第一篇：借鑒外國先進經(jīng)驗,構建我國新型社會救助體系

借鑒外國先進經(jīng)驗，構建我國新型社會救助體系

2012上半年公務員初任培訓一期五班曹宇

前言

社會救助在中國歷史上可謂源遠流長，而在近年社會轉型期卻又變幻多樣。作為國家和社會責無旁貸的責任和義務，社會救助的定位已成人們的共識。在當代社會保障體系中, 社會救助項目以其不同于其他保障項目的突出特點在反貧困和社會保障體系中發(fā)揮著重要的作用, 這一點在我國尤其明顯。按照聯(lián)合國的貧困標準, 中國至少還有一億多人生活在貧困線以下。從近幾年的情況看, 中國社會的很多問題都跟貧富差距和民眾的普遍不富裕有著直接的關系。最近網(wǎng)絡和媒體頻頻對“富二代”和“官二代”的事件大肆報道。我國著名社會學者于建嶸就指出，中國的貧富懸殊、社會不公、官民對立日趨惡化，中國民眾的怨氣越來越大，已構成嚴重的社會和政治危機。仇官、仇富、仇警是今天中國最基本的社會心態(tài)。縮小貧富差距、保障社會脆弱群體的利益、真正實現(xiàn)社會的公平公正已經(jīng)刻不容緩。2003年我國人均GDP首次達到1000美元，標志著中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展進入了一個新階段。在這個階段，城市居民間收入差距明顯拉大，全國城鄉(xiāng)居民家庭收入的基尼系數(shù)已達到0.458以上，突破了警戒線。據(jù)國家民政部門調(diào)查，2011年10月全國城市列入最低生活保障范圍者達2274.1萬人,農(nóng)村列入最低生活保障范圍者達5290.8萬人，數(shù)量非常龐大。因此，縮小居民收入差距的關鍵不在于“劫富”，而在于濟貧。而這正是社會救助的主要作用。由于社會救助在社會保障體系的基礎地位，主要功能是為社會脆弱群體提供一定的支持，因此社會救助必須發(fā)揮社會保障體系中第一道防線的作用，以縮小社會成員之間在競爭

起點上的差距并讓脆弱社會成員分享到經(jīng)濟社會的發(fā)展成果，進而間接發(fā)揮其促進社會公正與和諧的作用。社會救助不只是保障無勞動能力者最基本生活，而且更進一步地保障所有困難社會成員最基本生活。

國外經(jīng)驗的借鑒與我國現(xiàn)階段社會救助的不足

社會救助事業(yè)在國外的一些發(fā)達國家出現(xiàn)的較早，制度比較完整，發(fā)展的非常完善，在這些國家的一些好的、先進的經(jīng)驗值得我們借鑒學習，同時在對比中也可以找出我國社會救助事業(yè)發(fā)展的不足和缺陷，找出問題之所在，從而加以改正和完善。

一、管理模式和資金配置

國外：由于各國實際情況不同，國際上采取了中央集權和地方分權不同的社會救助管理模式。

中央政府統(tǒng)管：英國、愛爾蘭、澳大利亞、新西蘭等國由中央政府確定社會救助標準并負責具體管理，由中央財政撥款。地方政府負責具體事務：荷蘭的救助標準由中央政府確定，地方政府負責具體事務，中央財政的補助款項達到社會救助支出總額的80%左右。日本中央政府根據(jù)不同地區(qū)制定不同的救助標準，地方政府負責具體實施，中央財政承擔75% 左右的資金。瑞典由中央政府制定建議標準，地方政府可根據(jù)本地區(qū)的具體情況對該標準進行調(diào)整。除極少數(shù)項目(如對新移民前3年的救助)外，其余均由地方政府出資。中央、地方政府分別負責制度：法國最低生活保障制度由中央政府定標，中央負責管理，部分專項救助由相應的社會保險管理機構統(tǒng)一管理，資金來自中央政府及繳費；其他非現(xiàn)金救助由地方政府出資并負責管理。

歐洲的學者在研究歐洲多國社會救助不同管理模式后得出結論，認為單純的中央集權制的社會救助和單純的地方分權制的社會救助管理模式都有礙

于社會救助分配效率的實現(xiàn)；相反，中度的地方分權制優(yōu)于高度的中央集權制和高度的地方分權制的社會救助管理模式。

國內(nèi)：社會救助管理體系不合理，資金配置不合理

在管理體制方面, 社會救助的主要職能集中于民政部門, 形成了各級政府牽頭, 民政、社保、財政、教育、衛(wèi)生、建設、司法、殘聯(lián)、婦聯(lián)等多個職能部門和群眾團體為成員的社會救助工作領導體系。這種多元型的救助體制, 由于缺乏明確法律依據(jù)和存在部門利益阻隔, 民政、財政、工會、婦聯(lián)、企事業(yè)單位等多頭實施社會救助, “多龍治水”的工作格局導致政出多門、標準各異。這種多元型的救助管理狀況, 造成社會救助的總體無序, 增大了社會救助的管理成本, 降低了社會救助的實際工作效率, 既不現(xiàn)實也不利于救助對象需求的有效滿足。資金安排方面, 我國社會救助資金主要源自于政府，資金匱乏仍然是當前社會救助的突出問題。城市低保所需資金至目前中央財政支出占到60% 以上;農(nóng)村低保資金籌集以地方為主, 實行屬地管理;農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)資金在地方人民政府財政預算中安排;城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的資金主要由地方財政解決;災害救助的資金主要來源于地方財政和社會捐贈。而其他社會救助如教育救助、住房救助的資金問題仍然沒有解決。

二、救助項目和救助水平

國外：社會救助覆蓋面廣、救助項目科學合理、救助水平高

自二戰(zhàn)后，西方國家開始建立“從搖籃到墳墓”的全面福利體系，社會救助的覆蓋面就大大增加了，救助的項目也轉變得更多元化和人性化。

英國社會救助的項目很多，甚至有些是福利式的救助。主要包括低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、殘疾救助、失業(yè)救助及疾病救助等內(nèi)容。低收入家庭救助是對收入低于官方規(guī)定貧困線家庭的救助，救助金隨政府規(guī)

定的貧困標準而變化。低收入者還可以取得一部分取暖費，有子女的可取得學校免費牛奶和免費膳食以及免繳國民保險費，還可以享受房租補貼等。老齡救助主要是對年滿80 歲、沒有資格享受養(yǎng)老金或只有少量養(yǎng)老金的老年人給予補助。殘疾救助包括殘疾人的保姆補貼、活動補貼和重殘補貼。英國社會救助的一個重要特點是細分救助對象，按照不同的救助對象，給予不同標準的救助。具體來說，主要是從年齡差異、家庭成員承擔責任差異以及“單身戶”與“家庭戶”差異進行劃分。

國內(nèi)：社會救助覆蓋面窄、救助項目疊加嚴重、救助水平“低層次”

救助形式比較單一, 主要以救災、濟貧為主, 雖然在教育、醫(yī)療和住房等方面也有一定的救助, 但是因為缺乏相應的配套措施, 所以效果不是很明顯。就是救災和濟貧的救濟行動也大部分帶有臨時性的特點。而有些救助項目被忽視，如倫理救助和心理救助等精神層面上的。特別是當前我國社會救助中倫理救助缺失，心理救助等尚未形成完整體系，一些相關的政策法規(guī)也非常不健全。就業(yè)救助、法律援助制度經(jīng)費不足，救助范圍窄內(nèi)容疏漏較多而難以保證時效。而現(xiàn)行的扶貧救助體系內(nèi)容繁雜, 涉及到的大大小小的項目有城市最低生活保障制度、城市“三無”人員救助、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村“五?！敝贫?、特殊群體的救助、城市臨時性救助、災害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律援助、農(nóng)村臨時性救助、農(nóng)村定期定量救濟、收容遣送、就業(yè)救助等。在現(xiàn)實的制度安排中, 這些項目在內(nèi)容上有重復, 缺乏相互的銜接配套,同時目前我國頒布并實施的各種專項救助政策, 在實際操作中是專項救助制度附加于基本性生活救助制度之上的捆綁實施, 這直接導致了社會救助的“懸崖效應”, 大大影響了社會救助的實際效率, 將會從深層次影響我國城市社會救助制度的長遠發(fā)展。

