第一篇：關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作若干問題的簡(jiǎn)要探討

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作若干問題的簡(jiǎn)要探討

今年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作出了修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》部分條文的決定，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。對(duì)于剛失去職務(wù)犯罪偵查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)而言，其重要性無需多言，在未來的發(fā)展中，也是檢察機(jī)關(guān)塑造新形象最主要的發(fā)力點(diǎn)。

盡管檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度已經(jīng)得到全國(guó)人大常委會(huì)以立法形式的固定，但在此之前，包括在2015年7月后的試點(diǎn)期間，法學(xué)理論和實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的質(zhì)疑一直存在，今后能否卓有成效地開展此項(xiàng)工作，取得預(yù)期效果，仍存在不確定因素。下面將以檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟為主，從四個(gè)方面對(duì)如何加強(qiáng)公益訴訟工作作簡(jiǎn)要探討。

一、關(guān)于線索來源和篩選標(biāo)準(zhǔn)

公益訴訟對(duì)檢察機(jī)關(guān)之所以意義重大，很大程度上源于其主動(dòng)出擊性。與職務(wù)犯罪偵查的對(duì)人監(jiān)督相仿，公益訴訟是對(duì)事的監(jiān)督，都可以視作對(duì)法律實(shí)施情況主動(dòng)的監(jiān)督，因而同樣面臨開拓案源的難題?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《檢察院實(shí)施辦法》）第1條、第28條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域損害社會(huì)公共利益的行為或者行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，應(yīng)當(dāng)是在履行職責(zé)過程中，該“履行職責(zé)”包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。因此，盡快建立兩個(gè)方面的機(jī)制十分必要。

一是內(nèi)部建立常態(tài)化線索移送機(jī)制。民行部們與控告申述、偵查監(jiān)督、公訴等部門間的線索移送常態(tài)化機(jī)制。在辦理公益訴訟相關(guān)領(lǐng)域的刑事案件時(shí)，偵監(jiān)、公訴部門對(duì)于可能存在行政不作為、違法作為，以及損害社會(huì)公共利益的行為，且無法通過追究刑事責(zé)任達(dá)到公共利益救濟(jì)目的的，應(yīng)當(dāng)作出初步判斷，及時(shí)移送民行部門?？馗嫔暝V部門在接待來信來訪、辦理刑事申訴案件等過程中發(fā)現(xiàn)線索的，也須如此處理。同時(shí)，可以預(yù)測(cè)，通過一定時(shí)間的案件辦理和檢察宣傳，檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟的社會(huì)影響將不斷擴(kuò)大，大量直接針對(duì)行政機(jī)關(guān)和擁有民事公益訴訟起訴權(quán)的社會(huì)組織的問題反映會(huì)以各種形式涌來，要求檢察機(jī)關(guān)以訴訟途徑加以監(jiān)督，因而制定相應(yīng)的案件分流、處理和移送機(jī)制就顯得十分必要。

二是外部建立實(shí)質(zhì)化信息共享渠道。主要是建立與相關(guān)部門的信息共享平臺(tái)和通報(bào)機(jī)制。一方面是對(duì)接行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)。與行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法信息共享平臺(tái)的呼聲由來已久，一些地區(qū)已經(jīng)邁出第一步，但長(zhǎng)期以來其效果受制于平臺(tái)信息的選擇性錄入、錄入不及時(shí)、不完整等因素，突破這些瓶頸非檢察一家能力所及。當(dāng)前，可以以加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作為契機(jī)，及時(shí)匯報(bào)請(qǐng)示，爭(zhēng)取黨委、人大、政府等的支持，推動(dòng)市委辦、市政府辦以環(huán)境保護(hù)或市場(chǎng)監(jiān)管等部門為試點(diǎn)，建立執(zhí)法信息共享平臺(tái)，由專人負(fù)責(zé)執(zhí)法案件全部案卷材料的電子化處理，拓展檢察機(jī)關(guān)線索來源渠道。另一方面是建立與監(jiān)察委員會(huì)的線索互通機(jī)制。紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)在查處黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪過程中往往伴隨大量瀆職失職行為，有些瀆職失職行為以作出行政行為或不作為為形式，達(dá)到犯罪目的的同時(shí)對(duì)公共利益造成侵害，雖然相關(guān)人員被追究刑事責(zé)任，但紀(jì)委、監(jiān)委對(duì)相關(guān)不當(dāng)行政行為、損害公共利益的行為卻沒有精力、職權(quán)或者相應(yīng)機(jī)制予以糾正，使公共利益持續(xù)受損。此時(shí)，如能夠進(jìn)一步健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)委、監(jiān)委的線索互通機(jī)制，使其定期或?qū)崟r(shí)移交公益訴訟線索，那么由違紀(jì)、違法行為造成的對(duì)公共利益的損害將被更加全面的制止和彌補(bǔ)，反腐敗斗爭(zhēng)能夠在更深層次得到推進(jìn)。

三是充分利用各類媒體挖掘線索。傳統(tǒng)媒體、各類網(wǎng)絡(luò)自媒體上反映的公共利益受侵犯的線索與上述兩種途徑取得的線索，在信息源頭確定上有較大不同，其真實(shí)性因此而受損，須在做好大量前期調(diào)查、實(shí)地考察后，對(duì)線索作出初步判斷，進(jìn)行仔細(xì)篩選，嚴(yán)格防止選擇性提起訴訟。

挖掘得到線索后，對(duì)線索是否進(jìn)入立案調(diào)查程序的篩選應(yīng)當(dāng)制定細(xì)致規(guī)定，經(jīng)過兩年的試點(diǎn)，相信高檢院將很快出臺(tái)提起公益訴訟工作規(guī)則，可以預(yù)想，線索篩選標(biāo)準(zhǔn)會(huì)至少遵循以下三條原則，即重大國(guó)家、公共利益受到侵害，窮盡司法救濟(jì)以外的所有途徑，已通過訴前程序督促行政機(jī)關(guān)而不足以停止侵害。其中最后一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即訴前程序的履行，從試點(diǎn)期間的情況來看，已經(jīng)成為整個(gè)行政、民事公益訴訟，尤其是行政公益訴訟的一部分，正如其名稱一樣，體現(xiàn)了其與司法訴訟過程的緊迫關(guān)系。盡管絕大多數(shù)的線索在經(jīng)過訴前程序后不會(huì)真正進(jìn)入司法訴訟過程，但將訴前程序視作整個(gè)訴訟之不可分割的一部分，不僅符合事實(shí)，即訴前程序的履行，檢察建議的發(fā)出，是基于大量調(diào)查和證據(jù)之上的，是檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)做好訴訟準(zhǔn)備的信號(hào)，也是有利于體現(xiàn)公益訴訟的成效的，訴前程序?qū)怖姹Ｗo(hù)起的作用越大，作為其作用發(fā)揮根基的公益訴訟的威懾力也就越大。

