)的本質(zhì)屬性。惡意訴訟當(dāng)事人為達(dá)到欺騙法律的目的，偽造的證據(jù)往往形式上符合法定條件，被告對(duì)證據(jù)也均無(wú)異議。從現(xiàn)行證據(jù)規(guī)則來(lái)看，這些證據(jù)完全可-

以認(rèn)定，這表明我們習(xí)以為常的“對(duì)雙方無(wú)異議的證據(jù)應(yīng)予以認(rèn)定”的規(guī)則存在漏洞，司法實(shí)踐中，民間借貸案件中出現(xiàn)惡意訴訟的頻率最高，當(dāng)事人通過(guò)偽造借條編造債務(wù)已達(dá)到轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的目的。實(shí)際上，在該規(guī)則作為原則的基礎(chǔ)上應(yīng)有例外，即對(duì)雙方串通偽造，可能損害國(guó)家、集體、公民合法權(quán)益的證據(jù)例外。

2、規(guī)范撤訴制度，禁止惡意民事訴訟人撤回起訴

在通常情況下，當(dāng)事人提起訴訟之后又撤銷(xiāo)意味著糾紛的自我化解，不需要再經(jīng)過(guò)訴訟程序，這樣不僅減少了當(dāng)事人的訴訟成本，而且解決司法資源，在這個(gè)意義上我們應(yīng)該倡導(dǎo)和鼓勵(lì)當(dāng)事人撤訴。但是在惡意訴訟中，原告大多是看到庭審中對(duì)方答辯應(yīng)訴和提供的證據(jù)致使其面臨可能敗訴的局面時(shí)，才選擇以撤訴方式終結(jié)訴訟，但是起訴行為已經(jīng)在原被告同處得環(huán)境中造成了一定的影響，如果準(zhǔn)許其撤訴，案件沒(méi)有實(shí)體結(jié)論，很可能使被告收到這一起訴行為的不良影響，筆者認(rèn)為，對(duì)訴權(quán)進(jìn)行必要的限制亦可以防止惡意訴訟的發(fā)生?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第一百三十一條規(guī)定：“宣判前原告申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。人民法院裁定不準(zhǔn)許撤訴的，原告經(jīng)傳票傳喚，無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席判決?！钡谝话俣艞l規(guī)定“原告經(jīng)傳票傳喚，五無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭，可以按撤訴處理?！边@是民訴中關(guān)于撤訴的規(guī)定。僅僅針對(duì)這兩條規(guī)范原告的撤訴顯然有著巨大的漏洞。原告可以根據(jù)自身的處境優(yōu)劣決定撤訴與否，從而使自身的利益損害程度減小到最小。在現(xiàn)有的撤訴規(guī)定之下，針對(duì)規(guī)制惡意民事訴訟，在草案中應(yīng)該根據(jù)以下意見(jiàn)斟酌相關(guān)規(guī)定：首先，應(yīng)賦予被告在一定情形下對(duì)原告撤訴的否決權(quán)，克服我國(guó)民事訴訟法單一許可制度的弊端，保障被告的程序利益。雖然被告沒(méi)有撤銷(xiāo)訴訟的權(quán)利，但是撤訴與被告的利益關(guān)系十分密切，為保護(hù)被告的利益，實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人地位的平等，我們應(yīng)該賦予被告對(duì)原告撤訴的否決權(quán)，在原告提出撤訴時(shí)，應(yīng)該征得被告的同意。這樣在惡意訴訟中，如果被告發(fā)現(xiàn)原告是借助訴訟對(duì)自己的權(quán)益造成損害，其可以借助撤訴的具體條件。當(dāng)事人撤訴必須是自愿，不得被強(qiáng)制和脅迫為撤訴之行為，且不損害他人之合法權(quán)益，不得違反法律法規(guī)和公序良俗原則。

3、建立受害人保護(hù)機(jī)制

建立受害人的申請(qǐng)?jiān)賹徶贫?，現(xiàn)行民訴法第一百七十八條和一百八十二條規(guī)定了案件當(dāng)事人在符合一定條件下，對(duì)已經(jīng)生效的判決、裁定和調(diào)解書(shū)有申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利，但并未賦予受害人申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利。雖然《最高法關(guān)于受理審查民事申請(qǐng)?jiān)賹彴讣娜舾梢庖?jiàn)》規(guī)定了受害人可以向法院提出再審的申請(qǐng)，這確實(shí)給受害人維護(hù)自己的合法權(quán)益提供了一條救濟(jì)途徑。但該意見(jiàn)是否可以進(jìn)行法律設(shè)立尚待探討，且該意見(jiàn)適用的地域范圍優(yōu)先，給受害人的救濟(jì)造成困難。因此，建議在《民事訴訟法（草案）》或者相關(guān)司法解釋中明確規(guī)定受害人的申請(qǐng)?jiān)賹徶贫取?/p>