構建我國新型社會救助體系的幾個建議

（1）建立完善的社會救助制度

健全社會救助工作的管理體制與運行機制, 是做好社會救助工作的組織保證。在完善管理體制方面：一是中央政府和地方各級政府成立社會救助工作的領導協(xié)調(diào)組織, 改善過多的地方分權式的社會救助管理模式, 統(tǒng)一政策, 協(xié)調(diào)步伐, 全面管理與監(jiān)督社會救助工作。二是中央政府和地方各級政府救助職能分工明確,中央政府制定整體規(guī)劃；地方政府制定救助標準；區(qū)縣級政府執(zhí)行社會救助相關政策；同時三級政府分別承擔各自的財政責任。三是加強相關部門、單位之間及其與社會團體的溝通與合作,避免救助內(nèi)容上的重復，這樣才能建立綜合協(xié)調(diào)機制, 理順社會救助工作的管理體制, 有效整合救助資源, 促進社會救助工作的良性運行。

（2）完善社會救助制度法制保障

當前在最低生活保障中出現(xiàn)的諸如“人情?！?、“騙保”、“低保富翁”等問題根本的是法治和文化觀念的問題，是社會道德問題。社會救助法治缺失和道德風險提高了中國社會救助的運行成本，而中國社會救助制度的健康發(fā)展有賴于法制化的社會環(huán)境和人們誠信素養(yǎng)的養(yǎng)成。

在我國的社會救助制度安排中有90% 是政策性制度,《社會救助法》的制定和頒布已經(jīng)迫在眉睫。在此過程中, 一要注意建立健全社會救助程序法, 使遭遇生存風險的社會成員能夠通過明確的程序, 及時的獲得幫助。二要做好法律內(nèi)部各子系統(tǒng)的有效銜接, 包括社會救助法與社會保險法的銜接, 一方面可以避免不需要享受社會救助的繼續(xù)接受救助, 從而減少“福利依賴”,另一方面可以防止應該得到救助的人無法及時地得到保障的情況出現(xiàn), 真正做到“應保盡?！薄?/p>

（3）加強農(nóng)村社會救助體系建設，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助制度

逐步縮小城鄉(xiāng)差距、消滅城鄉(xiāng)差別是社會主義現(xiàn)代化的一個重要目標, 也是當前全面建設小康社會, 促進社會和諧, 促進經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展的客觀需要。由于社會救助制度屬于公共服務范疇, 在供給制度公平和結果公平的原則下, 實現(xiàn)三個一體化: 一是實現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困居民的社會救助制度和政策一體化, 整合現(xiàn)有制度, 著重加快醫(yī)療、住房、就業(yè)扶助等制度在農(nóng)村的推廣普及。二是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)救助標準的一體化。打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度,弱化制度安排與戶籍的依托關系;改革基于生產(chǎn)生活方式而劃分身份的城鄉(xiāng)二元化的管理模式。三是資金保障一體化。真正改善城鄉(xiāng)社會救助財政資源配置嚴重不對稱情況, 把資金投入固化為正式的制度安排, 堅持各級財政合理分擔的原則, 城鄉(xiāng)一視同仁。

第二篇：2020年縣構建新型社會救助體系實施方案

XX縣構建新型社會救助體系實施方案

為完善救助體系，提高救助效能，創(chuàng)新救助方式，構建部門聯(lián)動、救急救難、便民高效的新型社會救助體系，筑牢困難群眾基本生活保障網(wǎng)，結合我縣實際，制定本實施方案。

一、指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系”的決策部署和市委市政府有關要求，解決社會救助發(fā)展中存在的錯、漏、重等問題，實現(xiàn)信息化、精準化、便捷化、標準化救助，到2020年底前初步構建“e家大救助”體系，進一步提高困難群眾的獲得感和幸福感，為加快建設“強優(yōu)富美”新XX奠定堅實基礎。

二、目標任務及完成時限

（一）深化社會救助“放管服”改革。

在前期低保、特困人員、臨時救助審批權下放的基礎上，制定“一次辦好”社會救助事項清單，簡化優(yōu)化審核審批流程，建立監(jiān)督管理制度。形成“村居申報、社區(qū)審核、鎮(zhèn)辦審批、縣級發(fā)放”的工作流程，運用“互聯(lián)網(wǎng)+大救助”探索“線上辦理”，實現(xiàn)“讓信息多跑路、群眾少跑腿、不跑腿”的“放管服”改革目標。

最大限度簡化申請所需材料，合并繁瑣的行政文書，積極推進減證便民工作，原則上能通過信息共享獲取的，不再要求申請人提供相關證明材料。低保、特困人員辦結時限縮減到20個工作日內(nèi)；支出型臨時救助辦結時限進一步壓縮到10個工作日內(nèi)；急難型臨時救助24小時內(nèi)先行救助，再事后補齊手續(xù)。實現(xiàn)流程再造、材料精簡、提速增效的便民服務目標。（完成時限：2020年4月底前）

（二）完善主動發(fā)現(xiàn)、快速響應、救急救難機制。

建立政府主導、部門聯(lián)動、社會參與的急難對象主動發(fā)現(xiàn)和快速響應機制。實現(xiàn)社會救助工作網(wǎng)絡與社會治理“全科大網(wǎng)格”融合，及時了解、掌握、核實轄區(qū)居民遭遇突發(fā)事件、意外事故、重病等特殊情況，主動發(fā)現(xiàn)其困難，幫助其提出救助申請，最快速度上報鎮(zhèn)（街道），做到早發(fā)現(xiàn)、早申報、早核查、早救助。充分發(fā)揮救助站等機構在急難對象發(fā)現(xiàn)、快速響應等方面的優(yōu)勢，建立流浪乞討人員、未成年人保護等對象的主動救助常態(tài)化、規(guī)范化工作機制，積極開展轉介服務，為“救急難”工作提供支撐平臺?？h民政部門通過政府網(wǎng)站和微信公眾號等方式公開縣級社會救助12349呼叫平臺和各鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)救助熱線，暢通困難群眾求助和提供困難情況渠道。

圍繞“托底線、救急難、可持續(xù)”目標，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時救助備用金制度，臨時救助審批權全面下放，確保備用資金充足，救助高效。形成臨時救助備用金和特困家庭救助基金互補互聯(lián)的“救急難”模式，打造困難群眾求助有門、受助及時的主動發(fā)現(xiàn)快速響應機制，防止沖擊道德底線事件發(fā)生。（完成時限：2020年5月底前）

（三）提高救助工作社會化水平。

加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式，通過政府購買服務，引入更多社會力量參與社會救助，構建多層次、多方式的公共服務供給模式。

為更客觀、全面、深入了解城鄉(xiāng)低保對象、特困供養(yǎng)人員等社會救助對象的實際情況，加大低保動態(tài)管理和特困供養(yǎng)人員精準識別力度，通過引入第三方機構，對社會救助對象的家庭收入、生活自理能力、財產(chǎn)狀況等情況進行復核評估。積極探索委托醫(yī)療衛(wèi)生機構、第三方專業(yè)機構等開展特困人員自理能力評估，為分散特困人員定期提供照料護理服務。

委托有資質的第三方介入社會救助工作，對受助對象提供政府無法提供的專業(yè)評估和專業(yè)服務，同時對救助實施部門的救助效果進行監(jiān)督，確保社會救助公信力和實效性。（完成時限：2020年6月底前）

