第一篇：論公民提起的行政公益訴訟(一)

論公民提起的行政公益訴訟

周義發(fā) 周沭君 前 言

在當(dāng)代中國的司法實(shí)踐中，對有些帶有行政公益訴訟性質(zhì)的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關(guān)系人或相對人。由于在我國現(xiàn)行的行政訴訟制度框架內(nèi)還沒有明確關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的規(guī)定，因此，法院作出的裁定是無可厚非的。相對于一般意義上的行政訴訟，即私益訴訟，行政訴訟的原告若與案件沒有直接的利害關(guān)系依法則不可以起訴,這是防止濫訴原則的必然結(jié)果?？墒?，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時(shí)，在有關(guān)國家機(jī)關(guān)既不追究責(zé)任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時(shí)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，為保障和“擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，“加強(qiáng)對執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的正確實(shí)施”，“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益”（中國共產(chǎn)黨“十六大”報(bào)告），可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會(huì)公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來維護(hù)公共利益？中國建立公民行政公益訴訟制度的理論根據(jù)，現(xiàn)實(shí)依據(jù)是什么？有哪些因素障礙中國建立這種訴訟制度，如何根據(jù)中國的社會(huì)需求、文化傳統(tǒng)、實(shí)際國情推進(jìn)我國公民行政公益訴訟制度的建立等等，都引起了作者的興趣。

本文主要利用實(shí)證研究、個(gè)案分析、文本分析、邏輯推導(dǎo)、比較等綜合性的研究方法，從不同角度對公民行政公益訴訟進(jìn)行比較系統(tǒng)的探討：包括公民行政公益訴訟應(yīng)得到司法救濟(jì)；行政公益訴訟的概念及其特征；我國應(yīng)建立公民行政公益訴訟制度的理由；我國建立公民行政公益訴訟的路徑選擇；我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則及其結(jié)論。

第一章 行政公益訴訟的概念及其特征 為了闡明行政公益訴訟的概念及具特征，有必要對公共利益作進(jìn)一番探討，為討論的進(jìn)行鋪就一個(gè)平臺(tái)。

第一節(jié) 公共利益的界定 “公共利益”或叫“公益”（Public Welfare）是有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益，或指屬于社會(huì)的，公有公用的利益。它既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡單加總，而是全體社會(huì)成員利益的綜合體。

在我國現(xiàn)行的各種法律法規(guī)中，涉及到的相關(guān)概念除“公共利益”外，還有“社會(huì)利益”，“社會(huì)公共利益”，“國家整體利益”等類似概念，表達(dá)基本相同的含義。例如，有關(guān)公共利益的規(guī)定如《憲法》第十條，《土地管理法》第二條規(guī)定國家對土地實(shí)行征用的條件是“為了公共利益的需要”，《行政處罰法》規(guī)定其立法目的之一是“為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”，《著作權(quán)法》第四條規(guī)定著作權(quán)人行使著作權(quán)時(shí)“不得損害公共利益”，而《專利法》第五十二條規(guī)定“為了公共利益的目的”可以對專利權(quán)實(shí)行強(qiáng)制許可，等等；有關(guān)社會(huì)利益的規(guī)定如《憲法》第五十一條規(guī)定公民在行使自由與權(quán)利時(shí)，不得損害“國家的，社會(huì)的，集體的利益和其它公民合法的自由和權(quán)利”;有關(guān)社會(huì)公共利益的規(guī)定如：《民法通則》第七條規(guī)定民事活動(dòng)的基本原則之一是“不得損害社會(huì)公共利益”。而《合同法》第五十二條也同樣規(guī)定了訂立合同應(yīng)遵循“不得損害社會(huì)公共利益”的原則，“違反社會(huì)公共利益”的合同無效。此外，《票據(jù)法》、《證券法》等也均對社會(huì)公共利益作出了相應(yīng)的規(guī)定。《立法法》第四條用“國家整體利益”來表達(dá)這一概念，該條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。 從以上分析我們可以得出三個(gè)結(jié)論：第一，公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、國家利益、社會(huì)整體利益等在本質(zhì)上并無根本的區(qū)別，它們既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，又區(qū)別于少數(shù)集團(tuán)的利益；第二，公共利益、社會(huì)整體利益是對個(gè)體權(quán)利的一種限制，維護(hù)公共利益是法律的立法目的之一，不得損害社會(huì)公共利益是社會(huì)個(gè)體成員從事各種活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則；第三，公益訴訟就是為了解決當(dāng)社會(huì)公共利益受到損害或侵犯后，通過訴訟途徑來予以救濟(jì)和保護(hù)。這是符合我國的立法的指導(dǎo)思想的。第二節(jié) 公民行政公益訴訟的概念

公民行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、國家利益、社會(huì)整體利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。該制度在日，美發(fā)育最為完善，概念界定也較為清晰。為了對其界定有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，可以從兩個(gè)方面來理解這個(gè)概念：

一、從比較法的角度。公民行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。筆者認(rèn)為我國目前的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴都屬于私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身的利益出發(fā)，當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害后提起的訴訟?？梢娞崞鹚揭嬖V訟是當(dāng)事人的一項(xiàng)法律上的權(quán)利，當(dāng)事人既可以行使，也可以放棄。而公民行政公益訴訟則意味著起訴者與案件本身并無法律上的利害關(guān)系，只是基于“公益心”而提起。根據(jù)違反的法律部門的不同，可以分為刑事公益訴訟，經(jīng)濟(jì)公益訴訟，行政公益訴訟，勞動(dòng)公益訴訟等。我國當(dāng)前的公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及研究中存在諸多盲點(diǎn)和漏洞，無疑不利于社會(huì)的長期發(fā)展和進(jìn)步。例言某企業(yè)超標(biāo)排污，而行政機(jī)關(guān)不依法作為，在我國實(shí)行依法治國，公民權(quán)利觀念日益深入人心的今天，如果怠于對社會(huì)公共利益的維護(hù)，必然會(huì)對我們整體社會(huì)的發(fā)展造成極其消極的影響。

公益訴訟起源與羅馬法，是相對私益訴訟而言的。周楠先生在《羅馬法原理》一書中提到：“公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起?！币獯罄▽W(xué)家彼德羅·彭梵得亦指出：“人們稱那些為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它。受到非法行為損害或被公認(rèn)為更為適宜起訴的人具有優(yōu)先權(quán)。” 大陸法系國家有將訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟的傳統(tǒng)，客觀訴訟指的是對行政機(jī)關(guān)違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟。其出發(fā)點(diǎn)主要在于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，對行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督和制約，確保行政法得到客觀和公正的應(yīng)用。