需要指出的是，在判斷是否應(yīng)提起民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分與集團(tuán)訴訟的區(qū)別，即在涉及多人利益受到侵害時(shí)，如何處理其與公共利益受損害之間的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是否應(yīng)當(dāng)在訴請(qǐng)中包括確定個(gè)人的利益訴求，如果可以包括，是否涉嫌濫用公共司法資源，或者如何確定私益轉(zhuǎn)變?yōu)楣娴臄?shù)量標(biāo)準(zhǔn)；如果不能包括，應(yīng)當(dāng)以何種形式將兩者關(guān)聯(lián)起來，才不至于相關(guān)聯(lián)的事實(shí)被兩次審理，浪費(fèi)審判資源。該問題相關(guān)解決辦法的實(shí)效還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步驗(yàn)證。

此外，在行政公益訴訟中，“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)”是否包括抽象行政行為違法，也值得探討。新修改的《行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。已經(jīng)去除了對(duì)行政行為“具體”的限制，且新法也不再區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為，將違法的抽象行政行為作為行政公益訴訟的對(duì)象在行政訴訟法上已經(jīng)沒有障礙。本文認(rèn)為，對(duì)于合適層級(jí)的“紅頭文件”，無須等待利益受損害的行政相對(duì)人提起行政訴訟，附帶審查抽象行政行為，檢察機(jī)關(guān)可以在調(diào)查核實(shí)后徑直啟動(dòng)訴前程序，建議行政部門自行糾正或其上級(jí)行政部門責(zé)令糾正該抽象行政行為，直至提起公益訴訟。

二、關(guān)于案件辦理過程中的幾個(gè)問題

一是訴前程序的規(guī)范。上文已經(jīng)述及，訴前程序（主要指行政公益訴訟中）的存在一方面是檢察權(quán)作為司法權(quán)謙抑性的體現(xiàn)，內(nèi)含的前提是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所具有的訴訟參與人和法律監(jiān)督者的雙重身份屬性。另一方面是司法獨(dú)立的另一側(cè)面的內(nèi)涵體現(xiàn)，就是保持司法權(quán)與行政權(quán)的適當(dāng)距離，是對(duì)行政權(quán)自我糾正的尊重，當(dāng)然也有救濟(jì)效率的考量，但前者或許是主要的。因而，以此為出發(fā)點(diǎn)，訴前程序的作出背景應(yīng)當(dāng)是公益訴訟的提起，即如果不能通過訴前程序結(jié)案，那么檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)做好隨時(shí)提起訴訟的準(zhǔn)備，這是權(quán)威樹立的基石。

與此相對(duì)應(yīng)，在實(shí)際操作中還須杜絕一類情況，在訴前程序發(fā)出了檢察建議，行政部門也在規(guī)定時(shí)限內(nèi)予以了答復(fù)，但在行政部門在答復(fù)中提出的整改措施不能解決問題，或者在實(shí)際整改中不能達(dá)到預(yù)期要求時(shí)，檢察機(jī)關(guān)出于各種原因沒有作出提起訴訟的決定，導(dǎo)致監(jiān)督目的落空，監(jiān)督權(quán)威的受損。針對(duì)這一情況，有必要建立對(duì)行政部門在回復(fù)函中提出的整改措施、回復(fù)后的整改成效的跟蹤、評(píng)價(jià)體系，對(duì)檢察機(jī)關(guān)最終是否作出起訴決定加強(qiáng)規(guī)范。

此外，由于訴前程序已經(jīng)成為起訴的前置必要條件，規(guī)范訴前程序中檢察建議的擬制、送達(dá)回證的填寫（簽收人和公章）、回收也應(yīng)當(dāng)以訴訟中的要求為要求，避免造成不利后果。

二是破解案多人少問題。司法體制改革后，對(duì)案件的辦理將在辦案組中完成，而占公益訴訟數(shù)量大頭的行政公益訴訟主要將集中于基層檢察機(jī)關(guān)的事實(shí)，與基層民行部門力量單薄之間形成明顯矛盾，對(duì)此，可行的解決方案，1.配強(qiáng)配足部門力量是最佳選擇；2.在某一系列案件集中涌現(xiàn)時(shí)可以考慮實(shí)行全市一體化辦案模式；3.在日常調(diào)查核實(shí)、取證等過程中，部分涉及刑事案件的可以根據(jù)所處的訴訟階段，借助相應(yīng)業(yè)務(wù)部門檢察官或輔助人員的協(xié)助下完成詢問等工作，以滿足相關(guān)的人數(shù)要求。

三是訴訟之外提升監(jiān)督成效的途徑

（1）對(duì)國(guó)家工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的及時(shí)移送監(jiān)察委員會(huì)。盡管職務(wù)犯罪偵查職能已經(jīng)轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)公益訴訟線索過程中仍有可能涉及國(guó)家工作人員的貪賄、瀆職問題，因而上文提到的與監(jiān)察委員會(huì)的線索互通機(jī)制，自然也包括檢察機(jī)關(guān)向監(jiān)察委員會(huì)移送調(diào)查核實(shí)過程中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索，在某種意義上實(shí)現(xiàn)對(duì)人的監(jiān)督權(quán)對(duì)對(duì)事的監(jiān)督權(quán)的威懾后盾。

（2）對(duì)提起行政公益訴訟后被告敗訴的，建議相關(guān)部門作出行政處分。公共利益主要的和首要的代表者、維護(hù)者應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)在公共利益受損使理應(yīng)通過行政執(zhí)法或者訴訟手段制止損害、全力彌補(bǔ)。在行政機(jī)關(guān)沒有盡心履職的情況下，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份，通過檢察建議形式督促提醒行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)，若行政機(jī)關(guān)仍不予理會(huì)或履職不到位，導(dǎo)致啟動(dòng)司法程序，那么在其敗訴后，相關(guān)的主管人員和直接負(fù)責(zé)人受到相應(yīng)行政處分、紀(jì)律處分并無不當(dāng)。因此，可以考慮與紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)建立處分建議制度，對(duì)收到訴前程序檢察建議后不予回復(fù)，或回復(fù)函沒有實(shí)質(zhì)整改措施，或整改力度不大、規(guī)定期限內(nèi)未消除公共利益受侵害狀態(tài)，且在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后作為被告敗訴的行政機(jī)關(guān)主管人員及直接負(fù)責(zé)人，由檢察機(jī)關(guān)向紀(jì)委、監(jiān)委發(fā)送處分型的檢察建議，提升公益訴訟監(jiān)督實(shí)效。