（四）提高全縣社會救助標準。

出臺提高社會救助標準文件，進一步提高低保、特困人員等救助標準，縮小城鄉(xiāng)差距，確保城鄉(xiāng)低保標準分別不低于上城鄉(xiāng)居民人均消費支出的25%-35%和35%-45%。（完成時限：2020年7月底前）

（五）梳理救助政策，健全救助制度體系。

以《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號）、《XX省社會救助辦法》為基礎，聚焦脫貧攻堅，聚焦特殊群體，全面梳理各類救助政策，構建以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)等基本生活救助為基礎，以教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助等專項救助為支撐，以受災人員救助、臨時救助、特困家庭救助等急難救助為輔助，以慈善組織等社會力量參與救助為補充的社會救助制度體系，形成分層分類的梯度救助模式，實現(xiàn)困難群體全覆蓋，切實編密織牢基本民生安全網(wǎng)。（完成時限：2020年8月底前）

（六）加強社會救助監(jiān)督管理。

一是加大社會救助信息公開力度。救助政策、救助對象等信息，縣級通過政府網(wǎng)站等方式進行公開，鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)通過電子屏或公示欄進行公示，村級通過公示欄進行公示。各級各有關部門按照“誰主管、誰負責、誰公開”的原則，保障群眾的知情權和監(jiān)督權，確保社會救助公平公正。二是建立守信承諾制度。探索建立申請申報社會救助事項守信承諾制度，由社會救助申請人對個人的財產(chǎn)、收入等情況的真實性進行聲明，簽訂承諾書，并授權核對家庭經(jīng)濟狀況，對虛報、隱瞞、欺騙等手段騙取社會救助待遇的相關人員，追回個人的社會救助資金，情節(jié)嚴重的依法追究責任。三是容錯糾錯機制。探索建立社會救助領域容錯糾錯機制，保護社會救助工作人員積極性。（完成時限：2020年9月底前）

（七）統(tǒng)籌完善“大救助”信息平臺。

依托原有數(shù)據(jù)平臺，進一步完善項目庫和對象庫，建設社會救助大數(shù)據(jù)庫。整合救助政策和救助對象數(shù)據(jù)，實現(xiàn)救助項目與救助對象無縫銜接。建立社會救助綜合管理平臺和信息核對平臺，形成市縣鄉(xiāng)社區(qū)四級縱向互聯(lián)、各部門單位橫向互通的網(wǎng)絡，實現(xiàn)一證申請、一門受理、一網(wǎng)通辦、一鍵核對、一卡發(fā)放的“五個便民”目標。確定海豐街道、棣豐街道、信陽鎮(zhèn)先行先試，完成信息系統(tǒng)調(diào)試和業(yè)務流程標準化建設。（完成時限：2020年10月底前）

（八）架構社會救助工作網(wǎng)絡。

隨著社會救助審批權下放工作的初步完成，進一步推進社會救助管理體制改革，充實社會救助工作力量，構建縣、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、村四級銜接互通的“大救助”工作網(wǎng)絡?？h級成立社會救助服務中心，負責加強與各救助職能部門的政策銜接等工作；鎮(zhèn)（街道）全面建立社會救助“一門受理、協(xié)同辦理”服務窗口平臺，負責統(tǒng)一受理各類社會救助，審核審批社會救助事項；社區(qū)設立社會救助工作站，負責社會救助主動發(fā)現(xiàn)、受理初審等工作；村級配備網(wǎng)格協(xié)理員，協(xié)助開展幫助申請、困難排查和信息報送，對高風險家庭進行定期入戶走訪等工作。（完成時限：2020年10月底前）

三、保障措施

（一）加強組織領導。

成立由縣政府有關負責同志為主任，各社會救助部門（單位）主要負責同志為成員的社會救助體系建設工作專班，制定總體工作方案，明確時間表和路線圖，有序推進社會救助體系建設。定期召開全縣社會救助聯(lián)席會議，研究解決社會救助工作中遇到的困難和問題。各級各有關部門要分工負責、密切配合，全力推動社會救助體系建設各項工作落實落地。

（二）落實資金保障。

縣級財政部門進一步加大資金投入，保障社會救助信息系統(tǒng)開發(fā)、服務大廳和窗口建設、社區(qū)工作站建設以及政府購買服務所需資金。同時鼓勵各級各有關部門多渠道籌集資金用于社會救助體系建設。

（三）強化督導檢查。

縣政府將適時組織開展督導檢查，對各鎮(zhèn)（街道）、各有關部門工作落實情況進行專項督導，督促各成員單位落實責任，加快工作進度，對措施不落實、進展緩慢的予以通報，限期整改。

第三篇：淺析新型社會救助體系探索

淺析新型社會救助體系探索

論文關鍵詞:新型社會救助 制度安排體系 管理運行體系 制度保障體系

論文摘要:社會救助是社會保障體系中最基礎的制度安排，它是社會成員生存保障的最后一道防線，若這一制度存在缺漏，將使部分社會成員在遭遇生活困難時陷入絕境。在新的國際國內(nèi)環(huán)境下，原有的社會救助凸顯出了諸多不適，完善社會救助體系，建立一個牢固的社會安全網(wǎng)，已成為了市場經(jīng)濟轉型的迫切需求。將新型社會救助制度分為制度安排體系、管理運行體系和制度保障體系等三大部分進行探索，對新型社會救助的保障項目重新進行了設想，在其運行和監(jiān)督方面提出了相關政策建議，最后提出了大力發(fā)展非政府救助的主張。

根據(jù)民政部 2008年第三季度統(tǒng)計季報，我國享受城市最低生活保障人數(shù) 2 272．8萬人，農(nóng)村享受最低生活保障人數(shù) 3 857．7萬人，五保供養(yǎng) 144．8萬人傳統(tǒng)救濟 58．1萬人次，臨時救濟 753．1萬人次，總計達到7 086．5萬救助對象，龐大的困難群體呼喚完善的社會救助體系。當前我國社會救助的內(nèi)容主要有城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助、農(nóng)村扶貧以及災害救濟等，許多專項救助制度還未完全展開，現(xiàn)有的社會救助覆蓋面較窄，救助水平低，管理和運行上也有諸多不暢，完善社會救助體系的工作迫在眉睫。從當前我國構建和諧社會的要求以及社會保障體系內(nèi)在的發(fā)展趨勢看，新型的社會救助制度的目標應從單一的生活救助向綜合社會救助轉變，從生存性社會救助向改善生活、提供就業(yè)援助的發(fā)展型社會救助轉變，從二元分割的制度安排向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助轉變。

一、新型社會救助的制度安排體系

黨的十七大提出了完善城鄉(xiāng)社會救助體系的偉大目標，將我 國社會救助 的發(fā)展推 向了一個新的臺階。目前我國對新型的社會救助體系內(nèi)容逐漸定型，并在有序展開。其總體目標是：到 2010年，即國家“十一五”規(guī)劃末，在全國建立以最低生活保障和災民救助制度為基礎，以醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以優(yōu)惠政策相配套，以社會互助為補充，政府責任明確，社會廣泛參與，運轉協(xié)調(diào)，資金落實，管理規(guī)范，網(wǎng)絡健全，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的、覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系，切實保障困難群眾的基本生活，促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。其制度內(nèi)容主要有：首先是針對城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活救助，以及當前我國針對農(nóng)村 “三無”人員的五保供養(yǎng)。其次是各項專項救助，包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助以及法律援助，最后是臨時、應急救助，包括城市流浪乞討人員救助、自然災害救助以及臨時救助。此外還有補充社會救助的內(nèi)容，由于其救助主體的特殊性，文章將在文末專門論述。

