第一篇：深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見(水資源司〔2005〕49號)

【發(fā)布單位】水利部

【發(fā)布文號】水資源司〔2005〕49號 【發(fā)布日期】2005-02-04 【生效日期】2005-02-04 【失效日期】 【所屬類別】政策參考

【文件來源】法律圖書館新法規(guī)速遞

深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見

(水資源司〔2005〕49號)

各流域機(jī)構(gòu)，各省、自治區(qū)、直轄市水利(水務(wù))廳(局)，各計(jì)劃單列市水利(水務(wù))廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利局：

在中央十五屆五中全會關(guān)于“改革水的管理體制”精神指引下，以區(qū)域涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理為標(biāo)志的水務(wù)管理體制改革取得重要進(jìn)展，收到明顯成效。為進(jìn)一步推進(jìn)和深化水務(wù)管理體制改革，認(rèn)真解決改革進(jìn)程中遇到的問題，加強(qiáng)對這項(xiàng)工作的指導(dǎo),我部制定了《深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見》，現(xiàn)印發(fā)你單位，請結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真貫徹落實(shí)，全面做好水務(wù)管理工作。

中華人民共和國水利部

2005年2月4日

深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見

近年來，在中央十五屆五中全會關(guān)于“改革水的管理體制”精神指引下，地方各級人民政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，緩解城鄉(xiāng)供水緊張狀況，貫徹科學(xué)發(fā)展觀和中央水利工作方針，落實(shí)《水法》有關(guān)規(guī)定，推進(jìn)以區(qū)域涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理為標(biāo)志的水管理體制改革。目前，全國30個省、自治區(qū)、直轄市組建水務(wù)局或由水利局承擔(dān)水務(wù)統(tǒng)一管理職能的縣級以上行政區(qū)已達(dá)1251個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的53%，其中，北京市、上海市、黑龍江省、海南省已實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)的水務(wù)統(tǒng)一管理。實(shí)現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)一管理的地區(qū)，在統(tǒng)一調(diào)配地表與地下、城市與農(nóng)村、區(qū)內(nèi)與區(qū)外水資源，統(tǒng)一編制涉水規(guī)劃，提高城鄉(xiāng)防洪安全、供水安全、生態(tài)安全等方面，取得了明顯成效。但也存在著觀念轉(zhuǎn)變不夠；關(guān)系尚未真正理順；各地改革不同步，上下級管理職能不對口；現(xiàn)有法規(guī)滯后于水務(wù)管理實(shí)踐；水務(wù)投資和項(xiàng)目融資渠道不暢；水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化發(fā)育緩慢；隊(duì)伍建設(shè)不適應(yīng)形勢發(fā)展要求等問題。為進(jìn)一步推進(jìn)和深化水務(wù)管理體制改革，高度重視和認(rèn)真解決改革進(jìn)程中遇到的各種問題，加強(qiáng)對這項(xiàng)工作的指導(dǎo)，在調(diào)查研究和總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，水利部提出本指導(dǎo)意見，供各地參照執(zhí)行。各地應(yīng)在本意見指導(dǎo)下，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，積極探索，勇于實(shí)踐，進(jìn)一步推進(jìn)和深化水務(wù)管理體制改革。

一、進(jìn)一步提高對水務(wù)統(tǒng)一管理必要性的認(rèn)識

水務(wù)統(tǒng)一管理是貫徹科學(xué)發(fā)展觀和中央治水方針，保證城鄉(xiāng)供水安全和全面建設(shè)小康社會的迫切需要。水務(wù)統(tǒng)一管理是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要措施，是貫徹中央治水方針的實(shí)際行動，是水利部黨組治水新思路的成功實(shí)踐，是確保城鄉(xiāng)供水安全和全面建設(shè)小康社會的迫切需要。

水務(wù)統(tǒng)一管理是水資源開發(fā)利用規(guī)律的客觀要求，符合水資源的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性。流域性和循環(huán)可再生性是水資源區(qū)別于其他資源的重要屬性，水資源始終處在降水--徑流--蒸發(fā)的水文循環(huán)之中，要求對水資源的利用形成取水--供水--用水--排水--處理回用的系統(tǒng)循環(huán)，對區(qū)域涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。城鄉(xiāng)分割、部門分割的水管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，造成涉水規(guī)劃難協(xié)調(diào)，水源工程和供水、節(jié)水設(shè)施建設(shè)難同步，水源配置和供水調(diào)度難統(tǒng)一，污水處理與再生水回用難一致，不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展對水務(wù)生產(chǎn)關(guān)系的要求。只有實(shí)行水務(wù)統(tǒng)一管理才能有效解決水資源開發(fā)利用中存在的矛盾。

水務(wù)統(tǒng)一管理是優(yōu)化配置水資源，提高水資源利用效率的體制保證?！端ā访鞔_規(guī)定各級水行政主管部門負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。水資源管理是對水資源量、質(zhì)、溫、能的全要素管理，對水資源治理、開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)的全方位管理，對水資源供給、使用、排放的全過程管理，因此在水資源統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上的水務(wù)統(tǒng)一管理是水資源優(yōu)化配置、高效利用和科學(xué)保護(hù)的體制保證。

水務(wù)統(tǒng)一管理是水務(wù)行業(yè)適應(yīng)城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的必然結(jié)果。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城市化率穩(wěn)步提高，城市水資源供需矛盾日益突出。而城市化地區(qū)水資源總量少、利用效率低，用水集中、排污量大、處理不足，水安全保證程度不高，只有對涉水行政事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理才能從根本上解決以城市為重點(diǎn)的水問題。

二、進(jìn)一步深化水務(wù)管理體制改革工作

水務(wù)管理就是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，對涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理。要對城鄉(xiāng)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，對轄區(qū)范圍內(nèi)防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及農(nóng)田水利、水土保持乃至農(nóng)村水電等涉水行政事務(wù)的統(tǒng)一管理。水務(wù)管理體制的核心是在行政區(qū)域水資源統(tǒng)一管理的前提下實(shí)現(xiàn)涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理，推動一體化的水服務(wù)體系建設(shè)。水務(wù)管理的目標(biāo)是：通過涉水行政事務(wù)的管理體制改革，整合涉水行政職能，提高水行政的社會管理能力和公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、高效利用和科學(xué)保護(hù)。逐步建立政企分開、政事分開、責(zé)權(quán)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水務(wù)管理體制；建立政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運(yùn)作、企業(yè)開發(fā)的水務(wù)運(yùn)行機(jī)制；建立發(fā)揮體制優(yōu)勢、強(qiáng)化行業(yè)管理的水務(wù)政策法規(guī)體系。

水務(wù)管理不僅是管理職能和服務(wù)范圍的轉(zhuǎn)變，更重要的是治水思路和水利發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，要適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，就要轉(zhuǎn)變觀念，明確目標(biāo)，在思路、管理、服務(wù)、投資、建設(shè)、運(yùn)營幾個方面實(shí)現(xiàn)觀念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。在建立水務(wù)管理體制的過程中，還要注意把握職能調(diào)整與管理的關(guān)系，行業(yè)管理與行業(yè)隸屬的關(guān)系，管理形式與內(nèi)容的關(guān)系，量質(zhì)并重。做好水務(wù)管理工作，要逐步實(shí)現(xiàn)以下幾方面的轉(zhuǎn)變：

一是工作領(lǐng)域從農(nóng)村水利向城鄉(xiāng)一體化水務(wù)轉(zhuǎn)變。以建設(shè)節(jié)水防污型社會為目標(biāo)，對城鄉(xiāng)水資源全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化配置，農(nóng)村供水與城市供水相統(tǒng)籌，城市防洪工程與城市建設(shè)相協(xié)調(diào)，實(shí)行城鄉(xiāng)防洪、供水、排水、污水處理、再生水回用、地下水回灌統(tǒng)一調(diào)度。

二是管理方式從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)從管水務(wù)企業(yè)到管水務(wù)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)管理到動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)從實(shí)物形態(tài)管理到價值形態(tài)管理的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)從前置性審批管理向全過程監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)從管理領(lǐng)導(dǎo)班子向委派產(chǎn)權(quán)代表的轉(zhuǎn)變。

三是運(yùn)行機(jī)制從單純的政府建設(shè)管理向政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運(yùn)行、企業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)變。必須充分發(fā)揮市場機(jī)制在水務(wù)工程建設(shè)與運(yùn)營中的作用，改革水務(wù)投融資體制與運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化進(jìn)程，構(gòu)建水務(wù)良性運(yùn)行機(jī)制。

四是人才結(jié)構(gòu)從注重工程技術(shù)人才向技術(shù)、管理、經(jīng)營人才并重轉(zhuǎn)變。要通過引進(jìn)人才、加強(qiáng)培訓(xùn)、擴(kuò)展知識結(jié)構(gòu)等方式建設(shè)一支懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的水務(wù)人才隊(duì)伍，為水務(wù)改革與發(fā)展提供人力資源保障。

三、依靠地方人民政府，開創(chuàng)水務(wù)工作新局面

一是建立健全政企分開、政事分開的現(xiàn)代水務(wù)管理體制。水務(wù)管理的政府職能要突出水務(wù)的社會管理和公共服務(wù)職能。具體職能為統(tǒng)一制定水務(wù)管理法律法規(guī)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策；統(tǒng)一編制水務(wù)各項(xiàng)規(guī)劃，完善水務(wù)規(guī)劃體系，形成民主科學(xué)的決策機(jī)制；審核水務(wù)建設(shè)年度計(jì)劃；制定并監(jiān)督執(zhí)行城市供水應(yīng)急預(yù)案；負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)防洪、除澇、城市河道整治；負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)水生態(tài)、水環(huán)境建設(shè)與管理；負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)水土流失治理；負(fù)責(zé)水力資源的開發(fā)利用和水電設(shè)施的建設(shè)與管理；負(fù)責(zé)水務(wù)企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的審核認(rèn)證以及特許經(jīng)營權(quán)的發(fā)放和收回，規(guī)范水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營行為，保障公眾用水的合法權(quán)益和各種投資主體的合法權(quán)益；制定市場準(zhǔn)入規(guī)則，加強(qiáng)市場監(jiān)管；監(jiān)測供排水水量、水質(zhì)、水壓等主要指標(biāo)，監(jiān)督水務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量；建立水務(wù)公益性工程穩(wěn)定的投融資渠道和市場運(yùn)營模式；負(fù)責(zé)水源和供水、排水系統(tǒng)的統(tǒng)一調(diào)度；監(jiān)督水務(wù)國有資產(chǎn)的保值增值，對水務(wù)系統(tǒng)公益型和經(jīng)營型資產(chǎn)采用不同的監(jiān)管方式，突出對公益型水務(wù)資產(chǎn)的監(jiān)管；建立科學(xué)的成本評估體系，協(xié)助價格主管部門制定供水、排水等價格政策。

二是協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，形成統(tǒng)一管理、團(tuán)結(jié)治水的水務(wù)工作格局。水務(wù)管理是一種全新的管理體制，是水行政管理職能的重大變革，是涉水事務(wù)職能的重組，要按照“統(tǒng)一管理，團(tuán)結(jié)治水”的要求，加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)作，取得他們的支持，協(xié)調(diào)處理好各方面的關(guān)系，共同做好水務(wù)工作。供排水工程及管網(wǎng)、城市防洪工程、水土保持與水環(huán)境工程等水務(wù)設(shè)施是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其建設(shè)規(guī)劃應(yīng)依法納入城市總體規(guī)劃；城市供水管網(wǎng)施工改造離不開建設(shè)主管部門的支持；污水處理廠的布局和建設(shè)、水功能區(qū)管理、水力資源開發(fā)與水污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作密切相關(guān)，也要協(xié)調(diào)好與環(huán)境保護(hù)主管部門的關(guān)系。

