第一篇：ppp最新監(jiān)管政策整理

現(xiàn)將部分最新ppp監(jiān)管政策整理如下：

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）2017年11月10日。

《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見（征求意見稿）》一行三會等五部委2017年11月17日。1

《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管【2017】192號）國資委公布2017年11月21日。2

《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》財政部發(fā)展改革委人民銀行公布

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關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知

財辦金〔2017〕92號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務局：

為深入貫徹落實全國金融工作會議精神，進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，現(xiàn)將規(guī)范全國PPP綜合信息平臺項目庫（以下簡稱“項目庫”）管理有關(guān)事項通知如下：

一、總體要求

（一）統(tǒng)一認識。各級財政部門要深刻認識當前規(guī)范項目庫管理的重要意義，及時糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動PPP回歸公共服務創(chuàng)新供給機制的本源，促進實現(xiàn)公共服務提質(zhì)增效目標，夯實PPP可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

（二）分類施策。各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處于識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵 1 尚處在征求意見稿階段，最終版本不會存在太大差距。此規(guī)從資管業(yè)務的“實質(zhì)”角度最大范圍的涵蓋了現(xiàn)有的資管產(chǎn)品，包括保險資管公司的保債計劃、保股計劃、PPP計劃，信托公司的單一資金信托和集合資金信托計劃，銀行理財?shù)鹊?。但是排除了“資產(chǎn)證券化業(yè)務”、“財產(chǎn)權(quán)信托”等產(chǎn)品。至于私募股權(quán)基金是否適用新政？央行有關(guān)部門負責人就《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見（征求意見稿）》答記者問中，已說明了私募基金管理人雖尚不屬于金融機構(gòu)，但其發(fā)行的私募基金產(chǎn)品也屬于資管產(chǎn)品，國家法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定，沒有規(guī)定的，適用本《指導意見》的要求，也就是說應當參照適用此規(guī)定。2 針對央企規(guī)定，但是作為國企只是借鑒下，便于更好的做出判斷?；屯平?；將處于準備、采購、執(zhí)行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關(guān)法律法規(guī)和制度要求，實施全生命周期管理，確保規(guī)范運作。

（三）嚴格管理。各級財政部門應嚴格項目管理庫入庫標準和管理要求，建立健全專人負責、持續(xù)跟蹤、動態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機制，及時將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項目清理出庫，不斷提高項目管理庫信息質(zhì)量和管理水平。

二、嚴格新項目入庫標準

各級財政部門應認真落實相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質(zhì)量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領(lǐng)域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

（三）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

三、集中清理已入庫項目

各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應予以清退：

（一）未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；項目發(fā)起人或?qū)嵤C構(gòu)已書面確認不再采用PPP模式實施的。

（三）不符合規(guī)范運作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔保。包括由政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的。

（五）未按規(guī)定進行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。

四、組織實施

（一）落實責任主體。各省級財政部門要切實履行項目庫管理主體責任，統(tǒng)一部署轄內(nèi)市、區(qū)、縣財政部門開展集中清理工作。財政部政府和社會資本合作中心（以下稱“財政部PPP中心”）負責開展財政部PPP示范項目的核查清理工作，并對各地項目管理庫清理工作進行業(yè)務指導。

（二）健全工作機制。各省級財政部門應成立集中清理專項工作組，制定工作方案，明確任務分工、工作要求和時間進度，落實專人負責，并可邀請專家參與。地方各級財政部門應當會同有關(guān)方面加強政策宣傳和輿論引導，重要情況及時向財政部報告。

（三）明確完成時限。各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財政部金融司備案。

（四）確保整改到位。對于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財政部PPP中心指導并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項目入庫直至整改完成。

《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見（征求意見稿）》近年來，我國資產(chǎn)管理業(yè)務快速發(fā)展，在滿足居民和企業(yè)的投融資需求、改善社會融資結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在部分業(yè)務發(fā)展不規(guī)范、多層嵌套、剛性兌付、規(guī)避金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控等問題。按照黨中央、國務院決策部署，為規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務，統(tǒng)一同類資產(chǎn)管理產(chǎn)品監(jiān)管標準，有效防范和控制金融風險，引導社會資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟，更好地支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，現(xiàn)提出以下意見：

一、【基本原則】規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務主要遵循以下原則：

（一）堅持嚴控風險的底線思維，把防范和化解資產(chǎn)管理業(yè)務的風險放到更加重要的位置，減少存量風險，嚴防增量風險。

（二）堅持服務實體經(jīng)濟的根本目標，既充分發(fā)揮資產(chǎn)管理業(yè)務的功能，切實服務實體經(jīng)濟的投融資需求，又嚴格規(guī)范引導，避免資金脫實向虛在金融體系內(nèi)部自我循環(huán)，防止產(chǎn)品過于復雜，加劇風險的跨行業(yè)、跨市場、跨區(qū)域傳遞。

（三）堅持宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合、機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管理念，實現(xiàn)對各類機構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務的全面、統(tǒng)一覆蓋，采取有效監(jiān)管措施，加強金融消費者保護。

（四）堅持有的放矢的問題導向，重點針對資產(chǎn)管理業(yè)務的多層嵌套、杠桿不清、套利嚴重、投機頻繁等問題，設(shè)定統(tǒng)一的標準規(guī)制，同時對金融創(chuàng)新堅持趨利避害、一分為二，留出發(fā)展空間。

（五）堅持積極穩(wěn)妥審慎推進，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系，堅持防范風險與有序規(guī)范相結(jié)合，在下決心處置風險的同時，充分考慮市場承受能力，合理設(shè)置過渡期，把握好工作的次序、節(jié)奏、力度，加強市場溝通，有效引導市場預期。

二、【資產(chǎn)管理業(yè)務定義】資產(chǎn)管理業(yè)務是指銀行、信托、證券、基金、期貨、保險資產(chǎn)管理機構(gòu)等金融機構(gòu)接受投資者委托，對受托的投資者財產(chǎn)進行投資和管理的金融服務。金融機構(gòu)為委托人利益履行勤勉盡責義務并收取相應的管理費用，委托人自擔投資風險并獲得收益。

資產(chǎn)管理業(yè)務是金融機構(gòu)的表外業(yè)務，金融機構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務時不得承諾保本保收益。出現(xiàn)兌付困難時，金融機構(gòu)不得以任何形式墊資兌付。金融機構(gòu)不得開展表內(nèi)資產(chǎn)管理業(yè)務。

三、【資產(chǎn)管理產(chǎn)品】資產(chǎn)管理產(chǎn)品包括但不限于銀行非保本理財產(chǎn)品，資金信托計劃，證券公司、證券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期貨公司、期貨公司子公司和保險資產(chǎn)管理機構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品等。依據(jù)金融監(jiān)督管理部門頒布規(guī)則開展的資產(chǎn)證券化業(yè)務，不適用本意見。

四、【產(chǎn)品分類】資產(chǎn)管理產(chǎn)品按照募集方式的不同，分為公募產(chǎn)品和私募產(chǎn)品。公募產(chǎn)品面向不特定社會公眾公開發(fā)行。公開發(fā)行的認定標準依照《中華人民共和國證券法》執(zhí)行。私募產(chǎn)品面向合格投資者通過非公開方式發(fā)行。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品按照投資性質(zhì)的不同，分為固定收益類產(chǎn)品、權(quán)益類產(chǎn)品、商品及金融衍生品類產(chǎn)品和混合類產(chǎn)品。固定收益類產(chǎn)品投資于債權(quán)類資產(chǎn)的比例不低于80%，權(quán)益類產(chǎn)品投資于股票、未上市股權(quán)等權(quán)益類資產(chǎn)的比例不低于80%，商品及金融衍生品類產(chǎn)品投資于商品及金融衍生品的比例不低于80%，混合類產(chǎn)品投資于債權(quán)類資產(chǎn)、權(quán)益類資產(chǎn)、商品及金融衍生品類資產(chǎn)且任一資產(chǎn)的投資比例未達到前三類產(chǎn)品標準。

【明示產(chǎn)品類型】金融機構(gòu)在發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品時，應當按照上述分類標準向投資者明示資產(chǎn)管理產(chǎn)品的類型，并按照確定的產(chǎn)品性質(zhì)進行投資。在產(chǎn)品成立后至到期日前，不得擅自改變產(chǎn)品類型。混合類產(chǎn)品投資債權(quán)類資產(chǎn)、權(quán)益類資產(chǎn)和商品及金融衍生品類資產(chǎn)的比例應當在發(fā)行產(chǎn)品時予以確定并向投資者明示，在產(chǎn)品成立后至到期日前不得擅自改變。產(chǎn)品的實際投向不得違反合同約定，如需調(diào)整投資策略，與確定的投資性質(zhì)產(chǎn)生偏離，應當先行取得投資者同意，并履行登記備案等法律法規(guī)以及金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的程序。

五、【投資者】資產(chǎn)管理產(chǎn)品的投資者分為不特定社會公眾和合格投資者兩大類。合格投資者是指具備相應風險識別能力和風險承擔能力，投資于單只資產(chǎn)管理產(chǎn)品不低于一定金額且符合下列條件的自然人和法人。

（一）家庭金融資產(chǎn)不低于500萬元，或者近3年本人年均收入不低于40萬元，且具有2年以上投資經(jīng)歷。

（二）最近1年末凈資產(chǎn)不低于1000萬元的法人單位。

（三）金融監(jiān)督管理部門視為合格投資者的其他情形。

合格投資者投資于單只固定收益類產(chǎn)品的金額不低于30萬元，投資于單只混合類產(chǎn)品的金額不低于40萬元，投資于單只權(quán)益類產(chǎn)品、單只商品及金融衍生品類產(chǎn)品的金額不低于100萬元。合格投資者同時投資多只不同產(chǎn)品的，投資金額按照其中最高標準執(zhí)行。

六、【投資者適當性管理要求】金融機構(gòu)發(fā)行和銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品，應當堅持“了解產(chǎn)品”和“了解客戶”的經(jīng)營理念，加強投資者適當性管理，向投資者銷售與其風險識別能力和風險承擔能力相適應的資產(chǎn)管理產(chǎn)品。禁止欺詐或者誤導投資者購買與其風險承擔能力不匹配的資產(chǎn)管理產(chǎn)品。金融機構(gòu)不得通過對資產(chǎn)管理產(chǎn)品進行拆分等方式，向風險識別能力和風險承擔能力低于產(chǎn)品風險等級的投資者銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品。

金融機構(gòu)應當加強投資者教育，不斷提高投資者的金融知識水平和風險意識，向投資者傳遞“賣者盡責、買者自負”的理念，打破剛性兌付。

七、【金融機構(gòu)及資管從業(yè)人員資質(zhì)要求】金融機構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務，應當具備與資產(chǎn)管理業(yè)務發(fā)展相適應的管理體系和管理制度，公司治理良好，風險管理、內(nèi)部控制和問責機制健全。

金融機構(gòu)應當建立健全資產(chǎn)管理業(yè)務人員的資格認定、培訓、考核評價和問責制度，確保從事資產(chǎn)管理業(yè)務的人員具備必要的專業(yè)知識、行業(yè)經(jīng)驗和管理能力，充分了解相關(guān)法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定以及資產(chǎn)管理產(chǎn)品的法律關(guān)系、交易結(jié)構(gòu)、主要風險和風險管控方式，遵守行為準則和職業(yè)道德標準。

對于違反相關(guān)法律法規(guī)以及本意見規(guī)定的金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務從業(yè)人員，依法采取處罰措施直至取消從業(yè)資格，禁止其在其他類型金融機構(gòu)從事資產(chǎn)管理業(yè)務。

八、【金融機構(gòu)受托管理職責和投資者保護】金融機構(gòu)運用受托資金進行投資，應當遵守審慎經(jīng)營規(guī)則，制定科學合理的投資策略和風險管理制度，有效防范和控制風險。

金融機構(gòu)應當履行以下管理人職責：

（一）依法募集資金，辦理產(chǎn)品份額的發(fā)售和登記事宜。

（二）辦理產(chǎn)品登記備案手續(xù)。

（三）對所管理的不同產(chǎn)品受托財產(chǎn)分別管理、分別記賬，進行投資。

（四）按照產(chǎn)品合同的約定確定收益分配方案，及時向投資者分配收益。

（五）進行產(chǎn)品會計核算并編制產(chǎn)品財務會計報告。

（六）依法計算并披露產(chǎn)品凈值，確定申購、贖回價格。

（七）辦理與受托財產(chǎn)管理業(yè)務活動有關(guān)的信息披露事項。

（八）保存受托財產(chǎn)管理業(yè)務活動的記錄、賬冊、報表和其他相關(guān)資料。

（九）以管理人名義，代表投資者利益行使訴訟權(quán)利或者實施其他法律行為。

（十）金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的其他職責。

金融機構(gòu)未按照勤勉盡責原則切實履行受托管理職責，造成投資者損失的，應當依法向投資者承擔賠償責任。

九、【產(chǎn)品代銷】金融機構(gòu)代理銷售其他金融機構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，應當符合金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的資質(zhì)條件。未經(jīng)金融管理部門許可，任何非金融機構(gòu)和個人不得代理銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品。

金融機構(gòu)應當建立資產(chǎn)管理產(chǎn)品的銷售授權(quán)管理體系，明確代理銷售機構(gòu)的準入標準和程序，明確界定雙方的權(quán)利與義務，明確相關(guān)風險的承擔責任和轉(zhuǎn)移方式。

金融機構(gòu)代理銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品，應當建立相應的內(nèi)部審批和風險控制程序，對發(fā)售機構(gòu)的信用狀況、經(jīng)營管理能力、市場投資能力、風險處置能力等開展盡職調(diào)查，要求發(fā)售機構(gòu)提供詳細的產(chǎn)品介紹、相關(guān)市場分析和風險收益測算報告，進行充分的信息驗證和風險審查，確保代理銷售的產(chǎn)品符合本意見規(guī)定并承擔相應責任。

十、【公募和私募產(chǎn)品的投資要求】

【公募產(chǎn)品】公募產(chǎn)品主要投資風險低、流動性強的債權(quán)類資產(chǎn)以及上市交易的股票，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得投資未上市股權(quán)。公募產(chǎn)品可以投資商品及金融衍生品，但應當符合法律法規(guī)以及金融監(jiān)督管理部門的相關(guān)規(guī)定。

現(xiàn)階段，銀行的公募產(chǎn)品以固定收益類產(chǎn)品為主。如發(fā)行權(quán)益類產(chǎn)品和其他產(chǎn)品，須經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)管部門批準，但用于支持市場化、法治化債轉(zhuǎn)股的產(chǎn)品除外。

【私募產(chǎn)品】私募產(chǎn)品的投資范圍由合同約定，可以投資債權(quán)類資產(chǎn)、上市交易（掛牌）的股票、未上市企業(yè)股權(quán)（含債轉(zhuǎn)股）和受（收）益權(quán)，并嚴格遵守投資者適當性管理要求。

十一、【投資限制及鼓勵】資產(chǎn)管理產(chǎn)品進行投資應當符合以下規(guī)定：

（一）【非標準化債權(quán)類資產(chǎn)】標準化債權(quán)類資產(chǎn)是指在銀行間市場、證券交易所市場等國務院和金融監(jiān)督管理部門批準的交易市場交易的具有合理公允價值和較高流動性的債權(quán)性資產(chǎn)，具體認定規(guī)則由人民銀行會同金融監(jiān)督管理部門另行制定。其他債權(quán)類資產(chǎn)均為非標準化債權(quán)類資產(chǎn)。

金融機構(gòu)發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資于非標準化債權(quán)類資產(chǎn)的，應當遵守金融監(jiān)督管理部門制定的有關(guān)限額管理、風險準備金要求、流動性管理等監(jiān)管標準。行業(yè)金融監(jiān)督管理部門未制定相關(guān)監(jiān)管標準的，由人民銀行督促根據(jù)本意見要求制定與其他行業(yè)一致的監(jiān)管標準并予以執(zhí)行。

金融機構(gòu)不得將資產(chǎn)管理產(chǎn)品資金直接或者間接投資于商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)。商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)受（收）益權(quán)的投資限制由人民銀行、金融監(jiān)督管理部門另行制定。

（二）【禁止投資的行業(yè)】資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得直接或者間接投資法律法規(guī)和國家政策禁止進行債權(quán)和股權(quán)投資的行業(yè)和領(lǐng)域。

（三）【鼓勵投資】鼓勵金融機構(gòu)通過發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品募集資金支持國家重點領(lǐng)域和重大工程建設(shè)、科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展等領(lǐng)域。鼓勵金融機構(gòu)通過發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品募集資金支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和降低企業(yè)杠桿率。

（四）【外幣產(chǎn)品】跨境資產(chǎn)管理產(chǎn)品及業(yè)務、境內(nèi)外幣資產(chǎn)管理產(chǎn)品及業(yè)務應當符合外匯管理有關(guān)規(guī)定。

十二、【信息披露和透明度】金融機構(gòu)應當向投資者主動、真實、準確、完整、及時披露資產(chǎn)管理產(chǎn)品募集信息、資金投向、杠桿水平、收益分配、托管安排、投資者賬戶信息和主要投資風險。國家法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

【公募產(chǎn)品信息披露】金融機構(gòu)應當建立嚴格的公募產(chǎn)品信息披露管理制度，明確定期報告、臨時報告、重大事項公告、投資風險披露要求以及具體內(nèi)容、格式。在本機構(gòu)官方網(wǎng)站或者通過投資者便于獲取的方式，按照規(guī)定或者開放頻率披露開放式產(chǎn)品凈值，每周披露封閉式產(chǎn)品凈值，定期披露其他重要信息。

【私募產(chǎn)品信息披露】私募產(chǎn)品的信息披露方式、內(nèi)容、頻率由產(chǎn)品合同約定，但金融機構(gòu)應當至少每季度向投資者披露產(chǎn)品凈值和其他重要信息。

【固定收益類產(chǎn)品信息披露】除資產(chǎn)管理產(chǎn)品通行的信息披露要求外，金融機構(gòu)還應當在顯要位置向投資者充分披露和提示固定收益類產(chǎn)品的投資風險，包括但不限于產(chǎn)品投資債券面臨的利率、匯率變化等市場風險以及債券價格波動情況，產(chǎn)品投資每筆非標準化債權(quán)類資產(chǎn)的融資客戶、項目名稱、剩余融資期限、到期收益分配、交易結(jié)構(gòu)、風險狀況等。

【權(quán)益類產(chǎn)品信息披露】除資產(chǎn)管理產(chǎn)品通行的信息披露要求外，金融機構(gòu)還應當在顯要位置向投資者充分披露和提示權(quán)益類產(chǎn)品的投資風險，包括但不限于產(chǎn)品投資股票面臨的風險以及股票價格波動情況等。

【商品及金融衍生品類產(chǎn)品信息披露】除資產(chǎn)管理產(chǎn)品通行的信息披露要求外，金融機構(gòu)還應當在顯要位置向投資者充分披露商品及金融衍生品類產(chǎn)品的掛鉤資產(chǎn)、持倉風險、控制措施以及衍生品公允價值變化等。

【混合類產(chǎn)品信息披露】除資產(chǎn)管理產(chǎn)品通行的信息披露要求外，金融機構(gòu)還應當向投資者清晰披露混合類產(chǎn)品的投資資產(chǎn)組合情況，并根據(jù)固定收益類、權(quán)益類、商品及金融衍生品類資產(chǎn)投資比例充分披露和提示相應的投資風險。

十三、【公司治理與風險隔離】主營業(yè)務不包括資產(chǎn)管理業(yè)務的金融機構(gòu)應當設(shè)立具有獨立法人地位的資產(chǎn)管理子公司開展資產(chǎn)管理業(yè)務，暫不具備條件的可以設(shè)立專門的資產(chǎn)管理業(yè)務經(jīng)營部門開展業(yè)務。

金融機構(gòu)不得為資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資的非標準化債權(quán)類資產(chǎn)或者股權(quán)類資產(chǎn)提供任何直接或間接、顯性或隱性的擔保或者回購承諾。

金融機構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務，應當確保資產(chǎn)管理業(yè)務與其他業(yè)務相分離，代客業(yè)務與自營業(yè)務相分離，資產(chǎn)管理產(chǎn)品與其代銷的金融產(chǎn)品相分離，資產(chǎn)管理產(chǎn)品之間相分離，資產(chǎn)管理業(yè)務操作與其他業(yè)務操作相分離。

十四、【第三方獨立托管】本意見發(fā)布后，金融機構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品資產(chǎn)應當由具有托管資質(zhì)的第三方機構(gòu)獨立托管，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

過渡期內(nèi)，具有證券投資基金托管業(yè)務資質(zhì)的商業(yè)銀行可以托管本行理財產(chǎn)品，但應當為每只產(chǎn)品單獨開立托管賬戶，確保資產(chǎn)隔離。過渡期后，具有證券投資基金托管業(yè)務資質(zhì)的商業(yè)銀行應當設(shè)立具有獨立法人地位的子公司開展資產(chǎn)管理業(yè)務，該商業(yè)銀行可以托管子公司發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，但應當實現(xiàn)實質(zhì)性的獨立托管。獨立托管有名無實的，由金融監(jiān)督管理部門進行糾正和處罰。

十五、【規(guī)范資金池】金融機構(gòu)應當做到每只資產(chǎn)管理產(chǎn)品的資金單獨管理、單獨建賬、單獨核算，不得開展或者參與具有滾動發(fā)行、集合運作、分離定價特征的資金池業(yè)務。

金融機構(gòu)應當合理確定資產(chǎn)管理產(chǎn)品所投資資產(chǎn)的期限，加強對期限錯配的流動性風險管理，金融監(jiān)督管理部門應當制定流動性風險管理規(guī)定。

為降低期限錯配風險，金融機構(gòu)應當強化資產(chǎn)管理產(chǎn)品久期管理，封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品最短期限不得低于90天。金融機構(gòu)應當根據(jù)資產(chǎn)管理產(chǎn)品的期限設(shè)定不同的管理費率，產(chǎn)品期限越長，年化管理費率越低。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品直接或者間接投資于非標準化債權(quán)類資產(chǎn)的，非標準化債權(quán)類資產(chǎn)的終止日不得晚于封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品的到期日或者開放式資產(chǎn)管理產(chǎn)品的最近一次開放日。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品直接或者間接投資于未上市企業(yè)股權(quán)及其受（收）益權(quán)的，應當為封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品，并明確股權(quán)及其受（收）益權(quán)的退出安排。未上市企業(yè)股權(quán)及其受（收）益權(quán)的退出日不得晚于封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品的到期日。

金融機構(gòu)不得違反相關(guān)金融監(jiān)督管理部門的規(guī)定，通過為單一項目融資設(shè)立多只資產(chǎn)管理產(chǎn)品的方式，變相突破投資人數(shù)限制或者其他監(jiān)管要求。同一金融機構(gòu)發(fā)行多只資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資同一資產(chǎn)的，為防止同一資產(chǎn)發(fā)生風險波及多只資產(chǎn)管理產(chǎn)品，多只資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資該資產(chǎn)的資金總規(guī)模合計不得超過300億元。如果超出該限額，需經(jīng)相關(guān)金融監(jiān)督管理部門批準。

十六、【資產(chǎn)組合管理】金融機構(gòu)應當確保每只資產(chǎn)管理產(chǎn)品所投資資產(chǎn)與投資者的風險承擔能力相適應，做到每只產(chǎn)品所投資資產(chǎn)的構(gòu)成清晰、風險可識別。

金融機構(gòu)應當控制資產(chǎn)管理產(chǎn)品所投資資產(chǎn)的集中度。單只公募資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資單只證券或者單只證券投資基金的市值不得超過該資產(chǎn)管理產(chǎn)品凈資產(chǎn)的10%，同一金融機構(gòu)發(fā)行的全部公募資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資單只證券或者單只證券投資基金的市值不得超過該證券市值或者證券投資基金市值的30%，全部開放式公募資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資單一上市公司發(fā)行的股票不得超過該上市公司可流通股票的15%，全部資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資單一上市公司發(fā)行的股票不得超過該上市公司可流通股票的30%。金融監(jiān)督管理部門另有規(guī)定的除外。

非因金融機構(gòu)主觀因素致使不符合前述比例限制的，金融機構(gòu)應在流動性受限資產(chǎn)可出售、轉(zhuǎn)讓或者恢復交易的10個交易日內(nèi)進行調(diào)整。

