第一篇：試論我國的社會(huì)救助制度[大全]

試論我國的社會(huì)救助制度

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學(xué) 院 專 業(yè) 指導(dǎo)老師 摘要

隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，社會(huì)救助對(duì)于部分社會(huì)成員來說顯得尤為重要。它在社會(huì)保障體系中發(fā)揮著重要的作用。社會(huì)救助是社會(huì)保障體系中最基礎(chǔ)的制度安排，是社會(huì)成員生存保障的最后一道防線。社會(huì)的穩(wěn)定與平衡離不開社會(huì)救助。為調(diào)整資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)，有必要建立健全的社會(huì)救助制度。社會(huì)救助的實(shí)施目的是消除絕對(duì)的貧困，體現(xiàn)了公平原則，同時(shí)也使社會(huì)中沒有基本生活保障的社會(huì)成員的生存權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。近年來，我國的社會(huì)救濟(jì)制度得到了良好的發(fā)展，新型的社會(huì)救助體系已經(jīng)成型，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。但從總體來看，我國的社會(huì)救助制度依然存在覆蓋范圍有限、保障標(biāo)準(zhǔn)低、資金不足、制度實(shí)施不利等種種問題存在。為提高社會(huì)救助制度的效能，必須提高政府的主動(dòng)性，建立良好的實(shí)施環(huán)境，不斷完善制度建設(shè)，為公民提供保障。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助 社會(huì)保障

目錄

一、社會(huì)救助的定義及對(duì)象··························4

（一）社會(huì)救助的定義·······························4

（二）社會(huì)救助的對(duì)象·······························4

二、社會(huì)救助制度的意義及必要性····················4

（一）社會(huì)救助有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平···················4

（二）社會(huì)救助保障了人權(quán)···························5

（三）社會(huì)救助增加弱勢(shì)群體歸屬感···················5

三、我國社會(huì)救助制度存在的問題·····················6

（一）社會(huì)救助是以政府主導(dǎo)····························6

（二）無償救助造成依賴·····························6

（三）城鄉(xiāng)救助不平等······························7 1.覆蓋范圍不足····································7 2.救助水平低······································7 參考文獻(xiàn)··········································8 正文：

一、社會(huì)救助的定義及對(duì)象

（一）社會(huì)救助的定義

社會(huì)救助是指國家和其他社會(huì)主體對(duì)于遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。

（二）社會(huì)救助的對(duì)象（按收入及生活狀況劃分）1.無依無靠又沒有生活來源的公民。2.突發(fā)性災(zāi)害造成生活困難的公民。

3.有一定的收入和生活來源，但生活水平低于或相當(dāng)于國家法定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的公民。

二、社會(huì)救助制度的意義和必要性

（一）社會(huì)救助有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平

社會(huì)是人們由各種社會(huì)關(guān)系聯(lián)合起來的集合，是由長期合作的社會(huì)成員通過發(fā)展組織關(guān)系形成的團(tuán)體，如果不加以引導(dǎo)和制約，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。無論任何社會(huì)，也無論任何時(shí)期，社會(huì)的弱勢(shì)群體總會(huì)存在，需要國家、社會(huì)給予的物質(zhì)幫助或精神幫助，保障其最低的生活水平。梅奧說過“人是獨(dú)特的社會(huì)動(dòng)物，只有把自己完全投入到集體之中才能實(shí)現(xiàn)徹底的‘自由’?！保@表示人需要通過關(guān)系來獲得認(rèn)同感，重視與周邊人的友好相處。但同時(shí)，人也是復(fù)雜人，也要追求自己的利益，部分人可能會(huì)在不傷及個(gè)人利益的情況下去幫助別人，但是也有部分人并不會(huì)這樣做。這就導(dǎo)致社會(huì)上的弱勢(shì)群體 得不到有效的幫助，而強(qiáng)勢(shì)群體卻能繼續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)分級(jí)加劇，不同階層的沖突加劇。這樣的社會(huì)是不公平的也是不穩(wěn)定的如果放任這種不平等，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的分裂。社會(huì)救助能夠在一定程度上避免這種情況的發(fā)生，使社會(huì)趨于穩(wěn)定，向有利于社會(huì)群眾的方向發(fā)展。社會(huì)救助使公民在面臨生存危機(jī)時(shí)能夠維持最低限度的生活水平，緩解了貧困現(xiàn)象，減少弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體的沖突，在一定程度上維持社會(huì)的公平，促進(jìn)社會(huì)融合。

（二)社會(huì)救助保障了人權(quán)

《世界人權(quán)宣言》中說：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬生存所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必須的社會(huì)服務(wù)?！?社會(huì)中的每個(gè)人，都有獲得生存的權(quán)利，也都有享受基本生活標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，然而我們不難看到，享有這種權(quán)力的只是其他階層，而社會(huì)上的弱勢(shì)群體無法享受他們的基本權(quán)利。如果沒有政府和社會(huì)的救助，就無法和社會(huì)其他成員一起共享社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。社會(huì)救助通過國民收入的再分配，彌補(bǔ)市場分配中不能兼顧公平的缺陷，使弱勢(shì)群體的生活得到了保障，并維持在一定水平上，實(shí)質(zhì)上就是讓弱勢(shì)群體和社會(huì)其他成員一起共享社會(huì)改革發(fā)展的成果。社會(huì)救助保障了弱勢(shì)群體的基本人權(quán)，使他們獲得了生存的權(quán)利。

（三）社會(huì)救助增加弱勢(shì)群體歸屬感

弱勢(shì)群體是游離在社會(huì)的邊緣的群體，社會(huì)其他成員的忽視使得弱勢(shì)群體始終是被孤立、被排擠的。長時(shí)間的孤立、排斥易導(dǎo)致犯罪等行為的發(fā)生。沒有生活來源也使弱勢(shì)群體易鋌而走險(xiǎn)。這給社會(huì)的 穩(wěn)定帶來了隱患，極大程度上威脅了社會(huì)的安定。社會(huì)救助給了弱勢(shì)群體最低的生活保障，也讓弱勢(shì)群體明白自己并不是被孤立的、被拋棄的，使其產(chǎn)生了歸屬感，有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定發(fā)展。

三、我國社會(huì)救助制度存在的問題

（一）社會(huì)救助是以政府主導(dǎo)

很多西方國家的社會(huì)救助完全是以政府主導(dǎo)，而與那些西方國家不同，中國的龐大的人口數(shù)量注定了中國的社會(huì)救濟(jì)無法以政府主導(dǎo)。近年來，政府用于社會(huì)救助的資金逐年增多，但是由于人口基數(shù)過大，僅靠政府財(cái)政收入為主要資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府主導(dǎo)社會(huì)救助使得很多救助項(xiàng)目做不到按需施助，也就是說，這樣的社會(huì)救助制度依舊是不公平的。雖然國家有責(zé)任和義務(wù)對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行社會(huì)救助，且政府主導(dǎo)社會(huì)救助能夠保證其強(qiáng)制高效，但是政府主導(dǎo)社會(huì)救助也是一把雙刃劍。如果制度安排與政策目標(biāo)科學(xué)合理，救助制度就會(huì)發(fā)揮積極作用。否則社會(huì)救助制度便會(huì)適得其反，既無法發(fā)揮穩(wěn)定社會(huì)、實(shí)現(xiàn)公平的積極作用，又會(huì)成為社會(huì)沖突與社會(huì)排擠的制度根源。英國社會(huì)救助制度中形成的依賴文化、恥辱感與社會(huì)排擠是其潛在負(fù)面功能的典型例證。

（二）無償救助造成依賴

無論是哪一種救類救助對(duì)象，我國的社會(huì)救助都是無償?shù)模@種“不勞而獲”的方式使得部分受救助的人產(chǎn)生依賴心理。社會(huì)救助要對(duì)付的是現(xiàn)存的貧困現(xiàn)象，使已經(jīng)陷入貧困的社會(huì)成員能夠修生養(yǎng)息，繼而擺脫貧困，但仍有部分有工作能力卻不愿工作的人坐享其成，靠 救濟(jì)金生活，也有部分失業(yè)人口除社會(huì)救助外無法養(yǎng)活自己。同時(shí)由于過多的人口，救助之前的調(diào)查無法做到嚴(yán)格認(rèn)定，部分不具備受助條件的人員也能得到救助，這給政府帶來很大負(fù)擔(dān)。應(yīng)強(qiáng)制要求生活水平低于國家法定最低標(biāo)準(zhǔn)、且有勞動(dòng)能力的人員提供勞動(dòng)力。國外也有很多此類的例子如瑞典的勞動(dòng)救濟(jì)。早期的勞動(dòng)救濟(jì)是“家內(nèi)傭工”制度，19世紀(jì)時(shí)，瑞典規(guī)定任何沒有財(cái)產(chǎn)者以及不能證明具有穩(wěn)定職業(yè)者,都必須強(qiáng)制性簽訂每年一次的傭工合同,成為一些家庭或地主的傭工。傭工主要為主人提供一定的勞動(dòng),主人則要為傭工提供食物和住所。這種方式大大緩解了政府為提供社會(huì)救濟(jì)帶來的壓力。

（三）城鄉(xiāng)救助不平等

由于我國長期實(shí)行二元制戶籍制度，使得城鄉(xiāng)社會(huì)保障有較大差別，城市優(yōu)于農(nóng)村。

1.覆蓋范圍不足

在農(nóng)村，由于資金有限，無論是救災(zāi)、低保還是其他救助制度，均無法達(dá)到像城市一樣完善，有很大的局限性。不是以需救濟(jì)人數(shù)來確定資金、而是以資金數(shù)來確定救濟(jì)人數(shù)。很多偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至得不到社會(huì)救助。盡管政府、社會(huì)做了很多努力，但是仍有許多需要救助的人員未得到救助。

2.救助水平低

無論是貧困標(biāo)準(zhǔn)線還是各項(xiàng)救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村均低于城市。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，救助得不到提高的農(nóng)村承擔(dān)著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)壓力和社會(huì)負(fù)擔(dān)。農(nóng)村的大多數(shù)救助僅僅是一般性的支持和幫助，不足 以使被救助對(duì)象維持基本生活，只有少數(shù)救助如鰥寡孤獨(dú)的救助能夠維持在最低生活水平。