具體來說，在城鄉(xiāng)居民最低生活保障方面，要依照《城市居民最低生活保障條例》和《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》確實實現(xiàn)動態(tài)管理下的應保盡保，逐步提高保障水平，要根據(jù)當?shù)氐奈锲穬r格和人民生活水平的改善進行適當?shù)恼{(diào)整，規(guī)范低保的申請、評議、審批程序，實行社會化的發(fā)放方式，做到公平、公正、公開。在農(nóng)村五保和農(nóng)村孤兒的救助方面，要依據(jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和民政部等發(fā)布的《關于孤兒救助工作的意見》加大養(yǎng)老院、孤兒院等基礎設施建設，加大政府的資金支持力度，完善管理制度，切實保障老年人的衣、食、住、醫(yī)、葬，以及孤殘兒童的生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面權益。

在醫(yī)療救助方面，要進一步拓寬醫(yī)療救助試點，擴大醫(yī)療救助的范圍，進一步完善手續(xù)，規(guī)范操作，加大資金投人，提高救助水平。在教育救助方面，要進一步貫徹落實“兩免一補”政策，積極發(fā)揮“希望工程”、“春蕾計劃”等專項活動的作用，對家庭經(jīng)濟困難的學生要完善救助對策，在高等教育中繼續(xù)完善“獎貸助補減”福利體系，確保不使一名學生因家庭經(jīng)濟困難而輟學。在住房救助方面要完善廉租房制度，構建多層次的住房保障體系，多渠道籌集資金，同時加強對廉租房制度落實情況的監(jiān)督、檢查。在司法援助方面應按照《法律援助條例》，建立法律援助經(jīng)費保障機制，組織法律援助隊伍，對符合法律援助條件的城鄉(xiāng)困難群眾無償提供法律服務。

在臨時救助方面，要建立健全自然災害應急救助預案，建立抗災救災協(xié)調(diào)機構，提高災情監(jiān)測、預警和災后重建能力。對城市生活無著的流浪乞討人員要協(xié)調(diào)民政、衛(wèi)生、交通、公安、城管等部門共同做好救助工作。在社會成員突發(fā)意外災害時要做好臨時救濟工作，同時發(fā)揮工會、婦聯(lián)以及社會慈善力量給予家庭出現(xiàn)意外困難者臨時救助。詳細情況見表 1。

二、新型社會救助的管理和運行體系

一項社會政策要取得良好的社會效果，僅有完善的制度設計還只是萬里長征走完了第一步，如何設計一套政令暢通、管理可行、高效快捷的管理和運行體系是社會政策得以實現(xiàn)初衷的關鍵，對于社會救助制度亦是如此。

首先，要建立“政府主導，民政主管，部門協(xié)作，社會參與”的部門管理體制。當前我國的社會救助系統(tǒng)呈現(xiàn)出“多龍治水”的局面，財政部門負責社會救助資金的預算安排、使用監(jiān)督，衛(wèi)生部門、建設部門、教育部門、司法部門分別負責各專項社會救助，公安、交通、城管、衛(wèi)生、民政等部門共同負責城市生活無著的流浪乞討人員，各級工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、慈善總會、紅十字協(xié)會也在社會救助中發(fā)揮著重要作用，多頭的管理體制浪費了現(xiàn)有資源，造成重復救助或救助資源分配不均等現(xiàn)象，不僅不利于各部門的協(xié)調(diào)配合，同時也降低了行政管理的效率，使社會救助的功能發(fā)揮大打折扣。因此，確立“政府主導，民政主管，部門協(xié)作，社會參與”的管理原則，組建部門協(xié)調(diào)委員會，將建設部門、衛(wèi)生部門、教育部門、司法部門等有機的統(tǒng)一到一起，必將使社會救助發(fā)揮出最大效益。

其次，合理分擔中央與地方政府的社會救助財政責任。從國際經(jīng)驗來看，社會救助經(jīng)費的分擔通常有三種方式，即中央財政全部負擔、地方政府編制預算中央政府予以補貼、全部由地方政府負擔?？紤]到我國是一個區(qū)域發(fā)展不平衡的大國，實行中央政府主導下的地方分責制應當是比較合理的。中央政府承擔過大的份額，會直接影響重大國家項目的實施；而地方政府負擔過重，又不利于地方政府積極性的發(fā)揮。所以，可以采取先中央后地方的分擔原則，在全國范圍內(nèi)，實行中央財政統(tǒng)一管轄，分區(qū)撥付資金的體制；而“老、少、邊、窮”地區(qū)則由地方政府負擔中央財政之外的次要責任；特殊情況下，再由中央政府承擔補充性責任。這樣，就可以應對目前被救助對象的貧困普遍存在與各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展嚴重失衡的兩難選擇。

最后，要加快社會救助信息管理系統(tǒng)建設。信息系統(tǒng)的搭建似乎是社會救助系統(tǒng)中一個微不足道部分，其實不然，社會救助是一項復雜細致、量大面寬的工作，靠傳統(tǒng)的人工操作已經(jīng)不能適應需要，使用網(wǎng)絡化管理效率高，質量好，還可以減少管理成本，提高透明度，能方便快捷公布有關信息，提供及時準確的查詢服務，也有利于社會監(jiān)督，減少腐敗和差錯。因此，逐步建立社會救助信息管理和服務網(wǎng)絡，不斷改善社會救助工作手段，及時、準確、動態(tài)地掌握社會救助信息，提高社會救助工作效率，實現(xiàn)社會救助管理服務的規(guī)范化、現(xiàn)代化、信息化應該是構建高效社會救助體系不錯的選擇。

三、新型社會救助的保障體系

許多躬身一線的理論工作者們，往往會驚詫于一項制度或政策理論與現(xiàn)實的巨大差別，尋根溯源，他們總能深深感觸到一項制度只有在設計、實施和監(jiān)督各部分環(huán)環(huán)相扣的情況下才會向著預期方向發(fā)展，否則將會事倍功半。建構一套嚴密的社會救助實施保障機制，將會對社會救助起到糾錯糾偏、后備支援的重要作用，是社會救助制度建設不可缺少的環(huán)節(jié)。

第一，要加快社會救助立法，實現(xiàn)社會救助的規(guī)范化、法制化。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，社會救助體系是維護社會穩(wěn)定，促進社會發(fā)展 的必備體系，而完善的社會救助法律體系在社會救助中起著先導性的作用，要充分發(fā)揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用，就必須盡快推動《社會救助法》以及相關法律的出臺，對社會救助的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責任、義務等方面進行規(guī)范，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會救助做到公開、公平、公正，更好地發(fā)揮社會救助工作的社會效益。

在立法中要強調(diào)建立救助制度的實施機制，如受助人員登記辦法，社會救助資金發(fā)放辦法等，同時也要對社會救助實施過程的監(jiān)督機制進行規(guī)范，包括對社會救助機構及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對救助資金與實物管理的監(jiān)督，對社會救助的公正度進行監(jiān)督，對社會救助的效益進行監(jiān)督等等。只有在制度設計、實施管理和監(jiān)督上做好立法銜接，社會救助制度的實施才會順利進行。

第二，多渠道籌集社會救助資金。拓展資金渠道，確保資金來源，是社會救助體系建設的一項最重要、也是最困難的工作。做好這項工作，首先要穩(wěn)定和豐富資金來源。在財政撥款方面，各地要切實發(fā)揮財政主渠道的作用，按照建立公共財政的要求，加大財政支出結構和力度，將社會救助所需資金列入同級財政預算，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升逐年增加。同時要發(fā)揮社會捐助的輔助力量，要推進社會捐助經(jīng)?；?、制度化，引導、鼓勵和組織社會力量參與社會救助，充分發(fā)揮個人、企事業(yè)單位、民問組織等各方面作用，為社會救助提供必要的補充。其次要規(guī)范資金發(fā)放機制。盡量減少中間環(huán)節(jié)，堅持公開透明，確保救助資金足額、及時、順暢地發(fā)放到困難群眾手中。另外要嚴格資金管理過程。社會救助資金要堅持和健全專項預算、專戶管理、專款專用制度，以確保資金安全，杜絕貪污浪費。