五、結(jié)語(yǔ)

綜上，惡意民事訴訟的危害是顯而易見(jiàn)的，也是當(dāng)前困擾我國(guó)理論界與司法實(shí)務(wù)界急于解決的課題，由于我國(guó)法律規(guī)定的卻是和我國(guó)司法的特點(diǎn)，在司法實(shí)踐中往往出現(xiàn)對(duì)惡意民事訴訟束手無(wú)策的現(xiàn)象。《民事訴訟法（草案）》中關(guān)于惡意民事訴訟的修訂也一度成為熱門(mén)話題?！睹袷略V訟法》是法院在民事審判中適用的一部保障程序理性的法律,所以能在此中規(guī)制惡意民事訴訟無(wú)疑立法的一大進(jìn)步和完善。但是僅靠程序法的規(guī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，以保護(hù)公民起訴權(quán)為前提對(duì)惡意民事訴訟進(jìn)行規(guī)制只有從實(shí)體法和程序法上建立周密的制度才能有效彌補(bǔ)受害人損失，防止惡意民事訴訟的發(fā)生。我們應(yīng)當(dāng)用現(xiàn)代法治理念重新認(rèn)識(shí)和審視惡意訴訟，完善《民事訴訟法（草案）》及相關(guān)法律制度，規(guī)制惡意民事訴訟，對(duì)惡意訴訟者進(jìn)行有力的懲戒，同時(shí)也對(duì)那些意圖提起惡意訴訟這起到警戒作用，只有這樣才能周全的保護(hù)惡意訴訟受害人的合法權(quán)益，進(jìn)而在人們心目中架起一道法律的防線，維護(hù)良好的法律秩序和穩(wěn)定的社會(huì)秩序，保證司法公正及其效力的最大發(fā)揮。

第四篇：淺談虛假?gòu)V告及其法律規(guī)制

淺談虛假?gòu)V告及其法律規(guī)制

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，身為連接消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者渠道的廣告已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要因素。而如今欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者的虛假?gòu)V告大量存在，不僅挫傷了人們對(duì)廣告的信任，同時(shí)也損害了商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)關(guān)系，擾亂了社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，阻礙了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、快速發(fā)展。工商行政管理部門(mén)作為廣告的監(jiān)管部門(mén)，對(duì)于虛假?gòu)V告的含義及特征、表現(xiàn)及危害、泛濫的原因，現(xiàn)有的法律規(guī)制、治理對(duì)策等方面應(yīng)該有一個(gè)系統(tǒng)的、全面性的認(rèn)識(shí)。

一、虛假?gòu)V告的表現(xiàn)和危害

（一）虛假?gòu)V告的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

虛假?gòu)V告在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為：

1、夸大失實(shí)的廣告：一般是經(jīng)營(yíng)者對(duì)自己生產(chǎn)、銷(xiāo)售的產(chǎn)品的質(zhì)量、制作成分、性能、用途、生產(chǎn)者、有效期限、產(chǎn)地來(lái)源等情況，或?qū)λ峁┑膭趧?wù)、技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量、規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格等資料進(jìn)行夸大，無(wú)中生有的與事實(shí)情況不符的宣傳。

2、令人誤解的廣告：此類(lèi)廣告內(nèi)容或許有一定程度或一定部分的真實(shí)性，但是經(jīng)營(yíng)者措詞的技巧明示或暗示、省略或含糊，使得消費(fèi)者對(duì)真實(shí)情況產(chǎn)生誤解，并影響其購(gòu)買(mǎi)決策和其他經(jīng)濟(jì)行為。

3、不公正的廣告：是指通過(guò)誹謗、詆毀競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的產(chǎn)品來(lái)宣傳自己產(chǎn)品的廣告，此類(lèi)廣告的經(jīng)營(yíng)者不但違反了我國(guó)《廣告法》，而且還違反了我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。

4、消息虛假的廣告：是指為騙取錢(qián)財(cái)而宣傳根本不存在的商品或服務(wù)的廣告，其虛假性具體表現(xiàn)為：消息虛假、品質(zhì)虛假、功能虛假、價(jià)格虛假、證明材料虛假等。

（二）虛假?gòu)V告的社會(huì)危害性

虛假?gòu)V告作為一種廣告業(yè)中的違法行為，由于背離了自治自律的現(xiàn)代商業(yè)文明精神，從而嚴(yán)重危害著人們的生產(chǎn)和生活。這主要包括對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的侵害和對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的侵害兩個(gè)方面。