參考文獻(xiàn)

[1] 夏書章 《行政管理學(xué)》（第四版）.高等教育出版社、中山大學(xué)出版社

[2] 廖益光《社會(huì)救助概論》北京大學(xué)出版社2009年出版 [3] 喬治·埃爾頓·梅奧《工業(yè)文明的社會(huì)問題》

[4] 陳良瑾《社會(huì)救助與社會(huì)福利》中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2009年出版

第二篇：社會(huì)救助有關(guān)制度政策

社區(qū)社會(huì)救助服務(wù)站工作職責(zé)

一、宣傳貫徹城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系相關(guān)救助政策、法規(guī)。具體承辦城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系相關(guān)救助工作的日常管理和服務(wù)工作。

二、接受城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系各項(xiàng)救助的申報(bào)，并對(duì)申請(qǐng)者的具體情況進(jìn)行入戶調(diào)查、了解真實(shí)情況、索取相關(guān)證明材料，并填寫相關(guān)表冊(cè)，形成記錄。

三、組織評(píng)審小組對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行集體評(píng)審，對(duì)符合救助條件的申請(qǐng)者形成初步意見上報(bào)街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的社會(huì)救助辦公室。四、三榜公布，分別公布申報(bào)、審核和審批結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。設(shè)立舉報(bào)箱和舉報(bào)電話，并對(duì)舉報(bào)者保密。

五、負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)社會(huì)救助工作的臺(tái)帳登記、檔案管理和統(tǒng)計(jì)工作。

六、向其他社區(qū)提供“人戶分離”申請(qǐng)戶的相關(guān)調(diào)查材料，積極協(xié)助配合調(diào)查。

七、搞好城鄉(xiāng)低保戶動(dòng)態(tài)管理，對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象的家庭收入、生活情況的變化進(jìn)行跟蹤調(diào)查，并及時(shí)上報(bào)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦社會(huì)救助辦公室。組織有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象參加公益勞動(dòng)。

八、協(xié)助落實(shí)救助對(duì)象的相關(guān)配套優(yōu)惠措施。

九、按時(shí)完成上級(jí)社會(huì)救助部門交辦的其他工作。

街道社會(huì)救助管理服務(wù)站工作職責(zé)

一、負(fù)責(zé)本街道社會(huì)救助對(duì)象資格的審核工作。

1、對(duì)社區(qū)上報(bào)的經(jīng)評(píng)議的社會(huì)救助名單，組織人員(不少于2人)入戶復(fù)查，復(fù)查率必須達(dá)到100%，并將復(fù)查后的救助對(duì)象家庭基本情況張榜公布(時(shí)間不少于5天)。

2、對(duì)張榜公布后沒有異議經(jīng)重新調(diào)查后填注復(fù)查結(jié)果并注明，同時(shí)在各項(xiàng)社會(huì)救助審批表上簽署“符合救助條件”或“不符合救助條件”的意見后，上報(bào)區(qū)社會(huì)管理救助局審批。

二、根據(jù)區(qū)社會(huì)管理救助局的安排做好城鄉(xiāng)社會(huì)救助家庭收入的定期核查工作，搞好本轄區(qū)內(nèi)低保戶的動(dòng)態(tài)管理。

三、委托社區(qū)組織有勞動(dòng)能力的城鄉(xiāng)低保對(duì)象參加公益勞動(dòng)。

四、負(fù)責(zé)社會(huì)救助政策、法規(guī)的宣傳工作。為本街道居民提供社會(huì)救助政策咨詢服務(wù)。

五、負(fù)責(zé)社區(qū)有關(guān)人員的思想和法制教育。調(diào)查處理社區(qū)有關(guān)人員騙取、冒領(lǐng)社會(huì)救助款物及優(yōu)親厚友、借低保亂收費(fèi)等違法違紀(jì)事件。

六、按照“漸退幫扶”政策的要求，配合勞動(dòng)保障部門和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象提供就業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)再就業(yè)的服務(wù)。

七、統(tǒng)計(jì)上報(bào)各項(xiàng)社會(huì)救助工作情況和數(shù)據(jù)。

八、上級(jí)交辦的其它工作任務(wù)

城市居民最低生活保障申請(qǐng)制度

（一）凡本市內(nèi)持有非農(nóng)業(yè)戶口，其共同生活的家庭成員月人均收入低于我市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，可申請(qǐng)享受城市低保待遇，由戶主申請(qǐng)辦理有關(guān)申報(bào)審批手續(xù)。

（二）在本市范圍內(nèi)，申請(qǐng)對(duì)象的戶口所在地與經(jīng)常生活居住地不一致的，向戶主戶口所在地申報(bào)。一家多戶口的，向家庭經(jīng)常生活居住地申報(bào)。家庭成員中有在屬地管轄規(guī)定中規(guī)定承擔(dān)最低生活保障申報(bào)工作的單位工作的，向單位申報(bào)。一戶不得多地重復(fù)申報(bào)。

（三）申請(qǐng)享受低保的對(duì)象，由戶主于每月上旬向社區(qū)居委會(huì)或者承擔(dān)最低生活保障申報(bào)工作的單位提出申請(qǐng)，并提供下列證明：

1、申請(qǐng)書；

2、城市居民戶口簿、戶主及家庭成員居民身份證原件、復(fù)印件。查驗(yàn)原件、復(fù)印件后，原件退回，復(fù)印件留存；

3、家庭成員收入證明；

4、民政部門規(guī)定應(yīng)當(dāng)提供的其他材料。

申請(qǐng)對(duì)象家庭成員中有下列情況之一的，還應(yīng)提交下列材料：

1、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的職工由所在單位的勞資人事部門出具收入證明；

2、國有企業(yè)下崗職工、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員提供勞動(dòng)保障部門頒發(fā)的有關(guān)證件或者由勞動(dòng)保障部門出具下崗職工生活費(fèi)或者的失業(yè)保險(xiǎn)金的證明。

3、破產(chǎn)、改制企業(yè)人員，失地、失業(yè)居民提供政府或者單位給予的一次性補(bǔ)償證明；

4、重病病人提供住院證明。醫(yī)藥費(fèi)發(fā)票原件、復(fù)印件。查驗(yàn)原件、復(fù)印件后，原件退回，復(fù)印件留存。

5、離、退休人員提供領(lǐng)取離、退休養(yǎng)老金的證件或者有關(guān)憑證；

6、在就業(yè)年齡內(nèi)，有勞動(dòng)能力、身體健康的人員由勞動(dòng)就業(yè)管理機(jī)構(gòu)提供就業(yè)狀況證明；

7、殘疾人提供殘疾人證；

8、家庭成員中有農(nóng)業(yè)戶口的，提供村民委員會(huì)出具的土地承包及農(nóng)副業(yè)收入證明；

9、因夫妻離異涉及有關(guān)扶、撫養(yǎng)義務(wù)的，由法院判決離婚的提供離婚判決書，協(xié)議離婚的提供離婚證和離婚協(xié)議書；

10、人民法院判決具有法律效力的贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)和撫養(yǎng)費(fèi)方面的法律文書；

11、退役軍人是轉(zhuǎn)業(yè)干部的提供干部轉(zhuǎn)業(yè)證，是士官轉(zhuǎn)業(yè)的提供士官轉(zhuǎn)業(yè)證，是義務(wù)兵的提供退伍證； 12、18歲以上的在校學(xué)生需提供學(xué)校證明或?qū)W生證明復(fù)

印件。

（四）低保申請(qǐng)對(duì)象在提供申報(bào)所需資料后，要與居委會(huì)簽訂冷水江市城市居民最低生活保障誠信承諾書。若不簽訂誠信承諾書，低保管理機(jī)構(gòu)有權(quán)不接受申報(bào)。

城市居民最低生活保障動(dòng)態(tài)管理制度

（一）城市低保對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，市低保辦負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、社區(qū)居委會(huì)或者承擔(dān)最低生活保障申報(bào)工作的單位負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

（二）動(dòng)態(tài)管理實(shí)行123三個(gè)檔次分類管理。1類對(duì)象至少半年走訪一次，一年審核一次；2類對(duì)象每季度至少走訪一次，每半年審核一次；3類對(duì)象每季度審核一次，并且3類對(duì)象每個(gè)月需到居委會(huì)登記一次，連續(xù)三次未登記的，視為低對(duì)象自動(dòng)放棄享受低保待遇。居委會(huì)要對(duì)走訪和登記作詳細(xì)記載。每年底對(duì)所有保障對(duì)象進(jìn)行一次年檢。

（三）動(dòng)態(tài)管理堅(jiān)持對(duì)低保法規(guī)、政策、制度和低保對(duì)象負(fù)責(zé)的原則，采取定期不定期入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式調(diào)查了解保障對(duì)象家庭生活、家庭收入、家庭成員變化等情況，按季度辦理保障金增、減、停發(fā)手續(xù)，并將所有情況及時(shí)登記入低保臺(tái)帳。

（四）動(dòng)態(tài)管理中辦理保障金增、減、停發(fā)手續(xù)，按照保障對(duì)象申報(bào)審批程序辦理。

城市居民最低生活保障民主評(píng)議制度

（一）社區(qū)居委會(huì)或者承擔(dān)最低生活保障申報(bào)工作的單位設(shè)立低保對(duì)象民主評(píng)議小組，民主評(píng)議小組成員應(yīng)由社區(qū)黨支部書記、主任、低保工作人員、社區(qū)民警、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、社區(qū)居民代表等9-15人組成。社區(qū)工作人員在評(píng)義小組成員中不得超過半數(shù)。

（二）民主評(píng)議小組成員應(yīng)挑選為人正直、堅(jiān)持原則、辦事公道、敢講真話、群眾基礎(chǔ)好、威信高、有責(zé)任心并熱心為社區(qū)居民服務(wù)的人員擔(dān)任；要善于學(xué)習(xí)和努力工作，熟悉低保業(yè)務(wù)知識(shí)和轄區(qū)內(nèi)的情況。

（三）每次評(píng)議到會(huì)人數(shù)不得少于民主評(píng)議小組成員總數(shù)的五分之四，評(píng)議結(jié)果必須是評(píng)議小組全體成員三分之二以上通過。

