第一篇：論檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟下發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

論檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟下

由于歷史的原因，檢察制度一度陷入混亂。1957年，隨著“反右”斗爭擴大化和“無產(chǎn)階級文化大革命”，新生的中國民事行政檢察制度遭受了毀滅性打擊，檢察制度形同虛設(shè)。文革以后，1979年重新制定的《中華人民共和國人民檢察院組織法》徹底廢除了民事行政檢察制度，取消了檢察機關(guān)的民事、行政起訴權(quán)和參訴權(quán)。1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》制定過程中，檢察機關(guān)參與公益訴訟制度再次顯露一線生機。試行法前后共有7稿，前6稿都曾規(guī)定：人民檢察院有權(quán)代表國家提起或參加涉及國家和人民重大利益的民事訴訟。但在第6稿審議過程中，有人提出“民事案件不同于刑事案件，在刑事案件中，檢察院是公訴人。而在民事案件中，有原告，檢察院又要代表原告，那就必須考慮原告告的有沒有根據(jù)?應(yīng)不應(yīng)該代表他或支持他起訴?這就要先審查一番。解決這些問題是很麻煩的，同時，也沒有必要”，于是主張“檢察院還是不參加民事案件的起訴為好”。最終，民事訴訟法刪去了檢察機關(guān)的起訴權(quán)和參訴權(quán)的規(guī)定。1991年民事訴訟法沿襲了《民事訴訟法(試行)》的立法精神。從而導(dǎo)致了我國目前檢察機關(guān)提起或參與民事訴訟、行政訴訟缺乏法律依據(jù)的局面。

但是，1954年檢察院組織法的規(guī)定，為我們重新賦予檢察機關(guān)公益訴訟起訴權(quán)和參訴權(quán)提供了寶貴的歷史經(jīng)驗;而現(xiàn)行憲法第12條關(guān)于“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的規(guī)定，為我們重建檢察公益訴訟制度奠定了憲法基礎(chǔ)。

(三)確立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的實踐基礎(chǔ)

在如何構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟制度的問題上，不少學(xué)者主張借鑒美國的“公民訴訟”制度，賦予普通公民對危害環(huán)境公共利益的主體提起訴訟的起訴權(quán)。但是，公民訴訟制度在我國面臨重大障礙：首先，我國民事訴訟法第108條規(guī)定：原告必須是與本案有直接的利害關(guān)系的人，因此普通公民提起環(huán)境公益訴訟有直接的法律障礙。其次，由于公民訴訟有導(dǎo)致濫訴、造成訟累的危險，因此學(xué)術(shù)界對是否賦予公民公益訴權(quán)的問題上尚存在重大分歧。

在公民訴訟陷入困境的情況下，我國檢察機關(guān)已在實踐中進行了一些有益的嘗試。自1996年以來，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇、江西等省檢察機關(guān)先后以法律監(jiān)督機關(guān)的身份，作為國家利益和社會公共利益的維護者，在國有資產(chǎn)保護、公共環(huán)境利益的維護等方面提起了公益訴訟，并取得了良好的社會效果。其中，山東省樂陵市人民檢察院對被告范某提起的民事環(huán)境公益訴訟，堪稱典型。

2003年5月，山東省樂陵市人民檢察院對范某提起了環(huán)境民事公益訴訟。樂陵市人民檢察院訴稱：被告范某通過非法渠道非法加工銷售石油制品，損害國有資源，造成環(huán)境污染，威脅人民健康，影響社會穩(wěn)定，請求樂陵市人民法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險。樂陵市人民法院受理后，經(jīng)審判支持了檢察院的訴訟請求，依據(jù)《民法通則》第5條、第73條、第134條規(guī)定作出判決，責(zé)令被告范某將其所經(jīng)營的金鑫化工廠，于本判決生效后的5日內(nèi)自行拆除，停止對社會公共利益的侵害，排除對周圍群眾的妨礙，消除對社會存在的危險。

這起由樂陵市檢察院起訴、樂陵市法院判決的環(huán)境污染停止侵害案，是近年來我國處理得比較好的一個環(huán)境公益訴訟案例。此后，其他省份也出現(xiàn)了一些檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案例。

2002年，四川省閬中市群發(fā)骨粉廠產(chǎn)生的煙塵、噪聲污染環(huán)境嚴重，周圍居民因長期受該廠侵害，多次到環(huán)保部門投訴。2003年初，閬中市環(huán)保局在對該廠周圍區(qū)域的空氣質(zhì)量進行監(jiān)測后發(fā)現(xiàn)，其懸浮顆粒物、噪聲等超標較嚴重。隨后，該市檢察院向法院提起民事訴訟。法院審理后認為，群發(fā)骨粉廠排放的污染物在一定程度上對周邊群眾的工作、生活構(gòu)成了侵害，檢察院訴訟請求應(yīng)予支持。遂于2003年11月依法判決：閬中市群發(fā)骨粉廠停止對環(huán)境的侵害，并在1個月內(nèi)改進設(shè)備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。