日本在其《行政案件訴訟法》第5條中規(guī)定：民眾訴訟不限于救濟(jì)起訴者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟，與直接請求有關(guān)的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟。目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)和公共性權(quán)利機(jī)構(gòu)的行為。公共訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。但傳統(tǒng)理論并不認(rèn)可公民可以就公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據(jù)是，行政法是從公益角度制定的，目的是維護(hù)社會(huì)公共安全，而非具體保護(hù)每個(gè)人的利益，從控制結(jié)果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對反射利益受到的損害不能提起行政訴訟。隨著社會(huì)公益侵害愈加惡化及行政權(quán)力在公共管理方面的不力，日本在原告資格方面作出讓步。法國的越權(quán)之訴，一般認(rèn)為性質(zhì)上屬于客觀訴訟。他是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。只要申訴人認(rèn)為某種利益受到行政行為的侵害就可以提起，并不要求是申訴人個(gè)人的利益。不禁行政決定的直接相對人可以提起越權(quán)之訴，如果第三人因?yàn)檫`法的行政決定受到直接的利益侵害時(shí)，亦可提起。行政法治原則最切實(shí)的保障正是公民有權(quán)提起請求法院撤消違法的行政決定，使之失去效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最為有效的手段之一。現(xiàn)代的公益訴訟的創(chuàng)始國是美國。美國的公益訴訟制度體現(xiàn)在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規(guī)定任何公民個(gè)人或者公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國政府，索取錢財(cái)后，有權(quán)以美國政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規(guī)定對于違反反托拉斯法令的公司、司法部門、聯(lián)邦政府、團(tuán)體乃至個(gè)人都可以提起訴訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進(jìn)行了補(bǔ)充，增加了訴權(quán)的主體；在環(huán)境保護(hù)法中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。在美國行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，國會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或社團(tuán)為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關(guān)人訴訟，納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類?！跋嚓P(guān)人訴訟是指私人不具當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提起訴訟。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當(dāng)國家行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，要求法院作出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出?！?美國的“私人檢察總長制度”的要旨在于，在請求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。作為公民代表的立法機(jī)關(guān)就可以根據(jù)它的意愿把保護(hù)公共權(quán)利的任務(wù)委托給別人?！翱梢圆晃薪o司法部長或其它政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權(quán)力的行為，這同樣有了真實(shí)的爭議。憲法允許國會(huì)授權(quán)任何人（不論他是否政府官員）對有關(guān)爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護(hù)公共利益也行?？梢哉f，被授權(quán)的人是私方司法部長?！?這種理論在聯(lián)邦法規(guī)中得到了很好的體現(xiàn)，典型的如清潔空氣法中創(chuàng)設(shè)的公民訴訟條款，其中規(guī)定任何人都可以以自己的名義對任何人（包括美國政府，政府機(jī)關(guān)，公司和個(gè)人）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。英國對公益的救濟(jì)相對保守，但在當(dāng)事人的起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢總體上是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。對此，上訴法院院長丹寧指出，“如果有充分的證據(jù)證明政府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，致使數(shù)千臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律。我認(rèn)為，這是一個(gè)重要的憲法原則?！?/p>

二、從廣義上的理解。行政公益訴訟的概念無論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者提起訴訟的名義都體現(xiàn)出了這一概念具有廣泛的擴(kuò)張性。在主體方面，一般是公民比較適合。因?yàn)檫@不僅有利于鼓勵(lì)其提高當(dāng)家作主，實(shí)施民主監(jiān)督的法律意識(shí)，而且其對損害社會(huì)公益之行為實(shí)施有效監(jiān)督的層面比任何一種監(jiān)督方式都要廣泛，有利于社會(huì)公益得到最大限度的保護(hù)。同時(shí)，當(dāng)公民因提起行政公益訴訟被駁回起訴后，本人認(rèn)為，如果被駁回起訴的原告向具有國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院反映、投訴、申請公訴，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查基本事實(shí)后認(rèn)為被告構(gòu)成損害社會(huì)公益行為時(shí)，可以也應(yīng)該以國家公訴人的身份對相應(yīng)行政主體提起公訴；在公民因行政公益訴訟被判敗訴的情形下，如果原告向檢察機(jī)關(guān)申請，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查，認(rèn)為被告損害社會(huì)公益的行為事實(shí)確實(shí)成立時(shí)，也可以而且應(yīng)該以抗訴程序維護(hù)社會(huì)公益，同時(shí)也能夠保障公民提起公益訴訟的訴權(quán)不受削弱。在原因方面，只要行政主體有違法行為或因其不作為導(dǎo)致嚴(yán)重危及或損害了公共利益即可提起。如果法院審查案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)公民提起公益訴訟所列被告行為是因行政主體不作為所致，應(yīng)由法院直接或由其告知原告將相關(guān)行政主體追加為共同被告。判令相關(guān)行政主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并責(zé)成該行政主體對直接損害公益的行為予以行政處罰。在名義方面，公民均以原告的名義提起訴訟。當(dāng)公民提起行政公益訴訟的訴權(quán)依法不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)則可以視具體情形和相應(yīng)法定程序以國家公訴人的名義提起“公訴”或“抗訴”。之所以這樣界定，是因?yàn)楣怖嬗捎跈?quán)利主體抽象，產(chǎn)權(quán)模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于沒有明確的直接的受害者而使保護(hù)常常流于形式。為此，法律必須賦予特定主體以訴權(quán)來保護(hù)公共利益。這樣當(dāng)公共利益受到損害時(shí)，法院就不能以訴訟主體不適格而不予受理、駁回起訴或判其敗訴。第三節(jié) 公民行政公益訴訟的一般特征 關(guān)于行政公益訴訟的概念，我國尚無權(quán)威的論述，但是筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來把握。相對于私益訴訟而言，公民行政公益訴訟具有如下幾個(gè)特征：

第一，目的上。公民行政公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關(guān)系，這是最為本質(zhì)的特征。而私益訴訟，其原告必須是自身的合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其它組織，其訴訟目的是為了維護(hù)個(gè)人、法人或其它組織自身的合法權(quán)益。公民行政公益訴訟則是維護(hù)公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益。為此，逐步而有序的擴(kuò)大公民依法行使訴訟權(quán)利，有利于使侵

害公共利益的違法行為得到制裁，國家利益得到保護(hù)。

第二，范圍上?，F(xiàn)行的行政訴訟法未承認(rèn)公民行政公益訴訟，從而將影響社會(huì)公益的行為排除在受案范圍外。因而，公民行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)為排除在我國現(xiàn)行《行政訴訟法》受案范圍之外的某些涉及公共利益、國家利益、社會(huì)整體利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，還有一些涉及雖然是有直接利害關(guān)系人、相對人，但同時(shí)也涉及到公共利益的案件。這類案件在直接利害關(guān)系人、相對人不愿訴、不敢訴、不能訴、怠于訴的情況下，也可以作為行政公益訴訟的受案范圍。在 這里需要注意的是，在有直接利害關(guān)系人的情況下，要區(qū)分是否只侵害了其私益，還是同時(shí)侵害了公共利益，這一點(diǎn)在后面尚有涉及。