（四）民主評(píng)議小組的工作對(duì)社區(qū)居委會(huì)和街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)，依據(jù)政策、法規(guī)、制度，堅(jiān)持公開、公平、公正和實(shí)事求是的原則，對(duì)新申請(qǐng)對(duì)象的申報(bào)情況、入戶調(diào)查情況逐一進(jìn)行評(píng)議，對(duì)已享受低保的對(duì)象每年進(jìn)行一次評(píng)議，經(jīng)過集體民主評(píng)議，提出是否享受

（五）在民主評(píng)議過程中，要完整記錄評(píng)議依據(jù)、理由和結(jié)果。

（六）經(jīng)民主評(píng)議符合享受低保的對(duì)象，應(yīng)將申請(qǐng)、調(diào)

查、評(píng)議結(jié)果等材料一并上報(bào)街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）和承擔(dān)城市居民最低生活保障申報(bào)單位工會(huì)部門。

（七）經(jīng)民主評(píng)議暫不納入保障范圍的對(duì)象，由社區(qū)居委會(huì)或者承擔(dān)最低生活保障申報(bào)工作單位根據(jù)民主評(píng)議的結(jié)果通知申請(qǐng)低保對(duì)象，并負(fù)責(zé)做好宣傳解釋工作。

城市居民最低生活保障群眾監(jiān)督制度

（一）各街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、社區(qū)低保管理服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)將有關(guān)低保工作法規(guī)、政策和規(guī)章制度，工作人員名單及職責(zé)、申請(qǐng)低保工作程序等在辦公場所公布上墻，讓群眾知情，接受群眾監(jiān)督。

（二）市低保辦、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、社區(qū)低保管理服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立低保舉報(bào)電話、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）和社區(qū)居委會(huì)或者承擔(dān)最低生活保障申報(bào)工作的單位增設(shè)固定性“低保舉報(bào)箱”，社區(qū)居委會(huì)和承擔(dān)最低生活保障申報(bào)工作的單位在居民生活密集區(qū)明顯位臵增設(shè)固定性“低保公示欄”，隨時(shí)歡迎和接受群眾舉報(bào)監(jiān)督。

（三）低保對(duì)象的申報(bào)審批過程實(shí)行“三榜”公布制，廣泛征求群眾意見。接受群眾監(jiān)督。即第一次公布社區(qū)調(diào)查評(píng)義后的情況，第二次公布街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）和承擔(dān)最低生活保障申報(bào)工作的單位工會(huì)復(fù)核后的情況。第三次公布民政部門的審批情況。公布的主要內(nèi)容包括戶主姓名、家庭人口、家庭住址、家庭月收入、低保類別、家庭月保障金額。公布的時(shí)間不少于3天。

（四）對(duì)張榜公布的結(jié)果，任何單位和個(gè)都可以提出異議。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)最低生活保障申報(bào)工作的單位要認(rèn)真聽取和收集群眾意見，并分別逐級(jí)反饋到作出結(jié)論的單位。對(duì)

有異議的，負(fù)責(zé)作結(jié)論的單位要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)，情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。

（五）對(duì)民政部門審批結(jié)果自公布之日起5日內(nèi)無異議的，由民政部門頒發(fā)給《城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證》。

入戶調(diào)查制度

一、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦、村（居）委會(huì)受民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托，承擔(dān)農(nóng)村低保對(duì)象入戶調(diào)查工作，入戶率應(yīng)達(dá)到100﹪。區(qū)社會(huì)救助管理局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)對(duì)象實(shí)行隨機(jī)抽查，入戶率應(yīng)達(dá)到30﹪。

二、入戶調(diào)查時(shí)，區(qū)社會(huì)救助管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦、村（居）委會(huì)及政府駐村（居）干部組成調(diào)查小組，調(diào)查工作人員不得少于3人。

三、入戶調(diào)查的方式：看家庭生活狀況詢問家庭共同生活成員的構(gòu)成、收入等情況，聽本人和周圍鄰居反映的相關(guān)情況等。

四、調(diào)查人員應(yīng)做好調(diào)查記錄，調(diào)查人和被調(diào)查對(duì)象須在調(diào)查記錄上簽字，做為民主評(píng)議的重要依據(jù)。

五、調(diào)查人員應(yīng)積極宣傳目前農(nóng)村低保相關(guān)政策。對(duì)明顯不符合申報(bào)條件的對(duì)象，調(diào)查小組有做出不提交（居）民主評(píng)議小組評(píng)議的權(quán)利，但必須做好申請(qǐng)對(duì)象的思想工作。

社會(huì)公示制度

為切實(shí)搞好城市低保工作，堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，增強(qiáng)城市低保工作的透明度，特制定城市低保社會(huì)公示制度。

一、公示方式。各街道、社區(qū)設(shè)立固定的公示欄。①區(qū)社會(huì)救助管理局通過電子顯示屏和政府網(wǎng)站公示全區(qū)城市低保情況；②街道集中公示審批后全街道低保情況；③社區(qū)把城市低保用為居務(wù)公開的重要內(nèi)容，實(shí)行“三榜”公示。第一榜為“申報(bào)審查”榜，主要公示經(jīng)民主評(píng)議后準(zhǔn)備上報(bào)街道審核的申請(qǐng)人員的名單、申請(qǐng)?jiān)?，第二榜為“審核呈?bào)”榜，主要公示經(jīng)街道審核后準(zhǔn)備上報(bào)民政部門審批后享受對(duì)象的名單、姓名（包括戶主）、家庭人口、家庭住址、救助類別、擬救助金額。

二、公示內(nèi)容。①城市低保救助有關(guān)政策、申請(qǐng)審批程序、享受城市低保救助具備的條件；②申報(bào)審查過程中，按要求需公示城市低保救助對(duì)象的相關(guān)情況；③區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)監(jiān)督舉報(bào)電話：

三、公示時(shí)間。城市低保救助的有關(guān)政策、申請(qǐng)審批程序、申報(bào)具備的條件等長期公示。區(qū)、街道、社區(qū)對(duì)當(dāng)年審定后的享受對(duì)象和監(jiān)督舉報(bào)電話長期公示。社區(qū)第一榜、第二榜公示的時(shí)間不得少于7天。

檔案管理制度

一、分級(jí)管理。

區(qū)、街道、社區(qū)一級(jí)建立完備準(zhǔn)確的低保檔案和臺(tái)帳，區(qū)級(jí)建立低保檔案、內(nèi)容包括文書檔案、業(yè)務(wù)工作檔案、低保家庭檔案、電子檔案，做到一戶一檔、資料齊全。街道檔案包括文書檔案和工作檔案，重點(diǎn)是低保臺(tái)帳、入戶調(diào)查記錄、審核表等，社區(qū)要有檔案盒，有對(duì)象名冊(cè)、群眾評(píng)議記錄等資料。同時(shí)，區(qū)民政部門要及時(shí)將低保各類情況錄入低保信息系統(tǒng)，逐級(jí)上報(bào)至市低保處備案，建立統(tǒng)一的低保對(duì)象數(shù)據(jù)庫。

二、具體要求

（1）生活救助和醫(yī)療救助中檔案要做到分類清楚，排列整齊、查找方便、安全保密。

（2）檔案管理人員要嚴(yán)格遵守保密守則，執(zhí)行保密制度，認(rèn)真做好檔案的八防，即防火、防盜、防鼠、防蟲、防潮、防塵、防曬、防霉變等工作，室內(nèi)不得存放易燃、易爆、易腐等雜物，進(jìn)出必須關(guān)好門窗。

（3）及時(shí)收集整理本辦有保存價(jià)值的文字材料，對(duì)綜合性文書檔案，做到收集齊全、整理系統(tǒng)、分類準(zhǔn)確、編目清楚、案卷整潔、書寫工整、裝訂整齊美觀。對(duì)專項(xiàng)性的文書檔案，做到資料成本、數(shù)據(jù)成冊(cè)、材料成套。

（4）根據(jù)本單位工作需要，編制必要的檔案檢驗(yàn)工具，更好地為機(jī)關(guān)和基層服務(wù)，不斷提高科學(xué)管理水平。

（5）按照檔案保護(hù)有關(guān)要求，每月對(duì)所保管的檔案進(jìn)行一次檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，并經(jīng)常性保持檔案室（柜）內(nèi)整齊整潔，空氣暢通。

社會(huì)救助配套優(yōu)惠政策

1、對(duì)城鄉(xiāng)低保戶、農(nóng)村五保戶中的未成年人在義務(wù)教育階段實(shí)行“兩免一補(bǔ)”（免書本費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生活費(fèi)）的救助政策；城市低保戶高中階段在公辦學(xué)校就讀的，減半收取學(xué)費(fèi)；正規(guī)考入國家高等院校的，為其提供一定的助學(xué)金；武陵區(qū)、德山開發(fā)區(qū)、柳葉湖旅游度假區(qū)的助學(xué)金按?？?000元、本科3000元的標(biāo)準(zhǔn)予以執(zhí)行，其它區(qū)縣（市）的助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)以相關(guān)文件規(guī)定的為準(zhǔn)。

2、城市低保對(duì)象在當(dāng)?shù)胤菭I利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行基本醫(yī)療診治時(shí)，免收掛號(hào)費(fèi)，減半收取診療費(fèi)。

3、衛(wèi)生防疫部門對(duì)城市低保對(duì)象實(shí)行免費(fèi)防疫。

4、自來水公司為城市低保對(duì)象每月免費(fèi)提供4噸生活用水。

5、電力部門為城市低保對(duì)象每月免費(fèi)提供8度照明用電。

6、城市低保對(duì)象收取有線收視維護(hù)費(fèi)每月不得超過11元。

7、資助農(nóng)村五保、農(nóng)村低保對(duì)象參加當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療個(gè)人應(yīng)負(fù)擔(dān)部分的資金。

8、資助城市“三無”對(duì)象參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人應(yīng)負(fù)擔(dān)部分的資金。

9、城鄉(xiāng)低保戶、農(nóng)村五戶憑《低保金領(lǐng)取證》或《五保供養(yǎng)證》可在當(dāng)?shù)囟c(diǎn)慈善藥店購買常用藥品時(shí)享受讓利優(yōu)惠。

信訪受理制度

1、低保工作人員應(yīng)積極熱情接待群眾來信來訪，認(rèn)真聽取群眾關(guān)于低保工作的意見、建議和要求，并進(jìn)行詳細(xì)登記，建立信訪處理臺(tái)帳。