三是健全地方性水務(wù)管理法規(guī)體系。要充分發(fā)揮水務(wù)統(tǒng)一管理的體制優(yōu)勢，嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》、《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《取水許可制度實(shí)施辦法》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》等法律法規(guī)，建立對城市供水、用水、排水的監(jiān)督機(jī)制，采用取水許可、計(jì)劃用水等行政措施，從源頭上加強(qiáng)城市用水的監(jiān)管。要針對執(zhí)法和行政管理中存在的突出問題，密切結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，清理與水務(wù)管理體制不相適應(yīng)的地方性水務(wù)管理辦法，按照水務(wù)統(tǒng)一管理的要求，明確執(zhí)法主體，逐步建立健全發(fā)揮水務(wù)管理優(yōu)勢、強(qiáng)化水務(wù)行業(yè)管理的《城市供排水管理辦法》、《城市污水處理及回用管理辦法》、《城市飲用水水源地保護(hù)辦法》、《城市計(jì)劃用水與節(jié)約用水管理辦法》等地方性水務(wù)管理法規(guī)。在完善地方性水務(wù)管理法規(guī)體系的同時，要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和工作指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)現(xiàn)有法律、法規(guī)，及時研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題。

四、依靠地方人民政府，推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化進(jìn)程

在國家政策指導(dǎo)下，積極推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化進(jìn)程，逐步建立政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運(yùn)作、企業(yè)開發(fā)的水務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

一是建立多元化、多渠道、多層次的水務(wù)投融資機(jī)制。要區(qū)分公益性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目，確定不同的投資機(jī)制與運(yùn)營模式。對于農(nóng)村水利、城市防洪、城市供排水管網(wǎng)和水源保護(hù)等公益性工程，政府應(yīng)該承擔(dān)起建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)以及更新改造的責(zé)任，主要目標(biāo)是建立穩(wěn)定的財(cái)政投資來源和市場化的運(yùn)營模式，加大政府財(cái)政投資力度，要把國家政策規(guī)定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)費(fèi)中用于城市防洪及供排水設(shè)施與管網(wǎng)改造部分的投資用足用好，還要研究支持公益性水務(wù)工程建設(shè)的相關(guān)政策措施，同時也要按照事權(quán)劃分原則，形成多級投入機(jī)制。對于城市供水等經(jīng)營性項(xiàng)目，資金來源應(yīng)該市場化，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、招標(biāo)拍賣等多種方式，吸收社會資本參與開發(fā)，走市場化開發(fā)、社會化投資、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。

二是在推進(jìn)水務(wù)市場化的同時，加強(qiáng)政府對水務(wù)市場的監(jiān)管。政府對水務(wù)市場的監(jiān)管是水務(wù)市場化的重要組成部分，要通過水務(wù)規(guī)劃體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和定額體系、相關(guān)行政法規(guī)對水市場進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管的主要內(nèi)容是水務(wù)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、運(yùn)行安全和國有資產(chǎn)的保值和增值。

三是改革水價形成機(jī)制，依靠科技進(jìn)步推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場化進(jìn)程。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)水價改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》精神，綜合考慮水務(wù)企業(yè)生產(chǎn)成本、居民承受能力和物價指數(shù)，建立合理的供水水價形成機(jī)制和水價調(diào)整機(jī)制，對居民用水實(shí)行階梯式計(jì)量水價，對非居民用水實(shí)行計(jì)劃用水和定額管理，以及超計(jì)劃、超定額加價方法，促進(jìn)節(jié)約用水。加大污水處理費(fèi)的征收管理力度，盡快實(shí)現(xiàn)所有城市開征污水處理費(fèi)；已經(jīng)開征污水處理費(fèi)的城市，要把污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)盡快提高到保本微利的水平。在繼續(xù)推進(jìn)供水行業(yè)市場化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的同時，積極引進(jìn)、開發(fā)污水處理等先進(jìn)技術(shù)與裝備，合理確定和調(diào)整回用水價格，加快培育污水處理與再生水回用市場。

四是構(gòu)建有利于水務(wù)行業(yè)市場化改革的宏觀政策環(huán)境和配套改革措施。要確立規(guī)范的水務(wù)市場準(zhǔn)入與退出規(guī)則； 建立完善特許經(jīng)營管理辦法；建立健全水價調(diào)整與聽證程序、產(chǎn)品與服務(wù)價格審核程序；建立政策性損害的利益補(bǔ)償機(jī)制；實(shí)行內(nèi)外資進(jìn)入水務(wù)行業(yè)的國民待遇和政策；統(tǒng)籌考慮職工安置與國有資產(chǎn)保值增值。推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化,要充分考慮不同地區(qū)的發(fā)展差距，政策要適度向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和東北老工業(yè)基地傾斜，因地制宜，分類指導(dǎo)。

五是整合水務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán)。應(yīng)利用投資主體的多元化改革，以市場為主導(dǎo)，以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動產(chǎn)業(yè)整合。鼓勵有擴(kuò)展實(shí)力、具有一定規(guī)模的水務(wù)企業(yè)，通過并購、整體收購、交叉持股等多種形式，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán)，在競爭中做大做強(qiáng)。

六是推進(jìn)水務(wù)行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著水利工程管理體制改革的深入和水務(wù)企業(yè)改制的全面展開，要加大水務(wù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐，建立“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，使水務(wù)企業(yè)真正成為法人主體和市場競爭主體。

五、全面規(guī)劃，突出重點(diǎn)，扎扎實(shí)實(shí)做好水務(wù)工作

各地要根據(jù)全國統(tǒng)一部署，在水資源綜合規(guī)劃工作基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市水資源規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃工作，編制城市供水規(guī)劃、城市防洪規(guī)劃、城市排水規(guī)劃、城市水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃，形成完整的水務(wù)規(guī)劃體系，納入城市總體規(guī)劃。要結(jié)合規(guī)劃的開展，梳理水務(wù)工作中存在的突出問題，根據(jù)水務(wù)工作的特點(diǎn)，綜合考慮水安全、水資源、水生態(tài)、水景觀、水文化、水經(jīng)濟(jì)，以保障防洪安全、供水安全、生態(tài)安全和建設(shè)節(jié)水防污型社會為重點(diǎn)，加強(qiáng)城市防洪、供水設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)水資源監(jiān)測、加大水源保護(hù)力度，強(qiáng)化全社會節(jié)水和治污，扎實(shí)做好水務(wù)工作。

一是以城市防洪工程建設(shè)為重點(diǎn)，切實(shí)提高城市防洪保安能力。在工程建設(shè)中，進(jìn)一步完善規(guī)劃，使防洪、排澇、調(diào)水等功能得以完善配套，保證整體效益得以發(fā)揮，全面提高城市的防洪保安能力。

二是以保證城鄉(xiāng)供水安全為重點(diǎn)，提高用水保證率。本著“優(yōu)水優(yōu)用”的原則，按照“先地表水、后地下水”的用水秩序，合理配置地表水、地下水。利用現(xiàn)有水工程體系，實(shí)施多水源聯(lián)合調(diào)度，保證城鄉(xiāng)供水水量和水質(zhì)；廣開水源渠道，大力發(fā)展區(qū)域供水、聯(lián)網(wǎng)供水。

三是以維護(hù)河流健康生命為重點(diǎn)，不斷改善城鄉(xiāng)水環(huán)境。通過高水平的規(guī)劃和高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，真正把城市水利建設(shè)成為清水綠帶、環(huán)境優(yōu)美、風(fēng)景頤人的現(xiàn)代化工程設(shè)施，促進(jìn)人與自然和諧。

四是以加強(qiáng)城鄉(xiāng)供水水源保護(hù)為重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)對重要水域的保護(hù)。加快截污導(dǎo)流工程建設(shè)，強(qiáng)化污水排放管理，對城市供水水源地要設(shè)立保護(hù)區(qū)，保證供水保證率和水質(zhì)總達(dá)標(biāo)率在95%以上。重要城市要建立供水應(yīng)急預(yù)案，從水量、水質(zhì)上確保城市的供水安全。按照水功能區(qū)劃要求，切實(shí)加強(qiáng)水功能區(qū)的監(jiān)督管理，核定水域納污能力，提出限制排污總量的意見。

五是加強(qiáng)培訓(xùn)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立高素質(zhì)的水務(wù)干部職工隊(duì)伍。切實(shí)加強(qiáng)水務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，努力提高水務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)，強(qiáng)化服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。水務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)班子中必須配備熟悉水務(wù)管理或供排水業(yè)務(wù)的同志，使領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)更合理。原來從事農(nóng)村水利工作的同志，要主動學(xué)習(xí)城市水利和經(jīng)營管理知識，盡快熟悉城市工作；原來從事城市供排水工作的同志，也要努力學(xué)習(xí)水利知識。各級水利系統(tǒng)要對水務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)給予高度重視，采用集中培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察、境外培訓(xùn)、技術(shù)交流、掛職鍛煉等多種形式，加強(qiáng)培訓(xùn)，加快干部隊(duì)伍建設(shè)和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。將水務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)與依法行政緊密結(jié)合起來，嚴(yán)格水行政執(zhí)法，堅(jiān)持依法治水，培養(yǎng)一支既懂業(yè)務(wù)、又懂政策法規(guī)的干部隊(duì)伍，做到文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，提高水務(wù)行業(yè)在人民群眾中的地位。

希望各地在水務(wù)管理體制改革中，加強(qiáng)學(xué)習(xí)和調(diào)查研究，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，研究新情況，解決新問題，進(jìn)一步深化水務(wù)管理體制改革。

本內(nèi)容來源于政府官方網(wǎng)站，如需引用，請以正式文件為準(zhǔn)。

第二篇：關(guān)于深化水務(wù)管理體制改革的提案

關(guān)于深化水務(wù)管理體制改革的提案

摘要：全國政協(xié)十一屆四次會議提案第0103號

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_ 案 由:關(guān)于深化水務(wù)管理體制改革的提案

審查意見：建議國務(wù)院交由主辦單位水利部會同國家發(fā)改委辦理 提 案 人：王永忠 主 題 詞：水利,改革 提案形式：個人提案 內(nèi) 容：

一、我國水資源現(xiàn)狀

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)與環(huán)境的首要控制性要素。長期以來，我國注重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，卻忽略了水資源的承載能力。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國人口資源環(huán)境的壓力加大，一些地方水資源過度開發(fā)、水環(huán)境過度破壞現(xiàn)象極為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國660多個城市中有400多個城市供水不足，缺水嚴(yán)重城市110多個，18個主要沿海城市就有14個缺水。以人均水資源占有量為指標(biāo)來衡量，我國僅為2200立方米，不足世界平均水平的30%，已被聯(lián)合國列為13個貧水國家之一。這為數(shù)不多的水資源，一大部分處于西南邊陲難以開發(fā)，在時空分布上又呈現(xiàn)南北不均。在缺水的北方地區(qū)，近20年來水資源量減少趨勢十分明顯，其中最為嚴(yán)重的海河流域地表水資源量減少41%，水資源總量減少25%。北方部分流域已從周期性的水資源短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榻^對性短缺。

與此同時，我國水環(huán)境及水生態(tài)日益惡化，水污染已經(jīng)成為我國最主要的環(huán)境問題。全國700余條河流的水質(zhì)評價結(jié)果顯示，目前已有46.5%的河長受到污染（相當(dāng)于四、五類），10.6%的河長嚴(yán)重污染（超五類），水體已喪失使用價值，90%以上的城市水域污染嚴(yán)重。從全國情況看，水污染正從東部向西部發(fā)展，從支流向干流延伸，從城市向農(nóng)村蔓延，從地表向地下滲透，從區(qū)域向流域擴(kuò)散。

二、我國水資源管理現(xiàn)狀

長期以來，我國基本上是以行政區(qū)劃對同一流域的水資源實(shí)行分塊管理。除此之外，有關(guān)部門還相應(yīng)設(shè)立不同的流域管理機(jī)構(gòu)，對水資源實(shí)行分行業(yè)管理。這樣就把本來是一個系統(tǒng)的流域條塊分割，導(dǎo)致了部門、地區(qū)之間往往因利害關(guān)系而相互扯皮甚至發(fā)生糾紛,集中表現(xiàn)為“多龍管水，政出多門”。

水資源作為一種自然資源和環(huán)境要素，以流域或水文地質(zhì)單元構(gòu)成一個統(tǒng)一體，環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會等多方面因素相互聯(lián)系、相互影響，這種特點(diǎn)要求對水的問題必須統(tǒng)一規(guī)劃、全面安排。然而在當(dāng)前的管理體制下，具有同一自然屬性的水資源被水利、城建、環(huán)保、規(guī)劃、地礦等多個部門分別管理，形成管水量的不管水質(zhì)，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的尷尬局面，違背了水的運(yùn)動規(guī)律和自然屬性。