第三，訴訟標(biāo)的上。公民行政公益訴訟成立的前提是既可能因違法行為造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可能違法行為還未能造成現(xiàn)實(shí)的損害。我國現(xiàn)行的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般都以必須已發(fā)生了現(xiàn)實(shí)的損害事實(shí)為依據(jù)，而行政公益訴訟的成立并不要求如此。只要行政主體有嚴(yán)重違法行為或因其不作為，發(fā)生或有可能發(fā)生有損國家和社會(huì)公共利益的結(jié)果，都可以被起訴。這樣做是因?yàn)檫`法行為既然針對的對象是國家或社會(huì)公共利益，那么該違法行為就將給國家或社會(huì)帶來嚴(yán)重后果。如重大財(cái)產(chǎn)損失，不特定多數(shù)人的生命健康安全。所以公民行政公益訴訟鼓勵(lì)防微杜漸，盡可能地減輕違法行為 所帶來的損失，甚至將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。

第四節(jié) 公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的主要區(qū)別

公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴，主要體現(xiàn)在法律關(guān)系方面的區(qū)別。民事訴訟的原告是指因民事權(quán)利發(fā)生爭議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發(fā)生的人。被告是指被侵犯其合法權(quán)益或者與原告發(fā)生權(quán)利義務(wù)爭議，被人民法院通知應(yīng)訴的人。在民事訴訟中確定原、被告時(shí)，以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)。行政訴訟的原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院起訴的利害關(guān)系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關(guān)系，即原告的合法權(quán)益所受到的影響、損害必須是由具體行政行為造成的，兩者之間存在著相當(dāng)因果關(guān)系。刑事自訴則是被害人或其監(jiān)護(hù)人、近親屬為著被害人的利益尋求司法救濟(jì)而直接向人民法 院起訴被告的訴訟。

而公民行政公益訴訟的原告是指為了維護(hù)公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益向人民法院提起訴訟的任何公民。在公民行政公益訴訟中，確定原、被告不強(qiáng)調(diào)原告是案件的直接利害關(guān)系人，只強(qiáng)調(diào)被告是否侵犯和損害了公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益。這是公民行政公益訴訟與民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴有著明顯區(qū)別的一個(gè)特征。第二章 公民行政公益訴訟應(yīng)得到司法救濟(jì)

第二篇：論公民提起的行政公益訴訟(四)

第三節(jié) 確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中國家公訴人的角色 根據(jù)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力，筆者認(rèn)為通過立法確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當(dāng)。這是因?yàn)?，在我國，公訴的職能源于監(jiān)督的職能，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的方式之一。所以，對于我國憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”也應(yīng)理解為特指人民檢察院通過運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，追訴犯罪和糾正法律適用過程中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門工作。從這個(gè)意義上講檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，也正是 源于其對行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和其它方面的法律監(jiān)督權(quán)。目的在于保障國家行政法律和其它相關(guān)的法律統(tǒng)一正確實(shí)施。與刑事訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中扮演的國家公訴人的角色，其既不應(yīng)享有勝訴的利益，也不承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。在公民行政公益訴訟制度框架中，應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定協(xié)調(diào)、處理好公民和檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)主體關(guān)系。筆者認(rèn)為，公民和檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟活動(dòng)中行使訴權(quán)，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據(jù)各自由法律賦予的不同地位和司法實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)合理分工和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（一）在公民提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)受理的案件法院未予受理時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)行使公益公訴權(quán)；

（二）在法院對公民提起的行政公益訴訟案件作出書面裁定后，當(dāng)事人不服的，可以在法定期限內(nèi)上訴，超過法定期限的，按審判監(jiān)督程序處理，檢察機(jī)關(guān)也可以依法提出抗訴；

（三）在法院對公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說明理由時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益公訴，法院必須受理；

（四）進(jìn)入訴訟程序后，公民對提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時(shí)，也可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴解決；

（五）對部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國家主權(quán)和利益，以公民作為原告顯然不合適。因此，由檢察機(jī)關(guān)以國家公訴人的身份提起訴訟是十分必要的。

當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，必須提供相應(yīng)的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利問題。我們不放借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，按照美國法律，檢察官在公益訴訟中，享有廣泛的權(quán)利。1，調(diào)查取證權(quán)。2，優(yōu)先審理權(quán)。對于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟。法院應(yīng)優(yōu)先盡快審理。3，和解權(quán)。和解的前提條件是被告停止被指控的違法活動(dòng)并得到法院的批準(zhǔn)。

第六章 結(jié) 論

哪里有侵權(quán)，哪里就應(yīng)該有救濟(jì)，而司法救濟(jì)應(yīng)該成為一種常規(guī)的、常設(shè)的，最后的救濟(jì)底線。這是由于司法權(quán)的獨(dú)立性、中立性等因素決定的。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應(yīng)該有司法救濟(jì)來予以保障。在我國，法律之所以至今未確認(rèn)公民可提起行政公益訴訟的制度，除在本文中所探討列舉的一些原因外，還有一個(gè)重要原因是因?yàn)槲覈F(xiàn)在還在大量地運(yùn)用行政管理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國傳統(tǒng)的重行政管理，輕視司法救濟(jì)的習(xí)慣有關(guān)，又是我國目前司法制度不健全的結(jié)果。行政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟(jì)，對公共利益的侵犯，應(yīng)該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結(jié)合的制度來防止和救濟(jì)，才能相得益彰。而事實(shí)上，利用行政公益訴訟解決危害公共利益的行為比單純利用行政管理手段來解決具有諸多優(yōu)點(diǎn)：其一，防止了行政機(jī)構(gòu)的膨脹，節(jié)約了經(jīng)濟(jì)成本（這對中國這樣的發(fā)展中國家來說尤其重要）。其二，利用行政公益訴訟這一“和平”手段來追究危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起行政公益訴訟，既可以體現(xiàn)出司法權(quán)的公正性，又可以防止行政權(quán)力的過度泛濫所帶來的“暴力”傾向。其三，行政公益訴訟允許任何公民針對危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起公益訴訟，既可以提高人們及整個(gè)社會(huì)的民主權(quán)利意識(shí)，又可以使危害公共利益的行為時(shí)時(shí)刻刻處于社會(huì)監(jiān)督之中，司法程序能夠吸納社會(huì)民眾對行政權(quán)力濫用的不滿。最后，作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院如果能被依法確立為提起行政公益公訴的訴權(quán)主體，它不僅可以起到鼓勵(lì)和支持公民參與公益訴訟的巨大作用，同時(shí)也對個(gè)別公民可能濫訴的行為起到法律監(jiān)督的作用。