2、群眾提出的問題屬本級(jí)低保工作機(jī)構(gòu)能解答的，應(yīng)擺清事實(shí)，講清政策依據(jù)，耐心細(xì)致予以答復(fù)，避免越級(jí)上訪的發(fā)生。對(duì)不能立即答復(fù)的，應(yīng)講清原因并開展調(diào)查或上報(bào)，經(jīng)調(diào)查核實(shí)清楚或上級(jí)予以回復(fù)后及時(shí)予以答復(fù)，必要時(shí)應(yīng)做出書面答復(fù)。

3、對(duì)群眾來信來訪的情況要認(rèn)真對(duì)待，依法通過各種途徑進(jìn)行調(diào)查處理。對(duì)待領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)下轉(zhuǎn)的信訪件要認(rèn)真調(diào)查，照實(shí)處理，及時(shí)回復(fù)。

4、接待來信來訪人員態(tài)度要誠懇，講解要細(xì)心，政策要透明，做工作要耐心。

5、接待來信來訪資料要妥善保存，保守秘密，凡不信來訪要做到件件有回音。

6、保護(hù)來信來訪群眾的人身權(quán)利，不得進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，否則按有關(guān)規(guī)定追究有關(guān)人員的責(zé)任。

監(jiān)督舉報(bào)有獎(jiǎng)制度

為加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保工作的監(jiān)督管理，優(yōu)化社會(huì)救助工作環(huán)境，提高社會(huì)救助工作水平，確保救助對(duì)象的準(zhǔn)確率，及時(shí)有效地為真正困難的弱勢(shì)群體服務(wù)好，決定在全區(qū)普遍建立城鄉(xiāng)低保監(jiān)督舉報(bào)有效制度。

一、監(jiān)督舉報(bào)范圍

1、民政部門“應(yīng)保漏保”的對(duì)象；

2、民政部門“重保錯(cuò)?！钡膶?duì)象；

3、享受對(duì)象不公示、暗箱操作的對(duì)象；

4、民政部門從事低保工作的人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企業(yè)從事低保工作的人員優(yōu)親厚友和利用職務(wù)之便克扣、挪用、擠占低保資金的問題。

二、監(jiān)督舉報(bào)原則

1、屬地管理原則。舉報(bào)人對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)，應(yīng)先向被舉報(bào)人所在縣社會(huì)救助管理局或紀(jì)檢監(jiān)察部門舉報(bào)。

2、實(shí)名舉報(bào)原則。舉報(bào)人應(yīng)實(shí)名舉報(bào)，未報(bào)真實(shí)姓名的民政救助機(jī)構(gòu)原則上不予處理，舉報(bào)內(nèi)容要真實(shí)、道聽途說、打擊報(bào)復(fù)等不負(fù)責(zé)的舉報(bào)，民政救助機(jī)構(gòu)查清情況后要對(duì)舉報(bào)人予以批評(píng)教育。

3、舉報(bào)保密原則。對(duì)舉報(bào)人要嚴(yán)格保密，對(duì)泄密工作人員，按照有關(guān)法律嚴(yán)肅處理。

第三篇：關(guān)于我國農(nóng)村社會(huì)救助的思考

2012社會(huì)救助與社會(huì)福利論文

關(guān)于我國農(nóng)村社會(huì)救助的思考

社保2班 李勤芝 學(xué)號(hào)：10015070

4對(duì)于農(nóng)村社會(huì)救助的關(guān)注與了解，首先是從我國長期以來的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下導(dǎo)致的城鄉(xiāng)間嚴(yán)重失衡，農(nóng)村的許多建設(shè)，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)和各項(xiàng)制度建設(shè)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市開始的。

其實(shí)早在中華人民共和國成立初期，中國政府就建立了針對(duì)城鄉(xiāng)貧困居民的社會(huì)救助制度。在城鎮(zhèn)主要是由單位來承擔(dān)對(duì)貧困居民的救濟(jì)責(zé)任，而在農(nóng)村則主要建立了以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的“五?！敝贫?，村民的吃、穿、住、醫(yī)、葬都有物質(zhì)援助及生活照顧。

然而，隨著國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體，原有的社會(huì)救濟(jì)制度基本上都瓦解了。而同時(shí)下崗、失業(yè)、物價(jià)上漲等原因形成的新的城市貧民以及農(nóng)村中的貧困人群卻在不斷增加?？紤]到中國“二元”經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況，長久以來，城市在起到主要經(jīng)濟(jì)作用的同時(shí)也收到了更多的政策性的支持。1993年，中國政府首先開始對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)制度進(jìn)行改革，嘗試建立最低生活保障制度。其中從上海市1993年開始建立并實(shí)施的《城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度》到1999年，全國所有城市和有建制鎮(zhèn)的縣城均建立了最低生活保障制度，同年，中國政府正式頒布了《城市居民最低生活保障條例》，為城市貧困居民提供最基本的生活保障。

與此同時(shí)，農(nóng)村的最低生活保障制度也經(jīng)過試點(diǎn)、整頓、推廣，于2001年底初具規(guī)模，但是直到2007年國務(wù)院才決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。其中代表性事件是在2007年8月13日才發(fā)布 1的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。

農(nóng)村最低生活保障指由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。該制度是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項(xiàng)規(guī)范化的社會(huì)救助制度。它屬于社會(huì)保障中“保底”（即?；旧睿┑牟糠?，對(duì)于生活在農(nóng)村的貧困群眾而言，是關(guān)乎到生存權(quán)益的一項(xiàng)保障制度。且不說它的覆蓋范圍大小、保障水平的高低與管理辦法的先進(jìn)、合理程度。就它的正式施行和做到有章可循（還并未做到有法可依）就遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。

而農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營水平和村民的普遍收入也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的。其中不免有許多自然環(huán)境因素和農(nóng)村生產(chǎn)方式的單一及該生產(chǎn)方式對(duì)自然條件的依賴性。還有許多人文因素，包括農(nóng)村居民文化素質(zhì)偏低、思想觀念的陳舊??但更重要的是政策的導(dǎo)向

建國初，農(nóng)業(yè)一直在哺育著工業(yè)的發(fā)展。源源不斷的農(nóng)產(chǎn)品以被壓低的價(jià)格輸入工業(yè)生產(chǎn)部門，而工業(yè)上的成就至今也沒有很普遍、很明顯地反映到對(duì)農(nóng)業(yè)的支持上。農(nóng)村的低生產(chǎn)率、低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然普遍存在。

而針對(duì)農(nóng)村居民的生活救助只是基本的保障，即使做到建立健全完善的農(nóng)村生活救助制度，國家財(cái)政、團(tuán)體個(gè)人都給與最大的支持，也只能算是治標(biāo)。對(duì)于生產(chǎn)方面的支持才是治本。

長期以來，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國家往往容易陷入一個(gè)，“低收入—低投

入—低增長—低產(chǎn)出—低收入”的惡性循環(huán)之中。農(nóng)村貧困地區(qū)也相類似，陷入了“低收入—低投入—低生產(chǎn)率—低商品率—低產(chǎn)出—低收入”的惡性循環(huán)圈，憑一己之力很難擺脫。這種“低產(chǎn)出—低收入”的特征一方面不僅造成了該地區(qū)部分從事該種生產(chǎn)的人長久的生活、生產(chǎn)資料供給不足，個(gè)人的生活需求得不到滿足，更難以實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展的需要而且對(duì)于當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源、勞動(dòng)力資源也將長期得不到開發(fā)利用。另一方面，對(duì)于其他地區(qū)甚至全社會(huì)的發(fā)展而言，可能也會(huì)喪失了一些交流和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

就拿如今農(nóng)村“空巢”現(xiàn)象來說。農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力涌入城市，為城市翻天覆地的變化付出熱情，揮灑汗水的同時(shí)。追求著自身勞動(dòng)價(jià)值的體現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看勞動(dòng)力向經(jīng)濟(jì)效益高的部門流動(dòng)，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理、優(yōu)化配置，是市場機(jī)制發(fā)揮的積極作用。但是回歸到我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制這個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，不難發(fā)現(xiàn)。城鄉(xiāng)間的勞動(dòng)力流動(dòng)并不是在一個(gè)完全開放的勞動(dòng)力市場中進(jìn)行的。

之前已講過了農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營水平和村民的普遍收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的原因。但是這種現(xiàn)象造成的結(jié)果是農(nóng)村中有勞動(dòng)能力的人更愿意去城市尋求發(fā)展機(jī)會(huì)。這一點(diǎn)不需要再做論證，所謂“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，農(nóng)村“空巢”現(xiàn)象的出現(xiàn)，說得冠冕些，是農(nóng)村富余勞動(dòng)力大量流入城市。而本質(zhì)上卻是農(nóng)村中有勞動(dòng)能力的人，而非真正富余的那部分人，更愿意放棄現(xiàn)有的資源，放棄現(xiàn)在的職業(yè)，去城市尋求發(fā)展機(jī)會(huì)。

這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下的城鄉(xiāng)差異造就了今天城市獨(dú)有密集的資源，密集的人群，密集的生產(chǎn)，密集的消費(fèi)。所有有價(jià)值的資源都更傾向于涌入城市，以求得更大的效益，而加劇了鄉(xiāng)村的缺乏與貧瘠。馬太效應(yīng)再次應(yīng)驗(yàn)。

對(duì)于現(xiàn)狀，政府作為市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)者、公共物品的提供者、外部性的消除者、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定者。在這種宏觀經(jīng)濟(jì)體制下，十分擅長攬到各種權(quán)利對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行各種修修補(bǔ)補(bǔ)。

為農(nóng)民提供小額信貸、補(bǔ)償貸款利息、減免稅賦、減免一些生產(chǎn)費(fèi)用、包括2005年1月24日全國開始推行的免除農(nóng)業(yè)稅政策，還有對(duì)建立農(nóng)產(chǎn)品供需、交易信息平臺(tái)的投入，以及在各類科研機(jī)構(gòu)、高校之中向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面投入的傾斜。這些措施，運(yùn)用在個(gè)案之中，再看看官方的介紹，確實(shí)能起到不同凡響的作用。但是同樣不難發(fā)現(xiàn)，這些政策的直接受益者并不一定是為生產(chǎn)活動(dòng)付出最多的農(nóng)民。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本的假設(shè)之一：每個(gè)人、組織都是“經(jīng)濟(jì)人”，從事的所有市場活動(dòng)是為實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化。不難得出：