這些司法實踐中出現(xiàn)的檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案例，雖然相關(guān)檢察院在起訴時都不是打著環(huán)境公益訴訟的旗幟，而是以國家法律監(jiān)督者的名義起訴的;雖然他們的起訴活動缺乏明確的法律依據(jù)，而是走在合法與非法的邊緣;雖然他們只是個案，沒有形成燎原之勢;但是，無論是在程序上還是在實體上，這些案例都與我們建立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度都有重要的借鑒意義。這些案例的出現(xiàn)還說明，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度在我國法律實踐中是現(xiàn)實需要的。我國立法機關(guān)應(yīng)當審時度勢，賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)。

三、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的若干程序性問題

(一)檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍

環(huán)境公益訴訟范圍，是指法院受理環(huán)境公益訴訟案件的界限，即可以受理什么樣的案件，不能受理什么樣的案件。由于對環(huán)境公共利益的損害，既有一般民事主體所為，又有行政機關(guān)所為，因而各國環(huán)境公益訴訟皆既涉及對民事主體的環(huán)境民事公益訴訟，又涉及對行政主體的環(huán)境行政公益訴訟。筆者認為，我國檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍不宜過窄，也應(yīng)當包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，否則將影響其在保護環(huán)境方面的效果。

首先，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的范圍?？紤]到中國目前的司法資源實際狀況，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的范圍不應(yīng)當是無限的。具體來說，檢察機關(guān)提起環(huán)境環(huán)境民事公益訴訟的范圍，應(yīng)主要限于：行政機關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接予以有效干預(yù)，且又損害了或者可能損害環(huán)境公共利益的民事行為。因為，環(huán)境民事公益訴權(quán)和環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)都是為保護環(huán)境而設(shè)置的公權(quán)力，一旦過寬設(shè)置環(huán)境民事公益訴訟的范圍，將造成對同一損害行為檢察機關(guān)可以起訴，行政機關(guān)也可以給予行政處理的職權(quán)重疊、資源浪費的現(xiàn)象。

其次，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的范圍。我國目前的行政訴訟理論對檢察機關(guān)提起行政訴訟持否定態(tài)度?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具

體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?1條列舉式規(guī)定了8種可訴具體行政行為，第12條列舉式規(guī)定了4種不得起訴的行政行為(其中包括：行政法規(guī)、規(guī)章或行政機關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定命令)。立法精神和理論界主流觀點的態(tài)度認為，只有其合法權(quán)益遭受具體行政行為侵犯的公民、法人、其他組織才可以提起行政訴訟，這實際上是只允許提起行政私益訴訟，不允許提起行政公益訴訟。筆者認為，我國應(yīng)當建立檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度，因為行政不作為是造成當前環(huán)境公共利益遭受損害的一個重要原因，而且一直沒有有效的控制途徑。曾經(jīng)一度炒得沸沸揚揚的“圓明園環(huán)保事件”就凸現(xiàn)了這一問題：

2005年3月28日，《人民日報》第五版發(fā)表文章披露：圓明園管理者正在實施一項“防滲漏工程”，往圓明園湖底鋪設(shè)塑料膜。由于圓明園湖里有魚，鋪了防滲漏膜后，湖水無法循環(huán)自凈，變臟變臭，魚兒可能遭受生存危機，這將造成重大環(huán)境生態(tài)危機。此后，許多媒體紛紛跟進報道，事情逐漸升級為“圓明園環(huán)保事件”。3月29日，國家文物局表態(tài)，防滲漏工程沒有合法性。3月31日，北京市環(huán)保局表示，防滲漏工程未通過環(huán)保審批。

但在整個事件進展過程中，通過法律途徑解決問題似乎被排除在外，沒有人提出要告工程實施者破壞世界文化遺產(chǎn)，也沒有人提出要告環(huán)保局或者其他主管部門監(jiān)督不力。其實，“非不愿也，是不能也?！闭鐕噎h(huán)?？偩终叻ㄒ?guī)司法規(guī)處處長別濤所言，“誰能就圓明園事件提起環(huán)境保護行政公益訴訟，狀告環(huán)保或其他主管部門行政不作為呢?訴訟法是有限制的。即使我想代表國家環(huán)?？偩之敱桓嬉伯敳簧稀！焙蠼?jīng)多方呼吁，4月1日，國家環(huán)?？偩窒逻_停工令，防滲漏工程才被正式叫停。[18]

回顧圓明園環(huán)保事件，我們不無遺憾地發(fā)現(xiàn)：在行政機關(guān)怠于行使職權(quán)的情況下，作為世界文化遺產(chǎn)的圓明園的環(huán)境面臨遭受嚴重破壞的危險，全北京、全中國乃至全人類的利益都將受到影響，但是卻沒有人提起行政訴訟——因為，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，沒有任何一個人符合原告的條件。圓明園事件所折射出的，正是我國環(huán)境保護公益訴訟制度缺位所帶來的無奈。筆者認為，我們應(yīng)當突破傳統(tǒng)行政訴訟的理論

禁區(qū)，突破僅有受行政行為直接影響的行政相對人才可以成為行政訴訟原告的陳舊觀念，在環(huán)境公共利益遭受嚴重損害而行政機關(guān)又不作為的情況下，賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的起訴權(quán)和參訴權(quán)。