三、關(guān)于內(nèi)部制約與監(jiān)督問題

主要目的是預(yù)防權(quán)力尋租，比如選擇性提起公益訴訟，在訴訟請(qǐng)求上與民事公益訴訟被告進(jìn)行權(quán)錢交易等。與民事私益訴訟不同，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不是為檢察官本人利益，是履行職權(quán)，根據(jù)《檢察院實(shí)施辦法》，檢察機(jī)關(guān)可以與被告和解，也可以在人民法院主持下進(jìn)行調(diào)解，辦案人員自由度較大；從試點(diǎn)期間民事公益訴訟開展情況來看，民事公益訴訟的索賠金額可以高達(dá)數(shù)千萬甚至上億元，導(dǎo)致隱性的尋租空間較大，因此，強(qiáng)化民行部門內(nèi)部、部門之間的制約殊為必要。

四、關(guān)于擴(kuò)展行政公益訴訟提起主體的設(shè)想

建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，首要的目的在于解決公益訴訟發(fā)起難的問題，使公共利益得到強(qiáng)有力的維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，在公益訴訟中的后置地位體現(xiàn)了司法謙抑性，在啟動(dòng)司法這一最后救濟(jì)途徑時(shí)又體現(xiàn)了其主動(dòng)出擊性，但不論檢察機(jī)關(guān)如何強(qiáng)調(diào)其對(duì)公共利益的維護(hù)能力，都不可能滴水不漏地消除所有行政違法行為和不作為。對(duì)此，在未來的立法中可以考慮擴(kuò)展行政公益訴訟提起主體的范圍，形成檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的行政公益訴訟格局。如，參照民事公益訴訟，將中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等相關(guān)領(lǐng)域符合條件的社會(huì)組織納入適格主體范圍，檢察機(jī)關(guān)則主要通過支持起訴的形式，指導(dǎo)調(diào)查核實(shí)和訴訟過程，提高行政公益訴訟的勝訴率。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作能否順利開展，事關(guān)檢察事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成敗?？梢灶A(yù)見，此項(xiàng)工作是檢察機(jī)關(guān)在未來重塑檢察權(quán)威最直接有力的武器，是向更為純粹的司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型的重要名片，將在很大程度上扭轉(zhuǎn)檢察法律監(jiān)督疲弱的舊態(tài)。

第二篇：關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟問題探究

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟問題探究

【摘要】 目前，由于我國(guó)法制不健全，法律規(guī)定不完善，在檢察機(jī)關(guān)對(duì)于損害國(guó)家和社會(huì)公共利益該管不管，能不能提起公訴的問題上，理論界仍有很大爭(zhēng)議。所以，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的研究是十分必要的。

【關(guān)鍵詞】 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 問題研究

1.關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性

1.1檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是實(shí)現(xiàn)其基本職能的根本要求。實(shí)行法律監(jiān)督，維護(hù)司法公正是檢察機(jī)關(guān)的基本職能。近幾年來，檢察機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職能，采取了一系列檢察監(jiān)督方式。如檢察意見、檢察建議、民事抗訴程序中的和解、民事行政案件抗訴等，這些方式都發(fā)揮了相當(dāng)?shù)淖饔?。?guó)外許多國(guó)家的檢察實(shí)踐都有一個(gè)共同特點(diǎn)即以積極、主動(dòng)的方式參與訴訟活動(dòng)。因而有學(xué)者提出：“現(xiàn)代訴訟的基本理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中最突出、最主要的職責(zé)是代表國(guó)家公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實(shí)提供給法院，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對(duì)審理的過程及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督?！?/p>

監(jiān)督與訴訟是有機(jī)結(jié)合的，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督是訴訟的目的，訴訟是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的形式和手段。對(duì)此列寧曾有過精辟的論述：“檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)和必須作的事情只有一件：監(jiān)督整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)是把案件提交到法院判決?！庇捎跈z察機(jī)關(guān)并無最終裁判權(quán)，但隨著案件移交至法院及法院的受理，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)與訴訟權(quán)的轉(zhuǎn)化。

1.2檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效益原則，能達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。國(guó)有資產(chǎn)的流失、公害案件以及隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，侵害的不只是一個(gè)兩個(gè)人，而是一定范圍內(nèi)的公眾，甚至是一個(gè)國(guó)家的利益。在此情況下，若要求單個(gè)主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質(zhì)和精神壓力，不符合公平承擔(dān)的原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是國(guó)家利益代表，有維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，保護(hù)國(guó)家利益和公共利益不受侵害的義務(wù)。由其作為公益代表人參與訴訟既符合其本質(zhì)要求，又能簡(jiǎn)化訴訟程序，節(jié)省大量的人力、物力、財(cái)力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，從而達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。

1.3檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟也是完善國(guó)家訴權(quán)的重要途徑。國(guó)家訴權(quán)是指國(guó)家起訴損害其利益，破壞其管理秩序行為的權(quán)力。這里面主要包括兩個(gè)方面：一是國(guó)家作為管理者，對(duì)破壞其管理秩序的，給予刑事處罰（或行政處罰，但這并非訴權(quán)的內(nèi)容），這是公法領(lǐng)域的訴權(quán)；二是國(guó)家作為特殊民事主體，對(duì)損害其利益的，尋求司法保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)，是私法領(lǐng)域的訴權(quán)。前者是我們熟悉的公訴權(quán)，而后者在我國(guó)還幾乎是空白。因此允許檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害國(guó)家利益，公共利益的行為提起公益訴訟是對(duì)我國(guó)國(guó)家訴權(quán)的健全，有利于充分保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