具體而言，虛假?gòu)V告對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的侵害主要有：

1、侵害了消費(fèi)者的安全權(quán)。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第七條第一款規(guī)定：“消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)、使用商品和接受服務(wù)時(shí)，享有人身、財(cái)產(chǎn)安全不受損害的權(quán)利。”虛假?gòu)V告誘使消費(fèi)者做出錯(cuò)誤的消費(fèi)決策，而當(dāng)消費(fèi)者使用某種商品或接受某種服務(wù)后，經(jīng)常不但財(cái)產(chǎn)權(quán)利受侵害，而且生命健康無(wú)保障。

2、侵害了消費(fèi)者的知情權(quán)。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第八條第一款規(guī)定：“消費(fèi)者享有知悉其購(gòu)買(mǎi)、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利?！倍M(fèi)者在被虛假?gòu)V告誘使下進(jìn)行的交易中，是無(wú)法真正了解其購(gòu)買(mǎi)的商品或接受的服務(wù)的。

3、侵害了消費(fèi)者的公平交易權(quán)。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第十條第一款規(guī)定：“消費(fèi)者享有公平交易的權(quán)利?！钡摷?gòu)V告違背了誠(chéng)實(shí)信用原則，損害了消費(fèi)者的公平交易權(quán)，擾亂了正常的交易秩序。

二、虛假?gòu)V告泛濫的原因

虛假?gòu)V告泛濫成災(zāi)的根源在于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。現(xiàn)在，廣告在

一是管理混亂。由于不同內(nèi)容和形式的廣告劃歸不同部門(mén)審查和管理，導(dǎo)致管理權(quán)限分散。我國(guó)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上工商行政管理部門(mén)，而廣告行政審查機(jī)關(guān)則包括衛(wèi)生行政部門(mén)、食品藥品監(jiān)督部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)、教育行政部門(mén)等。

二是處罰過(guò)輕。我國(guó)《廣告法》第三十七條至第四十四條規(guī)定，違法廣告行為的法律責(zé)任包括停止發(fā)布、沒(méi)收非法所得、以等額廣告費(fèi)用在相應(yīng)范圍內(nèi)公開(kāi)更正以消除影響、處以廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款；廣告主提供虛假證明文件的，由廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)處以一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；偽造、變?cè)旎蛘咿D(zhuǎn)讓廣告審查文件的，由廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)沒(méi)收違法所得，并處以一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。可以看出，廣告費(fèi)一至五倍的罰款對(duì)于虛假?gòu)V告受益人來(lái)說(shuō)是低得驚人的違法成本。如此低廉的違法成本，必然會(huì)導(dǎo)致違法行為人一而再，再而三的實(shí)施違法行為。

3、受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，一些廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者唯利是圖，見(jiàn)利忘義。一是在競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的市場(chǎng)中，一些廣告主在利益驅(qū)動(dòng)下為擴(kuò)大市場(chǎng)占有率，以違法廣告進(jìn)行宣傳，騙取消費(fèi)者的信任，爭(zhēng)奪市場(chǎng)。二是一些廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者受利益的驅(qū)使，使得在刊登播放廣告時(shí)，對(duì)廣告審查把關(guān)不嚴(yán)，擅自降低審核標(biāo)準(zhǔn)，為各類(lèi)虛假違法廣告提供了生存空間。三是從整個(gè)廣告行業(yè)看，現(xiàn)今的廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者還未形成制度規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序和行之有效的行業(yè)規(guī)范與監(jiān)督自律機(jī)制。

4、廣告監(jiān)管部門(mén)監(jiān)測(cè)能力和水平落后。由于廣告監(jiān)管的大部分任務(wù)在市、縣兩級(jí)工商管理部門(mén)，而這兩級(jí)的監(jiān)管部門(mén)，特別是縣級(jí)工商部門(mén)存在著監(jiān)管人員數(shù)量不足，廣告監(jiān)測(cè)設(shè)備、監(jiān)測(cè)手段落

停止其廣告業(yè)務(wù)?！?/p>

2、民事責(zé)任。我國(guó)《廣告法》第三十八條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假?gòu)V告，欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者，使購(gòu)買(mǎi)商品或者接受服務(wù)的消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，由廣告主依法承擔(dān)民事責(zé)任；廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者明知或者應(yīng)知廣告虛假仍設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者不能提供廣告主的真實(shí)名稱(chēng)、地址的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部民事責(zé)任。社會(huì)團(tuán)體或者其他組織，在虛假?gòu)V告中向消費(fèi)者推薦商品或者服務(wù)，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任?！?/p>

3、刑事責(zé)任。我國(guó)《刑法》第二百二十二條規(guī)定：“廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者違反國(guó)家規(guī)定，利用廣告對(duì)商品或者服務(wù)作虛假宣傳，情節(jié)嚴(yán)重的，處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！?/p>