水作為一種資源，具有動態(tài)性，其年際、季際都有變化，地表水與地下水也會相互轉(zhuǎn)化，而水體的納污能力取決于水量大小和水體的流速，水質(zhì)與水量具有一體性。從這個角度講，一個合理的水資源管理體制需要打破行業(yè)、城鄉(xiāng)界限，由一個主體統(tǒng)籌考慮各種水源，統(tǒng)一負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)水資源的開發(fā)、利用、治理、節(jié)約和保護(hù)；需要對水質(zhì)與水量進(jìn)行統(tǒng)一管理，把水源地保護(hù)與河道整治、水源調(diào)度結(jié)合起來，把水體的納污總量標(biāo)準(zhǔn)與排污總量結(jié)合起來。

水資源緊缺已成為威脅我國未來水環(huán)境安全的一個無法回避的問題。強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理，已勢在必行。近年來中央一直提倡建設(shè)節(jié)水型社會，開展水權(quán)試點(diǎn)，建設(shè)南水北調(diào)工程，今年中央又印發(fā)一號文件進(jìn)行部署，目的都是為了緩解當(dāng)前的水資源困境。但是，如果不解決水資源管理的體制問題，這些舉措恐將事倍功半，徒勞無功。

三、國外水資源管理的模式

國際上認(rèn)為，水務(wù)統(tǒng)一管理是一種大趨勢，已被證實(shí)是一種有效保護(hù)、合理利用水資源的先進(jìn)管理模式。而在水務(wù)統(tǒng)一管理的諸多模式中，流域一體化被認(rèn)為是最優(yōu)的模式，并且在英國、法國等發(fā)達(dá)國家取得了實(shí)踐上的巨大成功。

以英國為例，在英格蘭及威爾士地區(qū)，政府早在20世紀(jì)70年代初就把水資源按流域分區(qū)管理，合并、整頓、成立了10個水務(wù)局，全面負(fù)責(zé)本流域與水有關(guān)的事務(wù)，具體職能包括對所在流域的水資源、供水、排水、污水處理、防洪、航運(yùn)、漁業(yè)，甚至水上娛樂等事業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理，流域內(nèi)不再按過去的行政區(qū)劃分和受其管轄權(quán)的限制。80年代中后期，水務(wù)局改組成為國家控股的純企業(yè)性公司并改稱為水務(wù)公司，原水務(wù)局的職能分解，其經(jīng)營職能由水務(wù)公司承擔(dān)。十大水務(wù)公司的水務(wù)管理區(qū)域基本按流域劃分，在獲得政府頒發(fā)的取水、污水許可證后自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。1989年之后，十大水務(wù)公司陸續(xù)實(shí)現(xiàn)上市。1995年1月起，政府出售了其持有的水務(wù)公司股票，從水務(wù)公司中完全退出。

英格蘭和威爾士的水務(wù)流域一體化改革成效顯著，并且給當(dāng)?shù)叵M(fèi)者帶來了實(shí)實(shí)在在的利益，主要表現(xiàn)在以下方面:（1）增加了水務(wù)行業(yè)的投資，（2）降低了運(yùn)營成本，（3）飲用水水質(zhì)逐步提高，（4）環(huán)境質(zhì)量得到改善，（5）水務(wù)公司客戶服務(wù)質(zhì)量大為改觀，（6）增強(qiáng)了企業(yè)實(shí)力。

四、我國水務(wù)管理體制改革的建議

1.學(xué)習(xí)和借鑒國外水務(wù)一體化改革的經(jīng)驗(yàn)，可由政府組織相關(guān)的專家代表團(tuán)到水務(wù)一體化管理成功的國家和地區(qū)進(jìn)行實(shí)地觀察、學(xué)習(xí)，以加速改革進(jìn)程。

2.可選擇一條或數(shù)條最富代表性的流域作為試點(diǎn)，以流域一體化為方向，改革當(dāng)前的水務(wù)管理格局，成立以流域?yàn)閱挝坏墓芾頇C(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)對本流域內(nèi)的涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、綜合的管理，即統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一發(fā)放取水許可證，統(tǒng)一征收水資源費(fèi)和統(tǒng)一監(jiān)督管理水質(zhì)、水量，統(tǒng)一對污水排放與處理，統(tǒng)一進(jìn)行水行政執(zhí)法等。

3.借鑒英國的企業(yè)化運(yùn)營方式，將流域一體化管理的職能交給企業(yè)，并且以法律形式授予其合理的經(jīng)營自主權(quán)，由其自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，從而使其成長為具有一定競爭能力的市場主體，解決政府管理效率低下、信息不透明等問題，建立水務(wù)管理的長效機(jī)制。

4.建立完善的水法制體系，進(jìn)一步修訂完善供水、排水、節(jié)水等方面的水法規(guī)配套實(shí)施細(xì)則，使新的管理體系有法可依。同時，要作好改革的輿論準(zhǔn)備、理論準(zhǔn)備，并輔之以必要的行政手段和嚴(yán)格的組織準(zhǔn)備。

5.觀察試點(diǎn)項(xiàng)目成效，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，穩(wěn)步推進(jìn)，致力于在更大范圍內(nèi)繼續(xù)深化實(shí)施城市水務(wù)管理體制改革，從根本上解決職能交叉、政出多門、執(zhí)法難、管理難等體制性弊端，實(shí)現(xiàn)水資源管理上質(zhì)與量的統(tǒng)一，除害與興利的統(tǒng)一，開發(fā)與治理的統(tǒng)一，節(jié)約與保護(hù)的統(tǒng)一。

來源：中國政協(xié)網(wǎng)

第三篇：深化水務(wù)一體化管理體制改革的研究

參考文獻(xiàn)

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水資源作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，越來越成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要制約因素。水資源城鄉(xiāng)分割、地表地下水分割的管理體制越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需求，在城市地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。由于在水資源管理中政出多門，職能交叉，政企不分，導(dǎo)致效益不佳，也不符合統(tǒng)一、精簡、效能的科學(xué)管理原則。為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開放的要求，我國的水資源管理體制也在不斷的進(jìn)行改革和發(fā)展。水務(wù)一體化管理體制改革需要經(jīng)歷一個時間過程，要全面改變在傳統(tǒng)統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下水資源分級分部門管理的局面，就要逐步解決在改革過程遇到的各種問題和矛盾期刊之家網(wǎng)翟編輯修改發(fā)表論文QQ:1452344485。

本文主要的研究內(nèi)容和取得的主要成果有:(1)分析了歐、美、亞洲三個具有代表性的國家的水務(wù)管理體制，總結(jié)這些國家不同的水務(wù)管理體制的特點(diǎn)及對中國水務(wù)管理的啟示。

(2)對水務(wù)的相關(guān)概念進(jìn)行了界定，并指出水務(wù)管理的內(nèi)容。比較分析了我國傳統(tǒng)的水務(wù)管理體制和現(xiàn)代一體化的水務(wù)管理體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置，并總結(jié)兩種體制下的優(yōu)缺點(diǎn)。

(3)分析了我國水務(wù)管理體制改革的現(xiàn)狀及目前水務(wù)管理工作所存在的問題，提出深化我國水務(wù)管理體制改革的必要性及如何解決水務(wù)管理中存在的問題。

(4)在案例研究上，以廈門市為例分析了水務(wù)管理體制的現(xiàn)狀及改革過程，列舉了廈門水務(wù)統(tǒng)一管理的主要做法和經(jīng)驗(yàn)以及取得的成效:并分析了廈門水務(wù)管理體制中還有待進(jìn)一步完善的問題，最后提出了自己的一些建議論文問題咨詢騰訊認(rèn)證QQ800099353。關(guān)鍵詞:水務(wù)管理體制，問題，對策

第一章緒論 1.1研究背景

水是人類發(fā)展不可缺少的自然資源，是人類和一切生物賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)今世界，水資源不足和污染構(gòu)成的水源危機(jī)成為任何一個國家在政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上所面臨的復(fù)雜問題和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要制約因素之一。隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市的數(shù)量與規(guī)模迅速擴(kuò)大，工業(yè)生產(chǎn)迅猛發(fā)展，水資源的短缺和水污染對環(huán)境與生態(tài)的危害也日益嚴(yán)重地顯示出來。我國水資源面臨的主要問題有：(1)人均水資源嚴(yán)重短缺

我國是一個水資源短缺的國家，雖然淡水資源總量居世界第六位，但是人口眾多，但人均占有量相對匾乏。據(jù)按2004年人口計(jì)算，我國人均水資源量占有量只有2185m3/年，不足世界人均水量的1/4，在世界排第110名，己經(jīng)被聯(lián)合國列為13個貧水國家之一。20世紀(jì)末，全國600多座城市中，己有400多個城市存在供水不足問題，其中比較嚴(yán)重的缺水城市達(dá)110個。因?yàn)槿彼磕杲o城市工業(yè)生產(chǎn)造成數(shù)千億元的損失，水資源己成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。(2)水源污染相當(dāng)嚴(yán)重

改革開放以來，我國城市化進(jìn)程開始加快。隨著城市數(shù)量的增多和規(guī)模的擴(kuò)大，我國城市生活污水排放量也急劇增加，在1999年首次超過工業(yè)污水排放量，2006年城鎮(zhèn)生活污水排放量達(dá)到296.6億噸，占廢水排放總量的55.3%。同時，隨著工業(yè)的高速發(fā)展，大量的工業(yè)污水也排入自然環(huán)境。雙重污染加大了水源污染程度。據(jù)全國118個大中城市的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)分析:86%城市河流受到了不同程度的污染，高達(dá)64.4%的城市地下水受到嚴(yán)重污染，33%的城市地下水受到輕度污染，僅有2.5%(僅3個)城市的地下水尚未受到污染，這是一組觸目驚心的數(shù)字。水源污染不僅進(jìn)一步加劇了本來十分緊張的水資源缺乏狀況，而且還威脅到城市居民飲水安全和身體健康。(3)水資源浪費(fèi)問題非常突出

我國很多地區(qū)的水價偏低，不能體現(xiàn)水資源的稀缺性，這是造成我國水資源浪費(fèi)嚴(yán)重的主要原因之一。水價偏低導(dǎo)致了用水者對水的價格不敏感，節(jié)水觀念極其淡薄，造成了用水的極大浪費(fèi)。

我國在農(nóng)業(yè)用水效率方面比較落后，目前我國大部分地區(qū)仍采取傳統(tǒng)的大水漫灌方式，灌溉水有效利用率比較低。

1.1.1我國水務(wù)，理體制的歷史演變

我國城市水資源管理發(fā)展歷史，可以根據(jù)國家的發(fā)展進(jìn)程來劃分，參考林洪孝的“三段論”，即1949年新中國成立以前，新中國成立后到1988年《中華人民共和國水法》頒布前，和《水法》頒布后至今。2002年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議對《水法》進(jìn)行了重大修改，并重新頒布了新的《水法》，這次修改強(qiáng)化了水資源統(tǒng)一管理。從法律層面上來講，也從根本上解決了之前水資源分部門管理所造成的體制設(shè)置上的問題，開啟了現(xiàn)代水務(wù)管理改革的大門。本文把中國水資源管理發(fā)展階段分為四個，即1949年新中國成立以前，新中國成立后到1988年《中華人民共和國水法》頒布前，1988年《水法》頒布后到2002年新《水法》頒布，以及2002年新《水法》頒布后。(1)1949年新中國成立以前

為了發(fā)展水利事業(yè)，我國歷史上各個朝代都設(shè)有水行政管理機(jī)構(gòu)，如隋唐設(shè)水部、明清設(shè)都水司主管水利。民國初期，水利分屬內(nèi)務(wù)和工商兩個部門。1927年，水利開始由三個部門分管，分別是政府內(nèi)水利建設(shè)屬建設(shè)委員會、農(nóng)田水利屬實(shí)業(yè)部、河道整治屬交通部。1931年，成立中國水利工程協(xié)會，提出統(tǒng)一水政的建議。1934年，全國經(jīng)濟(jì)委員會設(shè)立水利部，主持全國水利，各流域水利機(jī)構(gòu)也先后歸屬其管理。1941年，行政院下設(shè)水利委員會。1946年行政院水利委員會改組成水利委員會，1947年成立水利部。從民國開始，各省就逐步建立水利局(處)，多數(shù)屬于省政府的建設(shè)廳。基本構(gòu)成了從中央到流域、行政區(qū)域的全國水利管理體制。