1.4檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是可行的。國(guó)家為了保護(hù)其利益不受侵犯，法律應(yīng)當(dāng)把起訴作為一種義務(wù)賦予特定的起訴主體，使主張公益的起訴變成一種公權(quán)力。根據(jù)公權(quán)力不得隨意委托的理念，接受這種義務(wù)的起訴主體只能是國(guó)家機(jī)關(guān)，而不可能是公民、法人或其他組織。此外，由于有的案件涉及幾個(gè)交叉的國(guó)家利益，這就會(huì)造成幾個(gè)部門的互相推諉或重復(fù)勞動(dòng)，有的涉及到地方利益，會(huì)受到地方政府的干預(yù)而起訴不能；由法院主動(dòng)追究違法行為者的責(zé)任又不符合“不告不理”訴訟原則的要求。為此，筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟的要求。為此，筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提訴訟，有以下理由：其一，檢察機(jī)關(guān)是直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)行使國(guó)家訴權(quán)，由其代表國(guó)家提起訴訟依法有據(jù)。其二，檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍，與其它部門相比，更能勝任這一職責(zé)。其四，外國(guó)的檢察實(shí)踐已經(jīng)證明，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是切實(shí)可行的。

2.關(guān)于我國(guó)公益訴訟制度的立法構(gòu)建

2.1確立“以公訴制度為主，私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式。與公益訴訟私訴制度相對(duì)應(yīng)的是公益訴訟的公訴制度。就目前能夠代表國(guó)家行使訴訟權(quán)利的三個(gè)機(jī)關(guān)――人民代表大會(huì)，政府和人民檢察院來看，人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。人民代表大會(huì)雖是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，但其主要行使立法權(quán)等抽象的權(quán)力，一般不涉及具體權(quán)力的行使，況且允許其參與訴訟必然會(huì)導(dǎo)致其為部門利益而濫用立法權(quán)，從而破壞法律自身的正義性。政府是國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)公共利益的管理者，但其所實(shí)施的一些行政行為也可能會(huì)侵害到國(guó)家和社會(huì)的公共利益，從而成為公益訴訟的被告人。因此，政府也不宜成為公益訴訟的主體。而檢察機(jī)關(guān)卻因其自身的特點(diǎn)而符合公益訴訟的主體的要求。首先，從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)來看，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！胺杀O(jiān)督是國(guó)家賦予人民檢察院監(jiān)督執(zhí)行和遵守法律的情況、維護(hù)法律正確統(tǒng)一實(shí)施的一種國(guó)家權(quán)力和法治活動(dòng)?！睆倪@一定義來看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)中，含有廣泛的訴訟權(quán)利，包括起訴、參與訴訟以及依上訴程序和審判監(jiān)督程序提起抗訴的權(quán)力等?！爸挥羞@三項(xiàng)制度在民事行政領(lǐng)域相互聯(lián)系、聯(lián)結(jié)，才能構(gòu)成民事行政法律監(jiān)督權(quán)的整體，才符合我國(guó)設(shè)立該項(xiàng)制度的本意?！逼浯?，從人民檢察院的地位來看，人民檢察院與人民政府、人民法院是平行的三個(gè)機(jī)關(guān)，都由同級(jí)人民代表大會(huì)所產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，向其匯報(bào)工作。

2.2公益訴訟的范圍。盡管憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，但在民事訴訟法和行政訴訟法中總則和分則規(guī)定卻不相一致，在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前，檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察監(jiān)督進(jìn)退兩難：按兩部訴訟規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判和行政訴訟中的一切違法行為都可以進(jìn)行監(jiān)督，但是分則中又沒有具體規(guī)定，任何一個(gè)法院都可以法律沒有明文規(guī)定的理由，拒絕檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴以外的任何形式的法律監(jiān)督。也就是說檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟是有爭(zhēng)議的。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的行為，將突破現(xiàn)有的立法框架，將擴(kuò)大人民法院審判權(quán)勢(shì)范圍，實(shí)際上帶來了重新界定我國(guó)行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)權(quán)限劃分及監(jiān)督制約機(jī)制等問題。

2.3在有關(guān)的法律中，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，必須以私法的方式進(jìn)行。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟時(shí)，我們就不得不考慮公法與私法的劃分問題。畢竟檢察院是我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)，公法色彩比較、濃，而且其在日常生活中多以公法主體的身份出現(xiàn)。而公益訴訟所涉及的都是私法關(guān)系，要求在訴訟中當(dāng)事人雙方法律地位平等。在公益訴訟的私訴制度中當(dāng)事人雙方毫無疑問是以私法的方式進(jìn)行訴訟的，為了保證整個(gè)公益訴訟制度的統(tǒng)一和諧，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和其他公益訴訟的起訴主體一樣，以私法的方式參與訴訟。

目前，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟會(huì)破壞“訴辯平衡”的機(jī)制是許多人反對(duì)這一制度的重要理由。他們的疑慮不無道理，若檢察機(jī)關(guān)把公益訴訟的被告人當(dāng)作犯罪嫌疑人對(duì)待，采取強(qiáng)制措施，限制人身自由，取證時(shí)也把辦理刑事案件的做法照搬過來，必然會(huì)造成公益訴訟中平衡機(jī)制的破壞，從而破壞整個(gè)法制的合理體系。

因此必須明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中以私法方式進(jìn)行，特別對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式與其進(jìn)行刑事訴訟的方式進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。比如在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定：在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)原則上不享有司法權(quán)，只要沒有涉嫌職務(wù)犯罪的情形，不得動(dòng)用強(qiáng)制措施：檢察機(jī)關(guān)以原告身份參加訴訟，對(duì)自己代表國(guó)家提出的訴訟請(qǐng)求負(fù)舉證責(zé)任等等，以此保證公益訴訟中雙方當(dāng)事人地位的平衡。

（作者單位：吉林廣播電視大學(xué)白山分校）

第三篇：淺析檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題的思考

淺析檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題的思考

[論文摘要]法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的提起權(quán)，并從制度上進(jìn)行切實(shí)保障，以維護(hù)我國(guó)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。筆者從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性、可行性及具體程序制度的構(gòu)建等方面進(jìn)行初步的探討，以求教于廣大同仁。

[論文關(guān)鍵詞]檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 研究

一、公益案件的審理盲區(qū)迫切需要引入公益訴訟制度

公益訴訟是指法律規(guī)定的適格主體按照法律的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法確認(rèn)和保護(hù)所訴合法權(quán)益并排除侵害的活動(dòng)。公益訴訟與我們?nèi)粘T用的公訴有著不同的含義。從法律的意義上說，公訴是指檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家為追究被告人刑事責(zé)任而向法院提起的訴訟。而公益訴訟則主要是針對(duì)涉及公共利益的民事行政案件而言，兩者在主體、法律程序、訴訟對(duì)象等方面都有較大不同，因此應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分適用。