十七、【強化資本和準備金計提要求】金融機構(gòu)應當按照資產(chǎn)管理產(chǎn)品管理費收入的10%計提風險準備金，或者按照規(guī)定計提操作風險資本或相應風險資本準備。風險準備金余額達到產(chǎn)品余額的1%時可以不再提取。風險準備金主要用于彌補因金融機構(gòu)違法違規(guī)、違反資產(chǎn)管理產(chǎn)品協(xié)議、操作錯誤或者技術(shù)故障等給資產(chǎn)管理產(chǎn)品財產(chǎn)或者投資者造成的損失。

十八、【打破剛性兌付監(jiān)管要求】

【凈值管理】金融機構(gòu)對資產(chǎn)管理產(chǎn)品應當實行凈值化管理，凈值生成應當符合公允價值原則，及時反映基礎(chǔ)資產(chǎn)的收益和風險。按照公允價值原則確定凈值的具體規(guī)則另行制定。

【剛兌認定】經(jīng)人民銀行或者金融監(jiān)督管理部門認定，存在以下行為的視為剛性兌付：

（一）資產(chǎn)管理產(chǎn)品的發(fā)行人或者管理人違反公允價值確定凈值原則對產(chǎn)品進行保本保收益。

（二）采取滾動發(fā)行等方式使得資產(chǎn)管理產(chǎn)品的本金、收益、風險在不同投資者之間發(fā)生轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)產(chǎn)品保本保收益。

（三）資產(chǎn)管理產(chǎn)品不能如期兌付或者兌付困難時，發(fā)行或者管理該產(chǎn)品的金融機構(gòu)自行籌集資金償付或者委托其他金融機構(gòu)代為償付。

（四）人民銀行和金融監(jiān)督管理部門共同認定的其他情形。

【分類懲處】經(jīng)認定存在剛性兌付行為的，區(qū)分以下兩類機構(gòu)加強懲處：

（一）存款類金融機構(gòu)發(fā)生剛性兌付的，認定為利用具有存款本質(zhì)特征的資產(chǎn)管理產(chǎn)品進行監(jiān)管套利，由銀監(jiān)會和人民銀行按照存款業(yè)務予以規(guī)范，足額補繳存款準備金和存款保險基金，并予以適當處罰。

（二）非存款類持牌金融機構(gòu)發(fā)生剛性兌付的，認定為違規(guī)經(jīng)營、超范圍經(jīng)營，由相關(guān)金融監(jiān)督管理部門進行糾正，并實施罰款等行政處罰。未予糾正和罰款的由人民銀行糾正并追繳罰款，具體標準由人民銀行制定，最低標準為漏繳的存款準備金以及存款保險基金相應的2倍利益對價。

【投訴舉報】任何單位和個人發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)存在剛性兌付行為的，可以向人民銀行和金融監(jiān)督管理部門消費者權(quán)益保護機構(gòu)投訴舉報，查證屬實且舉報內(nèi)容未被相關(guān)部門掌握的，給予適當獎勵。

外部審計機構(gòu)在對金融機構(gòu)進行審計時，如果發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)存在剛性兌付行為的，應當及時報告人民銀行和金融監(jiān)督管理部門。

十九、【統(tǒng)一負債要求】資產(chǎn)管理產(chǎn)品應當設(shè)定負債比例（總資產(chǎn)/凈資產(chǎn)）上限，同類產(chǎn)品適用統(tǒng)一的負債比例上限。每只開放式公募產(chǎn)品的總資產(chǎn)不得超過該產(chǎn)品凈資產(chǎn)的140%，每只封閉式公募產(chǎn)品、每只私募產(chǎn)品的總資產(chǎn)不得超過該產(chǎn)品凈資產(chǎn)的200%。計算單只產(chǎn)品的總資產(chǎn)時應當按照穿透原則合并計算所投資資產(chǎn)管理產(chǎn)品的總資產(chǎn)。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品的持有人不得以所持有的資產(chǎn)管理產(chǎn)品份額進行質(zhì)押融資，放大杠桿。

個人不得使用銀行貸款等非自有資金投資資產(chǎn)管理產(chǎn)品，資產(chǎn)負債率達到或者超出警戒線的企業(yè)不得投資資產(chǎn)管理產(chǎn)品，警戒線的具體標準由人民銀行會同相關(guān)部門另行規(guī)定。

二十、【分級產(chǎn)品設(shè)計】以下產(chǎn)品不得進行份額分級。

（一）公募產(chǎn)品。

（二）開放式私募產(chǎn)品。

（三）投資于單一投資標的私募產(chǎn)品，投資比例超過50%即視為單一。

（四）投資債券、股票等標準化資產(chǎn)比例超過50%的私募產(chǎn)品。

分級私募產(chǎn)品的總資產(chǎn)不得超過該產(chǎn)品凈資產(chǎn)的140%。分級私募產(chǎn)品應當根據(jù)所投資資產(chǎn)的風險程度設(shè)定分級比例（優(yōu)先級份額/劣后級份額，中間級份額計入優(yōu)先級份額）。固定收益類產(chǎn)品的分級比例不得超過3：1，權(quán)益類產(chǎn)品的分級比例不得超過1：1，商品及金融衍生品類產(chǎn)品、混合類產(chǎn)品的分級比例不得超過2：1。發(fā)行分級資產(chǎn)管理產(chǎn)品的金融機構(gòu)應當對該資產(chǎn)管理產(chǎn)品進行自主管理，不得轉(zhuǎn)委托給劣后級投資者。

分級資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得直接或者間接對優(yōu)先級份額認購者提供保本保收益安排。

本條所稱分級資產(chǎn)管理產(chǎn)品是指存在一級份額以上的份額為其他級份額提供一定的風險補償，收益分配不按份額比例計算，由資產(chǎn)管理合同另行約定的產(chǎn)品。

二十一、【消除多層嵌套和通道】金融機構(gòu)不得為其他金融機構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品提供規(guī)避投資范圍、杠桿約束等監(jiān)管要求的通道服務。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品可以投資一層資產(chǎn)管理產(chǎn)品，但所投資的資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得再投資其他資產(chǎn)管理產(chǎn)品（公募證券投資基金除外）。

金融機構(gòu)將資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資于其他機構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，從而將本機構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品資金委托給其他機構(gòu)進行投資的，該受托機構(gòu)應當為具有專業(yè)投資能力和資質(zhì)的受金融監(jiān)督管理部門監(jiān)管的金融機構(gòu)，并切實履行主動管理職責，不得進行轉(zhuǎn)委托，不得再投資其他資產(chǎn)管理產(chǎn)品（公募證券投資基金除外）。委托機構(gòu)應當對受托機構(gòu)開展盡職調(diào)查，實行名單制管理，明確規(guī)定受托機構(gòu)的準入標準和程序、責任和義務、存續(xù)期管理、利益沖突防范機制、信息披露義務以及退出機制。委托機構(gòu)不得因委托其他機構(gòu)投資而免除自身應當承擔的責任。

金融機構(gòu)可以聘請具有專業(yè)資質(zhì)的受金融監(jiān)督管理部門監(jiān)管的機構(gòu)作為投資顧問。投資顧問發(fā)出交易指令指導委托機構(gòu)在特定系統(tǒng)和托管賬戶內(nèi)操作。

金融監(jiān)督管理部門和國家有關(guān)部門應當對各類金融機構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務實行平等準入、給予公平待遇。金融監(jiān)督管理部門基于風險防控考慮，確實需要對其他行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品采取限制措施的，應當充分征求相關(guān)部門意見并達成一致。

二十二、【智能投顧】金融機構(gòu)運用人工智能技術(shù)、采用機器人投資顧問開展資產(chǎn)管理業(yè)務應當經(jīng)金融監(jiān)督管理部門許可，取得相應的投資顧問資質(zhì)，充分披露信息，報備智能投顧模型的主要參數(shù)以及資產(chǎn)配置的主要邏輯。

金融機構(gòu)運用智能投顧開展資產(chǎn)管理業(yè)務應當嚴格遵守本意見有關(guān)投資者適當性、投資范圍、信息披露、風險隔離等一般性規(guī)定，并根據(jù)智能投顧的業(yè)務特點，建立合理的投資策略和算法模型，充分提示智能投顧算法的固有缺陷和使用風險，為投資者單設(shè)智能投顧賬戶，明晰交易流程，強化留痕管理，嚴格監(jiān)控智能投顧的交易頭寸、風險限額、交易種類、價格權(quán)限等。

金融機構(gòu)委托外部機構(gòu)開發(fā)智能投顧算法，應當要求開發(fā)機構(gòu)根據(jù)不同產(chǎn)品投資策略研發(fā)對應的智能投顧算法，避免算法同質(zhì)化加劇投資行為的順周期性。金融機構(gòu)應當針對由此引發(fā)的市場波動風險制定應對預案。因算法同質(zhì)化、編程設(shè)計錯誤、對數(shù)據(jù)利用深度不夠等智能投顧算法模型缺陷或者系統(tǒng)異常，導致羊群效應、影響金融市場穩(wěn)定運行的，金融機構(gòu)應當采取人工干預措施，強制調(diào)整或者終止智能投顧業(yè)務。

金融機構(gòu)應當依法合規(guī)開展人工智能業(yè)務，不得借助智能投顧夸大宣傳資產(chǎn)管理產(chǎn)品或者誤導投資者，并切實履行對智能投顧資產(chǎn)管理業(yè)務的管理職責，因違法違規(guī)或者管理不當造成投資者損失的，應當承擔相應的損害賠償責任。開發(fā)機構(gòu)應當誠實盡責、合理研發(fā)智能投顧算法，保證客戶和投資者的數(shù)據(jù)安全，不得使用惡意代碼損害投資者利益，如存在過錯，金融機構(gòu)有權(quán)向開發(fā)機構(gòu)進行損失追償或者要求承擔相應的責任。

二十三、【關(guān)聯(lián)交易】金融機構(gòu)不得以資產(chǎn)管理產(chǎn)品的資金與關(guān)聯(lián)方進行不正當交易、利益輸送、內(nèi)幕交易和操縱市場，包括但不限于投資于關(guān)聯(lián)方虛假項目、與關(guān)聯(lián)方共同收購上市公司、向本機構(gòu)注資等。關(guān)聯(lián)方按照財政部《企業(yè)會計準則》的規(guī)定確定。

金融機構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資本機構(gòu)、托管機構(gòu)及其控股股東、實際控制人或者與其有其他重大利害關(guān)系的公司發(fā)行或者承銷的證券，或者從事其他重大關(guān)聯(lián)交易的，應當建立健全內(nèi)部審批機制和評估機制，并向投資者充分披露信息。

二

十四、【統(tǒng)計制度】建立資產(chǎn)管理產(chǎn)品統(tǒng)一報告制度。人民銀行負責統(tǒng)籌資產(chǎn)管理產(chǎn)品的數(shù)據(jù)編碼和綜合統(tǒng)計工作，會同金融監(jiān)督管理部門擬定資產(chǎn)管理產(chǎn)品統(tǒng)計制度，建立資產(chǎn)管理產(chǎn)品信息系統(tǒng)，規(guī)范和統(tǒng)一產(chǎn)品標準、信息分類、代碼、數(shù)據(jù)格式，逐只產(chǎn)品統(tǒng)計基本信息、募集信息、資產(chǎn)負債信息和終止信息。人民銀行和金融監(jiān)督管理部門加強資產(chǎn)管理產(chǎn)品的統(tǒng)計信息共享。

金融機構(gòu)于每只資產(chǎn)管理產(chǎn)品成立后5個工作日內(nèi)，向人民銀行和金融監(jiān)督管理部門同時報送產(chǎn)品基本信息和起始募集信息；于每月10日前報送存續(xù)期募集信息、資產(chǎn)負債信息，于產(chǎn)品終止后5個工作日內(nèi)報送終止信息。

中央國債登記結(jié)算有限責任公司、中國證券登記結(jié)算有限公司、銀行間市場清算所股份有限公司、上海票據(jù)交易所股份有限公司、上海黃金交易所、上海保險交易所股份有限公司、中保保險資產(chǎn)登記交易系統(tǒng)有限公司于每月10日前向人民銀行和金融監(jiān)督管理部門同時報送資產(chǎn)管理產(chǎn)品持有其登記托管的金融工具的信息。

在資產(chǎn)管理產(chǎn)品信息系統(tǒng)正式運行前，人民銀行會同金融監(jiān)督管理部門依據(jù)統(tǒng)計制度擬定統(tǒng)一的過渡期數(shù)據(jù)報送模板；各金融監(jiān)督管理部門對本行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，于每月10日前按照數(shù)據(jù)報送模板向人民銀行提供數(shù)據(jù)，及時溝通跨行業(yè)、跨市場的重大風險信息和事項。

人民銀行對金融機構(gòu)資產(chǎn)管理產(chǎn)品統(tǒng)計工作進行監(jiān)督檢查。資產(chǎn)管理產(chǎn)品統(tǒng)計的具體制度由人民銀行會同相關(guān)部門另行制定。

二十五、【監(jiān)管分工】人民銀行負責對資產(chǎn)管理業(yè)務實施宏觀審慎管理，會同金融監(jiān)督管理部門制定資產(chǎn)管理業(yè)務的標準規(guī)制。金融監(jiān)督管理部門實施資產(chǎn)管理業(yè)務的市場準入和日常監(jiān)管，加強投資者保護，依照本意見會同人民銀行制定出臺各自監(jiān)管領(lǐng)域的實施細則。

本意見正式實施后，人民銀行會同金融監(jiān)督管理部門建立工作機制，持續(xù)監(jiān)測資產(chǎn)管理業(yè)務的發(fā)展和風險狀況，定期評估標準規(guī)制的有效性和市場影響，及時修訂完善，推動資產(chǎn)管理行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

二十六、【監(jiān)管原則】對資產(chǎn)管理業(yè)務實施監(jiān)管遵循以下原則：

（一）機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合，按照產(chǎn)品類型而不是機構(gòu)類型實施功能監(jiān)管，同一類型的資產(chǎn)管理產(chǎn)品適用同一監(jiān)管標準，減少監(jiān)管真空和套利。

（二）實行穿透式監(jiān)管，對于已經(jīng)發(fā)行的多層嵌套資產(chǎn)管理產(chǎn)品，向上識別產(chǎn)品的最終投資者，向下識別產(chǎn)品的底層資產(chǎn)（公募證券投資基金除外）。

（三）強化宏觀審慎管理，建立資產(chǎn)管理業(yè)務的宏觀審慎政策框架，完善政策工具，從宏觀、逆周期、跨市場的角度加強監(jiān)測、評估和調(diào)節(jié)。

（四）實現(xiàn)實時監(jiān)管，對資產(chǎn)管理產(chǎn)品的發(fā)行銷售、投資、兌付等各環(huán)節(jié)進行全面動態(tài)監(jiān)管，建立綜合統(tǒng)計制度。

二十七、【違規(guī)行為處罰】金融監(jiān)督管理部門應當根據(jù)本意見規(guī)定，對違規(guī)行為制定和完善處罰規(guī)則，依法實施處罰，并確保處罰標準一致。資產(chǎn)管理業(yè)務違反宏觀審慎管理要求的，由人民銀行按照法律法規(guī)實施處罰。

二十八、【組織實施和過渡期安排】本意見正式實施后，金融監(jiān)督管理部門在本意見框架內(nèi)研究制定配套細則，配套細則之間應相互銜接，避免產(chǎn)生新的監(jiān)管套利和不公平競爭。按照“新老劃斷”原則設(shè)置過渡期，確保平穩(wěn)過渡。金融機構(gòu)已經(jīng)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品自然存續(xù)至所投資資產(chǎn)到期。過渡期內(nèi)，金融機構(gòu)不得新增不符合本意見規(guī)定的資產(chǎn)管理產(chǎn)品的凈認購規(guī)模。過渡期自本意見發(fā)布實施后至2019年6月30日。過渡期結(jié)束后，金融機構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品按照本意見進行全面規(guī)范，金融機構(gòu)不得再發(fā)行或者續(xù)期違反本意見規(guī)定的資產(chǎn)管理產(chǎn)品。

二十九、【對非金融機構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務的要求】資產(chǎn)管理業(yè)務作為金融業(yè)務，屬于特許經(jīng)營行業(yè)，必須納入金融監(jiān)管。非金融機構(gòu)不得發(fā)行、銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品，國家另有規(guī)定的除外。非金融機構(gòu)依照國家規(guī)定發(fā)行、銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品的，應當嚴格遵守相關(guān)規(guī)定以及本意見關(guān)于投資者適當性管理的要求。

非金融機構(gòu)違反上述規(guī)定，為擴大投資者范圍、降低投資門檻，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺公開宣傳、分拆銷售具有投資門檻的投資標的、過度強調(diào)增信措施掩蓋產(chǎn)品風險、設(shè)立產(chǎn)品二級交易市場等行為，按照《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕21號）等進行規(guī)范清理，構(gòu)成非法集資、非法吸收公眾存款、非法發(fā)行證券的，依法追究法律責任。非金融機構(gòu)違法違規(guī)開展資產(chǎn)管理業(yè)務并承諾或進行剛性兌付的，加重處罰。

關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

財政部 發(fā)展改革委 人民銀行

一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義

政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結(jié)果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

（一）有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開。作為社會資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)承擔公共服務涉及的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ欣诒P活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟增長動力。

（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，并納入預算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

二、總體要求

（四）指導思想。貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗，立足國內(nèi)實際情況，改革創(chuàng)新公共服務供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。

（五）基本原則。

依法合規(guī)。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。

重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。鼓勵地方各級人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發(fā)展目標。立足于加強和改善公共服務，形成有效促進政府和社會資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

三、構(gòu)建保障政府和社會資本合作模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系

（七）明確項目實施的管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量。進一步完善操作指南，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）等要求，建立完善管理細則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權(quán)益。

（八）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（九）建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起政府和社會資本合作項目，社會資本也可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

（十）完善公共服務價格調(diào)整機制。積極推進公共服務領(lǐng)域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果，健全公共服務價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價調(diào)價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

（十一）完善法律法規(guī)體系。推進相關(guān)立法，填補政府和社會資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會資本的責權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責任，為政府和社會資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期。鼓勵有條件的地方立足當?shù)貙嶋H，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，出臺地方性法規(guī)或規(guī)章，進一步有針對性地規(guī)范政府和社會資本合作模式的運用。

四、規(guī)范推進政府和社會資本合作項目實施

（十二）廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務轉(zhuǎn)換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

（十四）提高新建項目決策的科學性。地方政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，結(jié)合財政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等運作方式。

（十五）擇優(yōu)選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據(jù)預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權(quán)利與義務。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設(shè)計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權(quán)利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。

（十七）增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經(jīng)濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結(jié)合，不斷加強管理和創(chuàng)新，提升運營效率，在實現(xiàn)經(jīng)濟價值的同時，履行好企業(yè)社會責任，嚴格按照約定保質(zhì)保量提供服務，維護公眾利益；要積極進行業(yè)務轉(zhuǎn)型和升級，從工程承包商、建設(shè)施工方向運營商轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運營實力和管理經(jīng)驗，增強提供公共服務的能力。咨詢、法律、會計等中介機構(gòu)要提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務，促進項目增效升級。

（十八）保障公共服務持續(xù)有效。按照合同約定，對項目建設(shè)情況和公共服務質(zhì)量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應當保持公共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項目資產(chǎn)移交時，要對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡化項目審核流程。進一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。

（二十）多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。

（二十一）完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。中央財政出資引導設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。

（二十二）做好金融服務。金融機構(gòu)應創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構(gòu)給予中長期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應加強監(jiān)督管理，引導金融機構(gòu)正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會資本合作項目融資。

六、組織實施

（二十三）加強組織領(lǐng)導。國務院各有關(guān)部門要按照職能分工，負責相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強對地方推廣政府和社會資本合作模式的指導和監(jiān)督。財政部要會同有關(guān)部門，加強政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務、文化、衛(wèi)生計生等行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點，積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。地方各級人民政府要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實；可根據(jù)本地區(qū)實際情況，建立工作協(xié)調(diào)機制，推動政府和社會資本合作項目落地實施。

（二十四）加強人才培養(yǎng)。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業(yè)務人員培訓，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。鼓勵有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機構(gòu)改革需要，進一步整合專門力量，承擔政府和社會資本合作模式推廣職責，提高專業(yè)水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺。地方各級人民政府要切實履行規(guī)劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等職責，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關(guān)信息，確保項目實施公開透明、有序推進。

在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，事關(guān)人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。各地區(qū)、各部門要充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。財政部要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。

國資委《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（2017-11-17）各中央企業(yè)：

PPP(政府與社會資本合作)模式是我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務供給機制的重大創(chuàng)新,對于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新投融資機制、提升公共服務的供給質(zhì)量和效率具有重要意義。近年來,中央企業(yè)主動適應改革要求,努力拓展市場,積極探索開展 PPP業(yè)務, 在推動自身業(yè)務快速發(fā)展的同時,有力支持了地方經(jīng)濟發(fā)展,取得了良好成效。為貫徹新發(fā)展理念,提高中央企業(yè)境內(nèi) PPP業(yè)務經(jīng)營管理水平,有效防范經(jīng)營風險,實現(xiàn)規(guī)范有序可持續(xù)發(fā)展,現(xiàn)將有關(guān)工作要求通知如下：

一、堅持戰(zhàn)略引領(lǐng),強化集團管控。

各中央企業(yè)要緊密圍繞企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,建立健全本企業(yè) PPP業(yè)務管控體系,穩(wěn)妥開展 PPP業(yè)務。一是加強戰(zhàn)略引領(lǐng)。立足企業(yè)功能界定與分類定位,結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略和發(fā)展方向,充分考慮企業(yè)財務資源和業(yè)務能力,規(guī)劃本企業(yè)PPP業(yè)務發(fā)展。PPP業(yè)務較為集中的企業(yè)應編制PPP業(yè)務專項規(guī)劃,優(yōu)化 PPP業(yè)務布局和結(jié)構(gòu)。二是完善全過程管控體系。建立健全 PPP項目管理制度,從預算約束、事前可研決策、事中項目實施管理、事后投資評價等方面細化管控流程,構(gòu)建權(quán)責明晰的管理機制,加強企業(yè)投資、財務、法務、審計等部門的協(xié)同配合,形成管控合力。三是加強集團管控。明確集團對 PPP 業(yè)務管控的主體責任和各級子企業(yè)的具體管理責任, 由集團總部(含整體上市的上市公司總部)負責統(tǒng)一審批 PPP業(yè)務。四是依法依規(guī)操作。加強投標管理及合同談判,嚴格執(zhí)行合規(guī)審查程序, 切實防范 PPP業(yè)務中的違法違規(guī)風險,妥善處理并及時報備重大法律糾紛集件。

二、嚴格準入條件,提高項目質(zhì)量。

各中央企業(yè)要將源頭管控作為加強 PPP業(yè)務管理的重中之重,細化 PPP項目選擇標準,優(yōu)中選優(yōu),規(guī)范有序參與市場競爭,有效應對項目占用資金規(guī)模大、回報周期長帶來的潛在風險。一是聚焦主業(yè)。根據(jù)項目投資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)特征準確界定集團主業(yè)投資領(lǐng)域,認真篩選符合集團發(fā)展方向、具備競爭優(yōu)勢的項目。將 PPP項目納入企業(yè)年度投資計劃管理,嚴控非主業(yè)領(lǐng)域 PPP項目投資。二是堅持“事前算贏”原則 ,在項目決策前充分開展可行性分析,參考本企業(yè)平均投資回報水平合理設(shè)定 PPP投資財務管控指標,投資回報率原則上不應低于本企業(yè)相同或相近期限債務融資成本,嚴禁開展不具備經(jīng)濟性的項目,嚴厲杜絕盲目決策,堅決遏制短期行為。三是認真評估 PPP項目中合作各方的履約能力。在通過財政承受能力論證的項目中,優(yōu)先選擇發(fā)展改革、財政等部門入庫項目,不得參與付費來源缺乏保障的項目。