(2)新中國成立后到1988年《中華人民共和國水法》頒布前

新中國成立后，中央政府成立水利部，而農(nóng)田水利、水力發(fā)電、內(nèi)河航運(yùn)和

第四篇：水務(wù)管理體制改革的發(fā)展和深化11

水務(wù)管理體制改革的發(fā)展和深化

三年來，各地水利系統(tǒng)貫徹十五屆五中全會關(guān)于“改革水的管理體制”的精神，以地方機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，水務(wù)管理體制改革取得了重要進(jìn)展，收到了顯著成效。水利系統(tǒng)上下普遍認(rèn)識到水務(wù)管理體制改革是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，是深化水利改革的需要，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大勢所趨。在這樣的背景下，水利部召開這次水務(wù)管理體制改革研討會，總結(jié)交流全國水務(wù)管理體制改革工作經(jīng)驗(yàn)，討論影響水務(wù)改革與發(fā)展的突出問題與對策措施，研究加入世貿(mào)組織后下一階段深化水務(wù)管理體制改革，加快水務(wù)工作的對策是非常必要的。下面我就水資源司在黨中央理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新號召的指引下，在水利部治水新思路的指導(dǎo)下，對城鄉(xiāng)水務(wù)管理體制改革的現(xiàn)狀與發(fā)展，對進(jìn)一步推進(jìn)水務(wù)管理體制改革與發(fā)展的思路與重點(diǎn)談一些想法。因?yàn)槟壳俺鞘兴畡?wù)管理體制改革的問題更為突出，所以本發(fā)言比較側(cè)重于城市，當(dāng)然，這并不意味著農(nóng)村不重要，沒有類似問題，我們的原則是城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理。

一、水務(wù)管理體制改革的發(fā)展

建國以來,適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的要求，我國的水資源管理體制也在不斷的發(fā)展和深化。

（一）水務(wù)管理體制改革的產(chǎn)生

我國最早的水務(wù)管理體制改革從深圳開始。在城市發(fā)展的實(shí)踐和連續(xù)發(fā)生的旱澇災(zāi)害中，深圳市政府首先認(rèn)識到水資源分割管理的弊端和水務(wù)統(tǒng)一管理的重要性，借鑒香港地區(qū)水務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，于1993年7月組建了水務(wù)局對城鄉(xiāng)涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，收到了明顯成效。

改革開放以來，作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，水資源越來越成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要制約因素，水資源城鄉(xiāng)分割、地表地下水分割的管理體制越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，在城市地區(qū)表現(xiàn)最為突出，不符合水循環(huán)的自然規(guī)律；而且政出多門，職能交叉；政企不分，效益不佳，也 不符合統(tǒng)一、精簡、效能的科學(xué)管理原則。就全國而言，水資源短缺已成為可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素，因此水的管理體制到了非改不可的時候了。

（二）水務(wù)管理體制改革的依據(jù)

我們現(xiàn)在進(jìn)行的水務(wù)管理體制改革是有科學(xué)理論和現(xiàn)行法律依據(jù)的。

1、理論依據(jù)

（1）江總書記提出“要加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理與保護(hù)”。要解決城市可持續(xù)發(fā)展的水資源保障問題，建立以流域統(tǒng)一管理為指導(dǎo)思想的城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理體制是當(dāng)務(wù)之急。

（2）符合城市自身發(fā)展要求。城市作為一個區(qū)域單元，地域狹小，集雨面積小，自產(chǎn)水資源量少，但是經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，人口密集，點(diǎn)源污染高度集中，因此對防洪要求很高，供水保證難度大，水污染防治任務(wù)繁重，這種現(xiàn)實(shí)情況，對城市可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化的水務(wù)工作提出了前所未有的高要求。城市化的快速發(fā)展，城市范圍的不斷擴(kuò)大更需要城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理。

（3）城市化地區(qū)水資源分割管理導(dǎo)致的種種弊端說明必須實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理。目前大部分城市水資源管理狀況是“多龍管水，政出多門”，“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”。工作交叉，責(zé)任不清，弊端甚多。主要表現(xiàn)為：多龍管水人為地增加市政管理的難度，同時，也無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的水資源網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合調(diào)度；沒有人對供需平衡負(fù)總責(zé)。如缺水究竟由哪個部門負(fù)責(zé)，責(zé)任不清；政出多門，難以真正節(jié)水；無法有效地控制污染。如對枯水期排污高峰造成的水質(zhì)急劇惡化存在管理空白；難以根治河道積累污染和地面沉降等生態(tài)、環(huán)境問題。目前階段治理污染側(cè)重于減少現(xiàn)有污染量，對已經(jīng)積累的本底污染和由此產(chǎn)生的二次污染沒有明確的部門負(fù)責(zé)。由于地下水超采引起的地面沉降也是同樣的問題，這不是成立一個控沉辦就能解決的問題，不統(tǒng)籌解決水資源供需平衡，局部超采地下水就難以避免；無法建立統(tǒng)一的管理法規(guī)。東京、巴黎和柏林的經(jīng)驗(yàn)都證明，如果水資源分屬不同部門管理，很難出臺統(tǒng)一的水資源管理法規(guī)。即使出臺了，也因無執(zhí)法主體而無法有效實(shí)施；不統(tǒng)一管理，各部門的意見不一致難以確定合理的水價。

（4）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展成為城市也存在水務(wù)統(tǒng)一管理問題，需要建立相關(guān)機(jī)構(gòu)。江蘇省蘇州市盛澤鎮(zhèn)建成區(qū)人口達(dá)20萬人，國內(nèi)生產(chǎn)總值35億元，如在歐洲國家已經(jīng)是一個不算小的城市，目前只是一個建制鎮(zhèn)，根本沒有相應(yīng)的管水機(jī)構(gòu)，由于污染鄰省的問題，才在最近成立了環(huán)保支局，不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水管理體制的需要。這樣的問題今后在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)會越來越普遍。

（5）國外經(jīng)驗(yàn)表明城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理有利于水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。只有在城市水資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的基礎(chǔ)上，才有可能依據(jù)本地區(qū)水資源狀況，合理確定城市發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。如果不科學(xué)地依據(jù)城市本地區(qū)水資源和客水資源（要充分考慮到客區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的來水減少和污染增加），調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和確定城市發(fā)展規(guī)模，將在21世紀(jì)的城市中造成水貧困。

2、政策法規(guī)依據(jù)

（1）《中華人民共和國水法》：“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，協(xié)同國務(wù)院水行政主管部門，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作?？h級以上人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門，按照同級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源工作”。

（2）《中華人民共和國防洪法》：“國務(wù)院水行政主管部門在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)全國防洪組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)等日常工作”?！翱h級以上人民政府水行政主管部門在本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域范圍內(nèi)防洪的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)等日常工作”。

（3）十五屆五中全會決議:“改革水的管理體制，建立合理的水價形成機(jī)制，調(diào)動全社會節(jié)水和防治水污染的積極性”。（4）江總書記在1999年中央人口資源環(huán)境工作座談會上就指出：“積極推進(jìn)資源管理方式的轉(zhuǎn)變，建立適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的集中統(tǒng)一、精干高效、依法行政、具有權(quán)威性的資源管理新體制，以加強(qiáng)對全國資源的規(guī)劃、管理和合理利用?！痹?002年中央人口資源環(huán)境工作座談會上，江總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“通過改革水資源管理體制，促進(jìn)水資源合理利用，提高水資源利用效率?！?/p>

（5）水利部三定方案：“統(tǒng)一管理水資源（含空中水、地表水、地下水）；擬定水利行業(yè)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施，指導(dǎo)水利行業(yè)的供水、水電和多種經(jīng)營工作；組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)全國防洪工作”。

（6）《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水與水污染防治工作的通知》（國發(fā)[2000]36號）要求：“加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，重點(diǎn)加強(qiáng)地下水資源開發(fā)利用的統(tǒng)一管理。大力提倡城市污水處理回用等非傳統(tǒng)水資源的開發(fā)，并納入水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)配”。這一段話，是我司參與組織起草文件時，協(xié)商有關(guān)部門同意專門加上去的。

（三）現(xiàn)代水務(wù)管理體制的內(nèi)涵

現(xiàn)在水務(wù)管理體制是有其特定內(nèi)涵的，它是一種以城鎮(zhèn)為中心、城鄉(xiāng)結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理體制。認(rèn)識現(xiàn)代水務(wù)管理，我們首先要搞清城市的水問題。

1、現(xiàn)代城市的水資源問題（1）城市化對水循環(huán)過程的影響

循環(huán)可再生性是水區(qū)別于其他資源的基本自然屬性，地表水和地下水被開發(fā)利用后，可以得到大氣降水的補(bǔ)給。每年的補(bǔ)給水量是有限的，多年平均用水量不能超過多年平均補(bǔ)給量。循環(huán)過程的無限性和補(bǔ)給水量的有限性，決定了水資源在一定限度之內(nèi)才是用之不竭的。天然水循環(huán)的過程及分配方式是：降水降落到地面以后，有10%左右形成地表徑流，有40%左右消耗于陸面蒸發(fā)和填洼，大約50%通過入滲蓄存在地下水位以上的土壤包氣帶中，或通過重力形式補(bǔ)給地下水。在城市化地區(qū)，由于建筑物和地面襯砌的影響，不 透水面積增加，即“城市地表硬化”，截?cái)嗔怂秩霛B及補(bǔ)給地下水的通道，導(dǎo)致地表徑流增大，土壤含水量和地下水補(bǔ)給量減少；由于缺乏補(bǔ)給和地下水過量開采，導(dǎo)致地面沉降；由于包氣帶含水量低，導(dǎo)致氣候干燥，出現(xiàn)城市熱島效應(yīng)；由于地表徑流增大，對排水系統(tǒng)和城市防洪造成更大的壓力，使城市地區(qū)不降水時氣候干燥，暴雨時地面積水，影響交通和市民生活。

城市水資源系統(tǒng)較自然水資源系統(tǒng)的這一改變，產(chǎn)生了一系列的問題。（2）城市水問題

1）水資源短缺，供水緊張。由于城市化的快速發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市缺水是個世界性的問題，各國的大城市都缺水。由于城市取水集中，容易出現(xiàn)水量型缺水；排污集中，容易出現(xiàn)水質(zhì)型缺水，有些城市兩種缺水類型都存在，成為水量水質(zhì)雙重壓力的缺水地區(qū)。全球城市生活用水量1900年為200億立方米，1950年600億立方米，到1975年就發(fā)展到1500億立方米，2000年更高達(dá)4400億立方米，一個世紀(jì)內(nèi)增加了21倍。我國663個建制市中，有400多個城市缺水，其中嚴(yán)重缺水城市110個，年缺水量60多億立方米，影響工業(yè)產(chǎn)值2000多億元。我國1949年城市人口5800萬人，城市用水量6.3億立方米；1980年城市人口22000萬人，城市用水量64.0億立方米；到2000年，城市人口達(dá)到30600萬人，城市用水量已經(jīng)達(dá)到168.0億立方米，僅半個世紀(jì)就增加了25倍多，比世界平均速度快1倍。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和城市化進(jìn)程不斷加快，城市缺水日益嚴(yán)重，加大了地下水開采量，導(dǎo)致規(guī)劃區(qū)地下水超采，引發(fā)了地面沉降、地下水降落漏斗不斷擴(kuò)大等環(huán)境地質(zhì)問題。

2）水質(zhì)污染。90%以上的城市水體水質(zhì)劣于Ⅳ類，50%的城市供水水源地達(dá)不到飲用水標(biāo)準(zhǔn)，南方城市水質(zhì)型缺水超過60%，由于污水排放量不斷增加，而處理能力跟不上，城市水環(huán)境惡化趨勢未能有效遏制。

3）用水不合理，浪費(fèi)突出，單位產(chǎn)值耗水量高，排污量大，重復(fù)利用率低。國際平均水平用水重復(fù)利用率為50%，我國只有20%；發(fā)達(dá)國家污水處理率達(dá)到90%以上，而我國只有30%；由于用水方式和工藝落后，造紙行業(yè)每噸 產(chǎn)品用水國際水平為50—200噸，我國達(dá)到400—600噸，排放廢水國際水平為排放BOD當(dāng)量14-24千克，我國達(dá)到60—300千克。