除法律法規(guī)的直接規(guī)定以外，國(guó)家工商總局等11個(gè)部委也連年組織開(kāi)展虛假違法廣告專(zhuān)項(xiàng)整治工作，對(duì)把關(guān)不嚴(yán)、違法違規(guī)現(xiàn)象突出的廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者，降低信用等級(jí)；對(duì)發(fā)布虛假違法廣告造成惡劣社會(huì)影響的廣告主，在一定時(shí)期內(nèi)暫停其發(fā)布廣告；對(duì)負(fù)有責(zé)任的廣告公司，限制直至取消其廣告經(jīng)營(yíng)資格；對(duì)負(fù)有責(zé)任的媒體單位，暫停其部分類(lèi)別商品或者服務(wù)廣告的發(fā)布業(yè)務(wù)，直至取消其廣告經(jīng)營(yíng)資格。

四、虛假?gòu)V告治理對(duì)策的進(jìn)一步思考

我國(guó)的法律規(guī)制體系以及國(guó)家整治虛假?gòu)V告的新舉措在實(shí)踐中面臨許多困難，還不能完全有效地打擊虛假?gòu)V告。這就迫使我們不得不從以下諸多方面進(jìn)一步進(jìn)行思考，以使我們的虛假?gòu)V告整治更

分片管理，責(zé)任到人，采取定期或不定期檢查等方式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)處理；三是對(duì)社會(huì)各界關(guān)注的特殊商品和服務(wù)廣告或過(guò)多過(guò)濫、違法率高的廣告實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)治理；四是定期或不定期召開(kāi)工作聯(lián)席會(huì)，明確責(zé)任，統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)施綜合執(zhí)法。

（三）建立完善廣告管理制度

一是積極推進(jìn)廣告審查員一票否決制，把好廣告出口關(guān)；二是要求廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者建立完善的廣告審查制度、登記制度、檔案管理等各項(xiàng)制度，把好廣告審查和驗(yàn)證關(guān)；三是建立完善廣告監(jiān)測(cè)制度，保證廣告監(jiān)管工作及時(shí)、準(zhǔn)確；四是建立違法廣告定期通報(bào)制度，實(shí)施行政告誡措施，增強(qiáng)透明度；五是建立違法廣告公開(kāi)曝光制度，發(fā)揮輿論監(jiān)督；六是實(shí)行部分廣告暫停發(fā)布制度，防止、杜絕違法廣告漫延或產(chǎn)生。

（四）加強(qiáng)行業(yè)自律

廣告行業(yè)自律，也就是廣告各方當(dāng)事人在有關(guān)組織或自己的自我管理、自我約束制度下，實(shí)現(xiàn)廣告的管理。但這種自律絕非純粹的自覺(jué)自愿。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，把買(mǎi)賣(mài)雙方連在一起并發(fā)生關(guān)系的唯一力量，是他們的利己心和私人利益。而廣告各方當(dāng)事人作為商人，以追求利益最大化為目的，其利己心比自然人更有過(guò)之而無(wú)不及。因此，無(wú)論是個(gè)人自律還是行業(yè)自律，一般不是純粹出于自覺(jué)自愿，而是由嚴(yán)密的法律制度、國(guó)家和社會(huì)的監(jiān)督管理制度作為外部保障的。

（五）加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)，形成有機(jī)合力

廣告牽涉到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等生活的各個(gè)方面，因此單靠工商部門(mén)來(lái)管理有很大的局限性，也存在很大的監(jiān)管難度。要

第五篇：奶粉安全的法律規(guī)制

論奶粉安全的法律規(guī)制

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，奶粉安全事故層出不窮，奶粉安全已是消費(fèi)者的“心頭大患”，威脅嬰幼兒生命健康。本文通過(guò)我國(guó)當(dāng)前階段的奶粉安全問(wèn)題，分析產(chǎn)生奶粉安全問(wèn)題的原因，學(xué)習(xí)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，究其根本提出完善奶粉安全法律制度的對(duì)策與措施。

關(guān)鍵詞：奶粉安全 法律規(guī)制 法律威懾力

嬰幼兒配方奶粉的質(zhì)量安全，既是重大民生問(wèn)題，也是重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。但受產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境、從業(yè)者道德和法律意識(shí)等因素限制，嬰幼兒配方奶粉質(zhì)量安全問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，對(duì)我國(guó)嬰幼兒配方奶粉行業(yè)總體形象和消費(fèi)者的信心造成極大負(fù)面影響，不少大陸民眾人心惶惶，許多人不敢吃大陸的奶制品，外國(guó)奶粉銷(xiāo)量開(kāi)始上升，甚至到金門(mén)或馬祖購(gòu)買(mǎi)臺(tái)灣奶制品，或是到香港購(gòu)買(mǎi)奶粉，近年來(lái)出臺(tái)了一系列政策措施，各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)積極開(kāi)展整治工作，嬰幼兒配方奶粉質(zhì)量安全總體水平不斷提升，但影響產(chǎn)品質(zhì)量安全的因素依然存在。