三、嚴格規(guī)?？刂?防止推高債務風險。

各中央企業(yè)要高度關(guān)注業(yè)務對企業(yè)財務結(jié)構(gòu)平衡的影響,綜合分析本企業(yè)長期盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負債狀況等,量力而行,對 PPP 業(yè)務實行總量管控,從嚴設(shè)定 PPP業(yè)務規(guī)模上限,防止過度推高杠桿水平。一是納入中央企業(yè)債務風險管控范圍的企業(yè)集團,累計對 PPP項目的凈投資(直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔保或增信的其他資金之和,減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金)原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50% , 不得因開展 PPP業(yè)務推高資產(chǎn)負債率。二是集團要做好內(nèi)部風險隔離,明確相關(guān)子企業(yè) PPP業(yè)務規(guī)模上限;資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資 PPP項目。三是集團應加強對非投資金融類子企業(yè)的管控,嚴格執(zhí)行國家有關(guān)監(jiān)管政策,不得參與僅為項目提供融資、不參與建設(shè)或運營的項目。

四、優(yōu)化合作安排,實現(xiàn)風險共擔。

各中央企業(yè)在 PPP項目中應充分發(fā)揮項目各合作方在融資、建設(shè)、運營等方面的比較優(yōu)勢,合理確定股權(quán)比例、融資比例,努力降低綜合融資成本,切實做好項目運營合作安排,實現(xiàn)合作共贏。一是落實股權(quán)投資資金來源。各企業(yè)要嚴格遵守國家重大項目資本金制度,合理控制杠桿比例,做好擬開展 PPP項目的自有資金安排,根據(jù)項目需要積報引入優(yōu)勢互補、協(xié)同度高的其他非金融投資方,吸引各類股權(quán)類受托管理資金、保險資金、基本養(yǎng)老保險基金等參與投資, 多措并舉加大項目資本金投入,但不得通過引入“名股實債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險。二是優(yōu)化債權(quán)資金安排。積極與各類金融機構(gòu)建立PPP業(yè)務合作關(guān)系,爭取長期低成本資金支持,匹配好債務融資與項目生命周期。三是規(guī)范融資增信。在 PPP項目股權(quán)合作中,不得為其他方股權(quán)出資提供擔保、承諾收益等;項目債務融資需要增信的,原則上應由項目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔保,確需股東擔保的應由各方股東接照出資比例共同擔保。四是做好運營安排,探索多元化的項目回報機制。結(jié)合企業(yè)發(fā)展需要,不斷提高 PPP項目專業(yè)化運營管理能力,對于尚不具備專業(yè)化運營管理能力的項目,通過合資合作、引入專業(yè)化管理機構(gòu)等措施,確保項目安全高效運管。五是積極盤活存量投資,完善退出機制。根據(jù)自身和項目需要,持續(xù)優(yōu)化資金安排,積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產(chǎn)證券化等多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金,實現(xiàn) PPP業(yè)務資金平衡和良性循環(huán)。

五、規(guī)范會計核算,準確反映 PPP業(yè)務狀況。

各中央企業(yè)應當根據(jù)《企業(yè)會計準則》相關(guān)規(guī)定規(guī)范 PPP業(yè)務會計核算。一是規(guī)范界定合并范圍。根據(jù)股權(quán)出資比例、合作方投資性質(zhì)、與合作方關(guān)聯(lián)關(guān)系(如合營、擔保、提供劣后級出資等),對項目融資、建設(shè)和運營的參與程度,風險回報分擔機制,合作協(xié)議或章程約定等, 按照“實質(zhì)重于形式”原則綜合判斷對 PPP項目的控制程度,規(guī)范界定合并范圍;對確屬無控制權(quán)的PPP項目,應當建立單獨臺賬, 動態(tài)監(jiān)控項目的經(jīng)營和風險狀況,嚴防表外業(yè)務風險。二是足額計提資產(chǎn)減值準備。定期對 PPP項目長期股權(quán)投資、取得的收費權(quán)、股東借款等資產(chǎn)進行減值測試,重點關(guān)注實際運營情況與項目可研預期差距較大、合作方付款逾期等減值跡象, 及時足額計提減值準備,防范資產(chǎn)價值不實。三是規(guī)范核算項目收益。同時參與PPP項目投資、建設(shè)或運營的企業(yè),應當合理劃分和規(guī)范核算各階段收益。

六、嚴肅責任追究,防范違規(guī)經(jīng)營投資行為。

各中央企業(yè)要切實承擔起對 PPP業(yè)務管控的主體責任,加強對全集團 PPP業(yè)務的審計與監(jiān)督檢査,不斷提高 PPP業(yè)務投資經(jīng)營管理水平。要對PPP業(yè)務經(jīng)營投資責任實施規(guī)范化、科學化、全周期管理,完善決策事項履職記錄。對違反本通知要求,未履行或未正確履行投資管理職責造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的各級經(jīng)營管理人員,要嚴肅追究責任,同時對 PPP業(yè)務重大決策實施終身責任造究制度。

各中央企業(yè)要對照本通知要求,全面梳理已簽約PPP項目,根據(jù)發(fā)現(xiàn)的風險和問題,及時完善制度,加強管控,提出應對措施。對存在瑕疵的項目,要積扱與合作方協(xié)商完善;對不具備經(jīng)濟性或存在其他重大問題的項目,要逐一制定處置方案,風險化解前,該停堅決停止,未開工項目不得開工。

第二篇：PPP政策及相關(guān)法律

目錄

國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見 國發(fā)〔2014〕60號———————————————3 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法

（發(fā)改等6部委25號令）————————————14 國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知

國辦發(fā)〔2015〕42號——————————————27 關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見 財政部 發(fā)展改革委 人民銀行——————————28 關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（含名詞解釋）財金〔2014〕113號———————————39 國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見 發(fā)改投資[2014]2724號——————————————57 江蘇省財政廳關(guān)于印發(fā)《江蘇省PPP融資支持基金實施辦法（試行）》的通知蘇財規(guī)[2015]19號————————————66 江蘇省關(guān)于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知 蘇財金〔2014〕85號——————————————72 中華人民共和國政府采購法————————————82 中華人民共和國招標投標法————————————83 中華人民共和國招標投標法實施條例————————84 中華人民共和國稅收征收管理法——————————86 中華人民共和國企業(yè)所得稅法——————————86 中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例——————88 中華人民共和國擔保法——————————————90 最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國擔保法》 若干問題的解釋————————————————90 中華人民共和國土地管理法————————————91 中華人民共和國土地管理法實施條例————————100 中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法—————————106 國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制

鼓勵社會投資的指導意見

國發(fā)〔2014〕60號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：

為推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。為此，特提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板，服務國家生產(chǎn)力布局，促進重點領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給。

（二）基本原則。實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會；創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用。

二、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制

（三）深化林業(yè)管理體制改革。推進國有林區(qū)和國有林場管理體 制改革，完善森林經(jīng)營和采伐管理制度，開展森林科學經(jīng)營。深化集體林權(quán)制度改革，穩(wěn)定林權(quán)承包關(guān)系，放活林地經(jīng)營權(quán)，鼓勵林權(quán)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)。鼓勵荒山荒地造林和退耕還林林地林權(quán)依法流轉(zhuǎn)。減免林權(quán)流轉(zhuǎn)稅費，有效降低流轉(zhuǎn)成本。

（四）推進生態(tài)建設(shè)主體多元化。在嚴格保護森林資源的前提下，鼓勵社會資本積極參與生態(tài)建設(shè)和保護，支持符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場（林場）、專業(yè)大戶、林業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資生態(tài)建設(shè)項目。對社會資本利用荒山荒地進行植樹造林的，在保障生態(tài)效益、符合土地用途管制要求的前提下，允許發(fā)展林下經(jīng)濟、森林旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

（五）推動環(huán)境污染治理市場化。在電力、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業(yè)付費購買專業(yè)環(huán)境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。穩(wěn)妥推進政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務。建立重點行業(yè)第三方治污企業(yè)推薦制度。

（六）積極開展排污權(quán)、碳排放權(quán)交易試點。推進排污權(quán)有償使用和交易試點，建立排污權(quán)有償使用制度，規(guī)范排污權(quán)交易市場，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權(quán)交易。加快調(diào)整主要污染物排污費征收標準，實行差別化排污收費政策。加快在國內(nèi)試行碳排放權(quán)交易制度，探索森林碳匯交易，發(fā)展碳排放權(quán)交易市場，鼓勵和支持社會投資者參與碳配額交易，通過金融市場發(fā)現(xiàn)價格的功能，調(diào)整不同經(jīng) 濟主體利益，有效促進環(huán)保和節(jié)能減排。

三、鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利工程

（七）培育農(nóng)業(yè)、水利工程多元化投資主體。支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資建設(shè)農(nóng)田水利和水土保持設(shè)施。允許財政補助形成的小型農(nóng)田水利和水土保持工程資產(chǎn)由農(nóng)業(yè)用水合作組織持有和管護。鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)運營。社會資本愿意投入的重大水利工程，要積極鼓勵社會資本投資建設(shè)。

（八）保障農(nóng)業(yè)、水利工程投資合理收益。社會資本投資建設(shè)或運營管理農(nóng)田水利、水土保持設(shè)施和節(jié)水供水重大水利工程的，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，可以依法獲取供水水費等經(jīng)營收益；承擔公益性任務的，政府可對工程建設(shè)投資、維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費等給予適當補助，并落實優(yōu)惠政策。社會資本投資建設(shè)或運營管理農(nóng)田水利設(shè)施、重大水利工程等，可依法繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益；征收、征用或占用的，要按照國家有關(guān)規(guī)定給予補償或者賠償。

（九）通過水權(quán)制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護。加快建立水權(quán)制度，培育和規(guī)范水權(quán)交易市場，積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求。鼓勵社會資本通過參與節(jié)水供水重大水利工程投資建設(shè)等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權(quán)。

（十）完善水利工程水價形成機制。深入開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，進一步促進農(nóng)業(yè)節(jié)水。水利工程供非農(nóng)業(yè)用水價格按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則合理制定，并根據(jù)供水成本變化及社會承受能力等適時調(diào)整，推行兩部制水利工程水價和豐枯季節(jié)水價。價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。

四、推進市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運營市場化

（十一）改革市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營模式。推動市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營事業(yè)單位向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規(guī)?；?jīng)營，降低建設(shè)和運營成本，提高投資效益。推進市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業(yè)“打包”投資和運營，鼓勵實行城鄉(xiāng)供水一體化、廠網(wǎng)一體投資和運營。

（十二）積極推動社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營者。政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)交給社會資本運營管理。

（十三）加強縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強 吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力。選擇若干具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、特色資源和區(qū)位優(yōu)勢的縣城和重點鎮(zhèn)推行試點，加大對市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營引入市場機制的政策支持力度。

（十四）完善市政基礎(chǔ)設(shè)施價格機制。加快改進市政基礎(chǔ)設(shè)施價格形成、調(diào)整和補償機制，使經(jīng)營者能夠獲得合理收益。實行上下游價格調(diào)整聯(lián)動機制，價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金對企業(yè)運營進行合理補償。

五、改革完善交通投融資機制

（十五）加快推進鐵路投融資體制改革。用好鐵路發(fā)展基金平臺，吸引社會資本參與，擴大基金規(guī)模。充分利用鐵路土地綜合開發(fā)政策，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。按照市場化方向，不斷完善鐵路運價形成機制。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)。按照構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，保障投資者權(quán)益，推進蒙西至華中、長春至西巴彥花鐵路等引進民間資本的示范項目實施。鼓勵按照“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對城市軌道交通站點周邊、車輛段上蓋進行土地綜合開發(fā)，吸引社會資本參與城市軌道交通建設(shè)。

（十六）完善公路投融資模式。建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設(shè)和維護資金。逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機制，促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展。

（十七）鼓勵社會資本參與水運、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。探索發(fā)展 “航電結(jié)合”等投融資模式，按相關(guān)政策給予投資補助，鼓勵社會資本投資建設(shè)航電樞紐。鼓勵社會資本投資建設(shè)港口、內(nèi)河航運設(shè)施等。積極吸引社會資本參與盈利狀況較好的樞紐機場、干線機場以及機場配套服務設(shè)施等投資建設(shè)，拓寬機場建設(shè)資金來源。

六、鼓勵社會資本加強能源設(shè)施投資

（十八）鼓勵社會資本參與電力建設(shè)。在做好生態(tài)環(huán)境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設(shè)備研制和核電服務領(lǐng)域。鼓勵社會資本投資建設(shè)風光電、生物質(zhì)能等清潔能源項目和背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)機組，進入清潔高效煤電項目建設(shè)、燃煤電廠節(jié)能減排升級改造領(lǐng)域。

（十九）鼓勵社會資本參與電網(wǎng)建設(shè)。積極吸引社會資本投資建設(shè)跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網(wǎng)完善工程和大中城市配電網(wǎng)工程。將海南聯(lián)網(wǎng)Ⅱ回線路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項目作為試點，引入社會資本。鼓勵社會資本投資建設(shè)分布式電源并網(wǎng)工程、儲能裝置和電動汽車充換電設(shè)施。

（二十）鼓勵社會資本參與油氣管網(wǎng)、儲存設(shè)施和煤炭儲運建設(shè)運營。支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設(shè)油氣管網(wǎng)主干線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施，控股建設(shè)油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲備庫。鼓勵社會資本參與鐵路運煤干線和煤炭儲配體系建設(shè)。國家規(guī)劃確定的石化 基地煉化一體化項目向社會資本開放。

（二十一）理順能源價格機制。進一步推進天然氣價格改革，2015年實現(xiàn)存量氣和增量氣價格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價格，落實頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣價格市場化政策。盡快出臺天然氣管道運輸價格政策。按照合理成本加合理利潤的原則，適時調(diào)整煤層氣發(fā)電、余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)標桿電價。推進天然氣分布式能源冷、熱、電價格市場化。完善可再生能源發(fā)電價格政策，研究建立流域梯級效益補償機制，適時調(diào)整完善燃煤發(fā)電機組環(huán)保電價政策。

七、推進信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化

（二十二）鼓勵電信業(yè)進一步向民間資本開放。進一步完善法律法規(guī)，盡快修訂電信業(yè)務分類目錄。研究出臺具體試點辦法，鼓勵和引導民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務運營，大力發(fā)展寬帶用戶。推進民營企業(yè)開展移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務試點工作，促進業(yè)務創(chuàng)新發(fā)展。

（二十三）吸引民間資本加大信息基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。支持基礎(chǔ)電信企業(yè)引入民間戰(zhàn)略投資者。推動中國鐵塔股份有限公司引入民間資本，實現(xiàn)混合所有制發(fā)展。

（二十四）鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策，加強政府采購服務，鼓勵民間資本研制、發(fā)射和運營商業(yè)遙感衛(wèi)星，提供市場化、專業(yè)化服務。引導民間資本參與衛(wèi)星導航地面應用系統(tǒng)建設(shè)。

八、鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度

（二十五）加快社會事業(yè)公立機構(gòu)分類改革。積極推進養(yǎng)老、文 化、旅游、體育等領(lǐng)域符合條件的事業(yè)單位，以及公立醫(yī)院資源豐富地區(qū)符合條件的醫(yī)療事業(yè)單位改制，為社會資本進入創(chuàng)造條件，鼓勵社會資本參與公立機構(gòu)改革。將符合條件的國有單位培訓療養(yǎng)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老機構(gòu)。

（二十六）鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度。通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)。盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發(fā)展的意見。各地在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及有關(guān)專項規(guī)劃時，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局各類公共服務設(shè)施。各級政府逐步擴大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化等政府購買服務范圍，各類經(jīng)營主體平等參與。將符合條件的各類醫(yī)療機構(gòu)納入醫(yī)療保險定點范圍。

（二十七）完善落實社會事業(yè)建設(shè)運營稅費優(yōu)惠政策。進一步完善落實非營利性教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化機構(gòu)稅收優(yōu)惠政策。對非營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)一律免征有關(guān)行政事業(yè)性收費，對營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)一律減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費。

（二十八）改進社會事業(yè)價格管理政策。民辦教育、醫(yī)療機構(gòu)用電、用水、用氣、用熱，執(zhí)行與公辦教育、醫(yī)療機構(gòu)相同的價格政策。養(yǎng)老機構(gòu)用電、用水、用氣、用熱，按居民生活類價格執(zhí)行。除公立醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)提供的基本服務按照政府規(guī)定的價格政策執(zhí)行外，其他醫(yī)療、養(yǎng)老服務實行經(jīng)營者自主定價。營利性民辦學校收費實行自主定價，非營利性民辦學校收費政策由地方政府按照市場化方向根據(jù) 當?shù)貙嶋H情況確定。

九、建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制

（二十九）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。認真總結(jié)經(jīng)驗，加強政策引導，在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。政府有關(guān)部門要嚴格按照預算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財政補貼制度，切實控制和防范財政風險。健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項目順利運行。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點領(lǐng)域建設(shè)。

（三十）規(guī)范合作關(guān)系保障各方利益。政府有關(guān)部門要制定管理辦法，盡快發(fā)布標準合同范本，對PPP項目的業(yè)主選擇、價格管理、回報方式、服務標準、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進行詳細規(guī)定，規(guī)范合作關(guān)系。平衡好社會公眾與投資者利益關(guān)系，既要保障社會公眾利益不受損害，又要保障經(jīng)營者合法權(quán)益。

（三十一）健全風險防范和監(jiān)督機制。政府和投資者應對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險、法律風險等進行充分論證，完善合同設(shè)計，健全糾紛解決和風險防范機制。建立獨立、透明、可問責、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機制。

（三十二）健全退出機制。政府要與投資者明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行。項目合作結(jié)束后，政府應組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處理等事宜。

十、充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用

（三十三）優(yōu)化政府投資使用方向。政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)。對鼓勵社會資本參與的生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等重點領(lǐng)域，政府投資可根據(jù)實際情況給予支持，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用。

（三十四）改進政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目，根據(jù)不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)。抓緊制定政府投資支持社會投資項目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。

十一、創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道

（三十五）探索創(chuàng)新信貸服務。支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務協(xié)議預期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來源。鼓勵金融機構(gòu)對民間資本舉辦的社會事業(yè)提供融資支持。

（三十六）推進農(nóng)業(yè)金融改革。探索采取信用擔保和貼息、業(yè)務獎勵、風險補償、費用補貼、投資基金，以及互助信用、農(nóng)業(yè)保險等方式，增強農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場（林場）、專業(yè)大戶、農(nóng)林業(yè)企業(yè)的貸款融資能力和風險抵御能力。

（三十七）充分發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的積極作用。在國家批準的業(yè)務范圍內(nèi)，加大對公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的支持 力度。努力為生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、中西部鐵路和公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程提供長期穩(wěn)定、低成本的資金支持。

（三十八）鼓勵發(fā)展支持重點領(lǐng)域建設(shè)的投資基金。大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預算內(nèi)投資在內(nèi)的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。

（三十九）支持重點領(lǐng)域建設(shè)項目開展股權(quán)和債權(quán)融資。大力發(fā)展債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等融資工具，延長投資期限，引導社保資金、保險資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目。支持重點領(lǐng)域建設(shè)項目采用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。推動鐵路、公路、機場等交通項目建設(shè)企業(yè)應收賬款證券化。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，支持地方政府依法依規(guī)發(fā)行債券，用于重點領(lǐng)域建設(shè)。

創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要作用。各地區(qū)、各有關(guān)部門要從大局出發(fā)，進一步提高認識，加強組織領(lǐng)導，健全工作機制，協(xié)調(diào)推動重點領(lǐng)域投融資機制創(chuàng)新。各地政府要結(jié)合本地實際，抓緊制定具體實施細則，確保各項措施落到實處。國務院各有關(guān)部門要嚴格按照分工，抓緊制定相關(guān)配套措施，加快重點領(lǐng)域建設(shè)，同時要加強宣傳解讀，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關(guān)政策，進一步穩(wěn)定市場預期，充分調(diào)動社會投資積極性，切實發(fā)揮好投資對經(jīng)濟增長的關(guān)鍵作用。發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門加強對本指導意見落實情況的督促檢查，重大問題及時向國務院報告。

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法

（發(fā)改等6部委25號令）

第一章總則

第一條為鼓勵和引導社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，提高公共服務質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益，保障社會公共利益和公共安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本辦法。第二條中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。

第三條本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。

第四條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應當堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，并遵循以下原則：

（一）發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高公共服務質(zhì)量效率；

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府與社會資本協(xié)商合作；

（三）保護社會資本合法權(quán)益，保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；

（四）兼顧經(jīng)營性和公益性平衡，維護公共利益。

第五條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；

（四）國家規(guī)定的其他方式。

第六條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應當根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30 年。

對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目（以下簡稱特許經(jīng)營項目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

第七條國務院發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責，負責相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。

縣級以上地方人民政府發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、價格、能源、金融監(jiān)管等有關(guān)部門根據(jù)職責分工，負責有關(guān)特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。

第八條縣級以上地方人民政府應當建立各有關(guān)部門參加的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制，負責統(tǒng)籌有關(guān)政策措施，并組織協(xié)調(diào)特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。

第二章特許經(jīng)營協(xié)議訂立

第九條縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。

特許經(jīng)營項目應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等，并且建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求明確。

項目提出部門應當保證特許經(jīng)營項目的完整性和連續(xù)性。

第十條特許經(jīng)營項目實施方案應當包括以下內(nèi)容：

（一）項目名稱；

（二）項目實施機構(gòu)；

（三）項目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務的標準等基本經(jīng)濟技術(shù)指標；

（四）投資回報、價格及其測算；

（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質(zhì)量效率的分析估算等；

（六）特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限；

（七）特許經(jīng)營者應當具備的條件及選擇方式；

（八）政府承諾和保障；

（九）特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；

（十）應當明確的其他事項。

第十一條項目提出部門可以委托具有相應能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。

需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關(guān)工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。

第十二條特許經(jīng)營可行性評估應當主要包括以下內(nèi)容：

（一）特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務的質(zhì)量效率，建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求等；

（二）相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運營能力狀況和參與意愿；

（三）用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。

第十三條項目提出部門依托本級人民政府根據(jù)本辦法第八條規(guī)定建立的部門協(xié)調(diào)機制，會同發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對特許經(jīng)營項目實施方案進行審查。

經(jīng)審查認為實施方案可行的，各部門應當根據(jù)職責分別出具書面審查意見。

項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授 權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。

第十四條縣級以上人民政府應當授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)負責特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

第十五條實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。

特許經(jīng)營項目建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經(jīng)營者。

第十六條實施機構(gòu)應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。

第十七條實施機構(gòu)應當公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者。鼓勵金融機構(gòu)與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。

特許經(jīng)營者選擇應當符合內(nèi)外資準入等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定。

依法選定的特許經(jīng)營者，應當向社會公示。

第十八條實施機構(gòu)應當與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

需要成立項目公司的，實施機構(gòu)應當與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議應當主要包括以下內(nèi)容：

（一）項目名稱、內(nèi)容；

（二）特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；

（三）項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；

（四）所提供產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準；

（五）設(shè)施權(quán)屬，以及相應的維護和更新改造；

（六）監(jiān)測評估；

（七）投融資期限和方式；

（八）收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調(diào)整程序；

（九）履約擔保；

（十）特許經(jīng)營期內(nèi)的風險分擔；

（十一）政府承諾和保障；

（十二）應急預案和臨時接管預案；

（十三）特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；

（十四）變更、提前終止及補償；

（十五）違約責任；

（十六）爭議解決方式；

（十七）需要明確的其他事項。

第十九條特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費等方式取得收益。

向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。

第二十條特許經(jīng)營協(xié)議應當明確價格或收費的確定和調(diào)整機制。特許經(jīng)營項目價格或收費應當依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定和特許經(jīng)營協(xié)議約定予以確定和調(diào)整。

第二十一條政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的財政補貼、有關(guān)配套公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。

第二十二條特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進行審核時，應當簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見已經(jīng)明確的事項，不再作重復審查。

實施機構(gòu)應當協(xié)助特許經(jīng)營者辦理相關(guān)手續(xù)。

第二十三條國家鼓勵金融機構(gòu)為特許經(jīng)營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可以給予特許經(jīng)營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30 年。探索利用特許經(jīng)營項目預期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。

第二十四條國家鼓勵通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金。鼓勵特許經(jīng)營項目公司進行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。

國家鼓勵特許經(jīng)營項目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等 方式拓寬投融資渠道。

第二十五條縣級以上人民政府有關(guān)部門可以探索與金融機構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關(guān)特許經(jīng)營項目建設(shè)運營。第三章特許經(jīng)營協(xié)議履行

第二十六條特許經(jīng)營協(xié)議各方當事人應當遵循誠實信用原則，按照約定全面履行義務。

除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者任何一方不履行特許經(jīng)營協(xié)議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當根據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失。