4）管理不善。城市地區(qū)水資源城鄉(xiāng)分割、地表地下水分割管理，沒有一個部門真正對城市水問題負(fù)責(zé)，節(jié)約用水、計(jì)劃用水、定額管理和提高水價都難以落實(shí)。

2、水務(wù)局工作的目標(biāo)

國際上普遍認(rèn)為現(xiàn)代城市要建立統(tǒng)一管理的道路網(wǎng)、電力網(wǎng)、綠網(wǎng)、水網(wǎng)和信息網(wǎng)五大網(wǎng)絡(luò)，使物流、電流、生物流、水流和信息流通暢，要通暢就要統(tǒng)一管理，這是現(xiàn)代城市產(chǎn)生高經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。水網(wǎng)是至關(guān)重要的一環(huán)。城市水資源問題已引起中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。江澤民主席說：“要加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理和保護(hù)”。溫家寶總理指出：“城市建設(shè)和發(fā)展必須堅(jiān)持開源與節(jié)流并舉，合理和節(jié)約利用水資源。”水利部部黨組提出了從工程水利向資源水利，從農(nóng)村水利向城市水利轉(zhuǎn)變的新思路。即以流域?yàn)橄到y(tǒng)，對大氣水、地表水、地下水和污水進(jìn)行系統(tǒng)分析和統(tǒng)一規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上科學(xué)地開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護(hù)。建立城市水資源統(tǒng)一管理的水務(wù)局體制是上述指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)。

從管理實(shí)踐來看，以水務(wù)局管理城市水資源的主要原因是：首先水資源是以流域?yàn)閱卧M(jìn)行循環(huán)轉(zhuǎn)化，按流域管理才符合水資源本身的自然屬性和生態(tài)屬性；其次，盡管城市管理是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，絕大多數(shù)城市都在同一流域內(nèi)，只有在城市行政區(qū)劃內(nèi)盡可能大的范圍內(nèi)統(tǒng)一管理水資源，才符合按流域管理水資源的系統(tǒng)思想；最后，國內(nèi)外實(shí)踐表明，以水務(wù)局形式管理水資源，能夠取得好的效果。

在城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理的前提下，要建立三個補(bǔ)償機(jī)制：誰耗費(fèi)水量誰補(bǔ)償；誰污染水質(zhì)誰補(bǔ)償；誰破壞水生態(tài)環(huán)境誰補(bǔ)償；同時，利用補(bǔ)償建立三個恢復(fù)機(jī)制：即保證水量的供需平衡，保證水質(zhì)達(dá)到需求標(biāo)準(zhǔn)，保證水環(huán)境與生態(tài)達(dá)到要求。水務(wù)局就是這六個機(jī)制建設(shè)的執(zhí)行者、運(yùn)行的操作者和責(zé) 6 任的承擔(dān)者，是城市可持續(xù)發(fā)展水資源保障的責(zé)任機(jī)構(gòu)，還是水資源相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

目前，上海市水務(wù)局結(jié)合水務(wù)工作的實(shí)際，提出了環(huán)境水利的發(fā)展目標(biāo)。環(huán)境水利是城市水利的重要內(nèi)容，我們認(rèn)為，環(huán)境水利就是在質(zhì)量和數(shù)量上，保證水資源的供需平衡；在城市和農(nóng)村，保證水環(huán)境的安全和優(yōu)美，其中包括防洪安全；在地上和地下，維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

3、水務(wù)局的管理原則

水務(wù)局的管理原則是按飲水保障，防洪安全，糧食供給，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的次序優(yōu)化配置資源，其中糧食供給和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)從適當(dāng)?shù)?、更大的系統(tǒng)來考慮。這種配置通過以下十個方面的工作來實(shí)現(xiàn)：統(tǒng)一法規(guī)，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一監(jiān)測，統(tǒng)一治理，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制定水價，統(tǒng)一發(fā)放和吊銷取水許可證，統(tǒng)一征收水資源費(fèi)。

4、水務(wù)局管理的城市水供需系統(tǒng) 城市水務(wù)管理運(yùn)行框圖如下

要通過城市水資源規(guī)劃對水資源進(jìn)行優(yōu)化配置。在取水階段，要利用取水許可制度、水資源費(fèi)征收管理辦法、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法等調(diào)控手段，加強(qiáng)管理。在用水階段，要制定用水定額，大力節(jié)水，為城市居民提供合格的飲用水，充分發(fā)揮水價在用水上的杠桿作用。在開源方面，要考慮雨洪利用、中水回用、區(qū)外調(diào)水、海水淡化和水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)（包括地下水回灌、保護(hù)植被）等綜合措施。在治污方面，要采用集中治污、達(dá)標(biāo)處理等措施，同時充分利用污水處理費(fèi)的價格調(diào)控手段。在排水階段，要綜合考慮城市地面硬化對城市雨洪特性的影響，把排水與防洪、污水達(dá)標(biāo)排放綜合考慮。

在城市水務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)一管理地表水、地下水、自來水、自備水等供給方；統(tǒng)一管理生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水等需求方。在具體工作中通過做到“十個統(tǒng)一”，建立三個補(bǔ)償機(jī)制和三個恢復(fù)機(jī)制，達(dá)到以水資源的可持續(xù)利用保障可持續(xù)發(fā)展。

（四）水務(wù)管理體制改革的發(fā)展與現(xiàn)狀

1998年中央政府機(jī)構(gòu)改革后，水利部黨組按照以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，適時提出了從工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的新時期治水思路，高度重視城市水問題，明確提出做好城市水利工作是實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

落實(shí)黨中央的指示和部黨組的精神，我們對深圳、陜西等地水務(wù)管理體制改革工作的經(jīng)驗(yàn)，組織進(jìn)行了深入調(diào)研和總結(jié)，發(fā)表了《為什么要以水務(wù)局管理城市水資源》的調(diào)研報告，上海、河南、山西、四川、黑龍江等省市領(lǐng)導(dǎo)都對該報告給予高度重視。我們還組織專家為上海市政府完成了《關(guān)于上海市水務(wù)局機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的咨詢報告》，界定了水務(wù)局的職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，成為上海水務(wù)局組建階段的重要參考。水利部領(lǐng)導(dǎo)利用各種機(jī)會向有關(guān)省市領(lǐng)導(dǎo)做了大量工作，對推動水務(wù)管理體制改革起到了重要作用。司一級負(fù)責(zé)同志通過開會、調(diào)研等各種機(jī)會，向上海、黑龍江、河北、山西、河南、湖北等省市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和所到之處的地市領(lǐng)導(dǎo)做了深入細(xì)致的工作；通過文章、會議等形式，向全國大部分水利廳局負(fù)責(zé)人反復(fù)宣傳，解答有關(guān)問題，到江蘇、安徽等地舉辦的水務(wù)管理干部培訓(xùn)班和研討班上，通過講課的形式，全面系統(tǒng)地介紹城市水資源系統(tǒng)和城市水管理的理論。

各地水利系統(tǒng)在工作實(shí)踐中，積極探索，以建立城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的水務(wù)局管理體制作為水資源管理體制改革的突破口，在推動水務(wù)管理體制改革中創(chuàng)造出了很多好的經(jīng)驗(yàn)，使水務(wù)管理體制改革不斷取得新突破。截止2002年3月31日，全國已有29個省、自治區(qū)、直轄市的1009個單位成立水務(wù)局或由水利系統(tǒng)實(shí)施水務(wù)統(tǒng)一管理。其中成立水務(wù)局744個，約占全國縣級以上行政單位總數(shù)的31%，其中正省級1個，為上海市；副省級4個，分別為深圳市、武漢市、哈爾濱市和大連市，還有呼和浩特市、合肥市和烏魯木齊市等省會城市；地級86個，縣級653個；還有由水利系統(tǒng)實(shí)施水務(wù)統(tǒng)一管理的單位265個，占全國縣級以上行政單位總數(shù)的11%。僅在2002年1—3月，各地就批準(zhǔn)成立水務(wù)局111個，其中地級27個，縣級84個。

二、水務(wù)管理體制改革中的基本經(jīng)驗(yàn)

在推進(jìn)與深化水務(wù)管理體制改革的實(shí)踐中，各地水利系統(tǒng)轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識，勇于實(shí)踐，大膽探索，創(chuàng)造了不少好的經(jīng)驗(yàn)。

（一）推進(jìn)水務(wù)管理體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)

1、明確目標(biāo)，加強(qiáng)宣傳，爭取支持。很多地方水利廳抓住各種機(jī)會，向地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和公眾廣泛宣傳國內(nèi)外水務(wù)管理的成功經(jīng)驗(yàn)以及建立水務(wù)管理體制的緊迫性和重要性，使各級黨政領(lǐng)導(dǎo)加深了對建立水務(wù)管理體制的理解和認(rèn)識。廣西選定陸川等縣市作為水務(wù)管理體制改革試點(diǎn)城市，在總結(jié)陸川試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，廣西水利廳與廣西電視臺共同制作了《從“多龍管水”到水務(wù)一體化》的專題片，在廣西電視臺播放，推動面上工作。

通過做工作，黑龍江省省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)對水務(wù)體制改革給予了高度重視，多次批示有關(guān)部門要支持這一新生事物。省編委在2001年3月27日印發(fā)的《黑龍江省市（地）黨政機(jī)構(gòu)改革方案》中明確，市（地）機(jī)構(gòu)改革設(shè)水務(wù)局。在宣傳推動的過程中，各地特別注意科學(xué)宣傳。

2、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，抓好試點(diǎn)，全面推廣。山東、廣西等地方制定了水務(wù)管理體制改革試點(diǎn)方案，選擇條件好、當(dāng)?shù)攸h委和政府重視與支持的地、縣開展試點(diǎn)，成熟一個，掛牌一個。水利廳領(lǐng)導(dǎo)多次深入試點(diǎn)單位進(jìn)行調(diào)研和指導(dǎo)，與當(dāng)?shù)卣粨Q意見，有力地推動了試點(diǎn)工作。內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳2000年9月下發(fā)了《關(guān)于在全區(qū)積極推動水務(wù)管理體制改革的意見》，制定了“調(diào)整思路、統(tǒng)一認(rèn)識，典型引路、以點(diǎn)帶面，加大宣傳、規(guī)范指導(dǎo)”的工作方針，現(xiàn)在全區(qū)已有呼和浩特市、包頭市、烏海市、通遼市、興安盟、阿拉善盟和巴彥淖爾盟7個盟市和51個旗縣成立了水務(wù)局。黑龍江省水利廳在推動水務(wù)管理體制改革中采取了先易后難，先縣級市后地級市和中心城市的推動辦法，首先從受傳統(tǒng)水管理體制束縛已久、缺水問題嚴(yán)重的穆棱、樺川等縣市取得突破，影響和帶動周邊縣市，再逐步在地級的齊齊哈爾等城市做工作，進(jìn)而輻射到全省，最終實(shí)現(xiàn)了全省城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的目標(biāo)。

3、結(jié)合實(shí)際，因地制宜，借鑒經(jīng)驗(yàn)。四川、內(nèi)蒙古等省、區(qū)積極組織地市水利系統(tǒng)主要領(lǐng)導(dǎo)到上海、陜西、深圳等水務(wù)管理體制改革開展較早的地區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定實(shí)施方案，起到了較好的作用。云南省水利廳把水務(wù)管理體制改革和水價改革作為全省水利工作的重點(diǎn)，在借鑒國內(nèi)先行改革地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，向省政府上報了《關(guān)于我省水資源管理體制改革有關(guān)問題的請示》，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)做了批示，水利廳成立了由廳長任組長、兩位副廳長任副組長、有關(guān)處室負(fù)責(zé)人為成員的“云南省水利廳水務(wù)體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，在水政水資源處設(shè)立辦公室負(fù)責(zé)日常工作，向各地州下發(fā)了《關(guān)于開展水務(wù)體制改革試點(diǎn)工作的通知》和《水務(wù)體制改革實(shí)施方案》。目前曲靖市、文山州和48個縣、區(qū)市成立了水務(wù)局，還有15個縣市已經(jīng)上報了水務(wù)改革方案。