（修改于2004年3月15日）

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第三篇：納稅人能否提起行政公益訴訟

姜明安：納稅人能否提起行政公益訴訟？

發(fā)布日期：2008-06-26 文章來源： 互聯(lián)網(wǎng)

1、在我國，納稅人基于其納稅人和公民身份，對國家機(jī)關(guān)使用政府資金如何監(jiān)督？

在我國，納稅人基于其納稅人和公民身份，對國家機(jī)關(guān)使用政府資金的監(jiān)督途徑主要有三：其一，通過自己選舉的人民代表對國家預(yù)算、決算進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)國家財(cái)政資金被違法或不當(dāng)使用時(shí)可通過自己選舉的人民代表提出質(zhì)詢，要求人民代表機(jī)關(guān)組織調(diào)查和追究違法者的責(zé)任；其二，向國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)提出檢舉、舉報(bào)，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行檢查、調(diào)查、審計(jì)，如經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)檢查、調(diào)查、審計(jì)，認(rèn)定檢舉、舉報(bào)的違法事實(shí)成立，可要求其追究違法機(jī)關(guān)及其責(zé)任人的法律責(zé)任；其三，以納稅人的身份（非一般公民的身份）向人民法院提起行政公益訴訟。請求人民法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織不當(dāng)使用國家資金的行為違法。

2、納稅人認(rèn)為國家機(jī)關(guān)違規(guī)使用政府資金時(shí)，是否可以通過提起行政訴訟的方式行使監(jiān)督權(quán)？

實(shí)踐中這種案例很少，但從法律上看是可以的，并不存在不可逾越的障礙?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。國家財(cái)政資金主要源于納稅人的稅款，其違法、不當(dāng)使用當(dāng)然侵犯了納稅人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，依法其應(yīng)享有行政訴訟原告資格。當(dāng)然，行政訴訟的性質(zhì)主要是救濟(jì)性的，其監(jiān)督性是第二位的，因此，納稅人一般不能僅以監(jiān)督者的身份起訴，其起訴時(shí)，應(yīng)多少證明自己的利益比一般其他納稅人的利益更多地受到相應(yīng)被訴行政行為的不利影響。在美國，早在上世紀(jì)五、六十年代，聯(lián)邦最高法院即開始承認(rèn)納稅人的訴訟原告資格，日本則于1962年制定的《行政案件訴訟法》確立的民眾訴訟制度中的“居民訴訟”中允許居民（一般為納稅人）就地方政府“與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)有關(guān)的行為”提起訴訟。

3、公益行政訴訟在我國是否具有存在的法律依據(jù)，提起行政公益訴訟的主體和條件是什么？

我國《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定行政公益訴訟，也沒有明確排除行政公益訴訟，根據(jù)《行政訴訟法》第1條確立的行政訴訟目的和宗旨：“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，應(yīng)該是允許行政公益訴訟存在的。行政公益訴訟的主體既可以是《行政訴訟法》第2條規(guī)定的公民、法人和其他組織，也可以是《行政訴訟法》第10條規(guī)定的人民檢察院。前者起訴的條件應(yīng)該是“認(rèn)為其合法權(quán)益（如納稅人權(quán)、環(huán)境權(quán)、信息權(quán)、正當(dāng)法律程序權(quán)等）受到侵犯”，后者起訴的條件應(yīng)該是在其他法律監(jiān)督途徑（如人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等）已經(jīng)窮盡的前提下“實(shí)行監(jiān)察法律監(jiān)督”。

4、憲法規(guī)定公民享有對國家機(jī)關(guān)提出批評、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利，這些權(quán)利是否足以保障公民監(jiān)督國家事務(wù)管理，共構(gòu)和諧社會(huì)？如何具體落實(shí)？？

憲法規(guī)定公民對國家機(jī)關(guān)提出批評、建議和申訴、控告、檢舉的權(quán)利是否保障公民監(jiān)督國家事務(wù)管理，構(gòu)建和諧社會(huì)的必要條件，但不是充分條件，更不是唯一條件。為了有效保障公民對國家事務(wù)管理的監(jiān)督和構(gòu)建和諧社會(huì)，憲法和法律還必須加強(qiáng)和完善有關(guān)公民訴權(quán)（包括行政公益訴權(quán)）、知情權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)等權(quán)利的規(guī)定

背景材料：《中青報(bào)核心調(diào)查：財(cái)政局憑什么超預(yù)算購買豪華車？》

——一名普通納稅人的公益訴訟

2006年04月05日

超出預(yù)算購買兩臺(tái)小車，讓財(cái)政局成了被告。

4月3日上午，湖南常寧的一位村主任蔣石林，以一名普通納稅人的身份將常寧市（縣級市，隸屬于湖南省衡陽市）財(cái)政局告上了法庭，要求法院認(rèn)定該市財(cái)政局超出財(cái)政預(yù)算購買兩臺(tái)小車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫，以維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。

超標(biāo)車引發(fā)奇特訴訟

4月3日上午，蔣石林快步走進(jìn)常寧市人民法院，將手中的起訴狀遞進(jìn)了立案庭。蔣是常寧市蔭田鎮(zhèn)爺塘村村委會(huì)主任，被他推上被告席的是常寧市財(cái)政局。

蔣起訴的理由是：他認(rèn)為市財(cái)政局在2005違反常寧市的財(cái)政預(yù)算，違規(guī)購買了兩臺(tái)小車。他以一個(gè)納稅人的名義起訴，要求法院認(rèn)定財(cái)政局的這一行為違法，并且將兩臺(tái)車收歸國庫，以維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。

一個(gè)村主任為何將市里的財(cái)政“管家”推上法庭呢？

蔣稱，他經(jīng)常到縣里辦事。去年年初，他在市財(cái)政局發(fā)現(xiàn)多了兩臺(tái)小車，聽說是單位購買的。而此前，他知道該局已有3臺(tái)小車。

“一個(gè)單位可以買多少車？什么標(biāo)準(zhǔn)？”和人聊天時(shí)，蔣常問及此事，但都沒有答案。

一次偶然的機(jī)會(huì)，他從一位人大代表處看到了常寧市2005的市本級預(yù)算，發(fā)現(xiàn)2005的預(yù)算里，財(cái)政局根本沒有購車的指標(biāo)。經(jīng)向人問詢，他心中的疑問得到了回答。

有人告訴他，按照規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。因?yàn)?，除了購車款，兩臺(tái)車司機(jī)的費(fèi)用和養(yǎng)車的費(fèi)用都是不小的開支。

他查證財(cái)政局買的兩臺(tái)車，一臺(tái)是別克SMG7200型，一臺(tái)是長安福特汽車公司生產(chǎn)的蒙迪歐CAF7200A型，價(jià)格不菲。