第二十七條依法保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益。任何單位或者個人不得違反法律、行政法規(guī)和本辦法規(guī)定，干涉特許經(jīng)營者合法經(jīng)營活動。

第二十八條特許經(jīng)營者應當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，執(zhí)行有關(guān)特許經(jīng)營項目投融資安排，確保相應資金或資金來源落實。

第二十九條特許經(jīng)營項目涉及新建或改擴建有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的，應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件和建設(shè)標準。

第三十條特許經(jīng)營者應當根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標準規(guī)范和特許經(jīng)營協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務。

第三十一條特許經(jīng)營者應當按照技術(shù)規(guī)范，定期對特許經(jīng)營項目設(shè)施進行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施運轉(zhuǎn)正常及經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)按規(guī) 定進行移交。

第三十二條特許經(jīng)營者對涉及國家安全的事項負有保密義務，并應當建立和落實相應保密管理制度。

實施機構(gòu)、有關(guān)部門及其工作人員對在特許經(jīng)營活動和監(jiān)督管理工作中知悉的特許經(jīng)營者商業(yè)秘密負有保密義務。

第三十三條實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者應當對特許經(jīng)營項目建設(shè)、運營、維修、保養(yǎng)過程中有關(guān)資料，按照有關(guān)規(guī)定進行歸檔保存。

第三十四條實施機構(gòu)應當按照特許經(jīng)營協(xié)議嚴格履行有關(guān)義務，為特許經(jīng)營者建設(shè)運營特許經(jīng)營項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負責人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。

第三十五條需要政府提供可行性缺口補助的特許經(jīng)營項目，應當嚴格按照預算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分數(shù)額，并與政府預算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。

第三十六條因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務的，應當給予特許經(jīng)營者相應補償。

第四章特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止

第三十七條在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當事人應當在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂補充協(xié)議。如協(xié)議可能對特許經(jīng)營項目的存續(xù)債務產(chǎn)生重大影響的，應當事先征求債權(quán)人同意。特許經(jīng)營項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關(guān)信息披露。

特許經(jīng)營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)充分評估論證，協(xié)商一致并報批準后，可以延長。

第三十八條在特許經(jīng)營期限內(nèi)，因特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經(jīng)營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應當收回特許經(jīng)營項目，并根據(jù)實際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者相應補償。

第三十九條特許經(jīng)營期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當事人應當按照特許經(jīng)營協(xié)議約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設(shè)施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續(xù)。

第四十條特許經(jīng)營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式的，實施機構(gòu)應當根據(jù)本辦法規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者。

因特許經(jīng)營期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營者的，在同等條件下，原特許經(jīng)營者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營。

新的特許經(jīng)營者選定之前，實施機構(gòu)和原特許經(jīng)營者應當制定預案，保障公共產(chǎn)品或公共服務的持續(xù)穩(wěn)定提供。

第五章監(jiān)督管理和公共利益保障

第四十一條縣級以上人民政府有關(guān)部門應當根據(jù)各自職責，對特許經(jīng)營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標準、產(chǎn)品或服務技術(shù)規(guī)范，以及其他有關(guān)監(jiān)管要求進行監(jiān)督管理，并依法加強成本監(jiān)督審查。

縣級以上審計機關(guān)應當依法對特許經(jīng)營活動進行審計。

第四十二條縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應當根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院決定保留的行政審批項目對特許經(jīng)營進行監(jiān)督管理，不得以實施特許經(jīng)營為名違法增設(shè)行政審批項目或?qū)徟h(huán)節(jié)。

第四十三條實施機構(gòu)應當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項目建設(shè)運營情況進行監(jiān)測分析，會同有關(guān)部門進行績效評價，并建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格或財政補貼進行調(diào)整的機制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務的質(zhì)量和效率。

實施機構(gòu)應當將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價的重要內(nèi)容。

第四十四條社會公眾有權(quán)對特許經(jīng)營活動進行監(jiān)督，向有關(guān)監(jiān)管部門投訴，或者向?qū)嵤C構(gòu)和特許經(jīng)營者提出意見建議。

第四十五條縣級以上人民政府應當將特許經(jīng)營有關(guān)政策措施、特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制組成以及職責等信息向社會公開。

實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者應當將特許經(jīng)營項目實施方案、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議及其變更或終止、項目建設(shè)運營、所提供公共 服務標準、監(jiān)測分析和績效評價、經(jīng)過審計的上財務報表等有關(guān)信息按規(guī)定向社會公開。

特許經(jīng)營者應當公開有關(guān)會計數(shù)據(jù)、財務核算和其他有關(guān)財務指標，并依法接受財務審計。

第四十六條特許經(jīng)營者應當對特許經(jīng)營協(xié)議約定服務區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務，不得對新增用戶實行差別待遇。

第四十七條實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者應當制定突發(fā)事件應急預案，按規(guī)定報有關(guān)部門。突發(fā)事件發(fā)生后，及時啟動應急預案，保障公共產(chǎn)品或公共服務的正常提供。

第四十八條特許經(jīng)營者因不可抗力等原因確實無法繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議的，實施機構(gòu)應當采取措施，保證持續(xù)穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或公共服務。

第六章爭議解決

第四十九條實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭議的，應當協(xié)商解決。協(xié)商達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議并遵照執(zhí)行。

第五十條實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問題發(fā)生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機構(gòu)進行調(diào)解。調(diào)解達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議并遵照執(zhí)行。

第五十一條特許經(jīng)營者認為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯其 合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。

第五十二條特許經(jīng)營協(xié)議存續(xù)期間發(fā)生爭議，當事各方在爭議解決過程中，應當繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議義務，保證公共產(chǎn)品或公共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

第七章法律責任

第五十三條特許經(jīng)營者違反法律、行政法規(guī)和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或者突發(fā)環(huán)境事件的，有關(guān)部門應當責令限期改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節(jié)嚴重的，可以終止特許經(jīng)營協(xié)議；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十四條以欺騙、賄賂等不正當手段取得特許經(jīng)營項目的，應當依法收回特許經(jīng)營項目，向社會公開。

第五十五條實施機構(gòu)、有關(guān)行政主管部門及其工作人員不履行法定職責、干預特許經(jīng)營者正常經(jīng)營活動、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十六條縣級以上人民政府有關(guān)部門應當對特許經(jīng)營者及其從業(yè)人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。對嚴重違法失信行為依法予以曝光，并會同有關(guān)部門實施聯(lián)合懲戒。第八章附則

第五十七條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營涉及國家安全審查的，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第五十八條法律、行政法規(guī)對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

本辦法實施之前依法已經(jīng)訂立特許經(jīng)營協(xié)議的，按照協(xié)議約定執(zhí)行。

第五十九條本辦法由國務院發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門負責解釋。

第六十條本辦法自2015 年6 月1 日起施行。

國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行 關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本

合作模式指導意見的通知

國辦發(fā)〔2015〕42號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：

財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經(jīng)國務院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林 業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險工作具有戰(zhàn)略意義。

各地區(qū)、各部門要按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的要求，簡化行政審批程序，推進立法工作，進一步完善制度，規(guī)范流程，加強監(jiān)管，多措并舉，在財稅、價格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益，通過資本市場和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務供給能力與效率。

各地區(qū)、各部門要高度重視，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。

關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本

合作模式的指導意見

財政部 發(fā)展改革委 人民銀行

為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力，現(xiàn)就改革創(chuàng)新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以 下意見：

一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義

政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結(jié)果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

（一）有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開。作為社會資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)承擔公共服務涉及的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟增長動力。

（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，并納入預算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

二、總體要求

（四）指導思想。貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗，立足國內(nèi)實際情況，改革創(chuàng)新公共服務供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。

（五）基本原則。

依法合規(guī)。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。

重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會 資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。鼓勵地方各級人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發(fā)展目標。立足于加強和改善公共服務，形成有效促進政府和社會資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

三、構(gòu)建保障政府和社會資本合作模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系

（七）明確項目實施的管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量。進一步完善操作指南，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕

96號）等要求，建立完善管理細則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權(quán)益。

（八）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（九）建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起政府和社會資本合作項目，社會資本也可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

（十）完善公共服務價格調(diào)整機制。積極推進公共服務領(lǐng)域價格

改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果，健全公共服務價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價調(diào)價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

（十一）完善法律法規(guī)體系。推進相關(guān)立法，填補政府和社會資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會資本的責權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責任，為政府和社會資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期。鼓勵有條件的地方立足當?shù)貙嶋H，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，出臺地方性法規(guī)或規(guī)章，進一步有針對性地規(guī)范政府和社會資本合作模式的運用。

四、規(guī)范推進政府和社會資本合作項目實施

（十二）廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交

33（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務轉(zhuǎn)換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

（十四）提高新建項目決策的科學性。地方政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，結(jié)合財政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等運作方式。

（十五）擇優(yōu)選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據(jù)預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務實力和信用狀況

等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權(quán)利與義務。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設(shè)計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權(quán)利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。

（十七）增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經(jīng)濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結(jié)合，不斷加強管理和創(chuàng)新，提升運營效率，在實現(xiàn)經(jīng)濟價值的同時，履行好企業(yè)社會責任，嚴格按照約定保質(zhì)保量提供服務，維護公眾利益；要積極進行業(yè)務轉(zhuǎn)型和升級，從工程承包商、建設(shè)施工方向運營商轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運營實力和管理經(jīng)驗，增強提供公共服務的能力。咨詢、法律、會計等中介機構(gòu)要提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務，促進項目增效升級。

（十八）保障公共服務持續(xù)有效。按照合同約定，對項目建設(shè)情況和公共服務質(zhì)量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應當保持公

共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項目資產(chǎn)移交時，要對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡化項目審核流程。進一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。

（二十）多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。

（二十一）完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。中央財政出資引導設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導

和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。

（二十二）做好金融服務。金融機構(gòu)應創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構(gòu)給予中長期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應加強監(jiān)督管理，引導金融機構(gòu)正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會資本合作項目融資。

六、組織實施

（二十三）加強組織領(lǐng)導。國務院各有關(guān)部門要按照職能分工，負責相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強對地方推廣政府和社會資本合作模式的37 指導和監(jiān)督。財政部要會同有關(guān)部門，加強政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務、文化、衛(wèi)生計生等行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點，積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。地方各級人民政府要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實；可根據(jù)本地區(qū)實際情況，建立工作協(xié)調(diào)機制，推動政府和社會資本合作項目落地實施。

（二十四）加強人才培養(yǎng)。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業(yè)務人員培訓，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。鼓勵有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機構(gòu)改革需要，進一步整合專門力量，承擔政府和社會資本合作模式推廣職責，提高專業(yè)水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺。地方各級人民政府要切實履行規(guī)劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等職責，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關(guān)信息，確保項目實施公開透明、有序推進。

在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，事關(guān)人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。各地區(qū)、各部門要充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，形

成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。財政部要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。

關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知

財金〔2014〕113號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務局：

根據(jù)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號），為保證政府和社會資本合作項目實施質(zhì)量，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，現(xiàn)印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，請遵照執(zhí)行。

附件：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

財政部

2014年11月29日

附件：

政府和社會資本合作模式操作指南

（試行）第一章總則

第一條為科學規(guī)范地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南。

第二條本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

第三條本指南適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動。

第四條財政部門應本著社會主義市場經(jīng)濟基本原則，以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用，全面統(tǒng)籌政府和社會資本合作管理工作。

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財政部門應積極設(shè)立政府和社會資本合作中心或指定專門機構(gòu)，履行規(guī)劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等職責。

第五條各參與方應按照公平、公正、公開和誠實信用的原則，依法、規(guī)范、高效實施政府和社會資本合作項目。

第二章項目識別

第六條投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

（一）政府發(fā)起。

財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。

（二）社會資本發(fā)起。

社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

第七條財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應根據(jù)篩選結(jié)果制定項目和中期開發(fā)計劃。

對于列入開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

第八條財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。

定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

第九條為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。

第三章項目準備

第十條縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

第十一條項目實施機構(gòu)應組織編制項目實施方案，依次對以下內(nèi)容進行介紹：

（一）項目概況。

項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標和項目公司股權(quán)情況等。

基本情況主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。

經(jīng)濟技術(shù)指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)模或資產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。

項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（二）風險分配基本框架。

按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設(shè)計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

（三）項目運作方式。

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（四）交易結(jié)構(gòu)。

交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。

項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關(guān)配套安排主要說明由項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務。

（五）合同體系。

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。

權(quán)利義務邊界主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結(jié)果等。

交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調(diào)整機制和產(chǎn)出說明等。

履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設(shè)履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

調(diào)整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

（六）監(jiān)管架構(gòu)。

監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

（七）采購方式選擇。

項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

公開招標主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

第十二條財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

第四章項目采購

第十三條項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應在實施方案調(diào)整后重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資

格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。

第十四條資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發(fā)生變化的，應及時通知項目實施機構(gòu)。

資格預審公告應包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。

第十五條項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務要求以及合同草案條款。

第十六條評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應至少包含1名

財務專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

第十七條項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發(fā)布及報名。

競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。競爭性磋商公告應包括項目實施機構(gòu)和項目名稱、項目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產(chǎn)出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點。提交響應文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查及采購文件發(fā)售。

已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查。項目實施機構(gòu)可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

采購文件售價，應按照彌補采購文件印制成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目采購金額作為確定采購文件售價依據(jù)。采購文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個工作日。

（三）采購文件的澄清或修改。

提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構(gòu)可以對已發(fā)出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內(nèi)容可能影響響應文件編制的，項目實施機構(gòu)應在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項目實施機構(gòu)應順延提交響應文件的截止時間。

（四）響應文件評審。

項目實施機構(gòu)應按照采購文件規(guī)定組織響應文件的接收和開啟。

評審小組對響應文件進行兩階段評審：

第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實質(zhì)性變動的內(nèi)容，須經(jīng)項目實施機構(gòu)確認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十八條項目實施機構(gòu)應在資格預審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明對本國社會資本的優(yōu)惠措施及幅度、外方社會資本

采購我國生產(chǎn)的貨物和服務要求等相關(guān)政府采購政策，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。社會資本應以支票、匯票、本票或金融機構(gòu)、擔保機構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式繳納保證金。參加采購活動的保證金的數(shù)額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產(chǎn)評估值的10%。無固定資產(chǎn)投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個月的服務收入額。

第十九條項目實施機構(gòu)應組織社會資本進行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會。

第二十條項目實施機構(gòu)應成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

第二十一條確認談判完成后，項目實施機構(gòu)應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。

公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。

需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。

項目實施機構(gòu)應在項目合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

第二十二條各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監(jiān)督檢查，及時處理采購活動中的違法違規(guī)行為。

第五章項目執(zhí)行

第二十三條社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。

第二十四條項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構(gòu)應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉(zhuǎn)移。

社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統(tǒng)性金融風險或不可抗力的，政

第三篇：ppp最新政策

ppp最新政策

75、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強生態(tài)修復城市修補工作的指導意見

3月14日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強生態(tài)修復城市修補工作的指導意見》，《指導意見》指出主要任務目標為：2017年，各城市制定“城市雙修”實施計劃，開展生態(tài)環(huán)境和城市建設(shè)調(diào)查評估，完成“城市雙修”重要地區(qū)的城市設(shè)計，推進一批有實效、有影響、可示范的“城市雙修”項目。2020年，“城市雙修”工作初見成效，被破壞的生態(tài)環(huán)境得到有效修復，“城市病”得到有效治理，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施條件明顯改善，環(huán)境質(zhì)量明顯提升，城市特色風貌初顯。76、中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》

3月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，要求總體目標為：2017年年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶沿線各省（直轄市）劃定生態(tài)保護紅線；2018年年底前，其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）劃定生態(tài)保護紅線；2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態(tài)保護紅線制度，國土生態(tài)空間得到優(yōu)化和有效保護，生態(tài)功能保持穩(wěn)定，國家生態(tài)安全格局更加完善。到2030年，生態(tài)保護紅線布局進一步優(yōu)化，生態(tài)保護紅線制度有效實施，生態(tài)功能顯著提升，國家生態(tài)安全得到全面保障。77、國務院辦公廳關(guān)于進一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見

3月17日，國務院發(fā)布《關(guān)于進一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》，《意見》要求：

一、扎實有效放寬行業(yè)準入；

二、進一步擴大投融資渠道；

三、認真落實土地稅費政策；

四、大力促進融合創(chuàng)新發(fā)展；

五、加強監(jiān)管優(yōu)化服務。78、李克強主持召開國務院常務會議，確定《政府工作報告》責任分工，部署落實全年工作

國務院總理李克強3月17日主持召開國務院常務會議，確定《政府工作報告》責任分工，部署落實全年工作。會議根據(jù)《政府工作報告》，明確了今年政府工作11個方面56項重點任務，確定了具體分工和責任單位。會議強調(diào)，一要鞏固和擴大經(jīng)濟穩(wěn)中向好勢頭。79、全國人大：進一步實施好積極財政政策鼓勵民間資本參與PPP項目

2017年3月12日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議主席團第二次會議通過《第十二屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2016年中央和地方預算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結(jié)果報告》。在該報告中，全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會建議在2017年進一步實施好積極財政政策，其中包括“加強政務誠信建設(shè)，鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目”。80、國家發(fā)展改革委、民航局關(guān)于印發(fā)全國民用運輸機場布局規(guī)劃的通知3月15日，國家發(fā)改委及民航局共同發(fā)布《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》，《規(guī)劃》提出五點要求，包括

一、突出重點；

二、協(xié)調(diào)發(fā)展；

三、提升能力；

四、有序推進；

五、規(guī)劃調(diào)整。同時《規(guī)劃》中特別指出，支持鼓勵以PPP模式發(fā)展民用運輸機場，鼓勵社會資本參與。81、國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務院2017年立法工作計劃的通知3月21日，國務院辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)國務院2017年立法工作計劃的通知，就做好國務院2017年立法工作提出四項意見：

一、堅持黨對立法工作的領(lǐng)導；

二、堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，把全面深化改革急需的項目作為重中之重；

三、進一步提高立法質(zhì)量；

四、認真組織實施立法計劃。82、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃工作的通知3月22日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布關(guān)于學習貫徹總書記在北京考察時重要講話精神，要求進一步加強城市規(guī)劃工作。提出

一、重新認識城市規(guī)劃，承擔新時期治國理政新使命；

二、科學編制城市規(guī)劃，實現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制；

三、依法執(zhí)行城市規(guī)劃，切實提高城市規(guī)劃的嚴肅性；

四、加強過程監(jiān)督管理，提高城市規(guī)劃實施的有效性；

五、傳承發(fā)展中華文化，努力塑造城市獨特魅力；

六、建設(shè)和諧宜居城市，極大提高人民群眾的滿意度。83、國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)2017年政務公開工作要點的通知3月24日，國務院辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)2017年政務公開工作要點的通知，2017年政務公開工作的總體要求是：深入貫徹總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實《政府工作報告》有關(guān)部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于全面推進政務公開工作的意見》及其實施細則（以下簡稱《意見》及實施細則）要求，全面推進決策、執(zhí)行、管理、服務、結(jié)果公開（以下統(tǒng)稱“五公開”），加強解讀回應，擴大公眾參與，增強公開實效，助力穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險，以優(yōu)異成績迎接黨的十九大勝利召開。84、十三部門聯(lián)合發(fā)文：我國將構(gòu)建老年健康服務體系3月21日國家衛(wèi)生計生委、國家發(fā)展改革委、民政部、財政部、中國殘疾人聯(lián)合會、全國老齡工作委員會辦公室等13部門近日聯(lián)合印發(fā)《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》。規(guī)劃提出，“十三五”期間將優(yōu)化老年醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，加強宣傳教育、預防保健、醫(yī)療救治、康復護理、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和安寧療護工作，建立覆蓋城鄉(xiāng)老年人的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，探索建立長期護理保險制度，構(gòu)建與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應的老年健康服務體系。85、國家發(fā)展改革委印發(fā)關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實施意見的通知3月23日，為認真貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議和今年中央1號文件精神，國家發(fā)改委結(jié)合發(fā)展改革部門職責，制定了《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》，《意見》包括準確把握農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求、推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進展、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合開創(chuàng)新局面、推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展邁上新水平、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村補短板再創(chuàng)新成效、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革實現(xiàn)新突破、鉛華推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的保障措施。86、關(guān)于開展2017年餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市終期驗收和資金清算的通知3月23日，根據(jù)《餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市中期評估及終期驗收管理辦法》規(guī)定，國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部決定開展2017年餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市終期驗收和資金清算工作，《通知》中明確指出看了收范圍、驗收標準、驗收方式及程序。87、銀監(jiān)會高度重視金融風險防范積極配合開展政府債務監(jiān)督

根據(jù)審計線索，經(jīng)財政部駐相關(guān)地區(qū)財政監(jiān)察專員辦事處核查確認，3月24日，銀監(jiān)會織執(zhí)法力量對部分金融機構(gòu)違法違規(guī)提供融資問題進行核實,近期及時反饋整改和處理結(jié)果。通過對存量融資租賃項目進行全面排查處理了違法違規(guī)融資三起問題案件，并對相關(guān)金融機構(gòu)及責任人處以行政處罰20-30萬元不等。88、財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫管理暫行辦法》的通知

為規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)咨詢機構(gòu)庫的建立、維護與管理，促進PPP咨詢服務信息公開和供需有效對接，推動PPP咨詢服務市場規(guī)范有序發(fā)展,3月28日財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作(PPP)咨詢機構(gòu)庫管理暫行辦法》，《辦法》共二十一條，對PPP咨詢機構(gòu)庫的建立、維護、管理等內(nèi)容作出詳細規(guī)定，辦法自2017年5月1日起施行。89、政府和社會資本合作（PPP）公路建設(shè)項目投資人招標投標管理辦法（征求意見稿）4月1日，交通運輸部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）公路建設(shè)項目投資人招標投標管理辦法（征求意見稿）》，該《辦法》共七章，分為五十七條，包括

1、PPP公路建設(shè)項目的發(fā)起和推介；

2、招標；

3、投標；

4、開標與評標；

5、中標與協(xié)議的簽訂；

6、監(jiān)督管理等詳細內(nèi)容。90、六部門聯(lián)合發(fā)文進一步加強和規(guī)范中央財政專項扶貧資金使用與管理3月29日，財政部、扶貧辦、國家發(fā)展改革委、國家民委、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布《中央財政專項扶貧資金管理辦法》用以進一步加強和規(guī)范中央財政專項扶貧資金使用與管理，促進提升資金使用效益?！掇k法》包括

1、總則；

2、預算安排與資金分配；

3、資金支出范圍與下達；

4、資金管理與監(jiān)督。91、財政部發(fā)文規(guī)范新增地方政府債務限額管理4月2日，為規(guī)范新增地方政府債務限額管理，財政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》的通知，該《辦法》共四章分為十八條，其中詳細描述了地方政府債務限額分配管理的管理權(quán)限和程序，以及新增限額分配的算法、條件等內(nèi)容。92、六部委發(fā)《關(guān)于促進交通運輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》4月5日，交通運輸部、國家旅游局、國家鐵路局、中國民用航空局、中國鐵路總公司、國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進交通運輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》，提出發(fā)展目標為到2020年,基本建成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、特色突出、服務優(yōu)良的旅游交通運輸體系。建立健全交通運輸與旅游融合發(fā)展的運行機制,基本形成“快進”“慢游”旅游交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò),旅游交通產(chǎn)品供給能力明顯增強,旅游交通服務功能明顯改善,服務質(zhì)量有效提升。93、財政部發(fā)布《關(guān)于開展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建工作的通知》4月5日，財政部發(fā)布《關(guān)于開展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建工作的通知》，要求各地充分認識建設(shè)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的重大意義。目標為：按照“一年有起色、兩年見成效、四年成體系”的總體安排，建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、要素高度聚集、設(shè)施裝備先進、生產(chǎn)方式綠色、經(jīng)濟效益顯著、輻射帶動有力的國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，加快補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板，構(gòu)建我國“三農(nóng)”發(fā)展動力結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)民收入增長新機制，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理階段演進。94、關(guān)于開展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建工作的通知4月7日，農(nóng)業(yè)部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建工作的通知》，目標為：按照“一年有起色、兩年見成效、四年成體系”的總體安排，建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、要素高度聚集、設(shè)施裝備先進、生產(chǎn)方式綠色、經(jīng)濟效益顯著、輻射帶動有力的國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，加快補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板，構(gòu)建我國“三農(nóng)”發(fā)展動力結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)民收入增長新機制，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理階段演進。95、關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的通知4月10日，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的通知》，要求：