信貸活動(dòng)可能只是農(nóng)村信用社或銀行完成預(yù)定的任務(wù)，獲得財(cái)政利息補(bǔ)貼，員工領(lǐng)取工資以及獎(jiǎng)金的一項(xiàng)工作內(nèi)容。更有甚者，農(nóng)民并不需要這種發(fā)展性的支持，不愿意利用貸款來擴(kuò)大生產(chǎn)，與此同時(shí)還須承擔(dān)還款壓力和更大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

減免稅費(fèi)和信息流通的結(jié)果不一定是減少了生產(chǎn)和流通成本，增加了農(nóng)民直接收入，而極有可能是在降低了生產(chǎn)和流通費(fèi)用的同時(shí)，也降低了農(nóng)產(chǎn)品銷售價(jià)格而這些措施的收益轉(zhuǎn)嫁給了這些農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者（當(dāng)然最大的消費(fèi)者是城市）。

作為唯一擁有能夠擴(kuò)大資源利用能力的人力資源。農(nóng)村勞動(dòng)力在涌入城市的同時(shí)。在付出勞動(dòng)力的同時(shí)，確實(shí)獲得了較高的現(xiàn)金收入。但是他放棄的那部分機(jī)會(huì)成本，卻是很難算清的。

其一，放棄了獲得進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)會(huì)，可能面臨老無所依。大部分的“農(nóng)村富余勞動(dòng)力”在城市中無法勝任許多發(fā)展性的工作。只能一直付出辛勤勞動(dòng)換取回報(bào)，到老了，體力、身體素質(zhì)漸漸衰弱就無法再繼續(xù)勝任這種簡單重復(fù)低報(bào)酬的工作。并且由于我國現(xiàn)階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)在統(tǒng)籌層次和保障水平方面還有諸多不完善之處。所以一般只能靠自己的積蓄以及后輩子孫養(yǎng)老。而在這種情況下，很多人也都甘愿放棄許多培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。

其二，由于相對(duì)城市水平，收入的微薄及城市的高生活成本，還有一些失業(yè)、養(yǎng)老等方面的考慮，放棄了分享城市生活的機(jī)會(huì)。很多生活需求難以得到滿足，常常處于壓抑狀態(tài)。

還有，放棄了與子女的大部分交流時(shí)間。有一部分與子女共同進(jìn)城的務(wù)工人員，也常常因子女入學(xué)難問題而把子女送回“空巢”。

既然在城市的生活如此艱辛，何不在家鄉(xiāng)保一家溫飽，隨時(shí)享受農(nóng)村的改變和發(fā)展，與家人共享天倫？同樣借用“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，那是因?yàn)樵谵r(nóng)村付出同樣的勞動(dòng)獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及在城市中獲得的工資報(bào)酬減去生活成本再減去各類機(jī)會(huì)成本的收益。所以才有人呼喊“現(xiàn)在農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)！”

面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，一般的經(jīng)濟(jì)政策只能救“急”而救不了“窮”。一系列專門針對(duì)農(nóng)村的社會(huì)救助政策自80年代以來沒能取得矚目成就。關(guān)鍵是農(nóng)民作為弱勢(shì)群體由來已久，長期缺乏對(duì)資產(chǎn)的控制意愿和對(duì)高科技的依賴和追求。

資本代表的不是消費(fèi)能力，它象征的是對(duì)資源的控制力，還有在商品市場的定價(jià)、談判能力。如果由私營有限責(zé)任企業(yè)來經(jīng)營農(nóng)場，從事市場上大部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，一方面企業(yè)化的經(jīng)營模式可以弱化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制差距，吸引更多資源投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一方面可以提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力和對(duì)產(chǎn)品的定價(jià)能力。是農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸向“高投入—高生產(chǎn)率—高商品率—高產(chǎn)出—高收入”的良性循環(huán)靠近。

科技是第一生產(chǎn)力，企業(yè)間的競爭最終會(huì)回到利用科學(xué)技術(shù)提高生產(chǎn)力的競爭中。國家之前投入到科研之中的眾多資源也就自然而然地被高效利用起來。包括許多政策措施，也將獲得更高的實(shí)施效果。

當(dāng)初改革開放，搞活了國內(nèi)商品市場。現(xiàn)在需要一場更具針對(duì)性的改革，搞活城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)交流，真正實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。當(dāng)大環(huán)境健康開始發(fā)展，那國民經(jīng)濟(jì)就不需要用虛高的房價(jià)、隨時(shí)可能失控的金融市場或者通貨膨脹、人民幣升值來維系了。

2012/4/13

第四篇：我國社會(huì)救助制度面臨的問題與完善路徑

我國社會(huì)救助制度面臨的問題與完善路徑

作者：郭玉輝 《光明日?qǐng)?bào)》（2015年02月27日 07版）

從古代賑災(zāi)救濟(jì)到新中國成立后的災(zāi)害救濟(jì)，再到農(nóng)村特困戶救濟(jì)和農(nóng)村五保供養(yǎng)等，我國的社會(huì)救助舉措延續(xù)不斷。但中國真正具有制度意義的社會(huì)救助始于20世紀(jì)90年代初期，且具有社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)救助制度的鮮明特征。1993年5月上海市民政局會(huì)同有關(guān)部門下發(fā)《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，拉開了我國社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕。與發(fā)達(dá)國家成熟的社會(huì)救助制度不同，中國的社會(huì)救助制度建立在反貧困計(jì)劃基礎(chǔ)之上，存在自身的特點(diǎn)。作為社會(huì)保障體系的重要組成部分和一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，我國社會(huì)救助制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)、緩解社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績。特別是自黨的十八大以來，我國社會(huì)救助事業(yè)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)到現(xiàn)代社會(huì)救助的重大轉(zhuǎn)變，從碎片化的分散狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)轶w系化的制度設(shè)計(jì)。但也應(yīng)當(dāng)看到，伴隨著我國社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，社會(huì)救助領(lǐng)域中的一些潛在問題逐漸顯現(xiàn)?？偨Y(jié)社會(huì)救助制度在實(shí)施過程中面臨的問題，在深化改革中尋求解決問題的方式，是我們面臨的重要時(shí)代課題。

我國社會(huì)救助制度面臨的現(xiàn)實(shí)問題

制度問題。社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制不夠健全，社會(huì)救助政策存在制度分割問題，“多龍治水”的工作格局長期不變，在實(shí)施相關(guān)配套救助制度的時(shí)候往往只是簡單地與低保掛鉤，造成了低保救助的“懸崖效應(yīng)”。社會(huì)救助涉及內(nèi)容很多，只能由多個(gè)部門分工協(xié)作、共同完成，然而我國社會(huì)救助各部門分別有著截然不同的管理制度和管理范圍，導(dǎo)致制度之間缺乏合理的銜接與協(xié)調(diào)，甚至使政府在社會(huì)救助的局部領(lǐng)域缺位。地方分權(quán)制的社會(huì)救助管理模式在一定程度上影響著社會(huì)救助的效率，不利于地方政府積極性的發(fā)揮。

法律問題。1997年國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全國建立城市居民最低生活保障制度。之后，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，我國社保制度出現(xiàn)了許多新問題，國家也相繼出臺(tái)了一些政策法規(guī)，構(gòu)建了新型社會(huì)救助體系的基本框架。但我國社會(huì)救助僅停留在條例、辦法等層面，尚未出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)救助法，完備的社會(huì)救助法律體系的缺失導(dǎo)致了社會(huì)救助工作的隨意性與多變性。

資金問題。我國救助資金撥款數(shù)額雖比之前有所增長，但面對(duì)龐大的需要救助的群體，仍是杯水車薪。目前救助資金主要來源于財(cái)政投入，而財(cái)政投入又分散在各政府部門，且資金管理缺乏強(qiáng)有力的決策監(jiān)管體制，這導(dǎo)致救助資金得不到集中利用，執(zhí)行機(jī)制難以實(shí)施有效監(jiān)督，救助制度難以發(fā)揮其實(shí)際效用。

城鄉(xiāng)問題。受制于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，我國社會(huì)救助的重心一直放在城鎮(zhèn)，農(nóng)村相對(duì)滯后，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)救助也只是簡單移植救助制度，針對(duì)性不強(qiáng)，很多地方政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)救助財(cái)政投入不足，結(jié)構(gòu)也不合理，救助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，這使得社會(huì)救助政策呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的特征。

效率問題。救助對(duì)象流動(dòng)性差造成救助效率降低，促進(jìn)流動(dòng)的政策措施不多，救助規(guī)模卻顯著擴(kuò)大，但我國尚未探索出實(shí)現(xiàn)流動(dòng)性的有效途徑，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)象流入與流出的有效結(jié)合。

我國社會(huì)救助制度的完善路徑

從國際社會(huì)救助制度的建設(shè)和發(fā)展的歷程看，社會(huì)救助制度的完善和發(fā)展對(duì)于國家的繁榮穩(wěn)定具有重要作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的當(dāng)下，對(duì)貧困者和弱者進(jìn)行社會(huì)救助，要有嚴(yán)格的資格審核制度，使真正有需要者得到救助。為完善我國社會(huì)救助制度，突破現(xiàn)有的發(fā)展困境，筆者認(rèn)為應(yīng)從如下方面著手：

理順管理體制，健全運(yùn)行機(jī)制。建立協(xié)調(diào)平臺(tái)和落實(shí)平臺(tái)，構(gòu)建跨部門的社會(huì)救助管理體系，保證各項(xiàng)救助政策的落實(shí)，形成社會(huì)救助工作合力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作組織體系與救助工作的專業(yè)化。

進(jìn)一步推廣社會(huì)救助的分類分層管理。適當(dāng)區(qū)分基本生活救助和其他專項(xiàng)救助，推廣分類施助和差異施助。建立“以人為本，重在服務(wù)”的管理理念，充分發(fā)揮社會(huì)救助制度的作用。建設(shè)正式救助與非正式救助相結(jié)合的制度，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)道德的進(jìn)步。