關(guān)于為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，我國(guó)憲法明確規(guī)定國(guó)家應(yīng)通過有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)侵占或破壞國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)的行為、擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為，污染環(huán)境等行為依法進(jìn)行查處。然而事實(shí)上，我們無法回避的是、在我國(guó)，侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序等情況依然存在，并成為社會(huì)矛盾的重要層面。具體表現(xiàn)為：一是通過非法手段侵占、破壞、浪費(fèi)國(guó)有資產(chǎn)案件越來越多，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，特別是在改制過程中，國(guó)有資產(chǎn)被低估或不評(píng)估、國(guó)有股不配股、不分紅、國(guó)有資產(chǎn)被低價(jià)出讓或入股、國(guó)有資產(chǎn)被無償劃撥或侵占等等導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)以極快的速度在流失。而一些國(guó)有資產(chǎn)管理部門職能弱化，無法有效肩負(fù)起保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的重任。二是壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件、侵犯消費(fèi)者權(quán)益案件、價(jià)格違法案件等擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序案件對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序造成極大沖擊。三是違反環(huán)境保護(hù)，造成環(huán)境污染事故或者自然資源遭受破壞的案件，對(duì)我們的生存環(huán)境和質(zhì)量造成嚴(yán)重和無可挽回的影響。應(yīng)當(dāng)說，對(duì)上述情況，我國(guó)都設(shè)立了相應(yīng)的行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，但由于各種原因，這些行政執(zhí)法職能沒有得到很好行使和發(fā)揮，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督處于力不從心的地位，相關(guān)立法的不完善和相互脫節(jié)及處罰的滯后，形成了行政執(zhí)法的盲區(qū)，使違法者得不到應(yīng)有的處罰。

由此，司法就成為保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的最后一道防線，而且按照法治的理論，這理應(yīng)是一個(gè)有效的救濟(jì)手段。但根據(jù)我國(guó)民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法關(guān)于起訴權(quán)（含自訴權(quán)）的規(guī)定，要提起訴訟必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織，否則按照“不告不理”的原則，審判程序?qū)o法啟動(dòng)。而公益受損的案件受侵犯的對(duì)象主要是抽象的國(guó)家和社會(huì)公共利益，難以確定一個(gè)直接、具體的受害人來?yè)?dān)當(dāng)原告。同時(shí)，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行制度，任何人、任何單位對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件只能向有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)檢舉和控告，不能直接向法院起訴，除非構(gòu)成刑事犯罪由檢察機(jī)關(guān)提起公訴的情形外。如此一來，在法律上就無法找到一個(gè)合格的原告，就上述那些損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件向法院提起訴訟，這也就形成了所謂的公益案件的審理盲區(qū)，出現(xiàn)似乎誰(shuí)都有權(quán)管，卻誰(shuí)也管不了的局面，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益白白地受到損

失，社會(huì)主義法制所確立的有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的原則在此無法得到落實(shí)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，只有也必須引入和確立公益訴訟制度，方能使這種尷尬和痛心的局面得以改觀。

二、賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性

（一）人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)法律實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督 公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)行政治安任務(wù)和刑事案件的偵查工作，司法行政機(jī)關(guān)也是政府所屬的行政部門，無權(quán)也難以對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督并提起公益訴訟。法院是審判機(jī)關(guān)，居于裁判者的地位，當(dāng)然不可能去行使公益訴訟的訴權(quán)，而政府往往是公益訴訟的被告，人大機(jī)關(guān)作為立法機(jī)關(guān)如行使公益訴訟訴權(quán)則會(huì)形成“同一個(gè)機(jī)關(guān)，既是法律執(zhí)行者，又系有立法者的全部權(quán)力”的局面，這是與現(xiàn)代法治理論相違背的。而賦予公民個(gè)人公益訴訟的訴權(quán)，在目前的情況 下由于種種原因也將是難以開展的。由此，在目前中國(guó)的法制情況下，唯有賦予檢察機(jī)關(guān)以公益案件訴權(quán)，方為可行。

（二）由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)公益訴訟行使訴權(quán)是當(dāng)今世界各國(guó)的普遍做法 在法國(guó)，早在1806年法律就賦予檢察機(jī)關(guān)在公法秩序受到損害時(shí)，有權(quán)為維護(hù)公法秩序而提起民事訴訟。德國(guó)的檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)代表國(guó)家對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。英美法系國(guó)家檢察機(jī)關(guān)也同樣有提起民事行政訴訟的權(quán)力，如美國(guó)總檢察長(zhǎng)可以介入任何民事、行政訴訟案件，可以對(duì)個(gè)人、團(tuán)體、政府及其附屬機(jī)構(gòu)提起民事行政訴訟，并有權(quán)參與辯論。故借鑒國(guó)外的做法，從法律上賦予我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)是與世界檢察制度的做法相接軌的。

（三）由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，在我國(guó)檢察史上有過成功的先例且檢察隊(duì)伍的現(xiàn)狀和已開展的探索也為檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的代表行使對(duì)公益訴訟的訴權(quán)提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)

早在新民主主義革命時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟就有了規(guī)定。1939年《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》和1941年《晉冀魯邊區(qū)高等法院組織條例》中，都有關(guān)于檢察員作為訴訟當(dāng)事人或公益代表人參與民事訴訟的規(guī)定。新中國(guó)成立后，我國(guó)國(guó)家立法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參加民事行政訴訟活動(dòng)的職權(quán)，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)的民事案件及一切行政訴訟均得代表國(guó)家公益參與之”。1954年《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》規(guī)定，各級(jí)人民檢察院的職權(quán)之一是“對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要的民事案件有權(quán)提起訴訟”。因此，可以說，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)公益訴訟的訴權(quán)，在我國(guó)是有著歷史淵源的，而且從當(dāng)前檢察隊(duì)伍的建設(shè)來看，檢察人員的素質(zhì)、檢察業(yè)務(wù)特別是民事行政檢察業(yè)務(wù)的開展水平、社會(huì)對(duì)檢察職業(yè)的認(rèn)同程度和法律賦予的檢察工作的法律監(jiān)督職權(quán)，都為檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的代表人對(duì)侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件提起訴訟打下了良好基礎(chǔ)。此外，福建、浙江、河南、山東等地檢察機(jī)關(guān)開展提起民事訴訟活動(dòng)也均取得較好的法律和社會(huì)效果，為檢察機(jī)關(guān)正式開展此項(xiàng)工作提供了豐富的實(shí) 踐成果和參考經(jīng)驗(yàn)。