一、加快組織發(fā)電企業(yè)與購電主體簽訂發(fā)購電協(xié)議（合同）。

二、逐年減少既有燃煤發(fā)電企業(yè)計劃電量。

三、新核準發(fā)電機組積極參與市場交易。

四、規(guī)范和完善市場化交易電量價格調(diào)整機制。

五、有序放開跨省跨區(qū)送受電計劃。

六、認真制定優(yōu)先發(fā)電計劃。

七、允許優(yōu)先發(fā)電計劃指標有條件市場化轉(zhuǎn)讓。

八、在保障無議價能力用戶正常用電基礎(chǔ)上引導其他購電主體參與市場交易。

九、參與市場交易的電力用戶不再執(zhí)行目錄電價。

十、采取切實措施落實優(yōu)先發(fā)電、優(yōu)先購電制度。96、中國銀監(jiān)會關(guān)于銀行業(yè)風險防控工作的指導意見4月12日，銀監(jiān)會發(fā)布關(guān)于銀行業(yè)風險防控工作的指導意見，提出：

一、加強信用風險管控，維護資產(chǎn)質(zhì)量總體穩(wěn)定；

二、完善流動性風險治理體系，提升流動性風險管控能力；

三、加強債券投資業(yè)務管理，密切關(guān)注債券市場波動；

四、整治同業(yè)業(yè)務，加強交叉金融業(yè)務管控；

五、規(guī)范銀行理財和代銷業(yè)務，加強金融消費者保護；

六、堅持分類調(diào)控、因城施策，防范房地產(chǎn)領(lǐng)域風險；

七、加強地方政府債務風險管控，切實防范地方政府債務風險；

八、穩(wěn)妥推進互聯(lián)網(wǎng)金融風險治理，促進合規(guī)穩(wěn)健發(fā)展；

九、加強外部沖擊風險監(jiān)測，防止民間金融風險向銀行業(yè)傳遞；

十、維護銀行業(yè)經(jīng)營穩(wěn)定，防止出現(xiàn)重大案件和群體事件。97、發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）》的通知4月13日，發(fā)改委發(fā)布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）》，該指引共二十二條，針對政府出資的產(chǎn)業(yè)投資基金詳細描述了其信用信息登記流程，指出登記信息包括基金信息、基金管理人信息、基金股東或合伙人信息、基金托管人信息、投資信息等，以及各種基金運作模式需具備的條件。98、住建部第35號令《城市設(shè)計管理辦法》6月1日起施行4月13日，住建部發(fā)布第35號令 《城市設(shè)計管理辦法》，《辦法》共二十五條，詳細寫明城市設(shè)計規(guī)范、總體城市合計和重點地區(qū)城市設(shè)計的劃分及主要模式、公示要求、監(jiān)督管理檢查職責等內(nèi)容，辦法自2017年6月1日起施行。99、全國PPP綜合信息平臺入庫項目信息公開公告4月14日，根據(jù)財政部《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金〔2017〕1號）要求，財政部政府和社會資本合作中心正式公開全國入庫項目相關(guān)信息。100、財政部將推出第四批PPP示范項目

在前三批PPP示范項目落地率穩(wěn)步提升的背景下，財政部即將推出第四批PPP示范項目。此外，在經(jīng)過系統(tǒng)梳理和評估之后，一系列的政策完善工作也將啟動。包括：

1、打造行業(yè)精品與改革示范區(qū)；

2、政策進入完善期；

3、地方PPP培訓漸趨深入。101、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于做好取消城市園林綠化企業(yè)資質(zhì)核準行政許可事項相關(guān)工作的通知4月14日，住建部官網(wǎng)正式發(fā)布通知，取消城市園林綠化企業(yè)資質(zhì)，《通知》中強調(diào)：各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)（園林綠化）主管部門不得以任何方式，強制要求將城市園林綠化企業(yè)資質(zhì)或市政公用工程施工總承包等資質(zhì)作為承包園林綠化工程施工業(yè)務的條件。102、財政部發(fā)文對地方政府新增債務限額分配管理4月19日，財政部出臺《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》，指出：分配上采取正向激勵原則，兼顧一些地區(qū)重點融資需求；將建立對地方政府債務的日常監(jiān)督機制；風險總體可控，要提高債務支出績效。103、國務院批復轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于2017年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見4月20日，國務院批復轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委關(guān)于2017年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見，同意財政、發(fā)改兩部委按職責分工負責推進PPP模式?！兑庖姟诽岢?，持續(xù)深化投融資體制改革。落實關(guān)于深化投融資體制改革的意見,在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點企業(yè)投資項目承諾制,發(fā)揮規(guī)劃政策對投資的規(guī)范引導作用,探索創(chuàng)新以政策性條件引導、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。出臺政府投資條例。促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展。大力推行政府和社會資本合作(PPP)模式。抓緊制定政府支持鐵路等重大公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營優(yōu)惠政策。104、關(guān)于支持首批老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)的通知4月21日，國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、國家開發(fā)銀行五部委聯(lián)合發(fā)文確定包括遼寧中部、吉林中部等12個城市（經(jīng)濟區(qū)）為首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)。要求

一、加強組織領(lǐng)導；

二、明確重點任務；

三、形成政策合力；

四、建立評估制度。105、財政部關(guān)于印發(fā)《水污染防治專項資金績效評價辦法》的通知4月21日，財政部和環(huán)境保護部兩部委聯(lián)合發(fā)布《水污染防治專項資金績效評價辦法》，評分標準中特別指出：以PPP模式吸引社會資本投資額度占總投資額比例50%（含）以上的，得5分；30%（含）至50%的，得3分；30%以下的，不得分。106、國家能源局關(guān)于深化能源行業(yè)投融資體制改革的實施意見5月4日，國家能源局發(fā)布關(guān)于深化能源行業(yè)投融資體制改革的實施意見，提出以下實施意見:

一、充分激發(fā)社會資本參與能源投資的動力和活力；

二、發(fā)揮好能源行業(yè)政府投資的引導和帶動作用；

三、暢通能源投資項目融資渠道；

四、提升綜合服務管理水平；

五、確保改革任務落實到位。107、關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知5月4日，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，要求：

一、全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作；

二、切實加強融資平臺公司融資管理；

三、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為；

四、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制；

五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制；

六、大力推進信息公開。108、國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》的通知5月5日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》，該《指引》對政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發(fā)行的適用范圍和支持重點、發(fā)行條件、審核要求、信息披露和投資者保護條件做出規(guī)范與明確的指引。109、中國保監(jiān)會關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知

5月9 日，中國保監(jiān)會發(fā)布關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知，《通知》提出，投資計劃可以采取債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合等可行方式，投資一個或一組合格的PPP項目，要求形成上下聯(lián)動的資金運用監(jiān)管工作機制。

110、財政部關(guān)于進一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知

5月10日，財政部發(fā)布關(guān)于進一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知，《通知》要求

一、推進各地區(qū)政府采購信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)；

二、完整全面發(fā)布政府采購信息；

三、健全政府采購信息發(fā)布工作機制；

四、加強對政府采購信息公開工作的考核與監(jiān)督。111、中國將加大一帶一路建設(shè)資金支持，新增資金1000億

“一帶一路”國際合作高峰論壇5月14日上午開幕，國家主席習近平表示，中國將加大對“一帶一路”建設(shè)資金支持，向絲路基金新增資金1000億元人民幣，鼓勵金融機構(gòu)開展人民幣海外基金業(yè)務，規(guī)模預計約3000億元人民幣。中國國家開發(fā)銀行、進出口銀行將分別提供2500億元和1300億元等值人民幣專項貸款，用于支持“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)能、金融合作。112、國內(nèi)首個市域鐵路PPP項目成功發(fā)布預中標公示

5月12日上午，國內(nèi)首個市域鐵路PPP項目——臺州市域鐵路S1線一期PPP項目采購結(jié)果談判會議，在市軌道交通建設(shè)開發(fā)有限公司會議室舉行。臺州市域鐵路S1線一期工程PPP項目是全國第一條采用PPP模式運作的市域鐵路項目。項目采用BOT(建設(shè)—運營—移交)運作方式，合作期為30年，其中建設(shè)期4年，運營期26年。113、國家發(fā)展改革委、國家海洋局關(guān)于印發(fā)全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃（公開版）的通知

5月12日，國家發(fā)展改革委、國家海洋局發(fā)布關(guān)于印發(fā)全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知，目標為：到2020年，我國還要經(jīng)濟發(fā)展空間不斷拓展，綜合實力和質(zhì)量效益進一步提高，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局更趨合理，海洋科技支撐和保障能力進一步增強，海洋生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，海洋經(jīng)濟國際合作取得重大成果，海洋經(jīng)濟調(diào)控與公共服務能力進一步提升，形成海陸統(tǒng)籌、人海和諧的海洋發(fā)展新格局。114、關(guān)于印發(fā)《“十三五”鐵路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展規(guī)劃》的通知 5月12日，國家發(fā)展改革委、交通運輸部、中國鐵路總公司三部委發(fā)布《“十三五”鐵路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展規(guī)劃》，目標為到2020年，布局合理、設(shè)施完善、便捷高效、協(xié)調(diào)融合、全程服務的鐵路集裝箱運輸系統(tǒng)基本建成，鐵路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展取得明顯成效，為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供安全、高效、便捷、綠色的運輸服務。115、河北省地方債在上交所成功發(fā)行

2017年5月9日，河北省政府一般債券（三至六期）在上海證券交易所正式完成招標，總發(fā)債額188億元。此次在上交所發(fā)行的地方債是2017年第一個交易所地方債，河北也是史上第一個成功發(fā)行地方債的滬外省份。這意味著，交易所發(fā)行地方債正式啟動，后續(xù)或有更多滬外省份跟進，在各方的配合下，下半年地方債發(fā)行或打破目前的僵局，地方負債結(jié)構(gòu)或帶來一定調(diào)整，降低目前的風險。116、肖捷出席《“一帶一路”融資指導原則》簽署儀式5月14日，肖捷部長在出席“一帶一路”國際合作高峰論壇高級別會議“促進資金融通”平行主題會議期間，代表中國財政部與有關(guān)國家財長或財政部授權(quán)代表共同簽署了《“一帶一路”融資指導原則》。其中特別指出：要充分發(fā)揮市場機制配置資源的決定性作用，鼓勵政策性、開發(fā)性、商業(yè)性金融機構(gòu)和相關(guān)機構(gòu)投資者發(fā)揮更大作用，推廣政府和社會資本合作，實現(xiàn)各方資金共同參與的良好格局。117、《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》印發(fā)

5月16日，財政部印發(fā)《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》，該辦法于6月1日正式實施，分為八章共七十二條，包括

一、總則；

二、資產(chǎn)評估專業(yè)人員 ；

三、資產(chǎn)評估機構(gòu) ；

四、資產(chǎn)評估協(xié)會 ；

五、監(jiān)督檢查 ；

六、調(diào)查處理 ；

七、法律責任 ；

八、附則。118、國務院辦公廳關(guān)于推進醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)和發(fā)展的指導意見

5月17日，國務院辦公廳發(fā)布關(guān)于推進醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)和發(fā)展的指導意見，《意見》指出：工作目標：2017年，基本搭建醫(yī)聯(lián)體制度框架，全面啟動多種形式的醫(yī)聯(lián)體建設(shè)試點，三級公立醫(yī)院要全部參與并發(fā)揮引領(lǐng)作用，綜合醫(yī)改試點省份每個地市以及分級診療試點城市至少建成一個有明顯成效的醫(yī)聯(lián)體。探索對縱向合作的醫(yī)聯(lián)體等分工協(xié)作模式實行醫(yī)?？傤~付費等多種方式，引導醫(yī)聯(lián)體內(nèi)部初步形成較為科學的分工協(xié)作機制和較為順暢的轉(zhuǎn)診機制。119、關(guān)于請報送養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展典型案例的通知

5月17日，發(fā)改委發(fā)布報送養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展典型案例的通知，貫徹落實《國務院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》和《國務院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場 提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》，總結(jié)各地養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的有效做法，現(xiàn)在全國范圍內(nèi)征集一批養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展典型案例，以形成一批可復制可推廣的成果，為全國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提供示范經(jīng)驗。120、國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于印發(fā)《依托能源工程推進燃氣輪機創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》的通知

5月19日，國家發(fā)展改革委 國家能源局聯(lián)合發(fā)布《依托能源工程推進燃氣輪機創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，《意見》指出發(fā)展目標為：到2020年，結(jié)合引進技術(shù)消化吸收，吐泡泡重型燃氣輪機設(shè)計技術(shù)、高溫不減制造技術(shù)和運行維護技術(shù)，解決燃氣發(fā)電項目設(shè)備瓶頸，國內(nèi)基本形成完整的重型燃氣輪機產(chǎn)業(yè)體系。各類中小型燃機自助設(shè)計制造體系進一步完善，各類中小型燃氣輪機裝備初步實現(xiàn)系列化，滿足各類能源項目需求。121、PPP條例初稿已完成 三部委將出PPP資產(chǎn)證券化新規(guī)

5月18日據(jù)《證券日報》記者報道，PPP立法進程加快，目前PPP條例初稿已完成，準備公開征求意見。同時，財政部、央行、證監(jiān)會將于近期出臺新規(guī)，進一步規(guī)范PPP資產(chǎn)證券化。據(jù)悉下一步，財政部將繼續(xù)配合國務院法制辦加快推動條例出臺，提振各方主體尤其是民營資本參與PPP的信心。與此同時，財政部、央行、證監(jiān)會將于近期聯(lián)合發(fā)文，進一步明確PPP資產(chǎn)證券化的條件、標準、程序，突出市場化導向。122、財政部發(fā)布《關(guān)于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》

5月19日，財政部發(fā)布《關(guān)于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》，其中特別指出：應積極探索采取政府與社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營等市場化模式建設(shè)運營清潔取暖項目，完善價格和收費政策，調(diào)動企業(yè)和社會資本參與清潔取暖改造積極性。要加強清潔取暖改造項目質(zhì)量管理，對項目設(shè)計、施工、監(jiān)理、有關(guān)設(shè)備材料采購供應、驗收等環(huán)節(jié)實行規(guī)范管理，嚴格工程投入資金全過程審計監(jiān)督。123、政府財政承受力接近上限 發(fā)改委問診PPP模式

最近兩周，國家發(fā)改委連續(xù)摸底PPP模式。5月15日，發(fā)改委投資司召開了一場PPP社會資本座談會，這已經(jīng)是發(fā)改委一周之內(nèi)召開的第三場座談會，在此前的數(shù)日內(nèi)，發(fā)改還分別召開了金融機構(gòu)座談會和專家座談會，從不同角度摸底當前PPP項目在實際操作中遇到的問題。一位PPP監(jiān)管層人士對經(jīng)濟觀察報表示，現(xiàn)在PPP的發(fā)展面臨諸如投資回報、融資渠道、惡性競爭、忽視運營、稅收規(guī)則、退出渠道以及合格社會資本方選擇等多方面的問題。124、河南簡化PPP操作流程 “兩評”非必需

5月16日，河南省政府辦公廳印發(fā)《河南省政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程》，從項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執(zhí)行等4個環(huán)節(jié)，簡化PPP項目操作流程，進一步加快推進河南PPP項目落地實施。該操作主要有四個方面的創(chuàng)新點。一是明確項目審批方式，二是簡化實施方案編制,三是實行實施方案聯(lián)審，四是優(yōu)化招標工作程序。125、國務院辦公廳關(guān)于支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務的意

5月26日，國務院辦公廳發(fā)布關(guān)于支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務的意見，提出目標任務為：到2020年，社會力量辦醫(yī)能力明顯增強，醫(yī)療技術(shù)、服務品質(zhì)、品牌美譽度顯著提高，專業(yè)人才、健康保險、醫(yī)藥技術(shù)等支撐進一步夯實，行業(yè)發(fā)展環(huán)境全面優(yōu)化。打造一大批有較強服務競爭力的社會辦醫(yī)療機構(gòu)，形成若干具有影響力的特色健康服務產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，服務供給基本滿足國內(nèi)需求，逐步形成多層次多樣化醫(yī)療服務新格局。126、國家發(fā)展改革委關(guān)于發(fā)布項目申請報告通用文本的通知

5月26日，國家發(fā)展改革委編制了項目申請報告通用文本及其說明，供有關(guān)方面借鑒和參考，此次所發(fā)布的項目申請報告通用文本，適用于各類企業(yè)在我國境內(nèi)建設(shè)的企業(yè)投資項目(包括外商投資項目)通知自發(fā)布之日起施行。127、第四批PPP示范項目已申報，不同單體項目可打包整體入庫

在前三批PPP示范項目穩(wěn)步推進的前提下，財政部第四批示范項目即將規(guī)范推出。目前第四批PPP示范項目申報準備工作已經(jīng)在進行中。相較于前三批示范項目，第四批的要求會有一些變化。按照流程，預計一個多月后各地可以完成項目申報準備。128、《企業(yè)會計準則第16號——政府補助》修訂

5月26日，財政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)修訂《企業(yè)會計準則第16號——政府補助》的通知，在銜接規(guī)定上特別指出，企業(yè)對2017年1月1日存在的政府補助采用未來適用法處理，對2017年1月1日至本準則實施日之間新增的政府補助根據(jù)本準則進行調(diào)整。129、國土資源部就《土地管理法（修正案）》公開征求意見

5月23日，國土資源部在其官網(wǎng)公告了《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）及起草說明，并面向社會公開征求意見。修改的主要內(nèi)容包括

（一）關(guān)于完善土地征收制度；

（二）關(guān)于建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度；

（三）關(guān)于改革完善農(nóng)村宅基地制度；

（四）關(guān)于完善與農(nóng)村土地制度改革相配套的重點制度。130、關(guān)于公布2017年列入中央財政支持范圍和2018年擬列入中央財政支持范圍中國傳統(tǒng)村落名單的通知

5月24日，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國文化部、國家文物局、中華人民共和國財政部、中華人民共和國國土資源部、中華人民共和國農(nóng)業(yè)部、中華人民共和國國家旅游局七部委公布2017年列入中央財政支持范圍和2018年擬列入中央財政支持范圍中國傳統(tǒng)村落名單。131、全國第二批特色小鎮(zhèn)推薦工作開始

5月30日，住房部通知各?。▍^(qū)、市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳（建委）、北京市農(nóng)委、上海市規(guī)劃和國土資源局推薦總計300個特色小鎮(zhèn)案例，其中列明

1、推薦要求；

2、推薦程序；

3、材料要求。132、發(fā)改委公布43個PPP項目典型案例

為指導各地進一步規(guī)范推進、創(chuàng)新推進PPP模式，去年9月，國家發(fā)展改革委啟動了第二批PPP項目典型案例征集工作。通過發(fā)展改革系統(tǒng)推薦、社會公開征集兩種渠道，共收集到392個PPP項目典型案例。經(jīng)過50多位國家發(fā)展改革委PPP專家?guī)鞂＜疫M行了嚴格論證，按照項目運作規(guī)范、具有創(chuàng)新示范價值和借鑒意義等標準，最終確定了43個PPP項目典型案例。案例名單包括垃圾處理、鐵路、高速公路、水庫、污水處理、海綿城市等項目，具有一定的代表性！133、江蘇省財政廳今日聯(lián)合多個部門以“特急文件”形式轉(zhuǎn)發(fā)了財政部發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》5月31日消息，江蘇省財政廳今日聯(lián)合多個部門以“特急文件”形式轉(zhuǎn)發(fā)了財政部發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，并提出了省級層面的補充意見，要求各地一并貫徹落實，同時整改工作必須在7月31日之前全部到位。

第四篇：PPP項目監(jiān)管研究報告

PPP項目監(jiān)管研究

一、PPP項目監(jiān)管的必要性

近年來，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域中的運用越來越廣泛。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中面臨的財政建設(shè)資金短缺和管理效率低下的問題；另一方面，政府如果不能對PPP項目參與主體和參與單位進行有效的監(jiān)督和管理，很容易出現(xiàn)各種矛盾和利益沖突。因此，在PPP項目中引入監(jiān)管具有必要性。

（1）解決社會資本和政府之間的矛盾

PPP模式中，政府和社會資本共同組建的項目公司負責項目的設(shè)計、勘測、融資、建設(shè)、運營和管理。從政府的角度來看，社會資本在項目建設(shè)、運營過程中擁有更多與項目相關(guān)的信息，容易導致道德風險。建設(shè)期，承建商會偷工減料，降低原材料成本；運營期，出于自身利益最大化，社會資本會粉飾報表，做低利潤，減少項目分紅或是要求更多補貼；國有資產(chǎn)移交前期，社會資本會侵蝕國有資產(chǎn)，損害國家利益。從社會資本的角度來看，政府處于強勢地位，在項目執(zhí)行過程中拒絕履行承諾或是臨時修改實施方案和合同事項屢見不鮮，最終導致社會資本投資虧損。由此看來，引入獨立性監(jiān)管機構(gòu)來保障政府和社會資本雙方的利益尤為重要。

（2）解決社會資本和公眾之間的矛盾

政府通過PPP模式引入社會資本雖然可以增加供給、優(yōu)化風險、提高公共服務效率和質(zhì)量、促進創(chuàng)新和公平競爭，但基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的自然壟斷特性、特許經(jīng)營權(quán)的排他性和資源的稀缺性，無法規(guī)避壟斷的低效性，無法規(guī)避因壟斷的低效性帶來的公共福利減少和公眾負擔加重。在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于資源的缺乏，容易導致服務行業(yè)收費較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。在自來水行業(yè)中，由于水價受限，自來水廠會通過壓縮成本，滿足自身的利益，而忽略水質(zhì)和公眾的飲水安全。政府出于實現(xiàn)公眾利益和社會效益最大化的目標，必須對PPP項目參與主體和參與單位進行監(jiān)管。

二、PPP模式下政府監(jiān)管現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗借鑒

（一）PPP模式下項目監(jiān)管現(xiàn)狀

PPP項目監(jiān)管有行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、社會監(jiān)管等多種形式。由于缺乏公眾與政府之間的互通平臺，社會監(jiān)管形同虛設(shè)；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務行業(yè)缺乏自律性和組織性，行業(yè)監(jiān)管起不到實質(zhì)性作用；司法監(jiān)管存在滯后性；現(xiàn)階段，我國PPP監(jiān)管主要依靠政府行政監(jiān)管。

在現(xiàn)有政府監(jiān)管體系中，以政府行政監(jiān)管為主。國務院發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責，負責相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務行業(yè)的特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。

1．政府監(jiān)管角色定位不清晰，缺乏組織協(xié)調(diào)性

PPP模式下，項目監(jiān)管涉及到的政府部門較多，各部門的監(jiān)管角色定位不清晰、分工不明確，致使監(jiān)管職能交叉或監(jiān)管缺位。例如，在某市污水處理廠PPP項目中，整個項目運作由市發(fā)改委牽頭，市住建局作為項目實施機構(gòu)，市環(huán)保局作為政府出資代表負責出資。在談判過程中，住建局與投資人確定股權(quán)比例后，環(huán)保局與住建局的意見相左，不愿按約定履行出資義務，致使與投資人要重新進行談判，影響PPP項目的總體進展和進度安排。

此外，由于PPP項目全生命周期長、環(huán)節(jié)復雜、參與主體多，如果沒有市、縣政府領(lǐng)導進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，成立項目協(xié)調(diào)小組，相關(guān)行政部門和行業(yè)主管可能不愿意過多參與到PPP項目中來。某縣財政部門牽頭推進PPP項目，并組織行業(yè)主管部門一起參與項目物有所值和財政承受能力評審工作，由于行業(yè)主管部門對PPP不了解，在評審中未盡其職，事后需要向市政府上報PPP項目實施方案時，行業(yè)主管表示對項目中的方案不認可，不愿意承擔相關(guān)責任。由此看來，建立PPP項目協(xié)調(diào)小組對推進PPP項目順利進行尤為重要，一般由市長（縣長）和行業(yè)主管部門分別任組長和副組長，組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門對項目進行監(jiān)督管理。