4、措施具體，狠抓落實(shí)，支持改革。黑龍江省建立激勵機(jī)制，推動水務(wù)管理體制改革工作。省水利廳研究決定對水務(wù)管理體制改革實(shí)行獎勵制度，對地市和縣成立水務(wù)局進(jìn)行各種形式的獎勵。同時，在第一家地級市水務(wù)局—齊齊哈爾水務(wù)局成立儀式上，抓住典型，擴(kuò)大宣傳效果。當(dāng)時的水利部副部長周文智率水利部有關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)前來祝賀，此后，在短短的幾個月內(nèi)，牡丹江、佳木斯、黑河、伊春、大慶、綏化、雙鴨山、雞西等地相繼成立了水務(wù)局。敬正書副部長出席了上海市、珠海市水務(wù)局揭牌儀式，索麗生副部長在不到一年的時間內(nèi)，先后出席了云南曲靖、江西萍鄉(xiāng)、湖南岳陽、黑龍江哈爾濱、寧夏吳忠、石嘴山等城市水務(wù)局成立儀式，張基堯副部長也在考察工作時，參加了青海省西寧、新疆烏魯木齊等水務(wù)局揭牌儀式。各省第一家地級市水務(wù)局成立時，都有一位水利部領(lǐng)導(dǎo)參加揭牌儀式，表達(dá)了水利部對水務(wù)管理體制改革的支持。

5、認(rèn)真學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)培訓(xùn)。在推動水務(wù)管理體制改革進(jìn)程中，各地水利系統(tǒng)及時組織水務(wù)系統(tǒng)干部培訓(xùn)與研討，轉(zhuǎn)變水務(wù)局主要領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念。廣西組織了兩次水務(wù)管理干部培訓(xùn)班，還印發(fā)了《水務(wù)管理體制改革文件匯編》。水資源司借在南寧召開全國水資源工作會之機(jī)，指導(dǎo)和推動了廣西水務(wù)管理體制改革工作，此后廣西北海市和賀州市水務(wù)局兩個地級水務(wù)局成立。安徽省加大水務(wù)改革力度，在幾個月內(nèi)，就有包括省會合肥市在 內(nèi)的7個地級城市和20多個縣區(qū)成立水務(wù)局。為適應(yīng)這種形勢，水利廳舉辦了全省水務(wù)局局長培訓(xùn)班，邀請水利部水資源司、政策法規(guī)司領(lǐng)導(dǎo)和河海大學(xué)等高校的專家、教授進(jìn)行專題講座。各水務(wù)局主要領(lǐng)導(dǎo)普遍感覺提高了認(rèn)識，轉(zhuǎn)變了觀念，明確了方向，為下一步制定“三定”方案和建立良性運(yùn)行機(jī)制做好了準(zhǔn)備。江蘇省專門編寫了水務(wù)管理教材，包括水資源、供水、排水、污水處理回用等方面的基礎(chǔ)知識與水務(wù)管理體制介紹，已經(jīng)組織了兩期水務(wù)管理干部培訓(xùn)班，特別邀請水利部水資源司到學(xué)習(xí)班授課，還準(zhǔn)備在此基礎(chǔ)上把培訓(xùn)教材正式出版。

（二）建立水務(wù)管理良性運(yùn)行機(jī)制的基本經(jīng)驗(yàn)

幾年來，各地在建立水務(wù)管理良性運(yùn)行機(jī)制方面進(jìn)行了有益的探索，并取得了一定的成效。

1、開展水務(wù)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革。按照城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的要求和政事、政企、政資分開的原則，改革水務(wù)管理模式，改革水務(wù)企事業(yè)單位。如呼和浩特市水務(wù)局針對水務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部供排水體制政企、政事不分的問題和供水水價良性運(yùn)行機(jī)制尚未建立的現(xiàn)狀，兩次組團(tuán)赴上海、深圳等地考察學(xué)習(xí)，提出了水務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革方案：對城市供水、排水資產(chǎn)進(jìn)行重組；對供水、排水、水資源的收費(fèi)、經(jīng)營和管網(wǎng)維護(hù)整合組建水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營公司；將供水、排水、水利的工程公司組建成水務(wù)建設(shè)總公司；保留并加強(qiáng)具有行政職能延伸的供排水管理處、水資源管理處、水務(wù)綜合執(zhí)法支隊(duì)、水務(wù)質(zhì)量監(jiān)督站和防辦。并將結(jié)合正在進(jìn)行的行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革逐步付諸實(shí)施。

2、水務(wù)資產(chǎn)運(yùn)營，建立水務(wù)現(xiàn)代企業(yè)制度。深圳市水務(wù)局以原自來水集團(tuán)為主，吸收排水業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)供排水一體化運(yùn)做，建立了總資產(chǎn)達(dá)60億元的水務(wù)集團(tuán)。這種模式有利于利用企業(yè)的籌資能力解決污水設(shè)施建設(shè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于優(yōu)化配置資源、提升企業(yè)規(guī)模并充分發(fā)揮規(guī)模效益。有利于建立和完善企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。

上海市、呼和浩特市也都成立了水務(wù)集團(tuán)，整合水務(wù)資產(chǎn)。上海市、深圳市等都成立了水務(wù)資產(chǎn)運(yùn)營管理公司，通過盤活水務(wù)存量資產(chǎn)，拓寬融資渠 道，吸引外資，使“十五”期間水務(wù)工程投資全部落實(shí)，初步建立了國有資產(chǎn)股權(quán)化、項(xiàng)目投資多元化、企業(yè)運(yùn)行市場化、行業(yè)監(jiān)督法制化的水務(wù)投資機(jī)制和良性運(yùn)行機(jī)制。有利于建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件的投融資體制，強(qiáng)化水務(wù)資產(chǎn)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值；按照國家計(jì)委鼓勵民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的精神，吸引民間資本和海外資本進(jìn)入城市水務(wù)市場。

3、形成合理的水價形成機(jī)制。按照國家計(jì)委等五部委文件精神，推動城市供水水價改革，全面征收水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)。張家口市在世界銀行的協(xié)助下，制定了張家口市實(shí)施《城市供水價格管理辦法》實(shí)施細(xì)則，在科學(xué)測算和價格聽證的基礎(chǔ)上，提出了滿足供水企業(yè)良性運(yùn)行和新建供水工程還貸的價格調(diào)整方案，受到國家計(jì)委的表彰。

4、建立和培育水務(wù)建筑和水務(wù)運(yùn)營管理兩個市場，實(shí)行投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營分離。上海市水務(wù)行業(yè)體制改革已全面啟動，實(shí)現(xiàn)水務(wù)行業(yè)“投資、建設(shè)、運(yùn)營”分離的6家水務(wù)局下屬單位已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)行。這6家單位是：上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司、上海市城市排水有限公司、上海市水環(huán)境建設(shè)有限公司、上海市城市排水市北、市中、市南公司。竹園污水處理廠投資項(xiàng)目社會招商和自來水浦東公司轉(zhuǎn)讓股權(quán)、組建中外合資企業(yè)已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性啟動階段。

5、清理現(xiàn)行法規(guī)，建立地方性水務(wù)管理法規(guī)，加大水務(wù)執(zhí)法力度。齊齊哈爾市水務(wù)局成立后，在清理現(xiàn)行涉水行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，為加快排水設(shè)施和污水集中處理設(shè)施建設(shè)和發(fā)展，先期由市政府出臺了《齊齊哈爾市市區(qū)污水處理費(fèi)征收管理辦法》，在建立地方性水務(wù)管理法規(guī)方面先走了一步。上海市組建了水務(wù)稽查總隊(duì)，稽查人員統(tǒng)一著裝，經(jīng)嚴(yán)格培訓(xùn)和考核合格后持證上崗，并在各行業(yè)管理處設(shè)立了河道、給水、排水、水文、灘涂、防汛墻等水務(wù)稽查大隊(duì)，受所在行業(yè)管理處和水務(wù)稽查總隊(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)。呼和浩特市把原來分散的水政執(zhí)法、水保執(zhí)法、供水執(zhí)法等隊(duì)伍組建成市水務(wù)執(zhí)法支隊(duì)，加大了水務(wù)統(tǒng)一執(zhí)法的力度。

6、做好基礎(chǔ)工作，開展綜合規(guī)劃。適應(yīng)城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的新體制對基礎(chǔ)工作的要求，上海市水務(wù)局部署開展了上海市水資源普查工作，摸清了水資源家底，完成了水資源和供排水管網(wǎng)三項(xiàng)普查，完成了《上海市水資源綜合規(guī)劃綱要》編制，開展了供水、污水、節(jié)水、雨水排水和水功能區(qū)劃等重點(diǎn)專業(yè)規(guī)劃編制，還開展了長江口水源地、雨污水回收利用等重大課題的深入研究，為水務(wù)事業(yè)發(fā)展提供了科學(xué)可靠的依據(jù)。珠海市水務(wù)局聯(lián)合中山大學(xué)、中國水利水電科學(xué)研究院等有關(guān)高校和科研單位開始編制《珠海市水務(wù)現(xiàn)代化規(guī)劃》，涵蓋了城市防洪、水資源配置、水功能區(qū)劃、水資源工程規(guī)劃、給水工程規(guī)劃、污水處理與排污規(guī)劃、飲用水源地保護(hù)規(guī)劃、人才建設(shè)規(guī)劃、水資源管理及政策法規(guī)建設(shè)、規(guī)劃經(jīng)濟(jì)分析與實(shí)施意見、保障措施等項(xiàng)內(nèi)容，將為珠海市水務(wù)現(xiàn)代化提供科學(xué)依據(jù)。

（三）水務(wù)局應(yīng)處理好的幾個基本關(guān)系

已成立的各級水務(wù)局認(rèn)識到，要建立水務(wù)局的良性運(yùn)行機(jī)制，必須處理好以下幾個關(guān)系。

1、掛牌與內(nèi)容的關(guān)系

建立水務(wù)局要掛牌，亮明改革旗幟，但更重要的是體制改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容；如果實(shí)質(zhì)內(nèi)容在近期內(nèi)沒有可能改變，還不如遲掛牌；如果實(shí)質(zhì)內(nèi)容來不及改變，也應(yīng)在掛牌時宣布自己的工作目標(biāo)，要搞有實(shí)質(zhì)內(nèi)容、有實(shí)際效果的掛牌。

2、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系

水務(wù)局是一種新體制，不可能一步到位，一口吃個胖子。但是同時，又必須有長遠(yuǎn)規(guī)劃，長遠(yuǎn)打算，有階段性目標(biāo)，讓黨政領(lǐng)導(dǎo)和老百姓都心中有數(shù)，知道要干什么，知道達(dá)到什么目標(biāo)。如提水價，就可以把逐步提高的計(jì)劃告訴老百姓。

3、政府投入與市場機(jī)制的關(guān)系

成立水務(wù)局以后的投入，不能僅僅指望政府增加撥款，必須進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，建立水市場，充分調(diào)動各方面的積極性，實(shí)現(xiàn)全民治水。尤其在污水處理方面，污水處理費(fèi)到位后，完全可能吸引國內(nèi)外投資。

4、處理好各部門之間的關(guān)系

成立了水務(wù)局，實(shí)現(xiàn)了水資源統(tǒng)一管理，治水還要靠各部門團(tuán)結(jié)協(xié)作，通過統(tǒng)一的法規(guī)和規(guī)劃充分調(diào)動各部門的積極性，逐步實(shí)現(xiàn)“一龍管水，多龍治水”的局面。絕對不是誰吃誰，誰歸誰的問題。新的水務(wù)局向上可以對幾個口，但根據(jù)《水法》，應(yīng)以水利口為主。

三、進(jìn)一步開展水務(wù)管理體制改革的具體工作

城市化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，目前我國城市化水平已經(jīng)達(dá)到36%，2015年將達(dá)到50%，保證城市的防洪安全、供水安全與水環(huán)境安全，是新時期水利工作的重點(diǎn)之一，也是水利為最廣大人民群眾利益服務(wù)的根本體現(xiàn)。我們要繼續(xù)推動和深化水務(wù)管理體制改革，以區(qū)域水資源的可持續(xù)利用支持城市社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

各地要在以下幾個方面切實(shí)做好水務(wù)工作。

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)