“他們?yōu)槭裁锤疫@樣亂花錢？”蔣說，他一直想搞個(gè)明白，但朋友都說他是“狗拿耗子多管閑事”，因此猶豫不決。

2006年2月28日，蔣給常寧市財(cái)政局寄了一封《關(guān)于要求常寧市財(cái)政局對違法購車進(jìn)行答復(fù)的申請》。信中稱，根據(jù)《憲法》規(guī)定的權(quán)利，他有權(quán)利要求財(cái)政局將對此事的處理情況及其他相關(guān)事宜給予答復(fù)。

但此信石沉大海，未有回音。

沒有得到正式答復(fù)的蔣被激怒了，他聘請了衡陽市天戈律師事務(wù)所羅秋林律師，準(zhǔn)備對此事起訴。這位律師曾經(jīng)幫他打過行政官司，并贏回了村主任的烏紗帽。

律師的調(diào)查結(jié)論是，常寧市財(cái)政局2005年購買的兩臺(tái)車價(jià)值近40萬元，而且這兩臺(tái)車超出了科級干部配車標(biāo)準(zhǔn)。并且，他從衡陽市車輛管理所得知，常寧市財(cái)政局一共有5臺(tái)車，而財(cái)政局的車輛編制只有4臺(tái)。

在經(jīng)過一段時(shí)間的準(zhǔn)備后，4月3日，蔣石林來到了法院。當(dāng)天下午，常寧市人民法院立案庭簽收了訴狀。法官告訴他，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，他們會(huì)在收到訴狀后的7個(gè)工作日內(nèi)作出受理或者不受理的決定。

財(cái)政局長的疑問：農(nóng)民是納稅人嗎？

常寧市財(cái)政局是否在2005年違規(guī)購買了這兩臺(tái)小車呢？記者在財(cái)政局和法院的大院里，看到了兩臺(tái)被控違規(guī)購買的別克和蒙迪歐小車。頗新的車身證實(shí)其“服役”期確實(shí)不長。

常寧市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委副主任鄧桂平介紹說，在2005年常寧市人大常委會(huì)通過的市本級財(cái)政預(yù)算中，市財(cái)政局的預(yù)算經(jīng)費(fèi)是62萬元，其中包括兩萬元的教育經(jīng)費(fèi)，里面沒有購買車輛的項(xiàng)目。

“要是有安排，應(yīng)該會(huì)細(xì)化到具體項(xiàng)目的。”他補(bǔ)充說，市財(cái)政局如果添置了車輛，也有可能是通過其他渠道添置的，比如上一級財(cái)政部門或其他部門撥下來的車輛?！笆胸?cái)政局目前核定的車輛編制是4輛?！编嚬鹌秸f，如果超過編制購買是不允許的，但是具體情況他不太清楚。

在常寧市財(cái)政局辦公室，記者見到該局局長周年貴。他承認(rèn)添置了兩臺(tái)小車，但沒有違規(guī)，理由是此事得到了常寧市委同意。其中的一臺(tái)，是上級部門給予的獎(jiǎng)勵(lì)。

關(guān)于車輛超出核定編制的問題，周解釋說，局里有一臺(tái)桑塔納車已經(jīng)老化，上個(gè)月賣給了下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。記者問是否已過戶時(shí)，他說，因鄉(xiāng)政府不愿意過戶，所以還沒有辦理。

而據(jù)律師提供的證據(jù)，常寧市財(cái)政局有5臺(tái)小車，分別是一臺(tái)蒙迪歐，一臺(tái)別克，一臺(tái)獵豹，兩臺(tái)桑塔納。蒙迪歐、別克的初次登記日期分別是2005年7月和5月。這兩臺(tái)車中，一臺(tái)是

通過政府采購購買的，一臺(tái)未經(jīng)過政府采購。

常寧市財(cái)政局局長周年貴認(rèn)為：蔣的這種起訴應(yīng)該是沒有道理的，因?yàn)樵摼譀]有違規(guī)購車。他反問，如果每個(gè)人都起訴，那豈不是給購車的單位帶來很多的麻煩？

他同時(shí)質(zhì)疑，原告蔣時(shí)林是一個(gè)農(nóng)民，現(xiàn)在已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅，他是否具有納稅人的資格呢？

當(dāng)記者告訴他，蔣時(shí)林在取消農(nóng)業(yè)稅之前每年都繳農(nóng)業(yè)稅，去年和今年也繳過勞務(wù)稅等其他的稅之后，他再次提出疑問：“他繳的稅到底夠不夠買一臺(tái)車，夠不夠發(fā)工資呢？”

納稅人意識(shí)與制度缺失

在當(dāng)?shù)兀Y石林的行為令人費(fèi)解。但記者了解到的一個(gè)背景是，1999年，常寧市蔭田鎮(zhèn)爺塘村第一次海選，全村近500張選票中有404張投向了蔣石林。

當(dāng)選為該村第一任“海選”主任后不到兩年，由于他“擅自”減少稅收額等行為，蔣被鎮(zhèn)黨委、政府罷免了村委會(huì)主任職務(wù)。

在多次找上級政府要求糾正鎮(zhèn)黨委、政府這一違法行為而無效果的情況下，他一紙?jiān)V訟將鎮(zhèn)黨委、政府告上了法庭。最終，法院依法判決撤銷了鎮(zhèn)黨委、政府的決定，蔣得以復(fù)職。（本報(bào)1版曾兩次報(bào)道此事）

幾經(jīng)波折的蔣由此認(rèn)識(shí)到了依法行政的重要性。

另一個(gè)事實(shí)是，作為被告的常寧市財(cái)政局，兩三年前，其干部職工在該市一家賓館用餐，簽下200多份欠賬單，欠下數(shù)萬元費(fèi)用一直不還，導(dǎo)致賓館負(fù)責(zé)人采取了扣押該局車輛的手段，并引發(fā)糾紛。此事最后在湖南省委領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注下得以解決。（本報(bào)去年2月特別報(bào)道版刊發(fā)）

但蔣此次破天荒的訴訟，成了當(dāng)?shù)馗刹咳罕婏埡蟮恼勝Y。

一位常寧市政府的干部說，蔣時(shí)林的做法純屬“多管閑事”，因?yàn)檫@些事情有人大監(jiān)督，有黨委、政府部門管理，有紀(jì)檢、司法部門查處，還需要一個(gè)普通公民來直接“叫板”嗎？

也有人認(rèn)為，這種較真雖然比較突兀，但政府部門應(yīng)有面對來自納稅人個(gè)體監(jiān)督的正確心態(tài)。“這些錢，難道就沒有納稅人的血汗在里面嗎？所以多對他們監(jiān)督是有必要的。

常寧市人大常委會(huì)一些干部的態(tài)度則頗為開明?！斑@說明我們納稅人的權(quán)利意識(shí)提高了，是社會(huì)的一種進(jìn)步?！背幨腥舜蟪Ｎ瘯?huì)財(cái)經(jīng)工委副主任鄧桂平說。