(二)檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位

檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位，是事關(guān)檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度可行性的問題，如果不能妥善解決，將直接影響檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的效果。

縱觀世界各國的法律規(guī)定，大都賦予檢察官公益案件起訴權(quán)和參訴權(quán)：在檢察官行使起訴權(quán)的案件中，其法律地位就是當事人(或稱主當事人、必要當事人);在檢察官行使參訴權(quán)的案件中，其法律地位是輔助當事人(或稱從當事人)。例如，《法國民事訴訟法》第421條規(guī)定：“檢察院得作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟。于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會?！痹谟?，凡是涉及公共權(quán)力和利益的訴訟，并要頒布訓(xùn)令或宣言加以保護的，必須由檢察長參加。英國檢察長在此類訴訟中既可能是原告人，也可能是被告人;檢察機關(guān)在訴訟中享有提起訴訟、參與訴訟、在法庭上發(fā)表評論、提出意見、向上級法院或主管法院提出控訴、上訴或復(fù)審請求的權(quán)力。在美國，《國家環(huán)境政策》、《清潔空氣法》等多項環(huán)境法律均授權(quán)檢察機關(guān)可以提起相應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)訴訟，或者參與訴訟以支持主管行政機關(guān)或者私人提出的請求。

綜上所述，檢察機關(guān)參與民事訴訟后的法律地位有兩種情況：第一，檢察官作為主當事人提起訴訟。所謂檢察官作為主當事人，就是檢察官直接成為環(huán)境公益訴訟的原告。在法國民事訴訟法上，在以下兩類訴訟中，法律賦予檢察官作為主當事人與個人一起進行訴訟或取代個人進行訴訟的資格：(a)法律有明文規(guī)定的情形;(b)凡是公共秩序受到危害的情況下，檢察機關(guān)可以職權(quán)提起訴訟。鑒于此，筆者建議，在我國檢察機關(guān)作為主當事人提起環(huán)境公益訴訟的制度建構(gòu)方面，可明確規(guī)定如下幾點：(1)檢察機關(guān)作為主當事人，就是取代民事或行政訴訟原告的法律地位，享有民事或行政訴訟原告的權(quán)利，并履行相應(yīng)的義務(wù);(2)檢察機關(guān)作為主當事人，既可以與受到環(huán)境公害損害的其他公民、法人、其他組織一同起訴，此時

檢察機關(guān)是公共利益的代表，也可以在受損害的公民、法人、其他組織沒有提起訴訟的情況下，單獨依職權(quán)起訴。

第二，檢察官作為從當事人參與訴訟。所謂檢察官作為從當事人，就是在檢察機關(guān)認為其參加訴訟有益處時，有權(quán)訴訟中提出意見，成為輔助當事人。英國、美國、法國的法律都規(guī)定了檢察機關(guān)有參與公益訴訟，并在訴訟中提出意見的制度。法國民事訴訟法第424條規(guī)定：“檢察院在對向其通報的案件中的法律適用問題提出意見，參加訴訟時，為從當事人?！狈▏鴻z察機關(guān)作為從當事人參與訴訟主要由兩種途徑：一是檢察機關(guān)自己認為參加訴訟確有必要，要求法院向自己通報案情，然后向法院提出意見，成為訴訟的從當事人;二是根據(jù)法律規(guī)定，對于涉及重大公共利益的案件，法院有義務(wù)主動通報給檢察機關(guān)，檢察機關(guān)接到通報后就既有訴訟的法律問題發(fā)表意見。法國的從當事人制度，在設(shè)計我國環(huán)境公益訴訟制度時值得借鑒。

(三)環(huán)境公益訴訟中的證明責(zé)任分配問題

我國法律對環(huán)境污染損害賠償訴訟的證明責(zé)任分配有明確規(guī)定。環(huán)境侵害者承擔責(zé)任，在實體法上有明確的法律依據(jù) [19]。就其責(zé)任構(gòu)成要件而言，我國民法學(xué)界已基本達成共識，其中“關(guān)于污染環(huán)境致害責(zé)任的歸責(zé)原則，除少數(shù)學(xué)者主張應(yīng)適用過錯責(zé)任外，絕大多數(shù)學(xué)者都主張污染環(huán)境致害責(zé)任應(yīng)適用無過錯責(zé)任歸責(zé)原則”。[20]另外，2001年最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔證明責(zé)任。因此，就環(huán)境污染損害賠償訴訟而言，原告只需證明存在污染環(huán)境的行為、損害后果，污染者就應(yīng)當承擔責(zé)任;關(guān)于行為與損害結(jié)果是否存在因果關(guān)系，由加害人承擔證明責(zé)任。

環(huán)境公益訴訟制度中也有證明責(zé)任分配的問題。證明責(zé)任分配問題十分重要，正如美國大法官弗蘭克所言，“證明責(zé)任分配規(guī)則可以使實體法規(guī)定的責(zé)任規(guī)則完全不起作用” [21]。環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護環(huán)境公共利益，因此在證明責(zé)任的分配上問題上也應(yīng)當與普通民事訴訟有所區(qū)別(因行政訴訟主