水務(wù)局是一種體制創(chuàng)新，是一個新事物，這種體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)是理論創(chuàng)新，理論的基礎(chǔ)是知識。包括我們在內(nèi)的各級水務(wù)工作者都要學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)知識、市場知識、城市知識、管理知識，響應(yīng) 中央調(diào)查研究年的號召，寫出一批問題研究和成果總結(jié)的高質(zhì)量調(diào)查研究報告，上交所屬領(lǐng)導(dǎo)。其中優(yōu)秀的由我們報部，以至上報中央有關(guān)部門，并提倡大家在地方報刊上發(fā)表理論探討文章。

（二）科學(xué)宣傳

首先要向各級黨政主要負(fù)責(zé)同志宣傳，實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理是從我國城鄉(xiāng)一體化迅速發(fā)展、城市水問題日益突出的實(shí)際出發(fā)，貫徹中央關(guān)于改革水 15 管理體制的要求，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重要制度創(chuàng)新。在宣傳中要特別注意實(shí)事求是的原則，結(jié)合水務(wù)管理體制改革的成效和典型地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，說明水務(wù)管理體制改革到底能解決什么問題，在宣傳推動的過程中，各地特別注意要解釋城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的水務(wù)局管理體制是符合水的自然規(guī)律和市場規(guī)律，落實(shí)中央治水方針，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的重大變革，是大勢所趨。

同時還要廣泛利用各種媒體，加大對公眾的宣傳力度，全面反映水務(wù)體制改革進(jìn)展、成效和主要經(jīng)驗(yàn)，使公眾能夠?qū)λ畡?wù)管理有正確的認(rèn)識。水資源司已編發(fā)了7期“水資源工作信息—水務(wù)?？?，在《中國水利報》開辟了城市水務(wù)專刊；在《中國水利》開辟了水務(wù)管理體制改革專欄；在《水政水資源》和《水資源保護(hù)》編印了水務(wù)管理體制改革專集。各地也要采用多種形勢集中宣傳水務(wù)管理體制改革。

（三）制定規(guī)劃

各地要按照國家計(jì)委與水利部關(guān)于開展全國水資源綜合規(guī)劃工作的要求，盡快啟動地區(qū)水資源綜合規(guī)劃工作。水利部黨組高度重視本次全國水資源綜合規(guī)劃工作，把它列為水利部當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作。汪恕誠部長親自主持召開部長專題辦公會議，研究部署規(guī)劃工作，并成立了水利部水資源規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，還在今年4月初在浙江召開了全國水資源綜合規(guī)劃工作會議，部署這項(xiàng)工作。

制定規(guī)劃的基本要求是摸清家底，拿出真東西，急省市長所急，想省市長所想，為廣大人民群眾的根本利益服務(wù)。實(shí)施城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的地區(qū)，要學(xué)習(xí)上海市水務(wù)局、珠海市水務(wù)局的經(jīng)驗(yàn)，對轄區(qū)范圍內(nèi)的水資源與水環(huán)境狀況，供水水源，水利工程概況，水廠、供水管網(wǎng)、排水系統(tǒng)以及污水處理設(shè)施進(jìn)行普查，對供水、排水、水處理等相關(guān)水務(wù)企業(yè)和主要用水戶進(jìn)行深入調(diào)查，對存在問題進(jìn)行認(rèn)真梳理，著重解決突出的問題。

已經(jīng)開展城市水資源規(guī)劃的地區(qū)，要根據(jù)城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的要求，對城市供水水源、給水工程、排水及污水處理工程和管網(wǎng)的建設(shè)改造進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)劃，為水務(wù)發(fā)展摸清底數(shù)，奠定基礎(chǔ)。有條件的地區(qū)要以水資源配置規(guī)劃為 核心，編制水務(wù)發(fā)展綜合規(guī)劃，對城鄉(xiāng)水源、供水、排水、污水處理及回用等工程建設(shè)進(jìn)行全面規(guī)劃，明確不同水平年水務(wù)發(fā)展目標(biāo)和相應(yīng)投資。

（四）制定法規(guī)

要從依法行政的高度，清理已有地方性水管理法規(guī)，使之與城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的體制相協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的地方性水務(wù)管理法規(guī)，形成水務(wù)管理法規(guī)體系。

各級水務(wù)局要針對執(zhí)法和行政管理中存在的突出問題，密切結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，及時清理與水務(wù)管理體制不相適應(yīng)的地方性水管理辦法，按照城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的要求，逐步建立健全發(fā)揮水務(wù)管理優(yōu)勢、強(qiáng)化水務(wù)行業(yè)管理的地方性水務(wù)管理法規(guī)。

（五）完善體制

目前，我們的水務(wù)局體制完善，要在創(chuàng)建和發(fā)展中完善，缺什么補(bǔ)什么，改得不好的，可以在慎重考慮后再改，關(guān)鍵是為城鄉(xiāng)居民的根本利益服務(wù)?？梢钥紤]群眾參與管理，建立用水協(xié)會，高度重視蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水，可以考慮建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水協(xié)會”。要建立中介組織，并充分發(fā)揮其作用。

（六）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

清理現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，統(tǒng)一制定適應(yīng)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制的水務(wù)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在此基礎(chǔ)上，確定現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，哪些水務(wù)系統(tǒng)可以沿用，哪些需要修訂，并陸續(xù)重新制訂一批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，爭取3年內(nèi)完成水務(wù)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范修訂工作。

（七）明晰水權(quán)

明晰水權(quán)是水資源管理的重要前提和依據(jù)。在水務(wù)管理中貫徹水權(quán)管理的思想，一是制定用水定額，在微觀上管住用水，還要制定宏觀控制指標(biāo)體系，有了這兩套指標(biāo)的約束，就可以層層落實(shí)節(jié)水責(zé)任，使經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展落實(shí) 17 到水資源承載能力之內(nèi)。二是在水資源規(guī)劃以及水務(wù)發(fā)展規(guī)劃中，要充分體現(xiàn)以水定發(fā)展的原則，根據(jù)水資源承載能力和水環(huán)境承載能力調(diào)整發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是城市作為一個地域單元，要建立與流域管理和上下游發(fā)展之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（八）調(diào)整水價

水價調(diào)整要遵循以下原則：一是水價調(diào)整要按照適時、適度、適地的原則穩(wěn)步調(diào)整；二是為實(shí)現(xiàn)水價杠桿的作用和水務(wù)企業(yè)良性運(yùn)行的目標(biāo)，要有較大幅度的提高；三是做好說服解釋工作。人生衣、食、住、行、娛樂、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老八件大事，用水在生活中的比重起碼應(yīng)該占1/16—1/32，可支配收入的一定比例用于買水是理所當(dāng)然的。在水價實(shí)際定價中可以考慮采用國際等比價的原則，即和發(fā)達(dá)國家相比，交工資相同比例的水費(fèi)。目前，實(shí)際上很多城市居民購買純凈水替代自來水，已經(jīng)成10倍地自動提高了水價。不能提高飲用水供水質(zhì)量，說明我們已經(jīng)落后于群眾的要求。

在水價調(diào)整中，要按照國家發(fā)展計(jì)劃委員會等五部委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價格改革工作的通知》精神，改革水價形成機(jī)制，加快城市水價改革步伐。通過調(diào)整水價，探討城鄉(xiāng)供水和污水處理的市場化道路?？梢钥紤]廠站集資建，管網(wǎng)政府建等多種形式。

（九）組織培訓(xùn)

做好水務(wù)工作關(guān)鍵在人，在于一支有知識、懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的水務(wù)干部職工隊(duì)伍。目前水務(wù)工作的人才和知識結(jié)構(gòu)不適應(yīng)水務(wù)統(tǒng)一管理的新形勢，各級水利系統(tǒng)要對水務(wù)隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)給予高度重視，江蘇、安徽、廣西等省區(qū)都組織過水務(wù)干部培訓(xùn)班、研討班，效果是好的。各地可以組織省一級的水務(wù)管理研討班和水務(wù)知識培訓(xùn)班，水利部也在積極籌備，爭取年內(nèi)組織一期基層水務(wù)干部培訓(xùn)班。

各地要切實(shí)加強(qiáng)水務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化服務(wù)意識，加強(qiáng)在職培訓(xùn)，努力提高水務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)。水務(wù)局的主要負(fù)責(zé)同志要總攬全局，擯棄部門之見，既 要提拔使用原來水利系統(tǒng)的干部，也要注重使用其他系統(tǒng)過來的干部，共同做好水務(wù)管理工作。

（十）科技進(jìn)步

水務(wù)工作涉及供水、排水、水安全與水環(huán)境等方方面面。要做好水務(wù)工作，必須加強(qiáng)科技創(chuàng)新，構(gòu)建新型的水務(wù)科技創(chuàng)新體系，促進(jìn)水務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)。

要應(yīng)用新技術(shù)、新手段、新設(shè)備，建立水資源與水環(huán)境，供水系統(tǒng)與排水系統(tǒng)的實(shí)時監(jiān)測系統(tǒng)、管理控制系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)，提高科學(xué)決策的水平，建設(shè)現(xiàn)代化的水務(wù)管理信息系統(tǒng)，不斷學(xué)習(xí)應(yīng)用水處理、給水、輸水、排水的高新技術(shù)，提高水務(wù)服務(wù)水平。科學(xué)探討分質(zhì)供水和北京已擬實(shí)施的小區(qū)建設(shè)污水處理設(shè)備一票否決等新措施。

以上不當(dāng)之處，敬請各位領(lǐng)導(dǎo)和代表指正。

第五篇：關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)意見

省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)意

見

各市、自治州人民政府，各縣(市、區(qū)、特區(qū))人民政府，省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

為深入貫徹落實(shí)第四次全國金融工作會議、省第十一次黨代會和全省金融工作會議精神，根據(jù)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(中發(fā)〔2008〕16號)和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2012〕2號)，現(xiàn)就進(jìn)一步深化我省農(nóng)村金融體制改革提出以下指導(dǎo)意見：

一、總體要求和主要目標(biāo)

(一)總體要求。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，大力解放思想，堅(jiān)持發(fā)揮市場配置金融資源的基礎(chǔ)性作用，堅(jiān)持農(nóng)村金融創(chuàng)新與監(jiān)管并重，不斷深化農(nóng)村金融體制改革。根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，圍繞我省“十二五”規(guī)劃和“三農(nóng)”工作目標(biāo)，以服務(wù)“三農(nóng)”為根本方向，充分發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的作用;以推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)全覆蓋為工作重點(diǎn)，不斷完善農(nóng)村金融組織體系;以推動農(nóng)村金融創(chuàng)新為根本途徑，不斷提高農(nóng)村金融服務(wù)水平;以加大政策支持為有效手段，不斷深化農(nóng)村金融體制改革。

(二)主要目標(biāo)。到2015年，基本實(shí)現(xiàn)我省農(nóng)村金融服務(wù)全覆蓋，農(nóng)村各類金融主體特別是農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)實(shí)力、競爭力和抗風(fēng)險能力顯著增強(qiáng)，農(nóng)村金融服務(wù)功能不斷完善，涉農(nóng)融資結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，農(nóng)村金融發(fā)展的政策支持體系基本建立，農(nóng)村金融供求矛盾得到有效緩解，初步建成與我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的多層次、廣覆蓋、防風(fēng)險、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系。

二、大力實(shí)施金融服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋工程

(三)支持政策性銀行和商業(yè)銀行增設(shè)分支機(jī)構(gòu)。鼓勵和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行增設(shè)和完善縣級機(jī)構(gòu)。鼓勵和支持國有商業(yè)銀行在有條件的縣(市、區(qū)、特區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)增設(shè)具有信貸功能的營業(yè)機(jī)構(gòu)。支持農(nóng)業(yè)銀行探索“三農(nóng)金融事業(yè)部”改革。鼓勵和支持股份制商業(yè)銀行和地方銀行向市(州)和縣域延伸機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)。