第三，建立健全社會救助服務體系。社會救助的服務體系是社會救助工作的最終端，起著一線戰(zhàn)士的作用。要構建良好的社會救助服務體系，首先要 以各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，街道辦事處為依托，辦好救助站或救助所，形成廣覆蓋的社會救助組織網(wǎng)絡，另外要加強社會救助服務的人員隊伍建設，吸引專門的社會工作者，尤其是大中專院校的專業(yè)人才充實到社會救助工作中。另外還要形成統(tǒng)一領導，統(tǒng)一管理的行政管理體制避免多頭申報、多頭救助、遺漏等現(xiàn)象的發(fā)生，增強救助款物使用的科學性、針對性和有效性，實現(xiàn)救助效能最大化。

第四，完善社會救助體系監(jiān)督機制。社會救助的監(jiān)督機制是確保社會救助制度良好運行，杜絕不良現(xiàn)象發(fā)生的必備機制，只有做好監(jiān)督工作，社會救助才會向著健康、可持續(xù)的方向發(fā)展。主要包括對受助人員的確認和社會救助資金的管理上。對于受助人員的確認來說，要堅持公開透明的原則，完善社會救助公示制度，開設反饋渠道，廣泛接受媒體、輿論等各界社會監(jiān)督。在資金的管理上，要嚴格按照基金管理的相關規(guī)定來使用資金，在發(fā)放中要盡量減少中間環(huán)節(jié)，防止社會救助資金的截留，流出現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕腐敗，完善執(zhí)行部門的自我監(jiān)督，如實記錄每一筆經(jīng)費的運作，同時對其資金賬目實行全程審計，確保資金如實發(fā)放，使社會救助資金確實起到維護社會成員基本權益的作用。

四、大力發(fā)展慈善組織等類型的補充社會救助力量

救助工作的社會化已成為國際慣例，它代表著現(xiàn)代社會保障的發(fā)展方向。因此，政府應積極支持社會力量參與救助事業(yè)，創(chuàng)造條件開發(fā)社會救助資源，推進非政府組織和社會成員之間的社會互助，形成以政府為主導、以非政府組織為補充的、多層次立體式的社會救助體系。

一方面要大力提倡社會互幫互助?；突ブ侵腥A民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，在建設新型社會保障體系的過程中仍要繼續(xù)發(fā)揮這種傳統(tǒng)的巨大作用。具體到社會救助制度過程中，首先，政府要秉持社會保障公平、正義、共享的理念，進一步加大通過稅收等手段調(diào)節(jié)居民收入分配的力度，以縮小社會貧富差距，籌集社會救助資源，緩解救助壓力。其次，要發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團體和組織在社會幫困工作中的作用，多方面、多途徑解決特殊群體的困難，有效整合社會救助資源，最終形成政府主導、社會互動的多層次的，有機統(tǒng)一的救助機制。

另一方面還要重視和發(fā)揮非政府組織在社會救助中的作用。這是政府救助資源的補充，也是當前社會救助體系建設的薄弱環(huán)節(jié)，然而其在社會救助中起到的巨大作用卻是絕不容我們忽視的，這一點已經(jīng)在2008年的汶川大地震中向我們充分展示了其力量，所以要大力培育非政府社會公益組織、非營利組織、慈善機構、群眾組織、社區(qū)組織、自愿團體以及熱心公益事業(yè)的企業(yè)、家庭和個人在內(nèi)的全社會力量，朝著國家主導的多元救助模式發(fā)展。政府要積極扶持社會公益組織的發(fā)展，要為它們的發(fā)展壯大提供良好的法律政策環(huán)境和社會文化環(huán)境。另外要大力發(fā)展社會志愿者隊伍，吸納大中專院校的專業(yè)人才，完善社區(qū)公共服務網(wǎng)絡，提倡開展社會互助，為困難群體提供更多的關懷和救助。這樣，不但可以減輕政府救助的負擔，還可以彌補政府救助在社會救助中的某些不足，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，使困難群體的生活狀況得以更好地改善。

完善的理論綱領是實踐工作取得良好效果的先導，面對各種政策環(huán)境，我們要掌握區(qū)別對待、分類指導，整體規(guī)劃、分步推進的建制方法，充分整合和利用現(xiàn)有的各種社會救助資源，做好部門協(xié)調(diào)、理順行政管理體制的工作，相信，城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡化、保障制度化、救助多元化的新型社會救助體系必將早日實現(xiàn)。

參考文獻：

[1]楊衍銀．大力推進城鄉(xiāng)社會救助體系建設，切實保障困難群眾基本生活[J]．社會福利，2004(9)．

[2]長子中．建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系[J]．北方經(jīng)濟，2008(11)．

[3]李學舉．關于社會救助體系建設工作[J]．社會福利2004(9)

第四篇：從四個方面著手構建新型社會救助體系

文章標題：從四個方面著手構建新型社會救助體系

近年來，*縣從完善機制、加大投入、破解難題、強化監(jiān)督四個方面構建新型社會救助體系。

一、完善機制

一是成立以縣長為組長的城鄉(xiāng)一體化社會救助體系建設領導小組，統(tǒng)籌領導協(xié)調(diào)全縣城鄉(xiāng)社會救助工作；二是建立以農(nóng)村居民最低生活保障、城市居民最低生活保障、城鄉(xiāng)特困家庭醫(yī)療救助、特大自然災害救助、農(nóng)村特困戶住房困難救助、流浪乞討人員救助等制度體系，其他相關部門也先后出臺配套的制度體系；三是建立政府領導、民政牽頭、部門配合、社會參與的工作機制和會議制度，定期召開會議，研究具體問題，安排部署任務；四是成立社會救助管理局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立社會救助管理所，負責轄區(qū)內(nèi)的救助工作，17個社區(qū)和347個村還分別設立了救助申報點。

二、加大投入

一是加大城鄉(xiāng)低保投入，城鎮(zhèn)低保由xx余人增至xx人，補貼由xx萬元增至xx萬元，農(nóng)村低保由7800人增至15000人，覆蓋率為2.05；二是加大災害救助投入，06年投入救災款237萬元，惠及53400余人，籌資272.43萬元，修建“愛心房”158套；三是落實五保待遇，全縣有6094五保老人，未享受中央財政轉移支付供養(yǎng)待遇的1804人，占29.6，撥付供養(yǎng)資金354萬元。06年籌資438萬元，興建10所敬老院，新增床位500張，集中供養(yǎng)的五保老人達824人；四是開展流浪乞討人員救助，06年共救助流浪乞討人員784人次。五是廣泛開展了“結對幫扶”、“扶貧濟困”、“鄰里互助”、“捐一日工資，奉獻一片愛心”等社會捐贈活動，2006年我縣共收到社會各界的捐款90余萬元，募集棉被800余床，衣褲19000余件，并及時送到了特困群眾手中。

三、破解難題

一是破解群眾“看病難”。一方面，大力發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，切實改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，加快建設中心衛(wèi)生院，推廣村級衛(wèi)生員制度，村村配備衛(wèi)生員，實現(xiàn)“小病治療不出村、大病轉診門路通”。另一方面，在農(nóng)村合作醫(yī)療救助制度的基礎上，啟動城鄉(xiāng)醫(yī)療救助。06年爭取上級資金xx萬元，本級財政配套44萬元，共為694名大病患者實施救助，發(fā)放救助金xx萬元，并出資xx萬元幫助xx名特困戶和xx名五保老人參加了農(nóng)村合作醫(yī)療保險，還撥出?？顬?6名白內(nèi)障患者實施復明手術。二是破解“就業(yè)難”。06年培訓下崗失業(yè)人員1900人，其中高技工120人，培訓轉移農(nóng)村勞動力3400人，農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)12700人，先后開發(fā)交通協(xié)管、社區(qū)保安、保綠、保潔、城管協(xié)管等公益性崗位560個，全縣發(fā)放公益性崗位工資補貼135萬元。