積極推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域立法。加強(qiáng)社會(huì)救助的法制建設(shè)，建立中國社會(huì)救助的法律法規(guī)體系，盡快推動(dòng)社會(huì)救助法的出臺(tái)，使救助工作有法可依、有章可循。對(duì)社會(huì)救助的公正度進(jìn)行監(jiān)督，逐步完善現(xiàn)有的具體救助政策和措施，確保社會(huì)救助制度的長效性和權(quán)威性。完善稅收調(diào)節(jié)制度，通過稅收手段調(diào)節(jié)國民的收入分配，進(jìn)而籌集救助資金，縮小社會(huì)的貧富差距，減緩社會(huì)救助的壓力。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助方式的多元化。建立規(guī)范靈活的救助機(jī)制，改變以往的資金籌集方式，建立多元化資金籌集機(jī)制，積極開展社會(huì)募集，合理分擔(dān)中央與地方政府責(zé)任。

保障社會(huì)救助的公平性。保障城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步。改變“城鄉(xiāng)分治，公民不同權(quán)”的理念，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的均等化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)救助政策實(shí)施的重要基礎(chǔ)，未來中國應(yīng)更加重視社會(huì)救助制度效率的提升，著力解決公平問題，注重貧困緩解，堅(jiān)持走低水平、廣覆蓋的社會(huì)救助發(fā)展模式，更加關(guān)注兒童和未成年人的發(fā)展問題。

（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院）

第五篇：芻議我國農(nóng)村社會(huì)救助制度的運(yùn)行與完善

芻議我國農(nóng)村社會(huì)救助制度的運(yùn)行與完善

摘要：我國農(nóng)村社會(huì)救助制度自新中國成立后經(jīng)歷了改革開放之前和之后兩個(gè)階段的政策嬗變。21世紀(jì)以來，針對(duì)農(nóng)村貧困群眾的基本生活問題，國務(wù)院先后出臺(tái)農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)等一系列農(nóng)村社會(huì)救助制度。但其在運(yùn)行中仍存在救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助覆蓋面不足、救助配套政策缺乏、救助資源整合不到位、救助管理服務(wù)不規(guī)范等問題。為提高農(nóng)村社會(huì)救助水平和擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)救助范圍，應(yīng)從規(guī)范與整合救助項(xiàng)目、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、增加資金來源、理順管理體制、健全法律法規(guī)等方面完善我國農(nóng)村社會(huì)救助制度。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村社會(huì)救助； 運(yùn)行； 完善

中圖分類號(hào)：C1913； F812.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671623X（2015）02004706

社會(huì)救助是國家和社會(huì)通過國民收入的分配和再分配，運(yùn)用資金、實(shí)物或服務(wù)等手段，依據(jù)法律規(guī)定對(duì)無收入、無生活來源、無勞動(dòng)能力、生活在最低生活標(biāo)準(zhǔn)以下的個(gè)人或家庭，以及因自然災(zāi)害、不幸事故而陷入生活困境的人，提供一定物質(zhì)幫助以保障其基本生活而擺脫其生活困境的一種社會(huì)保障制度。[1]社會(huì)救助是社會(huì)保障的最后一張“安全網(wǎng)”，對(duì)保障個(gè)人的基本生存權(quán)，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面持續(xù)、全面的發(fā)展具有重要意義。

國外對(duì)于社會(huì)救助的研究主要集中于貧困問題，從一般貧困入手，根據(jù)實(shí)際情況開展社會(huì)救助的理論和政策性研究。對(duì)于具體政策性的研究主要集中于社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)及管理層面，并已形成理論體系。相對(duì)于國外而言，國內(nèi)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)救助的研究集中于體系建設(shè)、具體內(nèi)容、救助模式和政府責(zé)任等方面，但對(duì)于如何完善農(nóng)村社會(huì)救助體系、提高救助效率和效果等的研究還明顯不足，這些問題都需要進(jìn)一步地深入研究。

一、我國農(nóng)村社會(huì)救助制度的運(yùn)行狀況

21世紀(jì)以來，為解決農(nóng)村貧困群眾的基本生活問題，國務(wù)院先后出臺(tái)農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助、農(nóng)村住房救助等一系列社會(huì)救助政策法規(guī)，救助內(nèi)容日益豐富，資金投入大幅增加，救助范圍不斷擴(kuò)大，社會(huì)救助由單項(xiàng)救助逐步轉(zhuǎn)向全面救助、體系化發(fā)展。

1.農(nóng)村救助體系基本建立

我國大多數(shù)省份都出臺(tái)了建立健全社會(huì)救助體系的政策性文件，分別由中央和地方制定發(fā)布并貫徹實(shí)施，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)救助制度互聯(lián)互補(bǔ)，從不同的方面為困難群眾提供支持。其中農(nóng)村低保是我國農(nóng)村一項(xiàng)最基本的社會(huì)救助制度，為農(nóng)村貧困家庭提供維持其最低生活水平的救助，其他特定困難群眾可獲得災(zāi)害、教育、住房等其他的專項(xiàng)救助。另外，農(nóng)村一些救助制度還從“兜底保障”向上延伸，發(fā)揮部分社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)的職能，如農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)、醫(yī)療救助等。社會(huì)救助滿足了救助對(duì)象基本生存和發(fā)展等不同層次需要，在解決溫飽問題的同時(shí)，也幫助他們提高了生存能力和自我發(fā)展能力。各項(xiàng)救助制度共同構(gòu)成了保障農(nóng)村困難群眾基本生活的最后屏障和安全網(wǎng)。

2.社會(huì)救助資金投入較快增長

近年來，中央和地方各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的資金投入逐年增長，有力地推進(jìn)了社會(huì)救助工作的開展。農(nóng)村低保方面，2013年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金866.9億元，比上年增長20.7%，其中中央補(bǔ)助資金6123億元，占總支出的706%；農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)方面，2013年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村五保供養(yǎng)資金1723億元，比上年增長189%；農(nóng)村醫(yī)療救助方面，2013年各級(jí)財(cái)政共支出資助參合資金300億元[2]。同時(shí)，國家還建立健全了專項(xiàng)資金管理制度，將社會(huì)救助資金實(shí)行專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ?，較好地保證了資金的落實(shí)。

3.社會(huì)救助的覆蓋范圍穩(wěn)步擴(kuò)大

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)的支持力度不斷擴(kuò)大，各專項(xiàng)社會(huì)救助覆蓋范圍也不斷擴(kuò)大。從農(nóng)村最低生活保障制度上看，民政部門發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2006～2013年，全國農(nóng)村低保對(duì)象由1 5931萬人增加至5 3880萬人，增長了2382%，其中2013年比2012年同期增加435萬人，增長了08%；農(nóng)村得到“五保”供養(yǎng)的人數(shù)也有所增長，由2006年的5033萬人增加到2013年的5372萬人，增長了67%。[2]在教育救助上，我國部分省份擴(kuò)大了教育救助的覆蓋范圍，除了低收入家庭的就學(xué)子女可以獲得相應(yīng)教育救助，也將一些特殊類型的人員，如福利機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)的未成年人、五保供養(yǎng)的未成年人、烈士子女、殘疾人，以及因貧困沒有其他渠道解決教育問題的，納入了教育救助的范圍。

4.運(yùn)行機(jī)制逐步形成，組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步構(gòu)建

在農(nóng)村社會(huì)救助的運(yùn)行機(jī)制方面，主要涉及到社會(huì)救助資金的籌集、管理、發(fā)放與使用等方面。社會(huì)救助資金有財(cái)政撥款、社會(huì)籌集、信貸扶貧和國際援助等渠道，其管理機(jī)構(gòu)主要是各級(jí)民政部門，救助資金的發(fā)放與使用必須兼顧?？顚Ｓ煤椭攸c(diǎn)使用的原則。在組織服務(wù)方面，政府在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道搭建起社會(huì)救助信息服務(wù)平臺(tái)，向下收集困難群眾需要救助的信息，向上引導(dǎo)各施救部門或組織按照困難群眾的需要合理、有序地開展救助活動(dòng)。從而使各地形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為平臺(tái)，救助活動(dòng)“一個(gè)口子上下”的運(yùn)行模式，社會(huì)救助各項(xiàng)資源得到進(jìn)一步開發(fā)、整合和合理配置，救助效率得到顯著提高。

二、我國農(nóng)村社會(huì)救助制度運(yùn)行中存在的主要問題

我國農(nóng)村社會(huì)救助制度總體上還處于發(fā)展的初級(jí)階段，在制度的設(shè)計(jì)、體制的理順、資金的供給、社會(huì)救助的管理與服務(wù)等多方面還存在一些缺陷與不足。

1.救助標(biāo)準(zhǔn)偏低

就農(nóng)村低保來說，其標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際補(bǔ)助水平，雖然近年來呈增長趨勢(shì)，但總體看還比較低。以2009年為例，該年全國農(nóng)村低保的平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1 210元，僅占同期全國農(nóng)民人均純收入（5 153元）的23.5%，僅是聯(lián)合國人均每日1美元的最低貧困標(biāo)準(zhǔn)的一半左右；農(nóng)村低保補(bǔ)助月人均64元，占同期城市低保水平（165元）的39%。[3]農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確定，盡管主要考慮滿足農(nóng)村居民衣食等基本需求，但也要適度考慮人在社會(huì)生活方面的基本需求。目前的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅僅考慮前者，而且在很多地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的上漲幅度趕不上物價(jià)的上漲幅度，很難保障困難群體的最基本生活需要。

在醫(yī)療救助和自然災(zāi)害救助水平上也存在同樣的問題。對(duì)紹興、桐廬和仙居三縣的調(diào)查表明，2006年三縣的醫(yī)療救助對(duì)象從新農(nóng)合、救助基金中獲得的補(bǔ)償額分別占22.18%、10.41%，兩項(xiàng)補(bǔ)償金僅占救助對(duì)象全年人均醫(yī)療費(fèi)的32.65%（1/3弱），醫(yī)療救助對(duì)象的自付比例超過2/3。[4]如此高的自付比例，即使不放棄治療，事后也將背負(fù)沉重債務(wù)。而在自然災(zāi)害救助中，國家救災(zāi)占損失比重基本維持在2%～3%，對(duì)損失的彌補(bǔ)只能是“杯水車薪”。[5]