(四)深化農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革。引導(dǎo)農(nóng)村信用社實(shí)施分類推進(jìn)改革，保持縣域法人地位穩(wěn)定，按照“成熟一家、組建一家”的原則，加快農(nóng)村商業(yè)銀行組建步伐，2012年底前將資格股全部轉(zhuǎn)換為投資股，完成25家以上農(nóng)村信用社(合作銀行)改制組建為農(nóng)村商業(yè)銀行。鼓勵省內(nèi)外企業(yè)投資入股農(nóng)村商業(yè)銀行，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。2015年底前全面完成全省農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造工作，最大程度地提高法人股比例，將城區(qū)所在地聯(lián)社(合作銀行)法人股比例提高到35%以上;縣域聯(lián)社(合作銀行)法人股比例提高到20%以上。支持農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)便民服務(wù)點(diǎn)向正式網(wǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)化，到2015年正式網(wǎng)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。

(五)推動郵政儲蓄銀行分支機(jī)構(gòu)建設(shè)。鼓勵和支持郵政儲蓄銀行設(shè)立縣級分支機(jī)構(gòu)并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)。在有效防控金融風(fēng)險的前提下，探索擴(kuò)展代理網(wǎng)點(diǎn)的業(yè)務(wù)范圍，加強(qiáng)農(nóng)村金融精品網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。

(六)加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。大力引進(jìn)和鼓勵省內(nèi)外符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、大中型企業(yè)和民間資本在縣域發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。到2015年全省所有縣(市、區(qū)、特區(qū))至少成立1家村鎮(zhèn)銀行。引導(dǎo)具備條件的村鎮(zhèn)銀行向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。在有條件的地區(qū)鼓勵和支持農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)參與設(shè)立農(nóng)村資金互助社。

(七)建立健全農(nóng)村保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。支持內(nèi)控嚴(yán)密、管理規(guī)范、效益良好的保險公司向縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸機(jī)構(gòu)。推動商業(yè)保險農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營組織形式，鼓勵試點(diǎn)相互保險組織。

(八)構(gòu)建多層次的農(nóng)村融資擔(dān)保體系。引導(dǎo)各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會資金以及外資在省、市(州)、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與組建融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。加快推動成立省信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。鼓勵有條件的市(州)和縣(市、區(qū)、特區(qū))設(shè)立專門為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，逐步建立覆蓋省、市(州)、縣三級行政區(qū)域的農(nóng)村融資擔(dān)保體系。引導(dǎo)農(nóng)戶和農(nóng)村小微企業(yè)、各類組織以入股方式加入互助式信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。建立健全全省融資擔(dān)保協(xié)會，通過行業(yè)自律促進(jìn)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營。

(九)大力發(fā)展小額貸款公司。鼓勵多元化投資，在不違背國家法規(guī)政策的前提下，適當(dāng)放寬單一投資者持股比例限制，調(diào)整準(zhǔn)入門檻，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分別制定省、市(州)、縣設(shè)立小額貸款公司的注冊資本要求，并在完善相關(guān)配套政策和風(fēng)險防控等措施后，下放設(shè)立和變更事項(xiàng)審批權(quán)。到2015年實(shí)現(xiàn)小額貸款公司在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全覆蓋。探索允許經(jīng)營管理規(guī)范、風(fēng)險控制良好的小額貸款公司跨區(qū)域經(jīng)營或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。支持具備條件的小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行。

三、建立健全農(nóng)村資金回流機(jī)制

(十)引導(dǎo)政策性金融加大對“三農(nóng)”的資金支持。鼓勵和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行圍繞保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定、支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩大重點(diǎn)任務(wù)，著力發(fā)展以糧油收儲、加工、流通為重點(diǎn)的全產(chǎn)業(yè)鏈信貸業(yè)務(wù)，著力發(fā)展以支持新農(nóng)村建設(shè)和水利建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸業(yè)務(wù)，加大對農(nóng)業(yè)科技的貸款支持力度。鼓勵國家開發(fā)銀行加強(qiáng)縣域信貸平臺建設(shè)，到2015年各縣(市、區(qū)、特區(qū))至少有一個信貸平臺承擔(dān)貸前調(diào)查和貸后管理任務(wù)。探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)扶貧、生態(tài)移民搬遷、“三位一體”(水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、石漠化治理)規(guī)劃的金融扶貧方式。

(十一)鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對縣域的信貸投放。適當(dāng)下放縣域分支機(jī)構(gòu)的貸款管理權(quán)限，對信貸總量大、管理規(guī)范的縣支行，探索開展省分行直管縣支行試點(diǎn)。創(chuàng)新管理和考核機(jī)制，簡化信貸審批程序，縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款，縣域法人銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新增可貸資金70%以上用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款。

(十二)推動郵政儲蓄銀行增強(qiáng)信貸能力。進(jìn)一步理順郵政儲蓄銀行內(nèi)部管理機(jī)制，促進(jìn)縣(市、區(qū)、特區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)機(jī)構(gòu)由吸儲為主向吸儲和放貸并重轉(zhuǎn)變，持續(xù)增加信貸投放力度，逐年提高存貸比。鼓勵郵政儲蓄銀行加強(qiáng)與其他金融機(jī)構(gòu)的合作，通過資金拆借等方式將資金更多用于當(dāng)?shù)亍?/p>

四、提升農(nóng)村金融服務(wù)水平

(十三)推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)方式創(chuàng)新。積極向中央有關(guān)部門申報設(shè)立縣級全國農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)金融服務(wù)流程，開發(fā)差異化信貸產(chǎn)品，探索發(fā)展“公司+農(nóng)戶”、“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”、“信用社+農(nóng)戶+龍頭企業(yè)+保險公司+政府”等新型信貸模式。探索和推進(jìn)多種形式的抵(質(zhì))押貸款品種，逐步擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。積極推行銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)，2013年全面實(shí)現(xiàn)“銀行卡助農(nóng)服務(wù)村村通工程”。在農(nóng)村地區(qū)推廣使用電話銀行、網(wǎng)上銀行等業(yè)務(wù)，積極開展農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)銀行本票、商業(yè)匯票、支票等支付結(jié)算業(yè)務(wù)試點(diǎn)。

(十四)充分發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險的功能和作用。不斷完善各級政府對“三農(nóng)”保險的補(bǔ)助機(jī)制，積極擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)品種和地域。引導(dǎo)保險機(jī)構(gòu)參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理。探索通過保險提高被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的有效方式，逐步建立農(nóng)村計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保險制度。

(十五)充分發(fā)揮資本市場服務(wù)“三農(nóng)”的積極作用。積極培育涉農(nóng)企業(yè)上市資源，大力推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)上市融資和再融資。鼓勵符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券，鼓勵農(nóng)村小微企業(yè)發(fā)行小微企業(yè)集合票據(jù)、集合債券。引導(dǎo)上市公司、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和股權(quán)投資企業(yè)的資金投向，多渠道支持“三農(nóng)”建設(shè)。鼓勵有實(shí)力的農(nóng)業(yè)企業(yè)開展農(nóng)產(chǎn)品期貨交易，充分發(fā)揮期貨的價格發(fā)現(xiàn)和套期保值功能。

(十六)增強(qiáng)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保能力。鼓勵融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過再擔(dān)保、聯(lián)合擔(dān)保以及與保險相結(jié)合的方式加大對“三農(nóng)”的融資服務(wù)。縣域內(nèi)凡有財(cái)政投資入股和補(bǔ)貼的擔(dān)保公司，要在擔(dān)保總額中安排30%為“三農(nóng)”貸款提供擔(dān)保。推動建立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，合理確定擔(dān)保放大倍數(shù)，推進(jìn)涉農(nóng)貸款擔(dān)保創(chuàng)新。對融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為“三農(nóng)”貸款提供擔(dān)保服務(wù)并符合信貸條件的，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)放寬合作門檻和貸款審批條件，簡化貸款手續(xù)，提高貸款辦理效率。

(十七)增強(qiáng)小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”能力。鼓勵小額貸款公司增資擴(kuò)股，增強(qiáng)放貸能力。在控制風(fēng)險的前提下，探索拓展小額貸款公司的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。對服務(wù)“三農(nóng)”、運(yùn)作規(guī)范、風(fēng)險可控的小額貸款公司，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供融資支持，增強(qiáng)其后續(xù)融資能力。

五、加大財(cái)稅政策和貨幣信貸政策支持力度

(十八)發(fā)揮財(cái)稅政策的杠桿作用。落實(shí)涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠，完善涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼和涉農(nóng)貸款增量補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。對在縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣山o予一定獎勵。對發(fā)放的“三農(nóng)”貸款和小微企業(yè)貸款，可按貸款新增額由當(dāng)?shù)卣o予一定的風(fēng)險補(bǔ)償。鼓勵金融機(jī)構(gòu)依法及時核銷“三農(nóng)”貸款和小微企業(yè)貸款呆賬。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)上市，發(fā)行公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)和短期(超短期)融資券的，各級政府可分別給予適當(dāng)補(bǔ)貼。逐步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險品種，增加保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。引導(dǎo)建立健全農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。各級政府視財(cái)力狀況，逐步健全融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本補(bǔ)充和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，建立完善農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制;省工業(yè)和信息化專項(xiàng)資金要進(jìn)一步加大對省內(nèi)符合條件的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助力度和規(guī)模。

(十九)發(fā)揮貨幣信貸政策的引導(dǎo)和激勵作用。鼓勵在黔金融機(jī)構(gòu)積極向其總部爭取對我省的政策傾斜，加大對我省“三農(nóng)”發(fā)展的支持力度。加強(qiáng)“窗口指導(dǎo)”，引導(dǎo)涉農(nóng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，在資金運(yùn)用上向“三農(nóng)”傾斜。充分用好支農(nóng)再貸款、再貼現(xiàn)和差別存款準(zhǔn)備金率等貨幣政策工具，靈活調(diào)劑轄內(nèi)支農(nóng)再貸款限額，重點(diǎn)支持涉農(nóng)貸款比例較高、經(jīng)營穩(wěn)健的地方法人縣域存款類金融機(jī)構(gòu)。

六、強(qiáng)化農(nóng)村金融體制改革的組織保障

(二十)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地各部門要把農(nóng)村金融體制改革擺上重要議事日程，從組織保障、政策支持、工作部署、法制環(huán)境等方面，加強(qiáng)和改進(jìn)對農(nóng)村金融體制改革的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)，引導(dǎo)和推動建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度。建立健全相關(guān)職能部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，合力加強(qiáng)對涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)。

(二十一)完善農(nóng)村金融監(jiān)督管理。鼓勵金融監(jiān)管部門繼續(xù)完善涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)差別化監(jiān)管政策，適當(dāng)提高監(jiān)管容忍度，支持和鼓勵涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新。加強(qiáng)各類涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，切實(shí)防范金融風(fēng)險。各級政府要切實(shí)履行對融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、小額貸款公司的監(jiān)管責(zé)任，確保其持續(xù)健康發(fā)展。

(二十二)健全農(nóng)村社會信用體系。建立健全信用聯(lián)合獎懲激勵機(jī)制和農(nóng)村社會信用體系運(yùn)行機(jī)制，以創(chuàng)建信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用縣(市)為載體，努力構(gòu)建縣(市、區(qū)、特區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶“五位一體”的農(nóng)村信用體系。堅(jiān)決制止和打擊逃廢金融債務(wù)的行為，提高涉農(nóng)金融案件執(zhí)行力度，依法維護(hù)金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益。規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展，依法打擊農(nóng)村地區(qū)的非法集資和非法金融活動。

(二十三)強(qiáng)化分工協(xié)作。積極爭取中央加大對我省扶貧貸款貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)金融服務(wù)薄弱地區(qū)定向費(fèi)用補(bǔ)貼等的支持力度，抓緊制定和落實(shí)扶持農(nóng)村金融發(fā)展的政策措施。結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加快農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證工作，加快發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估機(jī)構(gòu)，規(guī)范農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的評估工作，切實(shí)降低各類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，積極為農(nóng)村金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)造條件。要在工商登記、稅收優(yōu)惠、機(jī)構(gòu)選址、人才引進(jìn)等方面給予支持，推動涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)加快發(fā)展。加大金融知識宣傳和普及力度，以農(nóng)民和農(nóng)村小微企業(yè)喜聞樂見的形式，送金融知識下鄉(xiāng)，逐步增強(qiáng)金融意識;創(chuàng)造有利條件，培養(yǎng)和引進(jìn)農(nóng)村金融人才;加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是農(nóng)村干部的金融知識培訓(xùn)，不斷提高運(yùn)用金融政策和工具的能力。

2012年7月8日