2．監(jiān)管工作流于形式，政府部門缺乏項目監(jiān)管意識

我國PPP發(fā)展處于初級階段，PPP項目監(jiān)管工作相對落后?，F(xiàn)階段大多數(shù)的PPP項目尚處于前期準備階段，政府將監(jiān)管的重點大多放在項目篩選、識別和社會資本準入方面，對項目后期建設(shè)和運營缺乏有效監(jiān)管。發(fā)改財政等相關(guān)行政部門為加快PPP工作有效推進，發(fā)布多項指導意見和管理辦法，而各地市、縣政府由于急于推動項目簽約落地，多數(shù)監(jiān)管工作不到位，起不到實質(zhì)性作用。某些地區(qū)市、縣政府為獲得財政獎勵資金，盲目推廣PPP項目，項目的物有所值和財政承受能力評審工作流于形式，導致一些非PPP項目魚目混珠。某市將許多沒有經(jīng)營性質(zhì)的公益性項目包裝成PPP項目，市財政部門和行業(yè)主管部門缺乏對項目的監(jiān)管意識，在項目識別階段沒有認真開展物有所值和財政承受能力評審工作。

3．缺乏有效的監(jiān)管機制和監(jiān)管方法

在現(xiàn)階段PPP項目推進和實施過程中，項目準入監(jiān)管借鑒了國外常用的物有所值比較法和競爭性招投標法，但在后期建設(shè)、運營和移交階段缺乏具體的監(jiān)管機制和方法。如在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于缺乏適用于PPP模式下的績效考核機制和定價機制，致使監(jiān)管部門不知道該以何種方式、按照何種程序?qū)椖糠账胶褪召M價格進行監(jiān)督管理。尤其是在價格監(jiān)管方面，原有的成本導向法容易導致壟斷暴利現(xiàn)象，不適用于PPP模式下的定價規(guī)則，社會資本因為制定過高的收費價格不被公眾接受，政府夾在社會資本和公眾之間之間，處于尷尬局面，最后以社會資本放棄項目經(jīng)營權(quán)結(jié)束合作。因此，需要建立合理的價格監(jiān)管機制，來規(guī)避因定價過高而產(chǎn)生暴利，和保證投資者合理收益，達到權(quán)衡公眾利益和投資人利益的目標。

4．監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)滯后

目前，由于PPP項目在我國尚處于試行階段，在法律層面沒有系統(tǒng)、完善的立法對PPP項目的全生命周期獲得進行規(guī)范和指導，而現(xiàn)階段所涉及的PPP相關(guān)法律較為分散且不具有針對性，如《招投標法》、《合同法》、《建筑法》

等，在PPP項目具體的實施操作和監(jiān)督管理方面缺乏有力依據(jù)。

相比較而言，PPP模式應用較成熟的國家，如英美、日本、新加坡、韓國等，在PPP立法和相關(guān)行業(yè)法律制定方面做得較好。韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進私人資本參與社會間接資本投資法》。1997年因亞洲金融**的原因，致使政府資金急劇減少，投資能力下降，PPP法案被重新修訂并更名為《基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法》，法案廢除一些對私人資本的限制，促進私人資本在韓國城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》。

5．監(jiān)管機構(gòu)不獨立

我國現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的人員組成、機構(gòu)設(shè)臵以及權(quán)力來源都是由政府來決定而不是通過專門的法律來規(guī)定、獨立的機構(gòu)來執(zhí)行，使得現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)不能獨立的行使監(jiān)管權(quán)。監(jiān)管機構(gòu)在制定監(jiān)管規(guī)則和規(guī)則執(zhí)行方面都擁有較大的自由裁量權(quán)，容易導致監(jiān)管缺乏公平和效率。某市政府通過引入社會資本的方式共同建設(shè)市級文化藝術(shù)館，由于公開招標的條件設(shè)臵苛刻和不公平，導致兩次公開招標失敗，最后通過競爭性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。

此外，政府部門作為PPP項目中的參與者，和社會資本處于同等地位，理應接受監(jiān)管。如果監(jiān)管機構(gòu)不具備獨立性，政府部門在PPP中即是參賽者，又是裁判員，會使社會資本處于不利地位。在某些PPP項目中，政府授權(quán)地方城投公司作為項目出資方參與項目運作，同時城投方又作為項目實施機構(gòu)負責項目監(jiān)管和績效考評工作，缺乏獨立性。

6．監(jiān)管隊伍整體素質(zhì)不高

由于PPP項目項目生命周期長，操作流程復雜，項目建設(shè)與運營管理中的參與主體多、組織關(guān)系復雜，要求監(jiān)管人員熟悉PPP項目相關(guān)操作流程和政策法規(guī)。其次，不同類型的項目在技術(shù)經(jīng)濟上各有特點，從規(guī)劃、投資、建設(shè)到運營的整個過程涉及到的問題龐雜，不僅有專業(yè)的技術(shù)問題，還有法律、管理、審計、財務等各個方面的問題，因此需要一支既懂得合同法規(guī)，又懂得項目投資、項目管理及風險管理等各方面基本專業(yè)知識和技能的高素質(zhì)人才，這樣才能對

PPP項目在建設(shè)運營中進行全方位有效的監(jiān)管。

（二）國外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗借鑒和啟示 1．國外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗借鑒

自20世紀70年代以來，許多發(fā)達國家在城市公共事業(yè)中引入市場機制，政府監(jiān)管的范圍由傳統(tǒng)的資格審查、數(shù)量限制、許可證等限制性進入的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^特許經(jīng)營合同進行監(jiān)管的方式，并注重引入市場競爭的積極作用。

（1）英國監(jiān)管模式

英國公用事業(yè)的管理體制改革包含在民營化改革進程中，主要包括完善法律、建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)、引入市場競爭。

①健全法律法規(guī)。為明確改革的法律依據(jù)和實施程序，采取立法先行策略。英國政府于1989年頒布了《自來水法》，允許10個地區(qū)自來水公司民營化，授予自來水公司特許經(jīng)營權(quán)，并對自來水生產(chǎn)與運營進行管制；1989年頒布了《電力法》，把電力企業(yè)分割為電網(wǎng)、分銷和生產(chǎn)公司。這些法律的制定為不同產(chǎn)業(yè)的政府監(jiān)管體制改革提供了法律依據(jù)。

②實行獨立的政府管制機構(gòu)。采用垂直監(jiān)管模式，設(shè)立了統(tǒng)一全國性的監(jiān)管機構(gòu)，并在各地各個產(chǎn)業(yè)都設(shè)臵了分支管制機構(gòu)，由負責各產(chǎn)業(yè)的國務大臣委任總監(jiān)，并授予其發(fā)放企業(yè)經(jīng)營許可證，管制企業(yè)產(chǎn)品的價格、質(zhì)量以及投資等行為的法定權(quán)利。如英國城市水務行業(yè)服務監(jiān)管的基本架構(gòu)是將環(huán)境、經(jīng)濟和社會以及飲用水質(zhì)量三個方面的監(jiān)管職能分別納入三個獨立的監(jiān)管部門，并統(tǒng)一于英國政府環(huán)境部。其中，水務辦公室的主要職能是經(jīng)濟和社會方面的監(jiān)督；飲用水監(jiān)督委員會是飲用水水質(zhì)的監(jiān)管單位；環(huán)境監(jiān)管局具體負責環(huán)境保護方面的監(jiān)督。它們與環(huán)境部的權(quán)力劃分一般為：環(huán)境部任命各獨立部門的總監(jiān)，制定具體的監(jiān)管改革措施，設(shè)計監(jiān)管改革方案；獨立部門則負責執(zhí)行政策、監(jiān)督市場、提出建議和處理具體的監(jiān)管事務等。

③實行有效競爭和最高限價監(jiān)管政策。在管制方法上，相繼采取了特許招投標、最高限價管制模型、區(qū)域間競爭等激勵性管制手段，以最大限度地在這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競爭。依據(jù)通貨膨脹率和企業(yè)的生產(chǎn)效率增長率，確定最高限價，企業(yè)

在不超過規(guī)定的最高限價前提下追求利潤最大化，這樣就能使企業(yè)通過競爭和不斷提高生產(chǎn)效率來取得較多的利潤。

（2）美國監(jiān)管模式

從20世紀70年代開始到90年代，美國聯(lián)邦政府有步驟地放松經(jīng)濟監(jiān)管，尤其是對電力、天然氣等公用事業(yè)放松了對價格、市場準入和許可經(jīng)營方面的限制，開放市場，引入競爭機制。

①獨立的行政機構(gòu)。獨立監(jiān)管機構(gòu)是美國的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)采取的方式。獨立監(jiān)管機構(gòu)一般由5-7名委員組成，委員必須來自不同黨派，通常是該領(lǐng)域的專家熟悉相應領(lǐng)域的專門知識，而且獨立監(jiān)管機構(gòu)可同時行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

②監(jiān)管以法律為依據(jù)。美國始終堅持監(jiān)管標準中立、程序公開的原則，制定了完善的法律法規(guī)體系，使整個管制改革過程有法可依。如在美國能源監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)臵、職能與監(jiān)管執(zhí)法范圍的確定、監(jiān)管的方法等方面都是依據(jù)法律法規(guī)確立的。對企業(yè)經(jīng)營的條件和違規(guī)行為都有明確的規(guī)定和限制，從而在法律制度的保障下規(guī)范了市場和行業(yè)秩序。

③管制實施。管制改革的推進以法律為基礎(chǔ)，實行促進競爭的監(jiān)管政策。對于非自然壟斷行業(yè)，鼓勵競爭，促使企業(yè)降低成本、提高生產(chǎn)效率，如1980年首先在鐵路和航空業(yè)推行改革，國會通過《斯塔格斯鐵路法》放松了價格管制和市場退出管制，允許鐵路公司根據(jù)市場需求和競爭情況自由定價。對于自然壟斷行業(yè)，制定科學合理的價格監(jiān)管模式，如在天然氣行業(yè)運用投資回報率價格模型，對價格進行監(jiān)管和調(diào)控。

（3）新加坡的監(jiān)管模式

新加坡采取的是行業(yè)縱向一體化為主的監(jiān)管和管理混合體制。

①清晰完備的監(jiān)管法律制度。新加坡先后頒布了《公用事業(yè)法》、《電力法》、《燃氣法》等。

②獨立的監(jiān)管機構(gòu)。在新加坡，代表國家管理和監(jiān)督公用事業(yè)的權(quán)利主體是分行業(yè)建立的法定機構(gòu)。在國會的授權(quán)下，各個行業(yè)的法定機構(gòu)均具有政府監(jiān)管的行政職能和經(jīng)營公共企業(yè)（國有企業(yè)）的雙重功能。這樣，法定機構(gòu)不僅是半自治的行政管理機構(gòu)，而且也是經(jīng)營機構(gòu)。不同的法定機構(gòu)，由于所處的經(jīng)濟領(lǐng)

域不同，其權(quán)力范圍也有所差異。

③價格監(jiān)管。新加坡實行的是價格上限監(jiān)管方法。價格上限監(jiān)管就是給出一個有較大空間的價格上限，且這個價格上限根據(jù)時間、通貨膨脹以及技術(shù)進步率等進行調(diào)整。價格上限監(jiān)管是一種激勵性監(jiān)管手段，是目前大多數(shù)西方國家采用的監(jiān)管手段。

新加坡監(jiān)管機構(gòu)在公用事業(yè)企業(yè)制定和調(diào)整涉及消費者利益的價格時，都要召開聽證會。其特點是將方案在互聯(lián)網(wǎng)、大眾媒體上公布，廣泛聽取各方面的意見，并據(jù)此進行反復修改,再將修改后的結(jié)果公開，再次征求意見，以此作為定價的依據(jù)。另外，新加坡所有企業(yè)的經(jīng)營資料都在工商注冊局備案，無論任何人，只要交一定費用，都可以索取并查到有關(guān)公司的資料。

（4）韓國監(jiān)管模式

系統(tǒng)的PPP法律制度是韓國PPP監(jiān)管的最大特色，同時韓國設(shè)立專門的PPP機構(gòu)負責PPP政策的制定監(jiān)管。

①系統(tǒng)的法律體系。韓國從1994年到2005年十年間建立起了一套系統(tǒng)完善的PPP法律體系，1994年韓國通過頒布《促進民間資本參與社會間接資本設(shè)施投資法》來規(guī)范PPP項目的實施，后經(jīng)過四次修改形成2005年的《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》，對適用民間投資的項目范圍、選擇的PPP模式等都進行了或多或少的擴充和修改。

同時韓國的法律規(guī)定細致，可操作性強。例如韓國罰款不僅對適合采用PPP 模式的設(shè)施類型做了十分詳盡的分類，而且將PPP項目區(qū)分為政府立項招標項目和企業(yè)主動建議項目，并對二者的采購步驟也做分別的具體規(guī)定。

②專門的PPP機構(gòu)。韓國則設(shè)立了韓國公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC），隸屬于韓國發(fā)展部，PIMAC負責發(fā)布PPP計劃以及編制PPP指南，為PPP項目提供了具體而可操作的指引。它不僅是有關(guān)PPP理論政策的研究制定者，還充當管理PPP項目政府機構(gòu)的角色，同時也是韓國PPP市場的推動者。

2．國外公用事業(yè)監(jiān)管對我國PPP項目監(jiān)管的啟示

經(jīng)濟發(fā)達國家公共事業(yè)監(jiān)管改革經(jīng)驗，對我國構(gòu)建基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管體制具有重要意義。借鑒以上國際經(jīng)驗，可得到以下啟示：

①完善的法律法規(guī)是有效監(jiān)管的基本準則。

根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，在市場化改革之前，都制定了健全的相關(guān)法律，用以明確監(jiān)管機構(gòu)的職責、權(quán)利、監(jiān)管內(nèi)容和方式等，從而實現(xiàn)依法監(jiān)管，確保了監(jiān)管的有效性。建議我國在引入社會資本和市場競爭機制之前，先制定適用的法律為監(jiān)管依據(jù)。

②設(shè)臵獨立的監(jiān)管機構(gòu)是有效監(jiān)管的重要條件。

確保監(jiān)管機構(gòu)獨立于其他政府部門和企業(yè)，劃清職責界限，這將有利于監(jiān)管權(quán)力的集中，這樣政府監(jiān)管機構(gòu)才能對被監(jiān)管企業(yè)進行有效的權(quán)力制衡和約束。

③張弛適度的市場競爭機制和價格管制是有效監(jiān)管的關(guān)鍵。

與英美兩國不同的是，我國公用事業(yè)領(lǐng)域的私有化程度相對較低，在現(xiàn)階段通過PPP模式引入市場競爭機制和私人投資者的同時，要避免因公用事業(yè)私有化經(jīng)營改革中所產(chǎn)生的壟斷現(xiàn)象。因此，制定合理的價格監(jiān)管機制是政府有效監(jiān)管的關(guān)鍵。

三、PPP項目監(jiān)管體系

（一）PPP項目監(jiān)管目標和原則 1．PPP項目監(jiān)管目標

明確PPP項目監(jiān)管目標是確保項目各階段監(jiān)管活動成功實施的前提，因此在設(shè)計項目監(jiān)管體系和監(jiān)管方式前，需要對監(jiān)管目標加以明確，并以此為導向來建立適合我國國情的項目監(jiān)管體系。結(jié)合本文PPP模式下項目監(jiān)管的現(xiàn)狀，將監(jiān)管的目標概括歸納為以下幾個方面：

第一，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場失靈和公共產(chǎn)品的服務質(zhì)量。由于公共項目產(chǎn)品自然壟斷和公共物品性質(zhì)的存在，在PPP項目實施的過程中會出現(xiàn)市場失靈，減弱了市場資源配臵的效率，因而引入政府監(jiān)管的主要目標是解決城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場失靈和公共產(chǎn)品的服務質(zhì)量兩個重要問題。

第二，保障公共項目社會效益和公共利益。由于公共項目產(chǎn)品具有公益性，從政府的角度來看，政府是社會公眾利益的代表，監(jiān)管的最終目標是公共項目社

會效益和公共利益得到保障。維護社會公平公正，實現(xiàn)社會效益最大化是政府監(jiān)管的根本。

第三，兼顧效率與公平。為保證項目公司生產(chǎn)和運營的持續(xù)性發(fā)展，在補救市場失靈，保障公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量的同時，還要讓被監(jiān)管企業(yè)獲得合理利潤，提高其生產(chǎn)效率。

第四，實現(xiàn)“三贏”目標。為保證PPP項目的順利實施，降低PPP項目實施過程中的風險，通過有效的監(jiān)管，最終實現(xiàn)PPP項目參與主體政府、社會資本、社會公眾“三贏”。

2．PPP項目監(jiān)管原則

根據(jù)以上監(jiān)管目標，制定以下監(jiān)管原則：

第一，依法監(jiān)管的原則。監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)臵以及監(jiān)管職責必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。只有做到監(jiān)管有法可依，有法必依，才能有效規(guī)避政府相關(guān)部門監(jiān)管的隨意性，減少權(quán)力膨脹和尋租的風險。

第二，約束與激勵相結(jié)合原則。一方面，監(jiān)管機構(gòu)為實現(xiàn)監(jiān)管目標需要對監(jiān)管對象進行限制性的監(jiān)管，如準入監(jiān)管，建設(shè)、運營和移交過程中質(zhì)量、價格、項目驗收監(jiān)管等。另一方面，為發(fā)揮PPP模式運作的優(yōu)勢，鼓勵更多社會資本參與到公共項目中來，需要采取適當激勵機制，如PPP示范項目資金支持、PPP產(chǎn)業(yè)基金支持、試點項目專項資金支持、政策性貸款傾斜等。

第三，獨立專業(yè)原則。設(shè)立獨立性政府監(jiān)管機構(gòu)是保證監(jiān)管行為獨立的前提條件，獨立性政府機構(gòu)必須獨立于政策制定部門、參與PPP項目的政府部門和政府出資代表，確保監(jiān)管的公正性，避免出現(xiàn)政府既是運動員又是裁判員的問題。專業(yè)性原則是對政府監(jiān)管部門的專業(yè)要求，由于PPP項目過程復雜，涉及很多領(lǐng)域的專業(yè)知識，政府監(jiān)管機構(gòu)應建立一支在工程技術(shù)、財務、法律等方面精通的專業(yè)人才隊伍，以更好的發(fā)揮監(jiān)管效益。

第四，公開透明、可問責原則。

公開透明原則要求監(jiān)管機制和方法在設(shè)計時必須考慮監(jiān)管的內(nèi)容、過程和結(jié)果等信息的公開性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會公眾的知情權(quán)，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境?？蓡栘熢瓌t要求政府的監(jiān)管活動必須接受政府自身和社會公眾監(jiān)督，規(guī)

避監(jiān)管機構(gòu)濫用職權(quán)。

第五，提高監(jiān)管效率原則。制定PPP項目監(jiān)管流程，明確各監(jiān)管主體的責任和工作內(nèi)容，避免重復監(jiān)管和監(jiān)管缺位，提高監(jiān)管效率；運用合理的監(jiān)管方法，避免因監(jiān)管過度造成企業(yè)負擔加重。

（二）PPP項目監(jiān)管總體框架

PPP項目總體框架包括監(jiān)管主體和對象，以及監(jiān)管主體對監(jiān)管對象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)作為獨立的監(jiān)管主體在PPP項目監(jiān)管中起到關(guān)鍵作用。被監(jiān)管對象中，除了對社會資本進行監(jiān)管外，與項目相關(guān)的政府方代表、政府行政部門和行業(yè)主管部門也需要受到監(jiān)管。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，政策引導、績效考核機制和約束機制是對法律法規(guī)、合同體系的有效補充。PPP項目監(jiān)管總體框架如圖3-1所示。

監(jiān)管目標監(jiān)管主體監(jiān)管方式/機制監(jiān)管對象獨立性監(jiān)管部門全程監(jiān)管法律法規(guī)政府部門社會資本引入外部財務、法律、經(jīng)濟顧問政策指導PPP項目公司發(fā)改、財政、住建、規(guī)劃、民生、衛(wèi)生、環(huán)保、水利、消防、土地管理、工商、審計等部門PPP合同體系階段性監(jiān)管績效考核機制不定期或突發(fā)情況監(jiān)管監(jiān)察部門司法機關(guān)設(shè)計單位承建單位材料供應商運營單位約束與激勵機制社會公眾信息公開圖3-1 PPP項目監(jiān)管總體框架

（三）PPP項目監(jiān)管主體和監(jiān)管對象 1．PPP項目監(jiān)管主體

在PPP項目監(jiān)管主體分為五類：綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)、政府行政部門、監(jiān)察部門、司法機關(guān)和社會公眾。不同監(jiān)管主體各司其職、相輔相成，形成有機監(jiān)管主體。

（1）獨立性監(jiān)管機構(gòu)

由于PPP項目的特殊性，政府行政監(jiān)管容易偏離監(jiān)管目標，建議設(shè)立綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)，獨立于政府行政部門和政府代表方。獨立監(jiān)管機構(gòu)一方面對項目進行全生命周期監(jiān)管，保障項目高效順利推進；另一方面有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監(jiān)管行為的公正、公平。

借鑒香港模式，綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力由國務院授予，獨立于行政部門，獨立地進行監(jiān)管活動，下設(shè)各省市專業(yè)的獨立辦公室，成員通常是該領(lǐng)域的專家，熟悉相應領(lǐng)域的專門知識，綜合性獨立監(jiān)管體系布局如圖3-2所示。

發(fā)改委授權(quán)財政部住建部國資委審計署國資委 獨立監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)國務院基礎(chǔ)設(shè)施獨立監(jiān)管機構(gòu)軌道交通獨立監(jiān)管機構(gòu)能源獨立監(jiān)管機構(gòu)水利獨立監(jiān)管機構(gòu)生態(tài)環(huán)保獨立監(jiān)管機構(gòu)醫(yī)療養(yǎng)老獨立監(jiān)管機構(gòu) 北京市政府北京基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管辦公室江蘇基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管辦公室北京軌道交通監(jiān)管辦公室江蘇軌道交通監(jiān)管辦公室北京能源監(jiān)管辦公室北京水利監(jiān)管辦公室北京生態(tài)環(huán)保監(jiān)管辦公室江蘇生態(tài)環(huán)保監(jiān)管辦公室北京醫(yī)療養(yǎng)老監(jiān)管辦公室江蘇醫(yī)療養(yǎng)老監(jiān)管辦公室 江蘇省政府江蘇能源監(jiān)管辦公室江蘇水利監(jiān)管辦公室 上海市政府上海基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管辦公室上海軌道交通監(jiān)管辦公室上海能源監(jiān)管辦公室上海水利監(jiān)管辦公室上海生態(tài)環(huán)保監(jiān)管辦公室上海醫(yī)療養(yǎng)老監(jiān)管辦公室 圖3-2 綜合性獨立監(jiān)管體系

綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)在政府授權(quán)下制定各項監(jiān)管的規(guī)章制度，并有權(quán)執(zhí)行各項規(guī)章制度，還可以對傳統(tǒng)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管行為是否合理進行監(jiān)督。在國家

層面，綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)主要負責制定PPP項目監(jiān)管流程、監(jiān)管機制，建立PPP項目全過程風險預警指標、風險控制系統(tǒng)，和立法部門、行業(yè)主管部門以及外部財務法律專家共同起草PPP法案、公用事業(yè)管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨立監(jiān)管辦公室依據(jù)監(jiān)管流程執(zhí)行監(jiān)管工作，包括社會資本準入監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、價格監(jiān)管、合同執(zhí)行監(jiān)管、國有資產(chǎn)監(jiān)控和績效考核評估等。

（2）政府行政部門

政府行政部門配合獨立監(jiān)管機構(gòu)在不同的階段對監(jiān)管對象進行監(jiān)管。發(fā)改委是項目的監(jiān)管的源頭，主要對項目進行立項審批、確定項目運作模式和社會資本采購，建設(shè)主管部門負責對項目招投標和建設(shè)過程進行監(jiān)管，行業(yè)主管部門負責技術(shù)標準的制定、特許經(jīng)營權(quán)的授予及對服務質(zhì)量進行監(jiān)管，環(huán)保部門、安全監(jiān)督部門、物價部門對各自負責的部分有監(jiān)管的義務。

（3）監(jiān)察部門和司法機關(guān)

除了以上涉及到的監(jiān)管主體外，監(jiān)察部門在項目涉嫌重大違法違規(guī)情況下對項目和參與單位進行立案調(diào)查和監(jiān)督管理，或?qū)φ攸c關(guān)注領(lǐng)域進行階段性監(jiān)管，如工程質(zhì)量和工程安全的監(jiān)管。