一、奶粉安全隱患的主要原因

（一）《食品安全法》及其配套法規(guī)體系不夠完善

第一、法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，多年不修訂，操作性不強(qiáng)，有些行政法規(guī)不能及時(shí)修正，與市場(chǎng)發(fā)展快、變化大的現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)，由于法律不能及時(shí)出臺(tái)，不能產(chǎn)生規(guī)范和協(xié)調(diào)作用，尤其是當(dāng)不良的社會(huì)關(guān)系形成，再用法律禁止就出現(xiàn)法不責(zé)眾的現(xiàn)象。第二、食品標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重問(wèn)題，檢測(cè)水平嚴(yán)重滯后。三鹿集團(tuán)董事長(zhǎng)在接到消費(fèi)者投訴后，組成質(zhì)量檢查小組，質(zhì)檢均合格，權(quán)威機(jī)構(gòu)檢測(cè)失靈的客觀背景是三氯氰胺未列入國(guó)家規(guī)定的對(duì)奶制品檢測(cè)的名單，也沒(méi)有此項(xiàng)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，此項(xiàng)國(guó)家檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)到2008年10月7日才出臺(tái)。第三、行政問(wèn)責(zé)制度不完善。解決行政權(quán)利異化和行政權(quán)力失范的問(wèn)題需要完善行政問(wèn)責(zé)制度，然而我國(guó)目前在這方面尚屬空白，在我國(guó)，國(guó)家司法機(jī)關(guān)并不直接享有對(duì)公務(wù)員的行政責(zé)任追究的權(quán)力，從根本上講，必須有個(gè)專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，由于行政問(wèn)責(zé)制度不完善，對(duì)不法分子處罰缺乏嚴(yán)厲的懲處措施。

（二）奶粉安全監(jiān)管體制不力

第一、部門(mén)之間職責(zé)不清，部門(mén)之間協(xié)調(diào)性不夠?qū)е抡龆嚅T(mén)、互相矛盾、管理重疊，管理缺位。奶站作為奶農(nóng)自產(chǎn)自銷(xiāo)農(nóng)產(chǎn)品基地又不納入市場(chǎng)主體監(jiān)管范疇，奶站組織形式多樣，管理方式復(fù)雜，監(jiān)管主體不明，多頭混亂管理，經(jīng)營(yíng)良莠不齊，制度很不完善，中國(guó)1600萬(wàn)頭奶牛百分之八十為散養(yǎng)，隨著乳品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，奶源由買(mǎi)方市場(chǎng)進(jìn)入賣(mài)方市場(chǎng)，在實(shí)際運(yùn)作中，乳企受制于奶站，無(wú)法監(jiān)管奶站，政府監(jiān)管又不到位，巨禍終于釀成，因此三氯氰胺可以順利加入原料奶。第二、缺乏長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)流行的是長(zhǎng)期性、地毯性的監(jiān)管模式，往往是問(wèn)題出現(xiàn)了，后果釀成了，才開(kāi)展一次大規(guī)模的執(zhí)法運(yùn)動(dòng)，沒(méi)有一個(gè)理性的長(zhǎng)期有效的監(jiān)管機(jī)制，這種執(zhí)法往往以暴風(fēng)雨的方式展開(kāi)，以執(zhí)法高壓取得短期成效，2004年安徽省阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉毒害嬰幼兒事件曝光后，全國(guó)各地掀起了圍剿劣質(zhì)奶粉的高潮，三年后有毒奶粉又卷土重來(lái)。

（三）法律威懾力不夠

法律中刑罰較輕，威懾力不夠，過(guò)輕的懲罰將直接導(dǎo)致生產(chǎn)商和銷(xiāo)售商繞開(kāi)或無(wú)視法律，在享有較輕的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，去違法獲取較高的利益。按照我國(guó)現(xiàn)有的《食品安全法》規(guī)定，基本上是以罰款處理，相對(duì)于問(wèn)題奶粉給嬰幼兒帶來(lái)的危害，罰款顯得微不足道，違法者不怕被罰，在實(shí)際執(zhí)行中，這樣的措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到對(duì)奶農(nóng)、奶站、奶企的威懾作用。國(guó)外或地區(qū)立法一般是高管需對(duì)企業(yè)侵權(quán)違法行為承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，而我國(guó)往往以其職務(wù)行為為由由公司代替高管承擔(dān)責(zé)任，如果立法跟上國(guó)際潮流，奶粉高管不敢不對(duì)消費(fèi)者不負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)作為慢，不作為應(yīng)該有明確的追責(zé)辦法，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，對(duì)于行政負(fù)責(zé)人要依法追究行政和刑事責(zé)任。