要由被告行政機關(guān)舉證，故對環(huán)境行政訴訟中的證明責(zé)任分配不再贅述)。各國環(huán)境公益訴訟的實踐表明，環(huán)境公益訴訟的原告僅負有限的證明責(zé)任：

首先，關(guān)于違法行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系的問題上，通常僅要求原告證明在他所指控的政府違法行政行為或民事不當行為與他所享用的環(huán)境的某些組成部分所遭受的損害之間存在一定的因果關(guān)系即可。不過令人欣慰的是，我國在這一點上已經(jīng)走在世界的前列，在普通的環(huán)境損害賠償訴訟中就已經(jīng)明確規(guī)定：加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔證明責(zé)任。這就是通常所說的“舉證責(zé)任倒置”。

其次，損害環(huán)境的結(jié)果是否存在，應(yīng)當主要由提起訴訟的原告證明。但原告僅負責(zé)證明有損害發(fā)生即可，這種損害不必是物質(zhì)損害和任何經(jīng)濟損失，僅是美學(xué)上的損害足矣，其余的則被告負證明責(zé)任。

最后，損害環(huán)境的行為是否存在，在一定情況下也應(yīng)當由加害人承擔證明責(zé)任。民事訴訟法第64條規(guī)定：“當事人對自己提出的主張，應(yīng)當提供證據(jù)加以證明?！边@就是通常說的“誰主張、誰舉證”，其理論根據(jù)就是大陸法系證明責(zé)任分配“規(guī)范說”。但“規(guī)范說根本無法應(yīng)付昔日立法者從來未曾考慮過至今日特殊法律問題，例如公害醫(yī)療糾紛，交通事故，商品制作等損害賠償法制舉證責(zé)任分配。此類損害賠償之舉證責(zé)任分配，如欲獲得真正之公平，無法僅憑規(guī)范說之法律形式為分配，必須重新考慮舉證責(zé)任分配之新標準。” [22]其中，德國學(xué)者普霍夫(Prolss)提出的“危險領(lǐng)域說”較具代表性，他提出，“若損害原因出自加害人所控制之危險領(lǐng)域范圍者，通說之舉證責(zé)任一般原則應(yīng)受限制而不能適用??被害人對于損害發(fā)生之客觀及主觀要件，均不負舉證責(zé)任，應(yīng)由加害人就發(fā)生損害之客觀及主觀要件之不存在之事實為舉證?！?[23]普霍斯提出的危險領(lǐng)域說，立論根據(jù)主要有三：(1)原告無法窺知于加害人控制下之危險領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)生之事件經(jīng)過，而通常處于無法舉證之狀態(tài);(2)加害人對于自己控制之下之領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)生之侵害行為，較容易了解其實情，對于有關(guān)證據(jù)較為接近;(3)民法上有關(guān)令當事人負責(zé)任置法律規(guī)定，其目的席位預(yù)防損害之發(fā)生而設(shè)，此種目的之達成，必須課加害人就其危險領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)生之實情為舉證而免責(zé)，始能奏效。筆者認為，普霍斯的觀點是有借鑒意義。由于現(xiàn)代工業(yè)污染帶來的技術(shù)認定難題和污染企

業(yè)的隱蔽處理，檢察機關(guān)要證明某損害行為存在是極其困難的。因此，如果環(huán)境污染或破壞行為屬于外人難以窺知、難以舉證而由加害人控制的危險領(lǐng)域，則作為原告方的檢察機關(guān)應(yīng)免除舉證責(zé)任，由被告舉證證明沒有損害行為發(fā)生。

四、關(guān)于檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法建議

雖然實踐中已有檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的先例，但我國至今尚未有檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法根據(jù)，這種立法滯后于實踐的境況不能不說是一個尷尬。我們認為，這一問題應(yīng)當引起立法機關(guān)的重視，盡快予以解決。解決的途徑可以是修改現(xiàn)有法律，但這是一個系統(tǒng)工程：

(一)在憲政法方面，應(yīng)當考慮修改《人民檢察院組織法》。我國現(xiàn)行的檢察院組織法關(guān)于檢察機關(guān)的職權(quán)規(guī)定主要是刑事訴訟方面的內(nèi)容，在民事、行政訴訟中僅規(guī)定了的檢察監(jiān)督權(quán)(抗訴權(quán))，而沒有規(guī)定檢察機關(guān)在民事、行政訴訟中的起訴權(quán)、參訴權(quán)，這是目前檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟無法可依問題的根源。1954年《人民檢察院組織法》第4條關(guān)于檢察機關(guān)“對于有關(guān)國家的人民利益的重要民事案件，有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”的規(guī)定，值得我們重溫。

(二)在實體法方面，我國正在醞釀制定《民法典》、修改《環(huán)境保護法》，應(yīng)借此機會在有關(guān)實體法律中規(guī)定檢察院的職權(quán)：(1)在民法典總則部分，賦予檢察機關(guān)對損害社會公共利益、妨害公共秩序的民事活動檢察監(jiān)督權(quán)，作為民法的一條原則，為檢察機關(guān)代表國家和社會干預(yù)民事活動奠定法律基礎(chǔ)。(2)在環(huán)境法中，明確設(shè)定公民環(huán)境權(quán)，為檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟確立保護的實體權(quán)利依據(jù)。