司法機關(guān)主要是對獨立監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管行為的合法性進行審查，并裁決獨立監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管對象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意獨立監(jiān)管機構(gòu)的決議，有權(quán)向法院上訴，由法院進行裁決。

（4）社會公眾

社會公眾可以通過公眾投訴及建議平臺對產(chǎn)品和服務質(zhì)量進行監(jiān)管，通過聽證會對價格進行監(jiān)管。

2．PPP項目監(jiān)管對象

PPP項目監(jiān)管的對象既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯(lián)系的設(shè)計單位、施工單位等，涉及項目各個階段的所有參與者負責的事項及各單位之間的一系列事項。此外，政府代表方作為項目的合作方，也在監(jiān)管范圍內(nèi)。

（四）PPP項目政府監(jiān)管方式

在保障項目社會效益和公眾利益的總體目標下，政府監(jiān)管部門、行業(yè)主管部

門、監(jiān)察部門、司法機關(guān)和綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)各司其職，通過法律法規(guī)、PPP合同（特許經(jīng)營協(xié)議）、政策引導、約束激勵機制、績效考核機制等多種方式對PPP項目參與方和項目獲得實施全過程動態(tài)監(jiān)管，最終實現(xiàn)項目監(jiān)管目標。

1．法律法規(guī)建設(shè)

法律法規(guī)是監(jiān)管機構(gòu)對項目實施監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是其他監(jiān)管制度建立的平臺和前提。在國家層面的PPP立法中，需要規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規(guī)模上限與政府財力比例，中長期預算機制，會計準則，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。

除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也缺乏相關(guān)的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導的監(jiān)管經(jīng)驗，即在立法機關(guān)頒布特定產(chǎn)業(yè)的相應法律基礎(chǔ)上進行監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的職責與權(quán)限范圍、監(jiān)管的政策目標、監(jiān)管的內(nèi)容及方法，以便監(jiān)管機構(gòu)能依照執(zhí)行。如英國在上世紀80年代相繼頒布了《自來水法》等一系列法律法規(guī)，美國聯(lián)邦各州也先后頒布了《天然氣法》等法律，日本在綜合管廊推進之前先頒布了《共同溝法》。

2．PPP項目合同體系

在PPP模式中，合作是通過項目公司、社會資本與政府簽訂有法律效力的PPP項目合同（特許經(jīng)營合同）來實現(xiàn)的。因此，PPP模式下監(jiān)管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項目合同（特許經(jīng)營合同）來監(jiān)督約束各參與方的行為。此外，PPP項目參與方除了政府和社會資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)等。

在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務關(guān)系，構(gòu)成PPP項目的合同體系。PPP項目合同體系包括PPP項目合

同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎(chǔ)和核心。

項目合同是PPP模式運作中政府監(jiān)管的依據(jù)和標準，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關(guān)系到監(jiān)管的有效性，因而在簽訂合同時，必須詳細明確規(guī)定公私雙方的權(quán)利與義務、約定產(chǎn)品價格和服務質(zhì)量、風險分擔與利益補償、績效考核方案等相關(guān)內(nèi)容，以此約束項目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務，最終保證項目的順利實施，并實現(xiàn)其經(jīng)濟和社會效益。同時，政府監(jiān)管機構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力時，依據(jù)合同進行監(jiān)管，還可以彌補法律法規(guī)的不足，能有更強的針對性和可操作性。

3．政策引導

現(xiàn)階段PPP在國內(nèi)仍處于不斷探索和發(fā)展過程中，相關(guān)政策也在不斷的更新和完善中。如發(fā)改委在鼓勵社會資本進入公共事業(yè)領(lǐng)域發(fā)布《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)?2014?60號）和《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)[2015]42號）；財政部在PPP操作流程和規(guī)范指導方面，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金?2014?113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）和《財政部關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）。政策文件明確了項目監(jiān)管的方向和重點，在法律法規(guī)尚未完善之前，監(jiān)管機構(gòu)在政策引導之下，對項目相關(guān)活動進行引導、管理和監(jiān)督。在法律法規(guī)完善以后，政策引導作為對法律法規(guī)的補充和完善，及時對項目活動進行調(diào)控和約束。

4．績效考核機制

目前，各省市大多數(shù)PPP項目尚處于準備階段，隨著財政部公布的第一批30個試點PPP項目陸續(xù)簽約落地，在今后的一至兩年內(nèi)，有關(guān)風險、利益分配的問題將會逐漸凸顯出來，如何保障社會資本長期穩(wěn)定的收益和公眾利益最大化是監(jiān)管者面臨的棘手問題。如果在項目前期實施方案或是PPP合同中沒有充分

考慮和制定項目績效考核方案，項目后期運營中將會面臨以下兩個問題：

① 政府缺口補貼沒有合理的依據(jù)（內(nèi)部管理考核）

對于準收益和公益類項目，其收益無法完全彌補投資成本和收益，監(jiān)管部門需要確定支付金額和調(diào)整產(chǎn)品或服務的價格來保障社會資本合理的收益率。就現(xiàn)階段PPP項目交易設(shè)計來看，大多數(shù)是在財務測算的基礎(chǔ)上，對于收入無法覆蓋成本和收益的項目，政府給予定額缺口補貼；但是，財務測算往往存在偏差，很難準確的評估項目的未來收益，容易導致缺口補助不足或是過多。在社會資本獲得超額收益時，如何界定超額收益是來自于社會資本高效的管理還是定價過高或補貼過多；在社會資本投資虧損時，如何界定是社會資本管理無效所致還是政府補貼不足。

② 產(chǎn)品或服務質(zhì)量難以得到保障（結(jié)果考核）

如前面分析，公共項目產(chǎn)品自然壟斷和公共物品性質(zhì)的存在，會出現(xiàn)市場失靈，社會資本方會在追逐個人經(jīng)濟利益的同時忽視公眾的利益，如水質(zhì)不達標，普遍服務等。但是，目前對項目公司的績效考核大多流于形式，對以上市場失靈的現(xiàn)象起不到實質(zhì)性作用，這一方面源于績效考核過程較為復雜，執(zhí)行難度大，另一方面源于政府將工作重點放在項目前期識別和準備和采購環(huán)節(jié)，忽視了后期建設(shè)運營過程中的績效監(jiān)管問題。

針對第一個問題，監(jiān)管方需要結(jié)合項目實際營運情況（外部環(huán)境、內(nèi)部管理）和績效考核結(jié)果（產(chǎn)品和服務質(zhì)量）給予合理的缺口補貼和支付。不要因為績效考核過程復雜，采取一刀切的方式，給予項目公司定額補貼，后面的質(zhì)量監(jiān)管就臵之不理；也不要承諾投資人固定的收益率，而忽視項目運營情況。建議將政府的支付行為與項目績效考核掛鉤，考核不通過的，可以不發(fā)放補貼或是少補貼，考核通過的，給予額外獎勵。在考核過程中，如果項目虧損源自于項目公司低效的管理，風險由項目公司自行承擔，如果超額收益源自于項目公司高效的管理，超額收益歸項目公司所有，政府不要過多干預。

針對第二個問題，可以參考國外的做法。第一，明確監(jiān)管做法。首先明確產(chǎn)品或服務的績效要求，特許經(jīng)營者負責如何滿足這些績效要求，政府不干涉特許經(jīng)營者的設(shè)計、建設(shè)和運營過程，以及特許經(jīng)營者所采取的解決方案；第二，建立保證措施。要求項目公司建立質(zhì)量保證體系，確保過程合規(guī)。企業(yè)通過自我確

認結(jié)果(包括對其分包商的績效負責)，以及政府或授權(quán)獨立第三方根據(jù)情況定期或隨機監(jiān)控過程和結(jié)果的方式，并建立績效關(guān)聯(lián)的支付機制，來驗證和確認績效。第三，用戶反饋。建立互動的公眾投訴或建議平臺，準確、有效、及時地將使用者的意見和建議反饋給監(jiān)管機構(gòu)。

5．約束與激勵機制

對項目參與方的約束是為了規(guī)范項目參與主體的行為，激勵機制作為輔助方式鼓勵社會資本參與和自我約束。對監(jiān)管對象的約束方式主要體現(xiàn)在價格監(jiān)管、質(zhì)量控制、產(chǎn)權(quán)約束方面；激勵機制主要體現(xiàn)在資金補貼和項目獎勵方面。

① 價格監(jiān)管

價格監(jiān)管是PPP模式下政府監(jiān)管的核心內(nèi)容。自然壟斷行業(yè)引入市場競爭機制和社會投資人后，按照成本導向法定價很容易導致價格過高，公眾難以承受。因此，政府必須制定科學、合理、有效的價格監(jiān)管機制，兼顧社會公眾益和社會資本利益。定價機制應以促進公平競爭、保障社會公眾利益、提高企業(yè)生產(chǎn)效率和維護企業(yè)利益為目標，充分考慮項目的投資與經(jīng)營成本、物價指數(shù)、稅費政策、產(chǎn)品和服務質(zhì)量、社會公眾的消費承受力、行業(yè)的平均利潤水平等各類因素。

② 質(zhì)量控制

質(zhì)量控制的目標是在保證城市公共安全和保護環(huán)境的前提下提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務。一般情況下，市場競爭會促使企業(yè)通過提高產(chǎn)品和服務的質(zhì)量來增加市場份額，但由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務PPP項目具有自然壟斷特性，往往只有一家或少數(shù)幾家國有企業(yè)經(jīng)營，這樣企業(yè)會受利益的驅(qū)使，降低產(chǎn)品和服務的質(zhì)量，損害社會公眾的利益。因此，為維護和增進社會公眾的利益，政府必須對PPP項目的質(zhì)量實行監(jiān)管。建議項目公司內(nèi)部建立質(zhì)量管理制度，包括質(zhì)量量化標準和指標、質(zhì)量檢驗體系和流程、質(zhì)量考核辦法等。

③ 產(chǎn)權(quán)約束

產(chǎn)權(quán)約束主要體現(xiàn)在所有權(quán)約束、經(jīng)營權(quán)約束和剩余索取權(quán)方面。PPP模式下可以通過對項目產(chǎn)權(quán)的配臵，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府的有效監(jiān)管，進而提高PPP項目的效率。其一，股東及債權(quán)人會加強對項目公司的控制。政府部門、社會資本、外部金融機構(gòu)作為項目投資人，出于自身利益考慮，各投資方都會對項

目公司活動進行約束和監(jiān)控，控制力度取決于其投資比率；其二，從PPP運作模式來看，主要有BOO（建設(shè)-擁有-運營）、BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）、BOT（建設(shè)-運營-移交）、OM(委托-運營)4中運作模式，項目公司對項目的控制權(quán)依次越來越小，通過選擇不同的運作模式，來分配項目公司的權(quán)利，進而達到對項目公司約束的目的；其三，政府投資人和社會資本擁有剩余索取權(quán)，有權(quán)派出監(jiān)事會監(jiān)督項目公司，使政府監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督與合同約束相結(jié)合。

激勵機制方式主要是通過明確獎懲或引入競爭方式，對項目公司進行正確的引導和激勵，包括PPP產(chǎn)業(yè)基金扶持、國家或省市PPP示范項目獎勵、專項資金補貼、優(yōu)質(zhì)資源捆綁等方式。激勵監(jiān)管一方面是鼓勵更多的社會資本參與到PPP項目中來；另一方面是實現(xiàn)效益與公平的重要手段，即在保障社會公眾利益的前提下，實現(xiàn)項目公司合理利潤，促進政府部門的投資效率，同時也能夠達到提高項目效率的目標。

四、PPP項目全生命周期政府監(jiān)管內(nèi)容

（一）PPP項目全生命周期動態(tài)監(jiān)管框架

財經(jīng)113號文《PPP操作指南》對PPP項目生命周期分為5個階段，分別是項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動，從監(jiān)管方面來看，PPP項目的全生命周期可按照項目準入、項目建設(shè)、項目運營和項目移交四個階段進行劃分。綜合性的獨立監(jiān)管機構(gòu)參與項目的全過程監(jiān)管，對私營部門的準入、成本、價格、服務內(nèi)容和質(zhì)量安全、環(huán)境等實施專業(yè)化監(jiān)管。其它監(jiān)管主體各司其職，在相應階段配合綜合性獨立機構(gòu)進行監(jiān)管。如圖4-1所示，通過對PPP項目全生命周期中監(jiān)管部門所參與的主要監(jiān)管內(nèi)容進行逐一對應，建立PPP項目全壽命周期政府動態(tài)監(jiān)管框架，明確了監(jiān)管主體在PPP項目各階段的監(jiān)管職能分工，突出了獨立監(jiān)管機構(gòu)的特點，實現(xiàn)了對PPP項目動態(tài)的、全過程的、全方位的監(jiān)管。

項目階段各階段主要監(jiān)管內(nèi)容監(jiān)管主體項目審批環(huán)節(jié)監(jiān)管社會資本采購環(huán)節(jié)監(jiān)管準入階段項目設(shè)計監(jiān)管發(fā)改部門、綜合性獨立機構(gòu)發(fā)改部門、綜合性獨立機構(gòu)發(fā)改、財政等相關(guān)部門、綜合性獨立機構(gòu)建設(shè)部門、綜合性獨立機構(gòu)項目開工條件監(jiān)管工程進度監(jiān)管綜合性獨立機構(gòu)審計部門、監(jiān)察部門、綜合性獨立機構(gòu)質(zhì)量控制監(jiān)管建設(shè)階段建設(shè)成本監(jiān)管環(huán)境安全監(jiān)管審計部門、綜合性獨立機構(gòu)監(jiān)察部門、環(huán)境保護部門價格監(jiān)管運營階段產(chǎn)品（服務）質(zhì)量監(jiān)管綜合性獨立監(jiān)管部門基礎(chǔ)設(shè)施維護監(jiān)管績效監(jiān)管監(jiān)管移交條件以程序監(jiān)管移交階段項目產(chǎn)權(quán)監(jiān)管項目整體評價綜合性獨立監(jiān)管部門 圖4-1 PPP項目全生命周期動態(tài)監(jiān)管框架

（二）PPP項目各階段監(jiān)管內(nèi)容

PPP項目合作周期長，涉及到識別、準備、采購、執(zhí)行和移交多個階段，因此PPP項目監(jiān)管強調(diào)全過程監(jiān)管，這是有別于其他常規(guī)項目的特點。PPP項目全過程監(jiān)管是為了實現(xiàn)對價格和質(zhì)量的監(jiān)管。

1．項目準入階段

項目準備期包括項目篩選和識別、項目物有所值和財政承受能力評審、社會資本采購和擬定PPP合同。綜合性獨立機構(gòu)負責對PPP項目的可行性報告和實施方案進行審批，同行業(yè)主管部門一起評估項目風險，參與項目物有所值、財政承受能力、社會資本投資申請文件的評審，并與立項審批部門、行業(yè)主管等相關(guān)部門共同進行特許合同的談判和簽署。

行政監(jiān)管部門如發(fā)改委、規(guī)劃部門、國土部門、財政部門、建設(shè)部門、審計部門在這一階段發(fā)揮重要監(jiān)管作用，其中發(fā)改委負責審批項目建議書及投資估算、審批項目可行性設(shè)計方案、社會資本采購、項目勘察和社會資本的招標等。財政部門對項目物有所值和財政承受能力進行審批、對PPP項目的預算進行監(jiān)管。建設(shè)部門對政府承建商準入監(jiān)管，如招標過程的監(jiān)管。審計部門負責監(jiān)管社會資本準入資質(zhì)審查、對PPP項目立項投資進行審計監(jiān)管等。

準備階段項目監(jiān)管的重點為社會資本準入監(jiān)管和PPP合同設(shè)計兩方面。社會資本準入監(jiān)管要保證采購流程的公平性和合理性。PPP合同設(shè)計要考慮到內(nèi)容的合法性、適用性、完整性，重要邊界條件需要考慮設(shè)臵的靈活性。在廉江中法供水廠的 PPP 項目中，自來水公司與中法水務投資有限公司簽訂《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，合同約定廉江自來水公司每日從中法水務購自來水量 6 萬噸。但在實際運營中，廉江市用水量遠低于約定夠水量，自來水價格也低于預期價格（階梯式收費），因此，廉江自來水公司認為合同有失公允，拒絕按照合同約定的數(shù)量與價格購買中法水務生產(chǎn)的自來水。

2．項目建設(shè)階段

項目建設(shè)階段主要是指PPP項目從開工建設(shè)到完工的整個過程。綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)的職責是對合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對勘察、設(shè)計、施工單位的監(jiān)管；施工圖預算的審批監(jiān)管；對成本、質(zhì)量和進度進行控制；對項目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管；組織竣工驗收時的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。

審計部門主要對PPP項目合同及其相關(guān)工程合同進行審計監(jiān)管，對工程款支付和工程造價的跟蹤審計監(jiān)管，對PPP項目各參與方的財務狀況的審計監(jiān)管。

監(jiān)察部門主要負責對項目建設(shè)過程中突發(fā)性事件進行監(jiān)管，或?qū)φ攸c關(guān)注領(lǐng)域進行階段性監(jiān)管。環(huán)境保護部門對項目實施過程中項目公司的環(huán)境行為進行監(jiān)管。消防部門主要對項目建設(shè)主體的消防設(shè)施設(shè)備進行驗收監(jiān)管。

項目建設(shè)期重點監(jiān)管內(nèi)容是對工程進度、建設(shè)質(zhì)量和資金的監(jiān)管。在國家體育館案例中，因為北京市政府臨時要求修改項目設(shè)計圖，致使工期延長，影響工程進度和建設(shè)質(zhì)量。監(jiān)管者在對項目進度進行監(jiān)管時，可以要求項目公司定期提交《建設(shè)工程進度報告》，確保項目施工進度與合同中約定進程安排的相一致。在工程質(zhì)量和資金監(jiān)管方面，要求外部工程監(jiān)理單位和受托銀行定期向綜合性獨立機構(gòu)提交相關(guān)報告。

3．項目運營階段

項目運營階段是指從PPP項目建成投入使用直至特許期結(jié)束。這一階段，綜合性獨立機構(gòu)對PPP項目的監(jiān)管主要是在產(chǎn)品和服務質(zhì)量、服務價格以及設(shè)施維護等方面發(fā)揮作用。其一，根據(jù)PPP合同或特許經(jīng)營合同的規(guī)定，監(jiān)管部門負責督促項目公司在此階段做好設(shè)施的養(yǎng)護和維修工作，避免對基礎(chǔ)設(shè)施進行超負荷運轉(zhuǎn)，保證項目在移交時處于良好的狀態(tài)。其二，由于社會資本主要依靠PPP項目自身收益獲得投資回報，難免因利益驅(qū)使而提高產(chǎn)品或服務服務收費價格、降低產(chǎn)品或服務質(zhì)量，此階段要加強質(zhì)量監(jiān)管和價格監(jiān)管。其三，對于準經(jīng)營項目和公益性項目，由于政府在項目運營過程中有支付行為，需要對項目公司進行公平、合理的績效監(jiān)管，并根據(jù)考核結(jié)果進行支付。其四，為避免項目公司侵害股東利益，以及防止項目公司抽逃資本金和未經(jīng)股東同意抵/質(zhì)押項目資產(chǎn)進行不合法融資，還需要對項目公司資產(chǎn)進行動態(tài)監(jiān)控和財務監(jiān)管。

運營階段監(jiān)管的重點在于對項目公司整個運營過程進行控制和管理，除了對其進行績效考核、價格監(jiān)管、質(zhì)量控制和財務監(jiān)控外，還需要通過制度化監(jiān)管來加以補充。制度化監(jiān)管包括：設(shè)立例會制度。監(jiān)管部門定期與項目公司或委托運營單位召開例會，方便監(jiān)管機構(gòu)及時了解項目的運營狀況；財務事項定期報送制度。項目公司或委托運營單位定期向監(jiān)管機構(gòu)提供財務報告，防止出現(xiàn)重大的財務危機；設(shè)立公共賬戶制度。要求運營階段的所涉及的重要款項必須通過公共賬戶進出，便于監(jiān)管機構(gòu)實時監(jiān)控財務狀況。

4．項目移交階段

項目移交階段是PPP項目的最終環(huán)節(jié)，是指在項目投資方的特許經(jīng)營期滿后將項目的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等所有權(quán)利無償移交給政府。一般而言，正常情況下特許期滿后項目公司將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)交予政府。特殊情況下，如某一方或雙方嚴重違約、項目公司經(jīng)營不善導致嚴重虧損或不可抗力等原因造成特許權(quán)提前移交，此時需要政府啟動項目應急預案，由相關(guān)部門臨時接管或?qū)ふ移渌鐣Y本繼續(xù)經(jīng)營以避免損失，保證社會公眾利益不受損害。因此，在這一階段，綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)的職責是項目的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，對項目移交時項目的整體情況做出評估以確保公共部門的利益。

五、案例分析——國家體育館PPP項目監(jiān)管分析

（一）國家體育館項目概況 1．國家體育館項目介紹

國家體育場位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，場內(nèi)觀眾坐席約為91000個，其中臨時坐席11000個，項目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28日正式竣工。國家體育館承擔著奧運會的各項賽事，是國際先進水平的多功能體育場。該項目由社會資本與北京市政府合作成立特許經(jīng)營公司，共同參與北京國家體育場的建設(shè)經(jīng)營管理，是以PPP模式運作的典型項目。

2．國家體育館項目PPP方案設(shè)計

北京市政府授權(quán)北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司作為政府出資代表，出資比例為58％，與中信集團聯(lián)合體（中國中信集團公司、北京城建集團有限公司和美國金州控股集團有限公司），出資占比42%，共同組建項目公司國家體育場有限責任公司。北京市政府授予項目公司30年的特許經(jīng)營權(quán)，由項目公司負責館場的融資、建設(shè)、運營和維護，并在特許期期滿后移交給北京市政府。為了支

持項目建設(shè)，降低項目建設(shè)風險，工行、建行、中信共給予項目公司12億元的信用額度，人保向項目公司提供23億元擔保賠償金額。此外，北京市政府給予體育館場建設(shè)配套土地和施工相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，并放棄項目分紅權(quán)，用以吸引社會資本進入。

北京市政府授權(quán)北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司58%銀團貸款貸款承諾函12億元授信額度社會資本聯(lián)合體中信集團（65%）北京城建（30%）42%共同出資組建美國金州（5%）授予特許經(jīng)營權(quán)國家體育場有限責任公司保險公司23億元保單北京市政府設(shè)計、建設(shè)、運營、管理國家體育館項目（31.39億元）圖5-1 國家體育館項目PPP方案交易結(jié)構(gòu)設(shè)計圖

（二）國家體育場項目監(jiān)管分析

國家體育館是我國第一個PPP項目，雖然最終以失敗告終，項目監(jiān)管的缺失是其中的一個原因，以下從項目監(jiān)管的角度分析國家體育館PPP項目失敗的原因。

1．缺乏有效的準入監(jiān)管

對于國家體育館項目，在準入階段的重點工作是選擇合適的社會資本負責館場的設(shè)計、建設(shè)、運營和管理。中標的三家單位分別是中信集團、北京建投、美

國金州，北京建投負責項目建設(shè)，沒有一家單位擅長館場的設(shè)計、運營和管理。這一方面是源于社會資本招標和設(shè)計方案招標分離，挫傷了國外投標人的積極性，致使競標單位過于尷尬，另一方面是缺乏有效的準入監(jiān)管機制，使得項目在運營過程中沒有體現(xiàn)“物有所值”和優(yōu)化風險。

2．缺乏綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)

項目簽約前，政府為了加快簽約落地，引入資金開工建設(shè)，對投資人提出的各種商業(yè)運營條件沒有深入考慮，做出了一些不合理的承諾來吸引社會資本。但在實際建設(shè)中，政府因考慮到奧運賽場的需求，單方面改變實施方案中的設(shè)計方案和實施進度，導致投資者損失嚴重。

國家體育館原始設(shè)計中的停車位是2000個，但北京市政府后來打算為整個奧運會公園建設(shè)一個大停車場，故要求項目公司減少1000個車位。這就導致了車位不足，許多人不得不把車停到北京市政府的停車場再步行至體育館，部分影響了體育場的商業(yè)運營。第二，北京市政府同時要求減少體育館中的商業(yè)設(shè)施，影響了項目的租金收入。第三，北京市政府后來決定取消可閉合頂蓋，影響體育館的商業(yè)運營，減少項目收益。由此看來，在PPP項目中，需要有獨立于政府部門的監(jiān)管機構(gòu)來約束政府行為，同時兼顧項目的社會效益和投資者的商業(yè)性利益。