他說，納稅人對稅款的使用應(yīng)該有知情權(quán)，這些錢用到哪里去了，用去干什么了，應(yīng)該有個(gè)了解。他認(rèn)為起訴也是一種合理的要求。

南華大學(xué)文法學(xué)院副教授羅萬里認(rèn)為，本案的意義非常重大。他說，此案中“納稅人”的概念，可以引申為“公民”的概念，因?yàn)椤稇椃ā分幸?guī)定，中華人民共和國公民對任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。

但是，這項(xiàng)權(quán)利目前沒有具體的司法程序來支持，公民無法通過行政訴訟的途徑來實(shí)現(xiàn)，只能依靠人大、政府以及黨委、紀(jì)委和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、內(nèi)部督查和查處等公權(quán)力來監(jiān)管。

“這是制度的一種缺失?！绷_萬里認(rèn)為，此案說明公民對行使國家當(dāng)家做主權(quán)利的要求已越來越高，它讓現(xiàn)行的行政訴訟受案制度、行政審判權(quán)法定范圍受到了挑戰(zhàn)，說明建立行政公益訴訟制度的要求日益迫切。這對于及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，具有現(xiàn)實(shí)的意義。

編后：在不久前召開的全國兩會(huì)上，有人大代表指出，2004年，全國至少有公車400萬輛，公車消費(fèi)財(cái)政資源4085億元，大約占全國財(cái)政收入的13％以上。這么龐大的公車消費(fèi)開支，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了根據(jù)工作需要和級別配備公務(wù)車輛的規(guī)定。那么，如此多的超標(biāo)車，是如何一輛輛得到批準(zhǔn)或默許的呢？發(fā)生在湖南常寧的這樁“民告官”訴訟，觸動(dòng)了這一不正?，F(xiàn)象的冰山一角。

在這一案件中，我們的預(yù)算執(zhí)行制度、預(yù)算監(jiān)督制度、行政答復(fù)制度、人大監(jiān)督制度，似乎都失靈了，最后竟要靠普通納稅人通過公益訴訟的途徑，才能把監(jiān)督權(quán)落實(shí)到位。這又是為什么呢？

檢察日報(bào)·洪克非 徐亮

第四篇：行政公益訴訟

論行政公益訴訟原告資格

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)生活的日益復(fù)雜，侵害國家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件總有發(fā)生，行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)，侵害了公共利益的違法行政行為也屢見不鮮。公民或社會(huì)組織提起行政公益訴訟的案子很多，但是，他們最終會(huì)因?yàn)椴痪哂蟹缮系脑尜Y格而不被立案或駁回起訴。這對于公共利益的保護(hù)是極為不利的。因此，確認(rèn)行政公益訴訟原告資格是建立行政公益訴訟制度的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措。

一、行政公益訴訟的定義和特點(diǎn)

行政公益訴訟是指以保護(hù)公共利益為目的，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為或可能的違法行為已經(jīng)損害公共利益或?qū)⒁獡p害公共利益時(shí)，即使該行為與自己沒有直接的利害關(guān)系，也可以向法院起訴，請求法院按照司法程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行為進(jìn)行司法審查的訴訟類型。

從行政公益訴訟的定義出發(fā)，我們可以歸納出行政公益訴訟的幾個(gè)特點(diǎn)：

1、提起行政公益訴訟的前提，必須是行政行為侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且該行為沒有直接侵害到原告的利益。傳統(tǒng)的行政訴訟旨在對私益的保護(hù)，當(dāng)私人利益遭受到侵害時(shí)，公民通常會(huì)積極主動(dòng)地向法院尋求司法救濟(jì)。相較于普通的行政訴訟，行政公益訴訟旨在對公益的保護(hù)，即使其中可能會(huì)涉及到個(gè)別特定人的利益，但與公益相比，還是微乎其微的。公

民提起行政公益訴訟時(shí)是出于“公心”而非“私心”。傳統(tǒng)的行政訴訟大大限制了原告的起訴資格

2、公益損害的預(yù)防性。行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實(shí)的損害(潛在的損害)，但有損害發(fā)生的可能性，這一點(diǎn)與任何一種訴訟類型都是不一樣的。民事訴訟、行政自訴、刑事自訴均以客觀的已發(fā)生的現(xiàn)實(shí)的損害為起訴前提，也就是既有違法行為又有違法行為造成的結(jié)果，否則法院不予受理。而行政公益訴訟則明顯地具有預(yù)防性，不需要公共利益受到損害這種結(jié)果的現(xiàn)實(shí)發(fā)生，只需要根據(jù)情況能夠合理地判斷有發(fā)生損害的潛在可能性即可。這樣做的優(yōu)勢是顯而易見，最有效地保護(hù)了國家利益和社會(huì)公共利益免受不法行為的侵害，防范于未然，不至于產(chǎn)生無法挽回或者不可估量的損失。

3、行政公益訴訟主體具有廣泛性。在私益訴訟中，法律規(guī)定必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的人才可以提起訴訟。而在行政公益訴訟中，起訴人一般是與被訴行政行為沒有直接的成立利害關(guān)系，他們只是通過法律的授權(quán)，按照司法程序，以自己的名義提起了訴訟。所以當(dāng)行政行為侵害了國家、社會(huì)的利益時(shí)，使得社會(huì)不特定多數(shù)人的利益受損時(shí)，即使是與行政行為并無直接利害關(guān)系的檢查機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民都可以提起行政公益訴訟，來維護(hù)社會(huì)公共利益。

4、行政公益訴訟的效力并不僅惠及當(dāng)事人。行政機(jī)關(guān)的行政行為往往是對社會(huì)不特定多數(shù)人都產(chǎn)生影響的，就會(huì)出現(xiàn)不特定的多數(shù)人都具有原告資格，但是最后提起行政公益訴訟的只有一部分人。所以，法院的判決不僅作用于直接參加訴訟的當(dāng)事人，還可以惠及沒有直接參加訴訟的其他當(dāng)事人。

二、案例分析

隨著我們國家的飛速發(fā)展，社會(huì)的不斷變革，在我們的身邊總是會(huì)發(fā)生一些行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的事情。大多數(shù)人是抱著一種圍觀的心態(tài)，多一事不如少一事，不愿意對行政機(jī)關(guān)提起訴訟。但是，我們同樣會(huì)看到，還是會(huì)有那么一些充滿正能量的公民、社會(huì)團(tuán)體組織出于對公共利益的保護(hù)，以行政機(jī)關(guān)為被告，向法院提起了行政公益訴訟，控訴行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為對公共利益的侵害，以此來維護(hù)社會(huì)不特定多數(shù)人的利益。