(三)在程序法方面，應(yīng)當考慮修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》。關(guān)于民事訴訟法的修改，應(yīng)當明確規(guī)定檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)，檢察機關(guān)提起訴訟的方式、程序，在訴訟中的法律地位、權(quán)利和義務(wù)，證明責(zé)任的分配等內(nèi)容。值得關(guān)注的是，2003年中國人民大學(xué)的江偉教授組織起草的《〈民事訴訟法〉修改建議稿(初稿)》已對公益訴訟作了擬定，第64條規(guī)定：“檢察機關(guān)、其它有權(quán)機關(guān)、公益團體、有利害關(guān)系的公民為維護公共衛(wèi)生、環(huán)境、生活質(zhì)量、文化財產(chǎn)、國有財產(chǎn)以及保護消費者的利

益，可以針對侵害多數(shù)人利益的人提起不作為之訴或者賠償訴訟。”第82條規(guī)定：“對于涉及公益的訴訟案件和非訟案件，檢察院可以參加訴訟。檢察院參加訴訟，具有當事人的訴訟權(quán)利義務(wù)。”對于民事訴訟法學(xué)理論界的這一建議，希望立法機關(guān)在修改民事訴訟法的過程中予以重視。

關(guān)于《行政訴訟法》的修改，與民事訴訟法的修改應(yīng)保持同樣的法律精神，其中關(guān)鍵就是要突破檢察機關(guān)不能提起行政訴訟的觀念禁區(qū)，賦予檢察機關(guān)在行政公益訴訟中享有起訴權(quán)和參訴權(quán)。只有如此，才能真正發(fā)揮環(huán)境公益訴訟在保護環(huán)境事業(yè)方面應(yīng)有的作用。

第二篇：關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟問題探究

關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟問題探究

【摘要】 目前，由于我國法制不健全，法律規(guī)定不完善，在檢察機關(guān)對于損害國家和社會公共利益該管不管，能不能提起公訴的問題上，理論界仍有很大爭議。所以，加強檢察機關(guān)提起公益訴訟的研究是十分必要的。

【關(guān)鍵詞】 檢察機關(guān) 公益訴訟 問題研究

1.關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性

1.1檢察機關(guān)提起公益訴訟是實現(xiàn)其基本職能的根本要求。實行法律監(jiān)督，維護司法公正是檢察機關(guān)的基本職能。近幾年來，檢察機關(guān)為實現(xiàn)其監(jiān)督職能，采取了一系列檢察監(jiān)督方式。如檢察意見、檢察建議、民事抗訴程序中的和解、民事行政案件抗訴等，這些方式都發(fā)揮了相當?shù)淖饔谩庠S多國家的檢察實踐都有一個共同特點即以積極、主動的方式參與訴訟活動。因而有學(xué)者提出：“現(xiàn)代訴訟的基本理論認為，檢察機關(guān)在訴訟中最突出、最主要的職責(zé)是代表國家公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程及裁判的結(jié)果進行監(jiān)督?！?/p>

監(jiān)督與訴訟是有機結(jié)合的，實現(xiàn)監(jiān)督是訴訟的目的，訴訟是實現(xiàn)監(jiān)督的形式和手段。對此列寧曾有過精辟的論述：“檢察長的唯一職權(quán)和必須作的事情只有一件：監(jiān)督整個共和國對法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長的唯一職權(quán)是把案件提交到法院判決?！庇捎跈z察機關(guān)并無最終裁判權(quán)，但隨著案件移交至法院及法院的受理，實現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)與訴訟權(quán)的轉(zhuǎn)化。

1.2檢察機關(guān)提起公益訴訟符合市場經(jīng)濟的效益原則，能達到訴訟經(jīng)濟的目的。國有資產(chǎn)的流失、公害案件以及隨著行政權(quán)的擴張，侵害的不只是一個兩個人，而是一定范圍內(nèi)的公眾，甚至是一個國家的利益。在此情況下，若要求單個主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質(zhì)和精神壓力，不符合公平承擔的原則。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)是國家利益代表，有維護法律統(tǒng)一正確實施，保護國家利益和公共利益不受侵害的義務(wù)。由其作為公益代表人參與訴訟既符合其本質(zhì)要求，又能簡化訴訟程序，節(jié)省大量的人力、物力、財力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護當事人合法權(quán)益，從而達到訴訟經(jīng)濟的目的。

1.3檢察機關(guān)提出公益訴訟也是完善國家訴權(quán)的重要途徑。國家訴權(quán)是指國家起訴損害其利益，破壞其管理秩序行為的權(quán)力。這里面主要包括兩個方面：一是國家作為管理者，對破壞其管理秩序的，給予刑事處罰（或行政處罰，但這并非訴權(quán)的內(nèi)容），這是公法領(lǐng)域的訴權(quán)；二是國家作為特殊民事主體，對損害其利益的，尋求司法保護的請求權(quán)，是私法領(lǐng)域的訴權(quán)。前者是我們熟悉的公訴權(quán)，而后者在我國還幾乎是空白。因此允許檢察機關(guān)對侵害國家利益，公共利益的行為提起公益訴訟是對我國國家訴權(quán)的健全，有利于充分保護國家利益和社會公共利益。