3．缺乏對合同執(zhí)行的監(jiān)管

綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)的職責有對特許合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對勘察、設(shè)計、施工單位的監(jiān)管；施工圖預算的審批；對成本、質(zhì)量和進度進行控制；對項目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管；組織竣工驗收時的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。

在項目設(shè)計、施工和預算過程中，由于缺乏對PPP合同執(zhí)行的監(jiān)管，影響了施工的進度，投資嚴重超出預算。北京市政府要求項目必須在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。由于國家體育館的技術(shù)標準要求很高、功能很復雜，承包商需要花費更多的時間進行項目計劃，再加上取消可閉合頂蓋要修改設(shè)計，圖紙不能及時提供導致的半年工期延誤，嚴重影響后期進度安排，投資預

算也因此超概算4.56億元。

4．缺乏有效的定價機制

國家體育場是目前我國第一個采用PPP模式的公益性項目，政府在項目建設(shè)進程和對奧運會會場服務設(shè)施方面非常成功，而對賽后的運營未作出合理的規(guī)劃以及相應的風險控制。其中，國家體育場票價制定方面出現(xiàn)過商業(yè)與公眾利益沖突的問題，很多演出團因為館場租金過高，館內(nèi)提供的而商品價格太貴，不愿意租用，致使國家體育館的市場很小。由此看出，對于PPP項目，制定有效的定價機制是保障項目正常運行的關(guān)鍵，政府在項目運營過程中，對產(chǎn)品和服務進行價格監(jiān)管，保證項目的公益性和經(jīng)濟性達到平衡。

國家體育館PPP項目最終以失敗告終，北京市政府持有的58％的股份改為股權(quán)，負責經(jīng)營場館并承擔虧損和盈利，中信聯(lián)合體放棄了30年的特許經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)而成為永久股東。作為第一個公益性PPP項目，在很多地方仍然有可借鑒之處。

第一，法律法規(guī)方面的監(jiān)管。建設(shè)部出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、《市政公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，國務院頒布的《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》以及北京市出臺的《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》等法律法規(guī)，約束著國家體育場館項目參與各方及建設(shè)市場經(jīng)濟活動的行為，有效的保障了國家體育場項目的建設(shè)與運營，解決了項目融資困難，投資建設(shè)生命周期的風險分擔，以及特許經(jīng)營回收期的項目各方收益分配等問題。

第二，監(jiān)管的方式與途徑的創(chuàng)新。在國家體育場館項目中，除了制定相關(guān)政策制度，政府還專門召開了奧運場館工程建設(shè)監(jiān)督工作大會，具體部署了相關(guān)監(jiān)督工作，不僅成立專門的監(jiān)督機構(gòu)，負責制定監(jiān)督工作方案，而且還專門成立了奧運場館工程建設(shè)監(jiān)督領(lǐng)導小組，并由各監(jiān)督部門各司其職，相互配合，依據(jù)相應的法律法規(guī)和制度標準進行監(jiān)管，從項目準入、服務價格、建設(shè)與服務質(zhì)量等方面對該項目及中信聯(lián)營體進行全過程監(jiān)管。

第三，監(jiān)管主體監(jiān)管工作分工明確（體現(xiàn)在準入和建設(shè)結(jié)算）。在項目準入階段，北京市發(fā)改委負責對國家體育場項目進行立項審批和審查，確定了其特許

經(jīng)營方式并選擇中信集團聯(lián)合體作為合作者；市審計局負責對項目的資金使用計劃進行審查；國土局、環(huán)保局等對項目的各項條件是否符合標準進行審查；公共事業(yè)監(jiān)管局全程監(jiān)督，對中信集團聯(lián)合體的準入條件、合約等內(nèi)容進行監(jiān)管，并向發(fā)改委、財政局和審計局等部門提供專業(yè)建議，項目通過審查后，向項目公司授予30年的特許經(jīng)營權(quán)。在項目建設(shè)階段，北京市建委負責項目招投標的初審，公共事業(yè)監(jiān)管局終審，項目的設(shè)計方案由市政管理局、行業(yè)主管部門和財政局審查，建設(shè)過程由建委監(jiān)管，資金的使用由審計局審查，公共事業(yè)監(jiān)管局對招投標及建設(shè)過程實施全面監(jiān)管，對行政監(jiān)管部門的行為進行監(jiān)督。

第五篇：PPP的發(fā)展及相關(guān)政策

一、PPP的發(fā)展及相關(guān)政策

（一）前期籌備階段，基層試點為主

（二）初期探索階段，部委推動為主

（三）加速爆發(fā)階段，中央頂層推動

（四）項目大潮來襲：發(fā)改委推出PPP項目庫

（五）攻堅落地階段，財政部主導

二、PPP項目的工作機制和機構(gòu)

一、PPP的發(fā)展及相關(guān)政策

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”之后，PPP才一步步重獲新生，政府對PPP的支持政策不斷升級。從統(tǒng)計的PPP簽約情況來看，這一輪PPP熱潮是從2014年四季度開始初露鋒芒，從2015年下半年開始明顯加速，在四季度達到頂峰。用時間的形式可以系統(tǒng)梳理如下：

（一）前期籌備階段，基層試點為主

2013年11月—2014年9月，前期籌備階段，基層試點為主。

十八屆三中全會并沒有明確提出PPP（政府和社會資本合作）的概念，只是提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。在那之后，作為第一責任人的財政部開始著手落實。

最初階段，財政部主要是和亞洲開發(fā)銀行一起合作。2014年3月，財政部和亞開行合作舉辦政府和社會資本合作（PPP）培訓班，表明“政府和社會資本合作”這個說法已經(jīng)在財政部內(nèi)部開始使用。與此同時，PPP試點也悄然在各地展開。在亞開行的支持下，財政部選取洛陽和哈爾濱兩個城市展開PPP試點，其中洛陽市的項目是市政路橋和污水處理打包項目。而哈爾濱項目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實施的“PPP領(lǐng)導力建設(shè)項目”基礎(chǔ)上申報的“松花江流域水污染控制”、“職業(yè)教育實訓基地”等PPP類項目。試點項目的規(guī)模都不大，總計也就3-4個億。

但出乎意料的是，2014年7月這兩個項目被叫停。綜合各方信息來看，停擺的原因一是流程繁瑣導致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無法完全簽約就需要中方提供主權(quán)擔保，發(fā)改委未予批準，導致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財政部三個合作方對彼此的工作流程不夠了解，前期準備工作不足。

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時間里PPP并沒有太多實質(zhì)進展。主要是因為各方還沒有

對PPP形成統(tǒng)一的共識，甚至很多媒體還在以“公私合作”、“公私合作伙伴關(guān)系”等來進行報道，中間和亞開行分道揚鑣也算是一個不小的插曲，為后續(xù)以我為主的發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)。

（二）初期探索階段，部委推動為主

2014年9月—2015年4月，初期探索階段，部委推動為主。

從簽約量來看，PPP的第一次爆發(fā)是從2014年9月開始的。這個階段最重要的變化有兩個：第一，PPP的概念被正式提出。第二，財政部和發(fā)改委開始從部委層級進行推動。第三，財政部43號文倒逼地方政府投融資轉(zhuǎn)型。

（1）提出概念：首次從部委層面明確模式定義。2014年9月財政部下發(fā)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號文），這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導意見，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

（2）點燃熱情：43號文倒逼地方尋找出路。2014年10月財政部發(fā)布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營?！边^去地方政

府的投融資需求很大，但大家并沒有動力去推動PPP，核心原因就是城投公司作為地方融資平臺把融資問題解決了，地方政府借由這個“影子”突破了地方政府舉債的限制，輕松加杠桿。但43號文把這些“歪門”給堵死了，“正門”（地方政府債券）還沒有完全打開，地方政府自然有動力去尋找新的融資渠道，這實際上為PPP模式的起飛埋下了最重要的種子，當然也為日后PPP的變味埋下了隱患。

隨后的新預算法為PPP推波助瀾。2015年1月1日，預算法新規(guī)開始執(zhí)行，規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔?！?，切斷了隸屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了43號文件促進PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務運營的精神，進一步為PPP推波助瀾。另外，預算法新規(guī)注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，對社會資本的運營能力提出了更大的挑戰(zhàn)，并且，PPP項目中涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經(jīng)人大審批，規(guī)范財政資金使用流程，提高財政資金的使用效率。

（3）財政部推動：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項目。

2014年11月和12月，財政部和發(fā)改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》從項目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導PPP項目運作實施，標志著PPP正從理論走向?qū)嵺`。2014年12月，財政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統(tǒng)計和國際交流等，并公布首批示范項目，共計30個，總投資規(guī)模約1800億元。示范項目是由各省財政部門推薦，財政部組織專家評審選出的，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個方面，以存量項目為主，且多已投入運行。

2015年4月，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求財政部門在識別和測算PPP項目全生命周期過程的財政支出責任后，采用定量和定性分析方法進行財政承受能力評估?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。希望借助于此，規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

（4）發(fā)改委推動：聯(lián)合國開行引導開發(fā)性金融支持PPP。2015年3月，發(fā)改委聯(lián)合國開行發(fā)布《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，要求加強

與開發(fā)銀行等金融機構(gòu)的溝通合作，及時共享PPP信息，協(xié)調(diào)解決項目融資和建設(shè)中存在的問題和困難，旨在充分發(fā)揮好開發(fā)性金融在增加公共產(chǎn)品供給的作用，充分利用開發(fā)性金融的引導示范效應，為融資工作的順利推進創(chuàng)造條件。

總體來看，新PPP在這個階段真正的出生了，簽約量從無到有，邊際改善很大，與此同時，各地也開始大規(guī)模的收集匯總PPP項目，為下一步的發(fā)改委項目庫做準備。但這個階段主要還是發(fā)改委和財政部從部委層面各自為戰(zhàn)，中間產(chǎn)生了很多部門協(xié)調(diào)的問題，也直接觸發(fā)了接下來政策的進一步升級。

（三）加速爆發(fā)階段，中央頂層推動

2015年5月到2015年11月，加速爆發(fā)階段，中央頂層推動。

2015年5月是近幾年中國宏觀政策的一個重要拐點。4月底政治局會議對經(jīng)濟形勢判斷發(fā)生重要變化，首次提出“經(jīng)濟下行壓力較大”，整個宏觀政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉(zhuǎn)移，穩(wěn)增長的權(quán)重明顯上升。從5月開始，國務院各部委開始積極落實中央的穩(wěn)增長要求，而PPP作為43號文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場穩(wěn)增長盛宴。

（1）PPP小“基本法”：六部委聯(lián)合發(fā)布特許經(jīng)營管理辦法。

2015年4月，財政部、發(fā)改委、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，于2015年6月1日起施行，是現(xiàn)有PPP立法中效力層級較高的。《辦法》明確界定了特許經(jīng)營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點強調(diào)了財政預算制度對于特許經(jīng)營活動的約束、項目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道，并規(guī)定績效評價強化對項目運營的監(jiān)管。在特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系上，官方的解釋是特許經(jīng)營只是PPP的一種模式，大家雖然把這個《辦法》稱為PPP基本法，但嚴格意義上講，這只能算是一個PPP小基本法。

（2）首次登上常務會：國務院常務會議部署推廣PPP 2015年5月13日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣PPP模式時明確表示，在公共產(chǎn)品和服務領(lǐng)域，推廣PPP模式，是當前穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機構(gòu)共同設(shè)立基金，用好稅收優(yōu)惠、獎勵資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和服務項目的投資與運營管理，自此，PPP成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務供給的主要著力點。

（3）“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導意見，放開融資平臺限制。

2015年5月，財政部、發(fā)改委、人民銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，并由國務院轉(zhuǎn)發(fā)，這是中央層面專門針對PPP出臺第一份重磅文件，這成為觸發(fā)PPP加速爆發(fā)的一個里程碑式文件。

《意見》是繼財政2014年底發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金【2014】113號）（下稱“113號文”），4月14日發(fā)布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（后簡稱《指引》）后，中央再次就PPP模式提出綱領(lǐng)性文件，這不僅僅是將視PPP模式為新常態(tài)下政府啟動穩(wěn)增長引擎、開啟政府投融資體制轉(zhuǎn)型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化”的高度。

《意見》主要是系統(tǒng)闡釋了推廣PPP的重大意義，并對實施過程中的總體要求、制度體系、實施路徑、政策保障、組織實施進行了詳細的說明，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP項目推廣實施?！兑庖姟贩砰_了融資平臺參與地方政府PPP項目的限制，規(guī)定已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系。

《意見》是對“113號文”的修正，《意見》指出：大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系。

參與實體受限制約PPP模式開展。根據(jù)媒體統(tǒng)計，全國各地公布試點的PPP項目進展參差不齊，僅有少部分簽約，更多的PPP項目前期投資已開始做，但距離落地還有一段距離。按照我國實際情況，如果完全禁止平臺公司參與本級PPP項目，短期內(nèi)部分項目難覓適合的社會資本參與，不利于推廣PPP模式落地。

《意見》相比“113號文”對地方融資平臺公司參與PPP項目有所放寬，允許合格平臺公司作為社會資本，給了融資平臺公司一條出路。我們預計今后一段時間平臺公司的社會資本化改造將呈現(xiàn)爆炸式發(fā)展，PPP缺乏有運營實力、能力的社會資本的問題可能得到一定程度的緩解。

《意見》是《指引》的升級版，《指引》的核心目的是抑制地方政府盲目的融資沖動，保證政府兌付其承諾的資本投入和“財政補貼”?！吨敢分忻鞔_PPP項目占一般公共預算的比例不超過10%。這能抑制地方借各種“PPP神通”

盲目融資上項目，倒逼地方政府有效利用財政資金，優(yōu)先發(fā)展較為緊迫、質(zhì)量較高的項目，減少社會一直擔心的無效投資。

同時，《指引》規(guī)定每年全部PPP項目全部納入預算。這就意味著，PPP項目還款都會進入一般公共預算的盤子里，對于PPP的投資者來說可以說發(fā)了一顆“定心丸”。同時，將PPP項目支出納入一般公共預算，意味著接受人大監(jiān)督，PPP項目運營過程的透明性得以提升。同時也考慮到了項目的外部性和不可控風險因素，并且給出了在風險發(fā)生的情況下仍然保證“合理利潤”的財政支出計算指導公式，意味著政府將保證承擔這些風險?！兑庖姟吩俅蚊鞔_PPP模式需要堅持市場化原則，嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目，進行變相融資。

（四）項目大潮來襲：發(fā)改委推出PPP項目庫 2015年5月，發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上開辟PPP項目庫專欄，公布首批推介項目，共計1043個，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。如果說半年前，財政部的示范項目是試水，那發(fā)改委便開始大刀闊斧推廣PPP，明確標明項目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯(lián)系方式等信息，吸引社會資本聯(lián)系參與。

值得注意的是，在讓地方上報PPP項目庫的過程中，被43號文憋壞了的地方政府開始瘋狂的包裝PPP項目。很多地方把很多過去的難點項目包裝成PPP混入項目庫，各地一時掀起了PPP推介的浪潮，PPP開始異化為一種融資模式。

總體來看，從2015年5月中央的頂層設(shè)計明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個代表性的省市先后召開PPP簽約大會進行集中推介、招標和簽約，簽約規(guī)模急劇攀升。第二，簽約的好項目越來越多，一些經(jīng)典項目產(chǎn)生了一定的示范效應，形成良性循環(huán)，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的PPP引導基金，真金白銀的刺激了PPP發(fā)展?？傮w來看，由于政策陸續(xù)突破，前期積累的好項目多，而且問題還未充分暴露，PPP各方還處于蜜月期，所以PPP經(jīng)歷了發(fā)展最快的一段時期。

（1）好項目落地：

首單PPP城際高鐵項目簽約，濟青高鐵濰坊段PPP招標大獲成功

2015年6月8日，作為中國高鐵首單、濰坊首次PPP項目，濟青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷43億元PPP項目，在招標階段成功吸引到400億社會資本投標，為PPP項目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過競爭性磋商方式，在11家社會資本中選定了一家社會資本。中國郵政儲蓄銀行及其

合作資本方成功中標，復星、中信民營資本敗走首單高鐵項目。

（2）地方集中推廣：

重慶市敢為人先，集中簽約1300億PPP項目，改革全面推開

重慶作為改革的先行者，一直敢為人先。在PPP項目的推廣上也不例外，按照黃奇帆的計劃：2015年到2020年由政府導向的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目有18000億元，其中8000億元以PPP模式實施，也就是從2015年到2020年的6年期間，平均每年有1300億元的PPP項目推出。

2015年7月27日，重慶市已完成2015年33個總金額為1300億元的PPP項目集中簽約。其中重慶中國建筑[1.08% 資金 研報]集團有5個PPP合作項目與重慶市政府達成意向協(xié)議，分別是軌道交通九號線、重慶沙坪壩鐵路樞紐綜合改造工程、曾家?guī)r嘉陵江大橋、白居寺長江大橋、郭家沱長江大橋。由此可見，基建投資作為穩(wěn)增長的重要抓手，依然是PPP項目的主力軍。

（3）資金引導：

首只地方PPP基金，發(fā)改委批復河南1000億PPP發(fā)展投資基金

2015年7月，發(fā)改委批復河南投資集團籌備PPP發(fā)展投資基金，總規(guī)模1000億元，這是全國第一只獲得國家批復的PPP基金。1000億元PPP發(fā)展投資基金是母基金，以撬動更多的社會資本。依據(jù)《河南省PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案》，基金將按照優(yōu)惠的資金成本給PPP項目提供資本支持。對于新增項目，基金按照項目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下(含)的單個項目最高支持2000萬元，總投資超過10億元的項目最高支持5000萬元;對于存量項目采用PPP模式改造的，基金按不超過項目總投資的5%～10%給予支持，最高不超過5000萬元。基金采用股權(quán)為主的方式投入PPP項目。

在此之后，各地紛紛成立地方性的PPP基金。（4）融資破題：

最高人民法院首次指導案例判定特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押。

PPP項目公司沒有資產(chǎn)所有權(quán)和土地的質(zhì)押權(quán)，特許經(jīng)營權(quán)抵押融資一直是個國際通行的方式，但在中國并沒有明確的規(guī)定。2015年11月，中華人民共和國最高人民法院指導案例53號的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可作為應收賬款予以質(zhì)押，至此，對于PPP項目，特許經(jīng)營權(quán)能否質(zhì)押的爭議終于得以解決，特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押破題，有利于解決對特定項目的特許經(jīng)營權(quán)能否質(zhì)押及收益權(quán)質(zhì)押實現(xiàn)方式的爭議，統(tǒng)一裁判標準，對規(guī)范金融機構(gòu)特許經(jīng)營權(quán)的質(zhì)押貸款業(yè)務并促進基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資有積極指導意義。

（五）攻堅落地階段，財政部主導

2015年12月至今，攻堅落地階段，財政部主導，提質(zhì)增效為主。

2015年下半年P(guān)PP瘋狂簽約近萬億，2016年一季度，PPP簽約速度出現(xiàn)一定回落，大概簽約3000多億，主要是經(jīng)過前期PPP模式的快速發(fā)展和項目的逐步落地，一些現(xiàn)實問題開始逐步顯現(xiàn)：

第一，財政部和發(fā)改委之間的機構(gòu)沖突，雙方都有一套PPP的班子和項目庫，都希望主導政策的制定。

第二，招投標法和政府采購法的沖突，有些政府付費或部分付費的PPP工程項目同時適用這兩部法律，而這兩部法律在“兩標合一標”等核心問題上存在沖突，目前沒有上位法的情況下，無法裁決。

第三，地方政府信用缺失，把亂七八糟的項目都包裝成PPP，而且招標的條件十分苛刻，社會資本參與意愿不高。

第四，PPP項目質(zhì)量不高，重融資而輕運營，大部分是走老路，按照明股實債的方式來吸引社會資本，并沒有在運營環(huán)節(jié)實現(xiàn)效率提升。如果只是追求投資收益，PPP項目對社會資本自然沒有吸引力。

第五，社會資本參與主體不夠豐富，國外主要以保險資金、養(yǎng)老資金等長期資金為主，而我們主要拿銀行理財?shù)榷唐谫Y金對接，存在期限錯配。

隨著這些問題的凸顯，中央和地方在這個階段都開始陸續(xù)出臺一些針對性的改進措施，來克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項目質(zhì)量。

（1）以獎代補，支持規(guī)范運作，保障項目質(zhì)量 2015年12月，財政部發(fā)布《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，出臺示范項目以獎代補政策，具體標準如下：（1）新建項目，確定社會資本合作方后，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵。其中，投資規(guī)模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。（2）對符合條件、規(guī)范實施的轉(zhuǎn)型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優(yōu)評選后，按照項目轉(zhuǎn)型實際化解地方政府存量債務規(guī)模的2%給予獎勵。希望通過以獎代補政策，規(guī)范PPP項目運作，提高財政資金使用效率。

（2）開展物有所值評價，提升項目的操作效率和質(zhì)量 2015年12月，關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知，規(guī)定擬采用PPP模式實施的項目應在項目識別或準備階段開展物有所值評價，包括定性評價和定量評價，現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價?！巴ㄟ^”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。通

過開展物有所值評價，可充分論證采用PPP模式的可行性，避免政府盲目無效推廣PPP，提升項目的操作效率和質(zhì)量。

（3）政府推廣綜合信息平臺，項目撮合更加方便 2016年3月，財政部PPP綜合信息平臺正式啟用，披露了入庫項目的名稱、所在地區(qū)、所屬行業(yè)、投資金額、實施階段、合作年限、運作方式、回報機制、發(fā)起時間、發(fā)起類型、項目概況、聯(lián)系方式、項目級別等基本信息，PPP項目的相關(guān)信息得以公開透明。這是我國首次公開對外發(fā)布PPP大數(shù)據(jù)，也是迄今為止最權(quán)威、最完整、最實用的官方PPP信息平臺和數(shù)據(jù)庫，便于對PPP項目進行全生命周期監(jiān)管，有利于建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP市場，項目撮合更加方便。

（4）首只國家級引導基金成立，真金白銀突破PPP瓶頸

2016年3月，中國政府和社會資本合作融資支持基金創(chuàng)立大會暨第一次股東大會成功在京召開，首只國家級PPP引導基金嶄露頭角可謂是PPP的一大利好。1800億的PPP引導基金由財政部發(fā)起，參與方均為大型金融、投資機構(gòu)，具有良好的信用基礎(chǔ)，作為社會資本方支持公共服務領(lǐng)域PPP項目發(fā)展，可為投資的PPP項目増信。首先，提高項目融資的可獲得性，撬動社會資本進入PPP領(lǐng)域；其次，降低項目貸款利率，節(jié)省融資成本；最后，發(fā)揮引導示范作用，規(guī)范基

金運作?？傊琍PP引導基金將強化杠桿和導向作用，吸引社會資本基金參與PPP項目，保障政府和社會資本共享萬億PPP盛宴。

（5）補充第三方中介機構(gòu)信息，規(guī)范咨詢服務，改進PPP項目設(shè)計

2016年4月，財政部發(fā)布緊急通知，要求相關(guān)部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫已進入準備、采購、執(zhí)行等階段的1000多個項目補充第三方中介機構(gòu)信息。該通知主要是為了規(guī)范咨詢機構(gòu)，以進一步規(guī)范PPP綜合信息平臺中項目的基本信息，使其更加完備齊全，也從側(cè)面表明入庫項目必須有專業(yè)的咨詢機構(gòu)提供咨詢服務，PPP項目操作在專業(yè)人士的指導下必將更加規(guī)范。同時，為建立全國PPP咨詢機構(gòu)庫做準備工作。

總體來看，這段時間PPP簽約的速度雖然慢下來了，但逐步開始有一些項目開工建設(shè)，落地生根。而且在中央強力推動PPP的堅定導向下，財政部為主的PPP主管機構(gòu)也開始針對上面提到的問題進行調(diào)整和優(yōu)化。

二、PPP項目的機構(gòu)和工作機制

1.發(fā)改委：項目儲備-項目遴選-伙伴選擇-合同管理-績效評價-退出機制。(發(fā)改投資[2014]2724號)2.財政部：項目識別-項目準備-項目采購-項目執(zhí)行-項目移交。(財金〔2014〕113號)