（四）信息公開(kāi)有待強(qiáng)化

三鹿事件公開(kāi)前被遮掩了十個(gè)月，在審判過(guò)程匯總被遮掩的事實(shí)逐漸顯露，許多環(huán)節(jié)只要稍有作為，愿意挽救，二十多萬(wàn)受害兒童就能免于毒奶之害。信息公開(kāi)是保障食品安全、降低社會(huì)成本的重要渠道，從預(yù)防意義上講，奶粉相關(guān)信息公開(kāi)，才可能使消費(fèi)者做出理性選擇，規(guī)避不安全因素；從事故處理意義上講，相關(guān)信息公開(kāi)，才可能使受害者與潛在受害者及時(shí)發(fā)現(xiàn)自己所處情境，按照信息中的指導(dǎo)做好自救措施和不安全奶粉的處理?？梢允拐袨榕c公眾行為在共同目標(biāo)指引下，達(dá)成一致并效率最大化。

二、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

從西方國(guó)家的奶粉安全立法、監(jiān)管著手，有利于我們更好的了解世界安全立法的基本情況和先進(jìn)思想，從而對(duì)我國(guó)的奶粉安全立法和監(jiān)管提出意見(jiàn)。以下是荷蘭嬰幼兒奶粉安全和質(zhì)量監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)做法： 荷蘭乳制品業(yè)是荷農(nóng)業(yè)中最重要的部門(mén)之一，約占荷農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的20%及出口額的16%。荷乳制品以高質(zhì)量、安全、品種多樣享譽(yù)世界。

（一）荷適用于嬰幼兒奶粉安全和質(zhì)量的法律體系及監(jiān)管機(jī)構(gòu) 荷奶粉的優(yōu)勢(shì)歸功于立法，荷食品安全立法的基礎(chǔ)是其“以人為本”的理念，只要認(rèn)為對(duì)人類(lèi)健康存在危害或可能造成危害，就必須采取一切必要措施進(jìn)行保護(hù)，而無(wú)需充分科學(xué)論證的評(píng)估結(jié)果，更不用等到發(fā)生了損害消費(fèi)者健康和安全的事實(shí)和后果。在荷蘭，適用于嬰幼兒奶粉的法律法規(guī)包括歐盟、全球食品安全倡議（GFSI）等國(guó)際組織及荷本國(guó)關(guān)于乳制品生產(chǎn)、銷(xiāo)售的所有法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，荷蘭奶及奶制品監(jiān)管委員會(huì)（COKZ）負(fù)責(zé)嬰幼兒奶粉生產(chǎn)過(guò)程的安全和質(zhì)量監(jiān)控，食品和消費(fèi)者產(chǎn)品安全管理局（VWA）負(fù)責(zé)嬰幼兒奶粉銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的安全和質(zhì)量監(jiān)管，兩者均為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為確保COKZ監(jiān)管的獨(dú)立性和有效性，其工作人員均必須是乳制品行業(yè)的專(zhuān)家和業(yè)內(nèi)人士，但不允許在任何乳制品及相關(guān)企業(yè)內(nèi)兼任職務(wù)、持有股份或發(fā)生任何經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

（二）荷蘭嬰幼兒奶粉安全和質(zhì)量監(jiān)控體系

經(jīng)近百年的實(shí)踐，目前，荷在嬰幼兒配方奶粉生產(chǎn)、銷(xiāo)售整個(gè)鏈條形成了一套完善的監(jiān)控體系。具體而言，包括嚴(yán)格把好奶源關(guān)、生產(chǎn)關(guān)和銷(xiāo)售關(guān)三方面：

1、嚴(yán)格把好奶源關(guān)

一是對(duì)農(nóng)場(chǎng)環(huán)境、衛(wèi)生條件、技術(shù)設(shè)備、安全性等有嚴(yán)格要求。荷蘭長(zhǎng)期以來(lái)推行農(nóng)業(yè)合作社機(jī)制，即農(nóng)場(chǎng)主為企業(yè)的所有者，與企業(yè)利益直接攸關(guān)。農(nóng)業(yè)合作社機(jī)制要求其成員即農(nóng)場(chǎng)主確保其環(huán)境、衛(wèi)生條件等安全性措施嚴(yán)格符合有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)草料、玉米及其他飼料有嚴(yán)格的質(zhì)量要求。一旦追溯發(fā)現(xiàn)飼料含有害或危險(xiǎn)物質(zhì)，飼料供應(yīng)商需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和后果。三是確保奶牛的健康。荷對(duì)奶牛、奶羊進(jìn)行I&R強(qiáng)制登記制度，每頭奶牛出生后必須打上標(biāo)簽，用于記錄該奶牛全部信息以便日后進(jìn)行追溯。四是確保鮮奶的安全和質(zhì)量。荷采奶車(chē)司機(jī)資質(zhì)由COKZ每年加以認(rèn)定，采奶車(chē)在每個(gè)農(nóng)場(chǎng)采集牛奶前，先要對(duì)農(nóng)場(chǎng)的儲(chǔ)奶罐進(jìn)行嚴(yán)格檢查，并抽取樣品交由專(zhuān)業(yè)實(shí)驗(yàn)室化驗(yàn)。