2.生活救助覆蓋面不足

以農(nóng)村低保救助為例，盡管在2010年，農(nóng)村有5 214萬人獲得低保救助，獲救助人口占農(nóng)村人口近5%，也高于同期的農(nóng)村絕對(duì)貧困線以下人口，但由于絕對(duì)貧困線定得較低，還有許多人被排除在外。據(jù)有關(guān)專家推測(cè)，若按2010年新確定的農(nóng)村人均純收入2 300元作為貧困線，農(nóng)村貧困人口仍有近1.5億人，現(xiàn)有的救助比例只占應(yīng)救助比例的1/3左右。[6]許多地區(qū)的實(shí)地調(diào)查都顯示，農(nóng)村的低保率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)氐呢毨Оl(fā)生率。以山東為例，山東省貧困發(fā)生率為472%，低保率只有249%，低保人口占貧困人口的比率為529%。[6]

3.社會(huì)救助資金不足

目前我國農(nóng)村救助資金缺口比較大，導(dǎo)致救助覆蓋面不足，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。救助資金不足，有多種原因：一是地方政府因稅收大頭由中央拿走，自身缺乏財(cái)力；二是在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，公共財(cái)政的支出導(dǎo)向還不到位，許多地方政府仍把大量財(cái)政資金用于發(fā)展生產(chǎn)上；三是欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，缺乏稅源基礎(chǔ)；四是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量不足或結(jié)構(gòu)不合理，如中央的轉(zhuǎn)移支付中救災(zāi)款數(shù)量較充足，而醫(yī)療救助及最低生活保障補(bǔ)助卻不夠；五是政府間投入存在博弈，由于缺乏規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算，中央政府和地方政府的分擔(dān)機(jī)制未理順，社會(huì)救助資金的撥付存在上下級(jí)政府間互相推卸的現(xiàn)象。另外，由于尚未形成社會(huì)化搞慈善的氛圍，來自社會(huì)的慈善捐款數(shù)量還較少。

4.社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性

例如，在農(nóng)村低保制度框架中，保障標(biāo)準(zhǔn)處于核心和基礎(chǔ)地位，低保人數(shù)、所需資金、救助水平都是圍繞保障標(biāo)準(zhǔn)確定的。但各地在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，雖然運(yùn)用基本需求支出法進(jìn)行測(cè)算，但人為控制的財(cái)政因素影響較大，由于利益表達(dá)機(jī)制不健全，困難群體爭取財(cái)政投向的話語權(quán)相對(duì)較弱。農(nóng)村低保是一項(xiàng)選擇性社會(huì)救助政策，在我國尚未實(shí)現(xiàn)一站式社會(huì)保障管理體系，沒有居民檔案和居民征信管理手段，政府缺乏對(duì)居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的權(quán)力和能力。在確認(rèn)低保對(duì)象的操作上，主要靠申請(qǐng)人提供收入證明、低保工作人員入戶調(diào)查和鄰居取證、民主評(píng)議等方式，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)幾乎無法識(shí)別和消除瞞報(bào)、少報(bào)和不報(bào)的欺詐、冒領(lǐng)和“搭便車”問題，這對(duì)于依據(jù)家庭人均收入核算補(bǔ)助金額的低保制度來說，就顯得很不科學(xué)和準(zhǔn)確。[7]

5.社會(huì)救助制度缺乏相關(guān)配套政策

在農(nóng)村社會(huì)救助制度體系中，最低生活保障制度與扶貧制度、最低工資制度、醫(yī)療救助制度、就業(yè)保障制度等其他社會(huì)救助制度之間存在緊密的聯(lián)系。其中，最低生活保障制度保障的只是農(nóng)村居民基本的生活需求，而諸如子女教育、大病治療以及其他難以預(yù)料的突發(fā)事件造成的生活困難問題，僅靠生活保障制度是難以完全解決的。要使農(nóng)村困難群體的生活真正得到切實(shí)的保障，進(jìn)而徹底擺脫貧困，必須要有與最低生活保障制度相配套的相關(guān)優(yōu)惠政策和救助措施，否則，有些低保對(duì)象即使暫時(shí)脫了貧困，也會(huì)因種種其他原因而重新返貧。當(dāng)前我國農(nóng)村最低生活保障還未真正形成保扶結(jié)合，各部門齊抓共管，社會(huì)互助互濟(jì)和增強(qiáng)低保群體的自我造血、自我發(fā)展能力的局面。[8]

6.救助資源整合不到位

現(xiàn)行的社會(huì)救助制度同其他社會(huì)保障制度一樣，由于受政治體制改革滯后的制約，在執(zhí)行中往往出現(xiàn)“多龍治水”的狀況，“各吹各的號(hào)，各拉各的調(diào)”，工作不能形成整體合力。具體來說，就是在宏觀管理上缺乏統(tǒng)一而集中的管理，沒有設(shè)立權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)救助缺乏統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和工作規(guī)范。在對(duì)農(nóng)村貧困救助的具體執(zhí)行上，依靠基層政權(quán)組織及群眾性管理組織的分級(jí)分類負(fù)責(zé)體制沒有被提升到議事日程上來，而是“鐵路警察，各管一段”。各級(jí)各地區(qū)社會(huì)救助事務(wù)的管理、執(zhí)行、監(jiān)督疏漏眾多，離建成分工協(xié)作的社會(huì)化、法制化的農(nóng)村社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)體系還有很長的一段路要走。

7.部分基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)工作力量薄弱，管理、服務(wù)不規(guī)范

我國各地社會(huì)救助工作發(fā)展很不平衡，部分地區(qū)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層社會(huì)救助工作力量薄弱，人手不足，社會(huì)救助工作存在經(jīng)費(fèi)少、硬件設(shè)施陳舊、人員缺乏培訓(xùn)、組織建設(shè)滯后等問題?；鶎颖O(jiān)督機(jī)制不健全，工作制度和程序不完善又助長了農(nóng)村社會(huì)救助工作的粗放運(yùn)作，從而導(dǎo)致在資格申請(qǐng)審查、保障對(duì)象確定、保障資金發(fā)放、保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了不按政策辦事以及不公正、不合理、不透明等違反政策規(guī)定的問題，甚至發(fā)生挪用、截留救助金和優(yōu)親厚友等違法違規(guī)行為。

三、完善我國農(nóng)村社會(huì)救助制度的思考

1.完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，規(guī)范與整合部分救助項(xiàng)目

農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)是一個(gè)完整的救助體系，既應(yīng)包括生活救助，也應(yīng)包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律救助、災(zāi)害救助等，這是陷入困境的農(nóng)民在生產(chǎn)生活中所具有的需求多樣化的特性所決定的。當(dāng)然，救助項(xiàng)目的完善需要一個(gè)過程，它受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會(huì)救助能力的制約。目前，我國許多地區(qū)都提出了逐步構(gòu)建以最低生活保障為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助為輔助，以其他救助、救濟(jì)和社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的完善社會(huì)救助體系的基本原則，這也是符合我國客觀情況的。在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系的建設(shè)中，一要加快救助項(xiàng)目建立步伐，已經(jīng)具備條件的地區(qū)要積極拓寬救助項(xiàng)目，暫時(shí)不具備條件的地區(qū)，也要通過向上爭取支持，鼓勵(lì)社會(huì)興辦等方式，創(chuàng)造條件將一些必需的救助項(xiàng)目建立起來。二要根據(jù)實(shí)際，確立本地區(qū)應(yīng)建立的社會(huì)救助項(xiàng)目，明確救助項(xiàng)目建立的優(yōu)先順序。為了把有限的資金用在刀刃上，要結(jié)合地區(qū)實(shí)際確立優(yōu)先建立的社會(huì)救助項(xiàng)目，比如，子女就學(xué)問題突出的地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先考慮教育救助問題；農(nóng)村危房問題突出的地區(qū)，應(yīng)集中資金分批次開展危房改造工作。在完善農(nóng)村社會(huì)救助體系的工作中，中央政府應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任，因?yàn)樵S多救助項(xiàng)目具有外溢效應(yīng)，如教育救助、技能培訓(xùn)救助等。

由于農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目設(shè)立不是“一攬子”式的，各救助項(xiàng)目之間缺乏有機(jī)的銜接與配合，存在重復(fù)補(bǔ)助以及漏補(bǔ)少補(bǔ)的情形，[9]在農(nóng)村社會(huì)救助體系的完善過程中，要加以適當(dāng)規(guī)范和整合。比如，農(nóng)村的“五?！迸c其他專項(xiàng)制度的關(guān)系問題，單獨(dú)設(shè)立“五?！敝贫?，帶有歧視性；而且同樣貧困的農(nóng)民有的入“五?！?，有的進(jìn)低保，還會(huì)增加管理與運(yùn)行成本。因?yàn)槎嗵拙戎贫韧瑫r(shí)運(yùn)作，要求設(shè)立對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，增加不必要的開支?？煽紤]在適當(dāng)時(shí)機(jī)，逐步將“五保”制度并入農(nóng)村各專項(xiàng)制度中來，以減少層次性，減少因制度過于復(fù)雜而產(chǎn)生的重復(fù)補(bǔ)助以及漏補(bǔ)的情形。對(duì)于在低保制度建立期間采取的一些過渡性的救助措施，比如定期定量救助，也應(yīng)納入低保制度。

2.優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，提高救助效果，增強(qiáng)社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)能力

優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)中的首個(gè)要項(xiàng)是救助標(biāo)準(zhǔn)的確立。在我國，農(nóng)村居民的生活救助、醫(yī)療救助以及其他救助項(xiàng)目中都普遍存在救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助條件過于嚴(yán)苛等問題，影響了社會(huì)救助的效果。比如，在貧困標(biāo)準(zhǔn)確定上，聯(lián)合國糧農(nóng)組織將恩格爾系數(shù)作為衡量一個(gè)國家或地區(qū)富裕程度的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，而我國農(nóng)村貧困線所對(duì)應(yīng)的農(nóng)戶食物消費(fèi)支出達(dá)到85%，與聯(lián)合國糧農(nóng)組織所確定的59%的臨界線偏離較大，而且，在貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)上也沒有考慮個(gè)人及家庭狀況，如是否殘疾人、孕婦、育兒期婦女等因素[10]。