1.4檢察機關(guān)提起公益訴訟是可行的。國家為了保護其利益不受侵犯，法律應(yīng)當把起訴作為一種義務(wù)賦予特定的起訴主體，使主張公益的起訴變成一種公權(quán)力。根據(jù)公權(quán)力不得隨意委托的理念，接受這種義務(wù)的起訴主體只能是國家機關(guān)，而不可能是公民、法人或其他組織。此外，由于有的案件涉及幾個交叉的國家利益，這就會造成幾個部門的互相推諉或重復(fù)勞動，有的涉及到地方利益，會受到地方政府的干預(yù)而起訴不能；由法院主動追究違法行為者的責(zé)任又不符合“不告不理”訴訟原則的要求。為此，筆者認為由檢察機關(guān)代表國家提起訴訟的要求。為此，筆者認為由檢察機關(guān)代表國家提訴訟，有以下理由：其一，檢察機關(guān)是直接對全國人民代表大會負責(zé)的司法機關(guān)，全國人民代表大會授權(quán)行使國家訴權(quán)，由其代表國家提起訴訟依法有據(jù)。其二，檢察機關(guān)作為法定監(jiān)督機關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍，與其它部門相比，更能勝任這一職責(zé)。其四，外國的檢察實踐已經(jīng)證明，檢察機關(guān)提起公益訴訟是切實可行的。

2.關(guān)于我國公益訴訟制度的立法構(gòu)建

2.1確立“以公訴制度為主，私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式。與公益訴訟私訴制度相對應(yīng)的是公益訴訟的公訴制度。就目前能夠代表國家行使訴訟權(quán)利的三個機關(guān)――人民代表大會，政府和人民檢察院來看，人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。人民代表大會雖是國家的權(quán)力機關(guān)，但其主要行使立法權(quán)等抽象的權(quán)力，一般不涉及具體權(quán)力的行使，況且允許其參與訴訟必然會導(dǎo)致其為部門利益而濫用立法權(quán)，從而破壞法律自身的正義性。政府是國有資產(chǎn)和社會公共利益的管理者，但其所實施的一些行政行為也可能會侵害到國家和社會的公共利益，從而成為公益訴訟的被告人。因此，政府也不宜成為公益訴訟的主體。而檢察機關(guān)卻因其自身的特點而符合公益訴訟的主體的要求。首先，從檢察機關(guān)的性質(zhì)來看，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！胺杀O(jiān)督是國家賦予人民檢察院監(jiān)督執(zhí)行和遵守法律的情況、維護法律正確統(tǒng)一實施的一種國家權(quán)力和法治活動?！睆倪@一定義來看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)中，含有廣泛的訴訟權(quán)利，包括起訴、參與訴訟以及依上訴程序和審判監(jiān)督程序提起抗訴的權(quán)力等?！爸挥羞@三項制度在民事行政領(lǐng)域相互聯(lián)系、聯(lián)結(jié)，才能構(gòu)成民事行政法律監(jiān)督權(quán)的整體，才符合我國設(shè)立該項制度的本意?！逼浯?，從人民檢察院的地位來看，人民檢察院與人民政府、人民法院是平行的三個機關(guān)，都由同級人民代表大會所產(chǎn)生，對其負責(zé)，向其匯報工作。

2.2公益訴訟的范圍。盡管憲法賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，但在民事訴訟法和行政訴訟法中總則和分則規(guī)定卻不相一致，在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前，檢察機關(guān)民事行政檢察監(jiān)督進退兩難：按兩部訴訟規(guī)定，檢察機關(guān)對民事審判和行政訴訟中的一切違法行為都可以進行監(jiān)督，但是分則中又沒有具體規(guī)定，任何一個法院都可以法律沒有明文規(guī)定的理由，拒絕檢察機關(guān)對抗訴以外的任何形式的法律監(jiān)督。也就是說檢察機關(guān)能否提起公益訴訟是有爭議的。檢察機關(guān)提起訴訟的行為，將突破現(xiàn)有的立法框架，將擴大人民法院審判權(quán)勢范圍，實際上帶來了重新界定我國行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)權(quán)限劃分及監(jiān)督制約機制等問題。

2.3在有關(guān)的法律中，明確規(guī)定檢察機關(guān)提起公益訴訟時，必須以私法的方式進行。當檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟時，我們就不得不考慮公法與私法的劃分問題。畢竟檢察院是我國的國家機關(guān)，公法色彩比較、濃，而且其在日常生活中多以公法主體的身份出現(xiàn)。而公益訴訟所涉及的都是私法關(guān)系，要求在訴訟中當事人雙方法律地位平等。在公益訴訟的私訴制度中當事人雙方毫無疑問是以私法的方式進行訴訟的，為了保證整個公益訴訟制度的統(tǒng)一和諧，檢察機關(guān)應(yīng)當和其他公益訴訟的起訴主體一樣，以私法的方式參與訴訟。