2、嚴(yán)格把好生產(chǎn)關(guān)

COKZ對(duì)嬰幼兒奶粉生產(chǎn)流程的監(jiān)管十分嚴(yán)格，實(shí)行企業(yè)自查、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)和COKZ復(fù)核及抽查三套監(jiān)管體系，其主要做法如下：一是嬰幼兒奶粉生產(chǎn)企業(yè)必須取得ISO、GFSI等國(guó)際組織頒發(fā)的證書(shū)。二是對(duì)配方嚴(yán)格把關(guān)。荷政府對(duì)嬰幼兒奶粉的配方有極其嚴(yán)格的規(guī)定，奶粉所含的脂肪、蛋白質(zhì)等的比例有精確的標(biāo)準(zhǔn)。三是執(zhí)行極高的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。荷嬰幼兒配方奶衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)高于其他奶制品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。四是嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制確保生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全和產(chǎn)品質(zhì)量。目前，荷嬰幼兒奶粉生產(chǎn)企業(yè)均建立了系統(tǒng)的內(nèi)部檢查體系，對(duì)奶粉生產(chǎn)流程進(jìn)行嚴(yán)格地自我把關(guān)。此外，企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)的密切合作也是嬰幼兒奶粉安全和質(zhì)量的重要保證。

3、嚴(yán)格把好銷(xiāo)售關(guān)

荷重視嬰幼兒奶粉包裝和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的安全和質(zhì)量監(jiān)控，確保包裝材料及包裝方法的安全。在銷(xiāo)售方面，通過(guò)簽署銷(xiāo)售合同，生產(chǎn)商對(duì)奶粉銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的安全和質(zhì)量進(jìn)行控制。食品和消費(fèi)者產(chǎn)品安全管理局（VWA）對(duì)嬰幼兒奶粉銷(xiāo)售進(jìn)行監(jiān)管，包括嬰幼兒奶粉在內(nèi)的所有乳制品必須首先抽樣交有相關(guān)資質(zhì)的實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)，實(shí)驗(yàn)室可頒發(fā)產(chǎn)品安全和質(zhì)量鑒定證書(shū)，只有獲得該證書(shū)后，產(chǎn)品方可上架銷(xiāo)售。VWA還定期或不定期對(duì)上架乳制品進(jìn)行抽查，一旦發(fā)現(xiàn)不合格產(chǎn)品，即迅速進(jìn)行下架處理，并啟動(dòng)追溯體系召回所有不合格產(chǎn)品，同時(shí)及時(shí)通知消費(fèi)者，并對(duì)有關(guān)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。追溯體系包括兩個(gè)方面，一是向前追溯，即一旦在某個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，即可通過(guò)對(duì)之前環(huán)節(jié)的追溯，找到問(wèn)題的癥結(jié)，從而有效加以解決；一是向后追溯，即一旦在生產(chǎn)過(guò)程的任何環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可向后追溯到全部最終成品即問(wèn)題產(chǎn)品，從而及時(shí)召回這些產(chǎn)品，或及時(shí)對(duì)消費(fèi)者發(fā)出警告，減少問(wèn)題產(chǎn)品可能造成的損害。

三、完善奶粉安全法律制度的對(duì)策與措施

針對(duì)我國(guó)目前奶粉安全體系的突出問(wèn)題，在學(xué)習(xí)借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)找到一套適合我國(guó)實(shí)際的體系。

（一）完善立法，與時(shí)俱進(jìn)。

我國(guó)新《食品安全法》出臺(tái)后，奶粉安全進(jìn)一步改善，但是還有一些不足之處。一是在立法具體要求上，有關(guān)法律、法規(guī)、條例必須對(duì)行政責(zé)任的范圍、承擔(dān)主體、責(zé)任判斷、期限、程度等問(wèn)題進(jìn)行明確的并具備可操作性的規(guī)定，切忌籠統(tǒng)模糊。要完善乳品行業(yè)國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)解決標(biāo)準(zhǔn)缺失、矛盾、重復(fù)的問(wèn)題。在立法中要明確規(guī)定違法的行政責(zé)任追究，三鹿奶粉中暴露的行政機(jī)關(guān)不作為，行政機(jī)關(guān)作為慢都應(yīng)該有明確的追責(zé)辦法，當(dāng)前的國(guó)家賠償法只對(duì)公民的人身財(cái)產(chǎn)損害規(guī)定了賠償，還要對(duì)不合理的和低效的行政行為規(guī)定賠償責(zé)任，避免給行政作為慢不作為提供法律空間。二是在立法上奶粉應(yīng)納入藥品管理。參照藥品管理辦法嚴(yán)格管理。嚴(yán)格嬰幼兒配方奶粉生產(chǎn)企業(yè)許可條件，參照藥品管理的措施，進(jìn)一步提高企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、奶源把關(guān)、生產(chǎn)過(guò)程控制、檢驗(yàn)檢測(cè)能力、人員素質(zhì)條件、環(huán)境條件控制和自主研發(fā)能力等方面的要求。