我國在農(nóng)村貧困人口生活救助標(biāo)準(zhǔn)的確立上，應(yīng)考慮高于絕對(duì)貧困線。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，界定貧困線標(biāo)準(zhǔn)有兩種：一是絕對(duì)貧困線，以保證貧困家庭及個(gè)人的基本生活需求為主；二是相對(duì)貧困線，以保證貧困家庭及個(gè)人在保證基本生活的前提下，能有參與社會(huì)生活，獲得一定發(fā)展的能力。[11]前者以每人每日獲得2 100大卡熱量的最低營養(yǎng)需求為基準(zhǔn)，后者大致相當(dāng)于國民收入的一半。[11]以絕對(duì)貧困線作為低保標(biāo)準(zhǔn)一般是適用不發(fā)達(dá)國家的，由于國力及社會(huì)救助能力有限，不得不以?；顬榛灸繕?biāo)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)貧困的資助標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)改變，應(yīng)以促進(jìn)個(gè)人發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)和諧為目標(biāo)。我國近些年經(jīng)濟(jì)高速增長，已進(jìn)入發(fā)展中國家中上等行列，在對(duì)貧困人群的救助上雖不能像發(fā)達(dá)國家那樣，以相對(duì)貧困線來界定貧困人口，但也應(yīng)跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)。

如何甄別被救助人群，確定哪些人應(yīng)受救助、哪些人不應(yīng)救助，受救助程度如何，以確保救助資金的有效使用是目前我國農(nóng)村救助制度發(fā)展面臨的一個(gè)難題。解決這個(gè)問題，必須盡可能設(shè)計(jì)多項(xiàng)篩選指標(biāo)，如根據(jù)收入流、資產(chǎn)狀況確定是否入圍受救助范圍。同時(shí)也可以設(shè)計(jì)一些排除選項(xiàng)，將不適宜的人排除在外，避免“養(yǎng)懶漢”“揩油”等現(xiàn)象的發(fā)生。在現(xiàn)實(shí)中可通過深入社區(qū)調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、社區(qū)評(píng)議和公示，通過多部門協(xié)作的方式，以獲取正確信息，確保應(yīng)保者都受到保障。

3.完善救助資源供給系統(tǒng)，拓寬救助資金的來源渠道和數(shù)量，提高救助效率

建立有效的救助資源供給系統(tǒng)，是建構(gòu)新型農(nóng)村社會(huì)救助體系的物質(zhì)保障。救助資源主要分為現(xiàn)金、實(shí)物和服務(wù)三類，其供給主體主要為政府、民間和國際社會(huì)。資源的短缺和不足是制約農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)的瓶頸。只有解決了救助資源開發(fā)、整合和配置三方面的問題，構(gòu)建起救助資源的供給系統(tǒng)，才能為救助工作的開展提供堅(jiān)實(shí)的保障。

救助資源的開發(fā)首先要增加政府對(duì)社會(huì)救助資源的投入。近些年來，國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的投入雖有一定程度的增加，但仍遠(yuǎn)不能滿足需要。財(cái)政投入不足有多方面的原因。首先是在指導(dǎo)思想上政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的重視程度不夠，這一方面是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位逐漸邊緣化，農(nóng)村問題的優(yōu)先性程度相應(yīng)地下降；另一方面是因?yàn)樯鐣?huì)救助制度不屬于“積極的社會(huì)保障”范疇，它的對(duì)象一般是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力較弱的人口，它在提高人力資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用不如其他社會(huì)保障項(xiàng)目。這樣即便是在政府重視農(nóng)村社會(huì)保障工作的時(shí)候，優(yōu)先考慮的也不是社會(huì)救助。其次是現(xiàn)有的財(cái)政管理體制將財(cái)政收入大頭集中到了中央財(cái)政，地方財(cái)力不足，沒有積極性和主動(dòng)性開展農(nóng)村社會(huì)救助，即使開展也因財(cái)力不足，使社會(huì)救助覆蓋面不高，標(biāo)準(zhǔn)較低。最后是財(cái)政轉(zhuǎn)型還不到位，財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開支仍占財(cái)政支出的很大比例，再加上高額的政府運(yùn)作的行政管理費(fèi)，政府用于社會(huì)事業(yè)方面的支出就顯得捉襟見肘。因此，要使財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的投入有顯著的增長，必須在指導(dǎo)思想、財(cái)政管理體制與財(cái)政轉(zhuǎn)型上著手。

我國民間救助同國外相比差距很大，民間資源開發(fā)還有很大空間，今后應(yīng)從增強(qiáng)企業(yè)與個(gè)人的社會(huì)捐贈(zèng)意識(shí)，改進(jìn)社會(huì)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠措施，大力發(fā)展民間慈善組織，以及加強(qiáng)對(duì)慈善組織的的監(jiān)管，增強(qiáng)慈善組織的公信力等方面著手，壯大民間救助力量與救助資金來源。根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)規(guī)定，每年發(fā)達(dá)國家都有向發(fā)展中國家無償援助的義務(wù)，援助資金一般應(yīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%～5%。[12]但從實(shí)際情況看，援助資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這一比例。因此我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大宣傳，爭取國際組織對(duì)我們的社會(huì)救助。

整合救助資源的使用，將其用到最需要的地方是提高農(nóng)村社會(huì)救助效率的一個(gè)有效途徑。救助資源的配置涉及兩個(gè)方面：一是國家總體救助資源的配置，即國家財(cái)政結(jié)構(gòu)問題，也即國家社會(huì)保障資金中規(guī)定多大比例用于社會(huì)救助；二是救助資源本身的配置問題，即救助資源內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題，也即在社會(huì)救助資源中多大比例用于東西部地區(qū)，多大比例用于生活救助、醫(yī)療救助、“五保”供養(yǎng)等都需要通盤考慮。社會(huì)救助資源配置必須堅(jiān)持扶貧濟(jì)困的基本原則和方向，不論是制度設(shè)計(jì)還是操作實(shí)踐，都要切實(shí)使困難群體得到救助。[13]

4.理順農(nóng)村社會(huì)救助管理體制，加強(qiáng)社會(huì)救助監(jiān)管，提高服務(wù)遞送效率

農(nóng)村社會(huì)救助涵蓋眾多救助項(xiàng)目，涉及眾多部門，必須理順管理體制，搞好工作銜接。要明確部門主管、部門設(shè)置，明確部門分工及各自職責(zé)，避免職責(zé)不清、工作推諉、重復(fù)工作、重復(fù)救助等現(xiàn)象。從一些地區(qū)的實(shí)踐看，建立“政府主導(dǎo)、民政主管、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的管理體制，[14]有較好的實(shí)施效果。

農(nóng)村社會(huì)救助工作的順利運(yùn)行，離不開嚴(yán)格且有效的監(jiān)管。完善農(nóng)村社會(huì)救助工作的監(jiān)管機(jī)制可從四方面著手。一是出臺(tái)單項(xiàng)社會(huì)救助制度的操作規(guī)范、管理規(guī)章和實(shí)施細(xì)則。二是努力提高社會(huì)救助工作的公開性和透明度，按照政務(wù)公開的要求，及時(shí)向社會(huì)公布社會(huì)救助政策的相關(guān)規(guī)定以及資金安排、分配和管理使用的情況。三是切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)救助資金的管理使用，做到專戶專儲(chǔ)、專戶管理、?？顚Ｓ?，確保各項(xiàng)救助款項(xiàng)及時(shí)足額地發(fā)放到救助對(duì)象手中。四是建立對(duì)社會(huì)救助工作實(shí)施情況和實(shí)施效果進(jìn)行定期檢查評(píng)估的工作制度，將檢查評(píng)估結(jié)果納入政府目標(biāo)考核體系，完善和落實(shí)相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制。[15]

要提高農(nóng)村社會(huì)救助遞送服務(wù)的效率，首先，要搞好農(nóng)村社會(huì)救助的硬件建設(shè)：一要建立健全社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村基層，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索建立社會(huì)救助所，在村委會(huì)設(shè)立社會(huì)救助站或救助點(diǎn)等；二要保證工作經(jīng)費(fèi)，可以按照工作量或救助資金總額的一定比例安排工作經(jīng)費(fèi)；三要搞好技能培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)技能。其次，要探索社會(huì)救助工作的分工協(xié)作機(jī)制。對(duì)于社會(huì)救助工作，政府和民間應(yīng)當(dāng)有合理的分工。最后，要大力提升工作人員的愛崗敬業(yè)精神，通過約束鼓勵(lì)、工作競聘、有進(jìn)有出等方式強(qiáng)化工作人員的服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)，保證受助對(duì)象既能獲得物質(zhì)救助，又能獲得精神慰藉。

5.建立健全農(nóng)村社會(huì)救助法律法規(guī)，為農(nóng)村社會(huì)救助工作的開展保駕護(hù)航

現(xiàn)階段，我國社會(huì)救助立法層次還停留在條例、辦法、決定和通知水平，沒有出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)救助法，與之配套的單項(xiàng)社會(huì)救助法律也相對(duì)缺乏，尚未形成完備的社會(huì)資助法律體系。法律法規(guī)的不健全、不完善使得農(nóng)村救助工作在很大程度上依賴于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)知和重視程度，存在隨意性、不規(guī)范性、政策不連續(xù)性等問題，農(nóng)村社會(huì)救助的制度化建設(shè)也因此大打折扣。而且，農(nóng)村救助工作發(fā)展也面臨許多新情況，還需在政策法規(guī)上加以改革、調(diào)整，這都要求我們必須把法制化問題擺在重要位置。

近期我國正醞釀出臺(tái)《社會(huì)救助法》，這部法律將囊括現(xiàn)有的城鄉(xiāng)低保制度、災(zāi)民救助制度、農(nóng)村“五?！敝贫纫约搬t(yī)療救助、城市流浪乞討人員救助、教育、住房等方面的專項(xiàng)制度[16]。《社會(huì)救助法》將對(duì)社會(huì)救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標(biāo)準(zhǔn)、各項(xiàng)社會(huì)救助制度的具體措施、管理部門對(duì)社會(huì)救助審查程序等進(jìn)行界定和規(guī)范。這部法律的出臺(tái)必將促進(jìn)我國農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)的健康發(fā)展，為農(nóng)村社會(huì)救助工作的開展保駕護(hù)航。

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