四、強化監(jiān)督

一是規(guī)范程序。嚴把“四道關口，五個環(huán)節(jié)”，即：救助對象界定關，村（居）民代表評議關，縣鄉(xiāng)兩級審批關，救助證卡發(fā)放關；調(diào)查摸底環(huán)節(jié)，張榜公示環(huán)節(jié)，救助監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，資金領取環(huán)節(jié)，社會參與環(huán)節(jié)。二是建立程序統(tǒng)一、形勢多樣、內(nèi)容規(guī)范的社會救助公示制度，印制了《*縣社會救助辦事程序》，將申請城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助法律援助的條件、程序、所需資料等向社會各界和救助對象公開。三是強化財務監(jiān)督和審計，成立由紀檢、監(jiān)察、審計組成的社會救助資金監(jiān)督委員會，定期開展專項檢查，重大救助活動特邀人大代表、政協(xié)委員、行風評議員、政務監(jiān)督員全程跟蹤監(jiān)督，全縣設立投訴電話38部，投訴箱32個，確保救助工作公正、透明，同時加強了社會募集資金的管理；四是規(guī)范約束制度，先后出臺了《低保資金管理辦法》、《民政專項資金管理辦法》等一系列規(guī)范和監(jiān)督措施。

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第五篇：論維吾爾族民間互助與新型社會救助體系構建

論維吾爾族民間互助與新型社會救助體系構建

李慧娟

(塔里木大學 人文學院，新疆 阿拉爾，843300）

摘要：隨著社會結構的調(diào)整與經(jīng)濟的發(fā)展，我國現(xiàn)行的社會救助制度面臨一些不足,已不能適應現(xiàn)行社會經(jīng)濟的發(fā)展,有必要探索并逐步建立一套新型的社會救助體系。民間互助作為生產(chǎn)、生活方式的重要內(nèi)容伴隨維吾爾族民眾至今，在國家保障制度觸及不到的地方起到很好的補充作用。我們應以伊斯蘭文化為底蘊，依托民間資源，實現(xiàn)政府社會救助與維吾爾族民間互助的良性互動，構建救助主體多元化、救助渠道多樣化、救助資源社會化的新型社會救助體系。

關鍵詞：維吾爾族 民間互助 社會救助體系

社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，目前我國的社會救助體系相對于我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要進一步的完善，有必要探索并逐步建立一套新型社會救助體系。民間互助是維吾爾族的優(yōu)良傳統(tǒng),在國家正式福利體系覆蓋不到的地方，及時化解社會矛盾，起到了穩(wěn)定家庭、穩(wěn)定社會的積極作用。因此，發(fā)揮民間互助的功能,并使其逐步走上制度化、規(guī)范化；以伊斯蘭文化為底蘊，依托民間資源，實現(xiàn)政府社會救助與維吾爾族民間互助的良性互動，構建立體的新型社會救助體系，具有重要的意義。

一、維吾爾族民間互助的界定與內(nèi)涵

互助是指某一特定人群對處于困境中的社會成員實施幫助而不求直接回報的行為。維吾爾族民間互助是維吾爾族民間的個人及社會組織間在物質和精神上的互助行為。伊斯蘭教傳入中國之后,經(jīng)過本土化的調(diào)適，形成了有中國特色的伊斯蘭文化,它作為一種意識形態(tài)和文化現(xiàn)象,與新疆維吾爾族穆斯林群眾的生活有著緊密的聯(lián)系。伊斯蘭教的經(jīng)典《古蘭經(jīng)》鼓勵人們在生活中施濟貧困，如“在今世行善者，得享美報”（39∶10）；你們應當知道：你們所獲得的戰(zhàn)利品，無論是什么，都應當以五分之一歸真主、使者、至親、孤兒、赤貧、旅客”（8∶41）[1]?！妒ビ枴氛f：“禮拜將把正信者帶到通往天堂的道路上，齋戒將把他們帶到天堂的大門前，而施舍才使他們獲準進入天堂”[2]。在人與人之間的關系上，伊斯蘭教提倡每一個人都應該如兄弟般相互幫助，和睦共處，《圣訓》說：“信士之間相親相愛相恤相憐，猶如一個軀體”，作為愛的方式，可接濟窮人、資助學人，亦可祝福成功人、安慰失敗者[3]。維吾爾族民間互助本身是一種世俗行為，但其思想基礎是助人為本的宗教倫理觀，伊斯蘭教主張平等、反對貧富差距過大，主張對財富進行再分配來實現(xiàn)人人有機會享有真主的財產(chǎn)，對貧窮、無依無靠、殘疾的人給予救濟和幫助。

雖然在維吾爾族社區(qū)，社會救助中國家保障體系占主導地位，但政府在社會救助中有觸及不到的盲區(qū)，其局限性是顯而易見的。一方面伊斯蘭文化中的慈善思想使維吾爾族社區(qū)在長期的發(fā)展中形成了一種普遍存在的民間互助，是官方救助的重要補充；另一方面國家權力依托伊斯蘭教的文化資源有效地介入維吾爾族社區(qū)生活。另外，宗教人士不僅代表清真寺救濟貧困，而且本人也用自己的收入幫助有困難的人。伊斯蘭教認為，穆斯林不但要信道，而且要行善，這樣的穆斯林才有幸福優(yōu)美的歸宿。宗教人士在穆斯林群眾中享有崇高的威望，他們的言行對普通教眾的影響是潛移默化的。哈提甫和伊瑪目的善行不但使自己功德圓滿，而且在維吾爾群眾中起到很好的示范作用。因此，我們要利用宗教積極推動社會福利事業(yè)的建設，加強宗教人士在扶貧濟困中的帶頭作用，調(diào)動宗教的積極因素，發(fā)揮宗教樂善好施、熱心公益、奉獻社會的優(yōu)良傳統(tǒng)，實現(xiàn)政府社會救助工作與伊斯蘭教慈善救助的良性互動，促進社區(qū)的和諧建設。

基金項目：塔里木大學校長基金項目（維吾爾族傳統(tǒng)民間互助文化及其現(xiàn)代價值研究TDSKBS1301）作者簡介：李慧娟（1972-），塔里木大學人文學院非傳統(tǒng)安全與邊疆民族發(fā)展研究中心副教授，博士，主要從事民族地區(qū)社會保障研究。

二、維吾爾族民間互助對社會救助制度的補充

2014年2月21日由國務院頒布的《社會救助暫行辦法》將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等8項制度分別設專章予以規(guī)范，并提出社會力量參與社會救助按照國家有關規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策。維吾爾族民間互助作為社會力量參與社會救助，包括親朋鄰里的互助、穆斯林群眾及宗教人士對弱勢群體的救助、清真寺的救助、民間互助組織的救助等，由于其接近群眾、成本低、效率高的優(yōu)勢彌補政府救助的不足，民間社會的閑置資源也得到了整合和利用。