（二）依法行政，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

奶粉安全事件的要害在于行政部門(mén)執(zhí)法不力、監(jiān)管不嚴(yán)。一是依法行政，依法行政有兩方面的含義，首先執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)要具備完成依法行政工作的硬件設(shè)備，人員配備等方面的要求。要保證行政部門(mén)有必要充分的經(jīng)費(fèi)保障，消除行政機(jī)關(guān)的趨利避害趨向，消除行政部門(mén)擴(kuò)張權(quán)利的現(xiàn)象，避免行政不作為現(xiàn)象。再就是提高工作人員的依法行政工作能力，即按照法定職權(quán)實(shí)施行政行為并承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任的能力。履職能力也是制約執(zhí)法的難題，要從培訓(xùn)制度、責(zé)任機(jī)制兩個(gè)方面保障基層公務(wù)員依法行政能力的提高。二是我們要實(shí)施一種“全程的監(jiān)督管理”，即從源頭到上餐桌都全程監(jiān)管，不留空隙，防止一些危害無(wú)知的不規(guī)范使用和濫用，保證奶粉的安全健康，在此基礎(chǔ)上，又必須做完細(xì)化和明確工作。我國(guó)以前由于奶粉生產(chǎn)鏈過(guò)長(zhǎng)而導(dǎo)致的多部門(mén)管理的混亂監(jiān)管體制，將在這個(gè)過(guò)程中得到控制和改良。重新明確各個(gè)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，確立分段監(jiān)管體制，從原料到產(chǎn)品，從生產(chǎn)到流通，使用全程監(jiān)管。

（三）加大打擊懲處力度。

嬰幼兒配方奶粉生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和進(jìn)口商必須落實(shí)質(zhì)量安全責(zé)任追究制度，建立先行賠償和追償制度，按照“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)銷(xiāo)售、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行賠償。第一、建立可追溯的問(wèn)責(zé)體制。建立嬰幼兒配方奶粉產(chǎn)品奶源、配方、原輔料使用和包裝標(biāo)簽備案制度。推行嬰幼兒配方奶粉電子信息化管理，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品全程可查詢、可追溯。明確問(wèn)題出在哪，應(yīng)該由誰(shuí)負(fù)責(zé)。第二、嚴(yán)查政府行政責(zé)任。在三鹿事件中，如此惡劣的事件沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管官員受審，玩忽職守罪在實(shí)際問(wèn)責(zé)中沒(méi)有發(fā)揮作用。我們的行政官員的追責(zé)只限于行政問(wèn)責(zé)，缺少的是司法問(wèn)責(zé)，官員的瀆職行為達(dá)到了刑事問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，必須啟動(dòng)司法問(wèn)責(zé)，應(yīng)該以玩忽職守罪予以追究。第三、嚴(yán)查企業(yè)責(zé)任。加大對(duì)散戶、奶販、奶站的懲罰力度，國(guó)家機(jī)關(guān)要在奶源加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題，追究其刑事責(zé)任，避免法不責(zé)眾的現(xiàn)象。

（四）建立暢通的信息發(fā)布、溝通平臺(tái)。

加強(qiáng)安全信息管理和綜合運(yùn)用，構(gòu)建各部門(mén)之間的信息溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享，建立順暢的信息監(jiān)測(cè)和通報(bào)網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)與法律之間的銜接。新的食品安全法還應(yīng)該引用“可追溯管理模式和重視企業(yè)的召回責(zé)任”。問(wèn)題食品生產(chǎn)者不但有責(zé)任立即停止生產(chǎn)，還應(yīng)當(dāng)召回已經(jīng)流通在外的產(chǎn)品。在下架處理的同時(shí)，還必須通知相關(guān)生產(chǎn)者和消費(fèi)者停止生產(chǎn)和使用，如果生產(chǎn)者沒(méi)有履行這個(gè)義務(wù)，作為監(jiān)管部門(mén)有責(zé)任責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)和召回。

隨著經(jīng)濟(jì)水平的快速發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注奶粉安全，奶粉安全問(wèn)題讓奶業(yè)重創(chuàng)的同時(shí)，也帶來(lái)了與奶粉相關(guān)的立法的完善和科學(xué)，奶粉監(jiān)管體質(zhì)的變革。我們應(yīng)在借鑒國(guó)外奶制品先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建立具有中國(guó)特色的奶制品安全監(jiān)管體系。