三、提起公益訴訟的法律地位由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定

在公益訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的代表人應(yīng)處于準(zhǔn)原告的地位，即它不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受侵害而當(dāng)然獲得的訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國(guó)家和社會(huì)公益代表的特定身份而由國(guó)家法律特別授予的。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位也只能達(dá)到準(zhǔn)原告的層次，而不能完全演化成為公益訴訟的原告，因?yàn)樗吘故且試?guó)家和社會(huì)公益代表的身份來提起訴訟，當(dāng)然就與普通民事行政訴訟中原告的權(quán)利義務(wù)存在著較為明顯的區(qū)別，就某些方面而言，它享有比原告更大的權(quán)利，其中重要的一點(diǎn)是它享有對(duì)法院審判活動(dòng)的法律監(jiān)督權(quán)，對(duì)一審裁判，檢察機(jī)關(guān)享有抗訴的權(quán)利。同時(shí)，在某些方面它的權(quán)利也受到限制，如它對(duì)爭(zhēng)議的客體只有依法維護(hù)的權(quán)利，無直接處分的權(quán)利。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中準(zhǔn)原告的法律地位，也決定了檢察機(jī)關(guān)不可能成為實(shí)體權(quán)利的承擔(dān)者，而承擔(dān)敗訴的法律后果，法院只能依法確認(rèn)對(duì)涉及的國(guó)家和社會(huì)公共利益是否予以保護(hù)，而不能判決駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。此外，由于審理對(duì)象涉及公益，故在庭審中也不能適用調(diào)解原則，法院也不能收取任何訴訟費(fèi)用。

四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍應(yīng)有限制

檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起訴訟，僅局限于涉及國(guó)家和社會(huì)公益受損而行政機(jī)關(guān)又不予保護(hù)的案件，這個(gè)范圍應(yīng)局限于如下幾個(gè)方面：

（一）涉及損害國(guó)家、社會(huì)重大公共利益的民事行政案件 社會(huì)實(shí)踐中不少案件雙方當(dāng)事人相互串通，以合法形式作為掩蓋以損害國(guó)家或社會(huì)的公共利益，如國(guó)家資產(chǎn)被低價(jià)轉(zhuǎn)讓的案件，由于雙方當(dāng)事人有著相互的利益共聯(lián)關(guān)系，因此他們當(dāng)然不會(huì)主動(dòng)向法院提出訴訟，這樣一來，受害的只能是國(guó)家利益。還有的案件涉及自然資源被破壞和環(huán)境污染等社會(huì)公益問題，而無人向法院起訴。

（二）重大的涉外民事、行政公益訴訟糾紛案件

我國(guó)加入WTO后，相應(yīng)的訴訟案件必定會(huì)有較大增長(zhǎng)，而這類案件經(jīng)常會(huì)聯(lián)系到本國(guó)的重大國(guó)家和社會(huì)公共利益，如跨國(guó)公司建廠造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境嚴(yán)重污染或排放廢棄物事件，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，能最大限度地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益，且也符合國(guó)際習(xí)慣。

（三）嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)規(guī)則的案件 隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，各種市場(chǎng)主體為謀求自身最大利益的實(shí)現(xiàn)，將可能實(shí)施一些違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和交易習(xí)慣、損害消費(fèi)者權(quán)益或擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為，如形成壟斷集團(tuán)把持社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活命脈，進(jìn)行嚴(yán)重的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等，這將對(duì)我國(guó)正在健全和成熟的市場(chǎng)體制形成沖擊，進(jìn)而對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)行產(chǎn)生影響，故由檢察機(jī)關(guān)對(duì)此提起訴訟，有助于維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序的安全和穩(wěn)定。

第四篇：我國(guó)的公益訴訟應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起

我國(guó)法律的理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)利提起民事公訴存在很大爭(zhēng)議，早在上世紀(jì)80年代制定民事訴訟法之時(shí)就曾展開過一場(chǎng)討論。但是反對(duì)的呼聲很高，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的憲法定位就是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如果參與訴訟就背離了其法律監(jiān)督的屬性。因此在1982年制定《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》時(shí)只加進(jìn)了“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律

監(jiān)督”的原則性規(guī)定。九十年代修改《民事訴訟法》的時(shí)候，增加了第一百八十五條“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴：(一)原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足的；(二)原判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤的；(三)人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；(四)審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有前款規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！钡?jí)檢察院沒有抗訴權(quán)、抗訴不影響執(zhí)行，使這種事后監(jiān)督的制度很不完善。并且仍舊沒有明確涉及檢察機(jī)關(guān)提起訴訟和參與訴訟的問題,即使是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失案件，目前也僅有少數(shù)地方的檢察院提起過民事公訴，有一部分是支持起訴?？剂糠磳?duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其主要依據(jù)大致是以下兩點(diǎn)：

1.我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)的憲法定位法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與國(guó)外的檢察機(jī)關(guān)在法律地位及法律性質(zhì)上存在本質(zhì)區(qū)別。其主要職能是保證國(guó)家法律得到正確、統(tǒng)一實(shí)施，維護(hù)國(guó)家、社會(huì)的利益。如果檢察機(jī)關(guān)介入訴訟，成為當(dāng)事人一方，就違反了其憲法定位。另外檢察機(jī)關(guān)以當(dāng)事人一方的法律地位出席法庭，其監(jiān)督職能就會(huì)削弱。

2.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟勢(shì)必會(huì)打亂原來的訴訟架構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為，“法院與原、被告之間形成一個(gè)等腰三角形的結(jié)構(gòu)模式”，這樣使得雙方的力量不能保持平衡。此外，由于檢察機(jī)關(guān)地位的特殊性，在現(xiàn)行法律框架下介入民事訴訟，非但不能維護(hù)法律尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)公平正義，甚至?xí)?dòng)搖其現(xiàn)有的地位和形象。