（一）維吾爾族民間互助對最低生活保障制度的補充

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度作為社會穩(wěn)定的最后一道安全網(wǎng)，覆蓋的人群范圍廣。但在實施過程中，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是新疆社會救助工作中存在問題最多的一個環(huán)節(jié)。在喀什地區(qū)，我們在田野調(diào)查中遇到很多真正生活有困難但沒有門路的人往往拿不到低保。2010年初，筆者在喀什地區(qū)某鄉(xiāng)一戶村民家做訪談，臨走時，一位50多歲的維吾爾族大媽悄悄地告訴我，村干部把低保給自己的親戚和與自己關系好的人，把自己家里的活也要求出義務工的村民做，不出義務工就要交200元錢。另外，新疆農(nóng)村低保的申請、審核流程繁瑣，審批期限長，影響了低保工作的運行效率。對于申請不到低保的低收入家庭，民間互助往往能使他們渡過難關。另外，對于剛超過低保收入線的低保邊緣戶，最低生活保障制度也是無能為力的。

個案：喀什麥蓋提鎮(zhèn)7社區(qū)53歲的下崗的職工阿依姑努孜，老公退休在家，家庭生活困難。她參加的民間互助組織“恰依”幫她渡過了難關。有一天她老公在外面喝多了酒找不到自己家的房子，本來家住7社區(qū)的，跑到1社區(qū)去敲別人家的門，主人出來打他的老公，頭都被打破了，眼睛上面腫了一個大包，都快死了，送到醫(yī)院搶救過來了。恰依里的女人們有6個送她50元，8個送了100元，幫她給丈夫交了醫(yī)藥費。由于最低生活保障制度與大病醫(yī)療救助制度是捆綁實施的，阿依姑努孜家不符合低保申請的條件，也就享受不到醫(yī)療救助；醫(yī)保自己是要出一部分錢的，這對于低保邊緣家庭來說，依然是困難的。

（二）維吾爾族民間互助對特困人員救助制度的補充

現(xiàn)有的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度下應保未保的現(xiàn)象比較突出，據(jù)統(tǒng)計，截至2002年底,全國農(nóng)村五保供養(yǎng)對象有570.37萬人,真正獲得保障的只有296·82萬人,約占應保對象的52·04%；很多地方執(zhí)行的五保供養(yǎng)標準遠遠低于當?shù)卮迕竦囊话闼?集中供養(yǎng)好一點，分散供養(yǎng)尤[4]其如此。而在新疆，維吾爾族很講究落葉歸根，她們愿意死在自己家里。有些人老了，認為自己的根在那里，家里再沒吃的也不愿去敬老院。因此，在福利院集中供養(yǎng)的只是部分五保戶。截至2010年8月，全喀什市三孤人員1489人，供養(yǎng)率不到8%。有殘疾或生活自理能力較差、散居的五保老人，生活非常不便,精神也較為空虛。城鎮(zhèn)無子女又因為各種原因沒有社會保障的老人，生活也極為艱難。政府對這些特困人員的救助極其有限，不足部分靠平時鄰居和社會上的好心人在日常生活上和經(jīng)濟上給予照顧和幫助。

個案：喀什巴楚縣阿克薩克馬熱勒鄉(xiāng)博爾其墩村有一位70多歲曾經(jīng)到沙特阿拉伯去朝覲回來的阿吉，經(jīng)常幫助生活有困難、殘疾、有病的人。該村4小隊有位75歲的維吾爾族婦女，沒有丈夫，只有一個兒子在外打工；5小隊有位80歲的維吾爾族婦女，眼睛視力不好，也沒有丈夫，2個兒子都在外打工，兒子們都只能維持自己的生活。阿吉在肉孜節(jié)、古爾邦節(jié)時送給她們米、面、油、肉，平時有困難時接濟100或200元。

（三）維吾爾族民間互助對醫(yī)療救助制度的補充

大病醫(yī)療救助的覆蓋面和報銷額度的限制使很多患大病貧困維吾爾族群眾的醫(yī)療需求得不到滿足，穆斯林群眾捐款以及民間組織的救助是貧困大病患者解決醫(yī)療費用的主要方式?；即蟛『?，多數(shù)普通收入家庭無法承受巨額的醫(yī)療費用，這時通常只能求助與他人：首

先，父母兄弟姐妹一般會提供經(jīng)濟和精神上的幫助；其次，親戚、朋友、鄰居到醫(yī)院看望也會送給病人幾十至幾百元，親屬關系近或關系好的會多給一點；第三，民間組織的幫助，如“恰依”的組織者會倡議成員每人捐50元、100元或更多一點給患者；喀什市紅十字會也會對貧困農(nóng)民提供醫(yī)療方面的救助。第四，通過清真寺伊瑪目呼吁來清真寺做禮拜的穆斯林群眾捐款給需要幫助的人。總的來說，對于大病患者及其家庭來說，民間互助是醫(yī)療救助不足的重要補充。

個案：喀什市帕依那甫社區(qū)2組有位維吾爾族婦女21歲的兒子患了尿毒癥，每個星期都要透析，清真寺伊瑪目號召做禮拜的人捐款，每次湊3000元，一共捐了3次。清真寺出了1000元，伊瑪目也掏了1000元，其余的錢都是大家湊的，2011年初還是去世了。2010年麥蓋提縣尕孜庫勒鄉(xiāng)躍進村有位維吾爾族婦女11歲的女兒得了白血病，因為家庭經(jīng)濟條件差，新農(nóng)合報銷了一部分，但還是無法承受巨額的醫(yī)療費。鄉(xiāng)里組織各單位和村民捐款，鄉(xiāng)領導每位捐100元，其他人金額不限，一共捐了7000元。

（四）維吾爾族民間互助對教育救助制度的補充

教育平等是社會最基本的公平，我國的憲法和教育法都對公民的受教育權做了明確規(guī)定，但依然還有一些適齡兒童因各種原因不能讀書或雖能讀書但條件很差。各級政府對新疆農(nóng)村義務教育救助投入不足，救助標準過低，重經(jīng)濟投資、輕教育救助。另外政府在救助困難家庭兒童教育方面也存在著不同程度的失靈現(xiàn)象，在這種情況下，貧困家庭孩子的教育救助通常會借助于民間的力量。

個案：“愛心媽媽協(xié)會”是喀什地區(qū)教育學院退休維吾爾族女教師阿提克阿吉等自發(fā)組織的民間協(xié)會。其主要宗旨是資助品學兼優(yōu)，但生活困難的貧困大學生完成學業(yè)，以及對患病的中小學學生實行人道主義救助，幫助其恢復健康、繼續(xù)學業(yè)，實現(xiàn)教育機會人人平等。清真寺作為中間組織，也對政府教育救濟制度的不足作了一些補充作用。做禮拜時伊瑪目抽時間講一下誰有困，做完禮拜出清真寺時，愿意捐款的捐款，穆斯林群眾認為捐款給貧困的人是得到真主恩惠的機會，每個穆斯林都不會讓這么好的機會溜過去。至于幫多少，要看困難有多大。做禮拜的人幫不上忙的，與街道辦事處和社區(qū)聯(lián)系，呼吁一下富裕人士來幫忙。在喀什，有的孩子考上大學，通知書接到了，沒有錢去讀，好心人4、5年學費一次性交上的，這樣的例子很多。

（五）維吾爾族民間互助對臨時救助制度的補充

臨時救助是指對特殊原因導致的基本生活出現(xiàn)暫時困難的家庭，給予非定期、非定量的生活救助。新疆貧困人口比例高，需要臨時救助的低收人群眾多。政府雖然花費了大量的財政資金用于臨時救助，但是仍然有一部分低收入家庭游離于臨時救助之外。特別是低保邊緣戶，收入剛剛超過低保標準，但是卻享受不到低保補助，但他們與低保戶一樣面臨著就業(yè)難、就醫(yī)難、就學難等困境，甚至有一部分家庭的實際生活水平還低于低保戶。