目前，認為檢察機關(guān)參與公益訴訟會破壞“訴辯平衡”的機制是許多人反對這一制度的重要理由。他們的疑慮不無道理，若檢察機關(guān)把公益訴訟的被告人當作犯罪嫌疑人對待，采取強制措施，限制人身自由，取證時也把辦理刑事案件的做法照搬過來，必然會造成公益訴訟中平衡機制的破壞，從而破壞整個法制的合理體系。

因此必須明確規(guī)定檢察機關(guān)在公益訴訟中以私法方式進行，特別對檢察機關(guān)參與公益訴訟的方式與其進行刑事訴訟的方式進行嚴格區(qū)分。比如在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定：在公益訴訟中，檢察機關(guān)原則上不享有司法權(quán)，只要沒有涉嫌職務(wù)犯罪的情形，不得動用強制措施：檢察機關(guān)以原告身份參加訴訟，對自己代表國家提出的訴訟請求負舉證責(zé)任等等，以此保證公益訴訟中雙方當事人地位的平衡。

（作者單位：吉林廣播電視大學(xué)白山分校）

第三篇：我國的公益訴訟應(yīng)由檢察機關(guān)提起

我國法律的理論界和實務(wù)界對檢察機關(guān)是否有權(quán)利提起民事公訴存在很大爭議，早在上世紀80年代制定民事訴訟法之時就曾展開過一場討論。但是反對的呼聲很高，認為檢察機關(guān)的憲法定位就是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，如果參與訴訟就背離了其法律監(jiān)督的屬性。因此在1982年制定《中華人民共和國民事訴訟法》時只加進了“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律

監(jiān)督”的原則性規(guī)定。九十年代修改《民事訴訟法》的時候，增加了第一百八十五條“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當按照審判監(jiān)督程序提出抗訴：(一)原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)不足的；(二)原判決、裁定適用法律確有錯誤的；(三)人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；(四)審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有前款規(guī)定情形之一的，應(yīng)當提請上級人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！钡墮z察院沒有抗訴權(quán)、抗訴不影響執(zhí)行，使這種事后監(jiān)督的制度很不完善。并且仍舊沒有明確涉及檢察機關(guān)提起訴訟和參與訴訟的問題,即使是對國有資產(chǎn)流失案件，目前也僅有少數(shù)地方的檢察院提起過民事公訴，有一部分是支持起訴?？剂糠磳z察機關(guān)提起公益訴訟，其主要依據(jù)大致是以下兩點：

1.我國的檢察機關(guān)的憲法定位法律監(jiān)督機關(guān)，與國外的檢察機關(guān)在法律地位及法律性質(zhì)上存在本質(zhì)區(qū)別。其主要職能是保證國家法律得到正確、統(tǒng)一實施，維護國家、社會的利益。如果檢察機關(guān)介入訴訟，成為當事人一方，就違反了其憲法定位。另外檢察機關(guān)以當事人一方的法律地位出席法庭，其監(jiān)督職能就會削弱。

2.檢察機關(guān)提起公益訴訟勢必會打亂原來的訴訟架構(gòu)。有學(xué)者認為，“法院與原、被告之間形成一個等腰三角形的結(jié)構(gòu)模式”，這樣使得雙方的力量不能保持平衡。此外，由于檢察機關(guān)地位的特殊性，在現(xiàn)行法律框架下介入民事訴訟，非但不能維護法律尊嚴，實現(xiàn)公平正義，甚至?xí)訐u其現(xiàn)有的地位和形象。

但是隨著社會的不斷發(fā)展，大量的公益案件呈現(xiàn)在我們面前，這是不容回避的現(xiàn)實問題。提起公益訴訟的主體是否歸于檢察機關(guān)，要從發(fā)展的角度、尊重客觀現(xiàn)實，全面研究，穩(wěn)妥推進，不能因為檢察機關(guān)提起公益訴訟在理論上存在問題就停止前進，因為理論也是發(fā)展的，因噎廢食是不可取的。從公益訴訟的發(fā)展情況看，大多數(shù)國家都規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起民事訴訟以維護公共利益，我國可以借鑒外國的立法例，發(fā)展相關(guān)理論和實踐。從我國國情和法制建設(shè)的具體情況，我國的公益訴訟由檢察機關(guān)作為訴訟主體還是比較可行的。

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)

１、從檢察機關(guān)的性質(zhì)看，由檢察機關(guān)提起公益訴訟較為恰切。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其職責(zé)是確保法律的統(tǒng)一正確實施，維護國家利益和社會公共利益。其中一個重要的手段就是代表國家提起公訴。對危害社會構(gòu)成犯罪的刑事案件可以進行刑事公訴，對于侵害國家利益和社會公共利益的民事案件為什么不能提起民事公訴？其理一也。同樣，在民事和行政法律監(jiān)督中，檢察機關(guān)也完全有權(quán)力而且有責(zé)任以此種方式實現(xiàn)對民事法律和行政法律實施的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第十四條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！薄吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。”檢察機關(guān)提起公益訴訟，是實施法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，是通過參與訴訟的方式維護國家、公共利益。近年來，各地檢察機關(guān)已經(jīng)進行了一些嘗試，雖然遇到一些問題，但也積累了不少經(jīng)驗，并且取得了明顯的成績。比如河南省信陽市檢察機關(guān)僅2005年就辦理公益訴訟案件10余起，主要是國有資產(chǎn)流失案件，大多是以支持起訴和檢察建議的方式辦理的，挽回損失上百萬元，因此，由檢察機關(guān)提起公益訴訟有法理上和實踐上的優(yōu)勢。