1、石家莊市民李貴欣因環(huán)境污染狀告石家莊環(huán)保局

【案件簡介】 2014年2月20日9時(shí)，石家莊空氣質(zhì)量指數(shù)337，嚴(yán)重污染，健康建議：老年人、病人應(yīng)留在室內(nèi)，減少體力消耗，一般人避免少戶外活動(dòng)。對于許多石家莊市民來說，面對300多的空氣污染指數(shù)，大多已經(jīng)麻木，畢竟空氣報(bào)表的現(xiàn)象已不罕見。但是，石家莊市新華區(qū)的李貴欣卻做出了不一樣的舉動(dòng)，他拿著行政訴訟狀到裕華區(qū)人民法院申請立案。訴狀中的被告是石家莊市環(huán)保局，李貴欣的訴訟請求是不僅是要石家莊市環(huán)保局依法履行治理大氣污染的職責(zé)，還要求石家莊市環(huán)保局對其因大氣污染所造成的損失進(jìn)行1萬元的賠償，并且訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。

【案件結(jié)局】立案并不順利。2月19日上午，李貴欣先后到省高院、石家莊市中院立案大廳，均未被受理。20日9時(shí)，裕華區(qū)人民法院接受了他的訴訟材料，之后進(jìn)行初步審查，七個(gè)工作日以內(nèi)答復(fù)是否受理。但是，在距離全國兩會(huì)召開還有兩天時(shí)，李貴欣主動(dòng)撤訴了。“作為一個(gè)守法的公民，別給國家添堵了”。

2、北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛好者研究所訴福建省林業(yè)廳向歸真堂“活熊取膽”違法頒發(fā)許可證案 【案件簡介】北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛好者研究所通過信息公開途徑獲悉了福建省林業(yè)廳分別于2009年和2008年向歸真堂頒發(fā)了《野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證》和《野生動(dòng)物經(jīng)營加工許可證》，因?yàn)槌钟羞@兩個(gè)許可證，歸真堂得以合法經(jīng)營。該所認(rèn)為福建省林業(yè)廳向歸真堂頒發(fā)許可證的行為，違法了《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，遂

于2012年12月28號(hào)，以福建省林業(yè)廳為被申請人向國家林業(yè)局提起了行政復(fù)議申請，要求撤銷向歸真堂頒發(fā)的《野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證》。2013年2月份，該所又針對《經(jīng)營加工許可證》直接向福州市中級法院提請行政訴訟，要求撤銷向歸真堂頒發(fā)的《野生動(dòng)物經(jīng)營加工許可證》。

【案件結(jié)局】2013年4月8號(hào)，原告方律師臧云收到了國家林業(yè)局寄來的復(fù)議決定書（林復(fù)字【2013】3號(hào)），該決定認(rèn)為福建省林業(yè)廳向歸真堂頒發(fā)許可證的行為，與申請人北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛好者研究所無利害關(guān)系，駁回行政復(fù)議申請人的復(fù)議申請。而針對《經(jīng)營加工許可證》提起的行政訴訟，得到的答復(fù)是原告主體資格法律依據(jù)不足。

從以上兩個(gè)案例，我們可以看到行政公益訴訟最終因?yàn)椴痪邆湓尜Y格而不被立案。在我國，行政訴訟的原告是指與行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或社會(huì)組織。雖然上述的兩個(gè)案例中提起行政訴訟的公民和社會(huì)組織與行政行為之間沒有直接的利害關(guān)系，但是該行政行為侵犯的的確是公共利益，公共利益又確實(shí)是被社會(huì)不特定多數(shù)人所享有的，社會(huì)上的每一個(gè)公民都是公共利益的享有者。所以，當(dāng)公民或社會(huì)組織認(rèn)為行政行為侵犯了社會(huì)公共利益的時(shí)候，他們是可以提起行政訴訟的。因?yàn)槲覈姓V訟法對原告資格的限制，所以，在法律實(shí)務(wù)上行政公益訴訟就變得非常棘手。因此，盡快地確認(rèn)原告資格對于行政公益訴訟制度的建立是十分關(guān)鍵的。它山之石可以攻玉，域外一些國家的行政公益訴訟制度發(fā)展的比較先進(jìn)，我們可以取其精華，去其糟粕，再結(jié)合我國實(shí)際國情與環(huán)境的基礎(chǔ)上，有選擇地吸收為我們所用。

三、域外經(jīng)驗(yàn)

1、英美法系國家行政公益訴訟原告資格（1）美國的私人檢察總長理論

在現(xiàn)代法制中，美國是最早重拾古羅馬公益訴訟傳統(tǒng)的國家，也是現(xiàn)代公益訴訟制度比較健全的國家。作為現(xiàn)代公益訴訟的初始國和已形成健全的公益訴訟制度的國家，美國從1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦委員會(huì)案和1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案中發(fā)展處私人檢查總長制度，也就是行政公益訴訟，即當(dāng)違法最為危害公共利益時(shí)，國會(huì)可以通過制定法律，授權(quán)私人或者團(tuán)體針對行政主體及其公務(wù)員的非法作為與不作為行政性提起訴訟，也可以有一個(gè)公共官吏提起訴訟制止違法行為，而受到授權(quán)的人即相當(dāng)于私人檢察總長。

“私人檢察總長”是指當(dāng)政府怠于保護(hù)公共利益時(shí)，通過法律授權(quán)提起訴訟的方式來保護(hù)公共利益的私人。Frank大法官：“既然國會(huì)可以授權(quán)檢查總長代表公共利益，也可以通過立法的方式，授權(quán)任何非公共官員的個(gè)人，或者指定的團(tuán)體來提起訴訟，即使唯一的目的是為了維護(hù)公共利益。這樣的人，一旦獲得授權(quán)，就是所謂的私人檢察長。”

“私人檢察總長”理論即為了保護(hù)公共利益，國會(huì)可以授權(quán)檢察總長對行政行為申請司法審查，也有權(quán)以法律形式制定其他人作為“私人檢察總長”，主張公共利益。就是說，對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員做出的侵害公共利益的行政行為，公民都可以以檢察總長的名義提起行政訴訟，而不管事實(shí)上或法律上公民與被侵害的客體有某種特殊關(guān)系存在。這是與傳統(tǒng)的行政“訴訟理論”矛盾的，但為了維護(hù)社會(huì)公共利益，提起公益訴訟是符合社會(huì)發(fā)展潮流和能夠體現(xiàn)法律精神的。

與美國同屬于英美法系的英國也在公民提起行政公益訴訟領(lǐng) 域內(nèi)規(guī)定了相類似的“檢察長理論”。

2、大陸法系國家行政公益訴訟原告資格（1）法國的越權(quán)之訴

法國的行政公益訴訟表現(xiàn)為越權(quán)之訴。所謂的越權(quán)之訴是向所有的行為相對人敞開的一種訴訟渠道，旨在撤銷行政機(jī)關(guān)違法的行政行為，這是法國在公法領(lǐng)域最古老的訴訟類型。在漫長的歷史發(fā)展過程中它不斷地發(fā)展、完善。這種訴訟渠道是向所有的行政相對人。開放的，而且是不需要法律明文承認(rèn)，沒有法律條文規(guī)定誰有起訴資格，而是法院都需要受理。