但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，大量的公益案件呈現(xiàn)在我們面前，這是不容回避的現(xiàn)實(shí)問題。提起公益訴訟的主體是否歸于檢察機(jī)關(guān)，要從發(fā)展的角度、尊重客觀現(xiàn)實(shí)，全面研究，穩(wěn)妥推進(jìn)，不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在理論上存在問題就停止前進(jìn)，因?yàn)槔碚撘彩前l(fā)展的，因噎廢食是不可取的。從公益訴訟的發(fā)展情況看，大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事訴訟以維護(hù)公共利益，我國(guó)可以借鑒外國(guó)的立法例，發(fā)展相關(guān)理論和實(shí)踐。從我國(guó)國(guó)情和法制建設(shè)的具體情況，我國(guó)的公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體還是比較可行的。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)

１、從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)看，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟較為恰切。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)是確保法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。其中一個(gè)重要的手段就是代表國(guó)家提起公訴。對(duì)危害社會(huì)構(gòu)成犯罪的刑事案件可以進(jìn)行刑事公訴，對(duì)于侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事案件為什么不能提起民事公訴？其理一也。同樣，在民事和行政法律監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)也完全有權(quán)力而且有責(zé)任以此種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)民事法律和行政法律實(shí)施的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第十四條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第十條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！睓z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是實(shí)施法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，是通過參與訴訟的方式維護(hù)國(guó)家、公共利益。近年來，各地檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了一些嘗試，雖然遇到一些問題，但也積累了不少經(jīng)驗(yàn)，并且取得了明顯的成績(jī)。比如河南省信陽(yáng)市檢察機(jī)關(guān)僅2005年就辦理公益訴訟案件10余起，主要是國(guó)有資產(chǎn)流失案件，大多是以支持起訴和檢察建議的方式辦理的，挽回?fù)p失上百萬元，因此，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有法理上和實(shí)踐上的優(yōu)勢(shì)。

２、從現(xiàn)有法律看，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與《民事訴訟法》第15條的立法精神是一致的。《民事訴訟法》第15條規(guī)定“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！痹摋l規(guī)定可能是我國(guó)現(xiàn)行法律中唯一帶有公益訴訟意思的法條，這里規(guī)定提起公益訴訟的主體可以是機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，沒有具體規(guī)定由哪個(gè)機(jī)關(guān)、哪個(gè)團(tuán)體、哪個(gè)單位來作為主體，這里規(guī)定的方式僅僅是支持起訴，如果把主體限定為檢察機(jī)關(guān)，把方式規(guī)定為直接起訴或支持起訴，那么，我國(guó)的公益訴訟制度就是比較完善的了。

３、從檢察機(jī)關(guān)的法律地位看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟爭(zhēng)議最少。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治體制，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)?！耙桓畠稍?/p>

”由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。可見，在我國(guó)現(xiàn)有的政治格局下，檢察機(jī)關(guān)是人民民主專政的工具，其屬性是法律監(jiān)督，其職責(zé)是維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一和正確行使，其目的是維護(hù)國(guó)家利益和人民群眾的公共利益。因此，在我國(guó)并不存在檢察機(jī)關(guān)代表哪一方利益的問題，人民檢察院代表的是全國(guó)人民的整體權(quán)利和國(guó)家的全局利益，那么當(dāng)這兩種利益受到損害時(shí)，檢察

機(jī)關(guān)就完全有資格代表國(guó)家或群體提起公益訴訟。

４、從公益訴訟案件的特點(diǎn)出發(fā)，也應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。首先，在國(guó)有資產(chǎn)流失、弱勢(shì)群體遭受損害、環(huán)境污染等侵犯公共利益的案件中，其受害人是不特定的。如果沒有特定機(jī)關(guān)作為主體提起訴訟，就會(huì)出現(xiàn)有受害方而沒有訴訟者的局面，訴訟程序很有可能無法啟動(dòng)。其次，從公益訴訟的特點(diǎn)分析，致害方和加害方的力量對(duì)比具有失衡性，受害方在訴訟中處于劣勢(shì)地位。如果不依靠國(guó)家強(qiáng)有力的公權(quán)支持訴訟，就會(huì)是使得原本處于劣勢(shì)的一方無法平等的參與訴訟，公平正義也就無法體現(xiàn)。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起公益公訴的范圍

公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：

１、行政公益訴訟

（1）、行政公益訴訟指為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，對(duì)侵犯上述利益的行政行為或類似行政行為提起的訴訟。危害公共利益的行政行為包括：

（一）政府機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為，分為不當(dāng)抽象行政行為和不當(dāng)具體行政行為；

（二）政府機(jī)關(guān)以行政權(quán)為根據(jù)的民事行為，包括出讓土地、出售企業(yè)、政府采購(gòu)、工程發(fā)包等；

（三）在行政權(quán)行使過程中的不當(dāng)事實(shí)行為，包括形象工程、公款消費(fèi)等；

（四）政府機(jī)關(guān)消極的不作為行為包括不履行法定職責(zé)、對(duì)違法行為不加制止等，比如前文提到的某工商管理局對(duì)違法制售假劣藥品查處不力的行為就是典型的例子。

２、民事公益訴訟

（１）侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益案件。我國(guó)的所有制形式是社會(huì)主義公有國(guó)家，包括全民所有和集體所有，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)主體。國(guó)家通過對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用和管理行使國(guó)家公權(quán)力，維護(hù)社會(huì)公共秩序，建設(shè)公共設(shè)施，建立公共福利。近些年在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，包括國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓、股份制改造、整體出售等，出現(xiàn)了嚴(yán)重的國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。這些不法分子對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的侵害實(shí)質(zhì)上就是對(duì)社會(huì)公共利益的侵害。這類案件納入公益訴訟范圍勢(shì)在必行，否則就不能遏制國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的現(xiàn)象。

（２）環(huán)境、資源保護(hù)案件。近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)率超過發(fā)達(dá)國(guó)家水平，但最大的隱憂就是環(huán)境惡化嚴(yán)重，正在重復(fù)走西方國(guó)家“先污染，后治理”的老路，環(huán)境污染呈上升趨勢(shì)，生態(tài)破壞加劇，環(huán)境安全保護(hù)已迫在眉睫。環(huán)境、資源保護(hù)案件受害者眾，但受害人又不具體不特定。比如生態(tài)環(huán)境遭受破壞、水土大量流失、大氣遭受污染等，很難找到明確的受害人，有些損害將會(huì)在一定時(shí)間之后才能顯現(xiàn)出來。因此，這類案件列入公益訴訟范圍也是我國(guó)走可持續(xù)發(fā)展之路的迫切需要。