在新疆，民政局對困難群眾的臨時救助主要有冬季提供煤、衣被、鞋子，肉孜節(jié)、古爾邦節(jié)發(fā)放面粉、大米、清油、肉，有些地方還提供建房用的紅磚。如英吉沙縣民政局2008年為321位低收入群眾提供了臨時救助，發(fā)放面粉12130袋；大米4000袋，煤1030噸；清油6000公斤；衣物1440件；被褥387套；鞋子3500雙；肉6000公斤；紅磚1690000塊。民政上的臨時救助對于低收入群眾來說，只能改善救助對象短時間內(nèi)的生活，平時的困難就需要民間互助了。親朋、鄰居相互間借錢、借物、送衣、送糧，生病時湊錢去看望，民間互助組織的救助等等。

個案：東風農(nóng)場維吾爾婦女卡爾肉孜到清真寺找伊瑪目，說她家冬天沒有煤取暖。伊瑪目、買曾以及其他宗教人員共5、6人商議，賣了穆斯林群眾捐贈的羊皮，買了清真寺做禮拜用的地毯后還剩一點錢，再籌措一些錢，買了1噸煤，送給冬天沒煤的家庭。

三、新型社會救助體系的構建

我國現(xiàn)行的社會救助制度存在以政府救助、物質救助為主以及救助對象的局限性和救助水平的層次性低等缺陷。新型社會救助制度應當著力培養(yǎng)被救助者自我發(fā)展、改變現(xiàn)狀的能力, 以民間互助為經(jīng)、政府救助為緯，構建多元、立體的新型社會救助制度。新型社會救助制度應當具有以下特征：

（一）救助對象的廣泛性

新型社會救助體系應當盡可能滿足低收入人群的救助需求。政府救助存在明顯的局限性：首先，政府救助資金實力雄厚，但是不能很好地滲入到基層中了解救助對象的具體情況；而鄰居、親友、社會精英等個體以及清真寺和民間互助組織靈活性較強，動員社會的能力也較強。民間互助來源于基層，能夠及時根據(jù)救助對象的健康、收入等具體情況實行個別救助。其次，政府救助在救助對象的覆蓋面上還存在遺漏，如城市保障對象的戶口限制將農(nóng)民工這一群體排除在城市最低生活保障制度之外；由于一些社會救助政策與低保制度的捆綁實施，城市低保邊緣戶享受不到政府的救助，生活甚至還不如城市低保戶。目前我國對城市低保邊緣群體還沒有形成規(guī)范的救助體系，2010年新疆才開始建立以低保邊緣群體和困難農(nóng)民工家庭為主的臨時救助制度。第三，政府的社會救助資金是有限的，不可能把所有的困難個體都納入社會救助的范圍，需要利用社會資源擴大救助范圍，救助工作的社會化是現(xiàn)代社會救助的發(fā)展方向。因此,政府應積極支持社會力量參與社會救助,推進民間互助組織和初級社會群體之間的互助，構建以政府為主導、民間互助為補充的多層次立體的社會救助網(wǎng)絡，使生活在最低生活水平以下和略高于這個最低水平線的維吾爾族家庭都能得到有效救助。

（二）救助方式的多樣化

目前的社會救助方式以政府提供現(xiàn)金和實物為主,其基本理念是維持救助對象的基本生存。隨著社會轉型時期社會矛盾日益凸顯,僅靠單純的物質救助不能從根本上解決貧困問題,更不能促進被救助者自身的發(fā)展,必須把單純的物質救助方式轉變?yōu)槎嘣戎绞?如精神救助、能力救助、權利救助等新的救助類型,在保證被救助者基本生活的同時，注重人的發(fā)展。

1、制度性的政府救助與非制度性的民間救助相結合

制度性救助主要指城鄉(xiāng)最低生活保障制度、災害救助制度及教育、就業(yè)、住房等專項救助制度；非制度性救助包括親友、鄰居、宗教人士、富裕階層的救助和清真寺、民間互助組織等社會力量參與的各種社會救助活動。非制度性救助的草根性和民間性使其可以針對政府救助中覆蓋不到的需要救助的社會成員實施社會救助，但非制度性救助也存在自身的一些局限性，只有將民間慈善上升為一種制度性、組織性的社會救助制度，才能既其消除松散化的弊端，又能彌補政府救助制度的不足。

2、經(jīng)濟救助與能力救助相結合

傳統(tǒng)社會福利主要采取經(jīng)濟救助的方式，只注重對貧困者的物質救助。社會貧困的產(chǎn)生同時是一種公民應得權利在社會變遷中遭到剝奪的過程，如最低生活保障制度，僅僅解決了物質上的不足，對能力、權利、發(fā)展機會等考慮甚少[5]。許多困難群眾得到了現(xiàn)金和物品救助，但解決的只是眼前的困難，往往陷入貧困-救助-返貧困的惡性循環(huán)，甚至產(chǎn)生等、靠、要的貧困適應思想，忽視了貧困者的能力建設。大多數(shù)貧困救助對象無技術、無崗位、無發(fā)展門路，在對他們給予經(jīng)濟幫扶的同時，也要給予他們能力上的救助，增強他們的造血功能，使其依靠自己的力量擺脫貧困、融入社會，克服傳統(tǒng)他助方式消極被動的缺陷。

3、物質救助與非物質救助相結合

現(xiàn)行社會救助多數(shù)都是物質救助,而服務救助、精神救助等非物質救助少。民間互助對病人的照顧、老人的照料和貧困者的服務救助以及精神救助有著相對于政府救助的天然優(yōu)勢。根據(jù)阿馬蒂亞森的福利經(jīng)濟學理論，真正的貧困是“可行能力”的貧困，即權利貧困。新型社會救助體系應更關注非物質救助方式并進行系統(tǒng)的制度化設計,在物質救助的同時,針對精

神貧困、社會權利貧困等現(xiàn)象,進一步提供心理援助、權益維護[6]。

（三）救助主體的多元化

社會救助是一項系統(tǒng)工程，必須廣泛發(fā)動政府、社會和個人等各方面的力量，形成互為 補充、相互配套的社會救助網(wǎng)絡[7]。現(xiàn)有的社會救助制度分散且條塊化，新型社會救助體系需要構建一個聯(lián)結個人、社區(qū)、社會組織以及政府的網(wǎng)絡。社會救助的主體應該是多元的，第一，弱勢人群的個人自助、家庭或家族間的扶助以及親友、鄰里的互助和宗教人員、阿吉、富商、企業(yè)家等社會精英的救助；第二，清真寺、民間互助組織對弱勢者的援助；第三，社區(qū)對弱勢者的幫助。一方面穆斯林群眾在社區(qū)的組織下濟貧行善，另一方面社區(qū)成員之間相對比較熟悉，在對救助對象的甄別上起著比別的監(jiān)督主體更好的作用；第四，政府對弱勢者的救助。政府對貧困者的救助存在財政資金上有缺口、效率上難保證、城鄉(xiāng)之間不平衡的不足。依托民間互助組織、宗教慈善機構、社區(qū)以及社會精英的救助實現(xiàn)維吾爾族弱勢群體的增權，是現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢。

參考文獻：

1、馬堅譯.古蘭經(jīng)[M].北京：中國社會科學出版社，1996.2、穆薩·寶文安哈吉、買買提·賽來哈吉譯《布哈里圣訓實錄精華》[M]．北京：中國社會科學出版社，2004．

3、馬明良.論阿拉伯—伊斯蘭文化的和諧理念.阿拉伯世界研究，2006（3）.4、洪大用等，困境與出路:后集體時代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究.中國人民大學學報，2004（1）.50

5、楊思斌.中國社會救助立法研究.北京：中國工人出版社，2009.6、周沛，陳靜.新型社會救助體系研究.南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版），2010（4）.147

7、李彥昌.城市貧困與社會救助研究[M].比較：北京大學出版社,2004.140.通訊地址：新疆阿拉爾市塔里木大學人文學院李慧娟 手機：*** E-mail:lihuijuanm@163.com