越權(quán)之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。越權(quán)之訴的判決發(fā)生對事的效果，而不以申訴人為限。法國最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。法國的越權(quán)之訴有著自己的制度特色。越權(quán)之訴有三個(gè)特點(diǎn)，一是公民通過起訴來反對行政機(jī)關(guān)的某個(gè)行政行為，法官主要是對行政行為的合法性進(jìn)行審查。二是越權(quán)之訴是有關(guān)公共利益的起訴，此類訴訟不需要律師，公民自己提起即可，這種訴訟對起訴人訴的利益的理解面是寬泛的。三是越權(quán)之訴的起訴人放棄起訴后還可重新提起訴訟。越權(quán)之訴主要體現(xiàn)出法國司法權(quán)對于行政權(quán)的牽制和約束。這種訴訟的出發(fā)點(diǎn)主要是維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，對行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督與制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。

（2）日本的民眾訴訟

日本在不同時(shí)期受不同法系影響，在行政公益訴訟的理論與發(fā)展方面，更多地體現(xiàn)了大陸法系模式的特點(diǎn)，并且概念界定較為清晰，相關(guān)制度也較為成熟。日本在行政案件訴訟法第五條中將行政訴訟分為控告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和改正機(jī)關(guān)訴訟四種形式。民眾訴訟實(shí)質(zhì)上就是行政公益訴訟，它不限于救濟(jì)起訴者的利益，而是日本公民以選舉人的身份提起的請國家或求糾正公團(tuán)機(jī)關(guān)違法的訴訟，作為行政救濟(jì)案件的一種形式。東京地判1970年10月14日判決，關(guān)于過街橋設(shè)置可能權(quán)妨害道路通行證權(quán)、侵害環(huán)境權(quán)并損害健康，認(rèn)可原告請求。特別值得注意的是，90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費(fèi)開支的訴訟。90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費(fèi)開支的訴訟。90年代中期，又發(fā)生了針對政府機(jī)關(guān)招待費(fèi)、接待費(fèi)的訴訟。

四、我國行政公益訴訟原告資格問題

1、公民在行政公益訴訟中的原告資格問題

因?yàn)槲覈鴽]有行政公益訴訟制度，所以按照現(xiàn)有的行政訴訟法，與具體行政行為沒有直接利害關(guān)系的人是不可以提起行政訴訟的。但是，我國憲法第四十一條規(guī)定中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)機(jī)關(guān)提出維護(hù)、控告、或者檢舉的權(quán)利。并且公民在行政公益訴訟中的原告資格是維護(hù)公民實(shí)體權(quán)利的必然要求，雖然行政權(quán)力所侵害的公共利益不屬于任何某個(gè)公民的個(gè)人私益，但毫無疑問的一點(diǎn)是，行政權(quán)利的違法行為已經(jīng)侵害了公民的實(shí)體權(quán)益，公民已經(jīng)具備了訴的理由。而且面對越來越多的政府侵害社會(huì)公共利益的行為，我們不可以在無動(dòng)于衷。所以，擴(kuò)大原告資格的范圍至越來越多的利害關(guān)系人，是符合憲法的，也是符合社會(huì)發(fā)展的。

2、社會(huì)組織在行政公益訴訟中原告資格問題

首先，社會(huì)團(tuán)體設(shè)立往往基于一個(gè)特定的宗旨，代表的是這個(gè)區(qū)域里多數(shù)人的共同利益。社會(huì)團(tuán)體本身的公益性團(tuán)體優(yōu)勢，使得其在行使訴權(quán)時(shí)，能夠充分從國家和社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際地考慮相關(guān)問題，而不至于產(chǎn)生一些偏激的想法。

其次，社會(huì)團(tuán)體一般具有其自己特有的專業(yè)知識(shí)，對本團(tuán)體內(nèi)相關(guān)事務(wù)十分了解，這有助于推動(dòng)訴訟的進(jìn)行。在行政公益訴訟中，當(dāng)要求證明被訴行政行為具有違法性以及其與所造成損失之間是否存在因果關(guān)系等一系列復(fù)雜性問題時(shí)，具備一些專業(yè)上的知識(shí)確實(shí)可以在證明過程中起到很大的幫助作用。

最后，社會(huì)團(tuán)體作原告代表著多數(shù)人的利益，眾多的利益受害者很難被全部收買，這可以阻止被告在行政公益訴訟程序啟動(dòng)后進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母蓴_。

3、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中原告資格問題

近年來關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起行政公益訴訟的爭論不斷，筆者對此持認(rèn)可態(tài)度。

首先，我國憲法第一百二十九條也明確規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)的行為合法性的監(jiān)督室其職責(zé)所在，是憲法賦予其的一項(xiàng)重要的權(quán)力和義務(wù)，任何人和組織都無權(quán)剝奪。而且檢察機(jī)關(guān)的參與，還有利于防止和遏制審判中的枉法裁判。

其次，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政權(quán)力不斷地?cái)U(kuò)張和膨脹并涉及和影響到社會(huì)生活的每一個(gè)角落，而不再僅僅是社會(huì)和國家的“守夜人”的角色。那么檢察機(jī)關(guān)作為國家和社會(huì)公共利益的身份來提起行政公益訴訟行使監(jiān)督權(quán)也就順理成章了。這樣可以有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，起到限制行政權(quán)的作用。

結(jié)論

改革開放以來，我國發(fā)生了繁天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)地快速發(fā)展，生環(huán)境地日益惡化，社會(huì)矛盾地不斷激化，社會(huì)公共利益受到侵害而得不到救濟(jì)的情況時(shí)有發(fā)生，在這種背景下，建立行政公益訴訟制度是十分必要的，而確定行政公益訴訟的原告資格是建立行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)。行政公益訴訟制度是一種新型的制度，構(gòu)建起來絕非易事，不可能一蹴而就的，在借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還要結(jié)合我國的國情。雖然這個(gè)過程會(huì)很艱辛，但是我們應(yīng)該對未來充滿信心，我們國家一定會(huì)建立起符合我國國情的行政公益訴訟制度。我希望以后可以有更多的符合行政公益訴訟原告資格的人可以提起行政公益訴訟，發(fā)揮法律賦予的權(quán)利，來保護(hù)公共利益。

第五篇：行政起訴狀（公民提起行政訴訟）

原告：_________________________________________________________

被告：_________________________________________________________

案由：_________________________________________________________

訴訟請求：_____________________________________________________

事實(shí)與理由：___________________________________________________

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證據(jù)和證據(jù)來源，證人姓名和住址：_______________________________

此致

_____________人民法院

起訴人：

年 月 日