（３）侵害弱勢(shì)群體的案件。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，出現(xiàn)了許多新的矛盾和問題，也出現(xiàn)了一些弱勢(shì)群體。比如下崗工人、農(nóng)民工等，這些人的利益很容易受到侵害，但依靠其自身力量有很難獲得司法救濟(jì)，因此，當(dāng)這些弱勢(shì)群體的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)有人站出來維護(hù)他們的利益，最合適的方法就是提起公益訴訟。

（４）土地開發(fā)中的案件。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必定會(huì)帶來地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來土地開發(fā)的熱潮一浪高過一浪。有些行政機(jī)關(guān)在未作具體細(xì)致的調(diào)查研究情況下，盲目啟動(dòng)土地一級(jí)市場(chǎng)，違規(guī)違法出讓土地，搞所謂的整體開發(fā)、連片開發(fā)。這樣做導(dǎo)致兩個(gè)不良后果：一是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)混亂，出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟(jì)；二是基于一些非正常因素拖延對(duì)該片土地的開發(fā)甚至不開發(fā)，造成土地的閑置和國(guó)土資源的浪費(fèi)。我國(guó)土地所有權(quán)屬于國(guó)家，如果沒有特定的機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟，那么土地侵權(quán)案件就不能進(jìn)入訴訟渠道，國(guó)家土地所有權(quán)何以保護(hù)？

在我國(guó)當(dāng)前的形勢(shì)下，建立公益訴訟制度對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)是十分必要的。盡管建立有我國(guó)特色的公益訴訟制度，尚存在著諸多技術(shù)性問題有待解決，但是通過不斷的研究和實(shí)踐，許多問題都能逐步得到解決。在目前情況下，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提起訴訟，是必要而且可行的，比較符合現(xiàn)階段中國(guó)的法律和社會(huì)現(xiàn)狀。

第五篇：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》

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004km.cn 《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》

與你息息相關(guān)的公益訴訟—— 最高檢發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》

最高檢公布檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案制定經(jīng)過

7月2日，最高人民檢察院對(duì)外發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革試點(diǎn)方案》)。依據(jù)該方案,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,免繳訴訟費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件中,被告沒有反訴權(quán)。

公益訴訟是指對(duì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為,由法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)或組織向法院提起訴訟的制度。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

依據(jù)《改革試點(diǎn)方案》,檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向法院提起民事公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,可以向法院提起行政公益訴訟。試點(diǎn)期間,重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。

據(jù)悉,公益訴訟案件中,檢察機(jī)關(guān)是以“公益訴訟人”的身份提起訴訟。民事公益訴訟的被告是實(shí)施損害社會(huì)公共利益行為的公民、法人或者其他組織。行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān),以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

為提高檢察監(jiān)督的效力,發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性,有效節(jié)約司法資源,《改革試點(diǎn)方案》設(shè)置了訴前程序。規(guī)定在提起民事公益訴訟之前,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織向法院提起民事公益訴訟。在提起行政公益訴訟之前,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。好問律師APP

004km.cn 經(jīng)過訴前程序,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟,社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟,向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求;行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé),國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟,向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或無效的訴訟請(qǐng)求。

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟,應(yīng)當(dāng)有明確的被告、具體的訴訟請(qǐng)求、社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù),并應(yīng)當(dāng)制作公益訴訟起訴書。

最高檢:檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟免繳訴訟費(fèi) 設(shè)有訴前程序

7月2日，最高人民檢察院對(duì)外發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革試點(diǎn)方案》)。依據(jù)該方案,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,免繳訴訟費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件中,被告沒有反訴權(quán)。

公益訴訟是指對(duì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為,由法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)或組織向法院提起訴訟的制度。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

依據(jù)《改革試點(diǎn)方案》,檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向法院提起民事公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,可以向法院提起行政公益訴訟。試點(diǎn)期間,重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。

據(jù)悉,公益訴訟案件中,檢察機(jī)關(guān)是以“公益訴訟人”的身份提起訴訟。民事公益訴訟的被告是實(shí)施損害社會(huì)公共利益行為的公民、法人或者其他組織。行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān),以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

為提高檢察監(jiān)督的效力,發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性,有效節(jié)約司法資源,《改革試點(diǎn)方案》設(shè)置了訴前程序。規(guī)定在提起民事公益訴訟之前,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依好問律師APP

004km.cn 法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織向法院提起民事公益訴訟。在提起行政公益訴訟之前,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。

經(jīng)過訴前程序,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟,社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟,向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求;行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé),國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟,向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或無效的訴訟請(qǐng)求。

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟,應(yīng)當(dāng)有明確的被告、具體的訴訟請(qǐng)求、社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù),并應(yīng)當(dāng)制作公益訴訟起訴書。

地方檢察院擬向法院提起公益訴訟的案件需報(bào)最高檢審批

7月2日，最高人民檢察院對(duì)外發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革試點(diǎn)方案》)。依據(jù)《改革試點(diǎn)方案》,最高人民檢察院選擇在北京、內(nèi)蒙古等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展為期兩年的改革試點(diǎn)。試點(diǎn)期間,地方檢察院擬決定向法院提起公益訴訟的案件,一律先行層報(bào)最高檢審批。

最高檢新聞發(fā)言人肖瑋表示,試點(diǎn)進(jìn)行中,最高檢將與最高法共同加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查,適時(shí)就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題,聯(lián)合作出實(shí)施辦法,報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案,并及時(shí)就試點(diǎn)情況向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出中期報(bào)告。試點(diǎn)期滿后,對(duì)實(shí)踐證明可行的,適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改完善有關(guān)法律。

肖瑋向記者介紹,為確保檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn),檢察機(jī)關(guān)還將加強(qiáng)與全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦等部門的溝通聯(lián)系,并積極與最高法協(xié)商,共同加強(qiáng)對(duì)改革試點(diǎn)工作的部署、推進(jìn)和監(jiān)督檢查,使改革試點(diǎn)的各項(xiàng)工作有序開展。（正義網(wǎng)）

一圖讀懂公益訴訟

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004km.cn 你還在擔(dān)心環(huán)境污染沒人管嗎？你還在發(fā)愁吃到有毒有害食品無處說理嗎？現(xiàn)在有招兒了，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟了，這些問題統(tǒng)統(tǒng)幫你解決。7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在北京等13省市區(qū)開展提起公益訴訟改革試點(diǎn)。看似“高大上”的公益訴訟其實(shí)與你息息相關(guān)