２、從現(xiàn)有法律看，由檢察機關(guān)提起公益訴訟與《民事訴訟法》第15條的立法精神是一致的。《民事訴訟法》第15條規(guī)定“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！痹摋l規(guī)定可能是我國現(xiàn)行法律中唯一帶有公益訴訟意思的法條，這里規(guī)定提起公益訴訟的主體可以是機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位，沒有具體規(guī)定由哪個機關(guān)、哪個團體、哪個單位來作為主體，這里規(guī)定的方式僅僅是支持起訴，如果把主體限定為檢察機關(guān)，把方式規(guī)定為直接起訴或支持起訴，那么，我國的公益訴訟制度就是比較完善的了。

３、從檢察機關(guān)的法律地位看，檢察機關(guān)提起公益訴訟爭議最少。人民代表大會制度是我國的根本政治體制，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)?！耙桓畠稍?/p>

”由人大產(chǎn)生，對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督?？梢姡谖覈F(xiàn)有的政治格局下，檢察機關(guān)是人民民主專政的工具，其屬性是法律監(jiān)督，其職責(zé)是維護國家法律的統(tǒng)一和正確行使，其目的是維護國家利益和人民群眾的公共利益。因此，在我國并不存在檢察機關(guān)代表哪一方利益的問題，人民檢察院代表的是全國人民的整體權(quán)利和國家的全局利益，那么當這兩種利益受到損害時，檢察

機關(guān)就完全有資格代表國家或群體提起公益訴訟。

４、從公益訴訟案件的特點出發(fā)，也應(yīng)由檢察機關(guān)提起訴訟。首先，在國有資產(chǎn)流失、弱勢群體遭受損害、環(huán)境污染等侵犯公共利益的案件中，其受害人是不特定的。如果沒有特定機關(guān)作為主體提起訴訟，就會出現(xiàn)有受害方而沒有訴訟者的局面，訴訟程序很有可能無法啟動。其次，從公益訴訟的特點分析，致害方和加害方的力量對比具有失衡性，受害方在訴訟中處于劣勢地位。如果不依靠國家強有力的公權(quán)支持訴訟，就會是使得原本處于劣勢的一方無法平等的參與訴訟，公平正義也就無法體現(xiàn)。

（二）檢察機關(guān)提起公益公訴的范圍

公益訴訟的范圍應(yīng)當包括兩個方面：

１、行政公益訴訟

（1）、行政公益訴訟指為維護國家利益和社會公共利益，對侵犯上述利益的行政行為或類似行政行為提起的訴訟。危害公共利益的行政行為包括：

（一）政府機關(guān)的不當行政行為，分為不當抽象行政行為和不當具體行政行為；

（二）政府機關(guān)以行政權(quán)為根據(jù)的民事行為，包括出讓土地、出售企業(yè)、政府采購、工程發(fā)包等；

（三）在行政權(quán)行使過程中的不當事實行為，包括形象工程、公款消費等；

（四）政府機關(guān)消極的不作為行為包括不履行法定職責(zé)、對違法行為不加制止等，比如前文提到的某工商管理局對違法制售假劣藥品查處不力的行為就是典型的例子。

２、民事公益訴訟

（１）侵害國家經(jīng)濟利益案件。我國的所有制形式是社會主義公有國家，包括全民所有和集體所有，這是我國經(jīng)濟基礎(chǔ)主體。國家通過對國有資產(chǎn)的占有、使用和管理行使國家公權(quán)力，維護社會公共秩序，建設(shè)公共設(shè)施，建立公共福利。近些年在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，包括國有企業(yè)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓、股份制改造、整體出售等，出現(xiàn)了嚴重的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。這些不法分子對國有資產(chǎn)的侵害實質(zhì)上就是對社會公共利益的侵害。這類案件納入公益訴訟范圍勢在必行，否則就不能遏制國有資產(chǎn)嚴重流失的現(xiàn)象。

（２）環(huán)境、資源保護案件。近年來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟年增長率超過發(fā)達國家水平，但最大的隱憂就是環(huán)境惡化嚴重，正在重復(fù)走西方國家“先污染，后治理”的老路，環(huán)境污染呈上升趨勢，生態(tài)破壞加劇，環(huán)境安全保護已迫在眉睫。環(huán)境、資源保護案件受害者眾，但受害人又不具體不特定。比如生態(tài)環(huán)境遭受破壞、水土大量流失、大氣遭受污染等，很難找到明確的受害人，有些損害將會在一定時間之后才能顯現(xiàn)出來。因此，這類案件列入公益訴訟范圍也是我國走可持續(xù)發(fā)展之路的迫切需要。

（３）侵害弱勢群體的案件。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，出現(xiàn)了許多新的矛盾和問題，也出現(xiàn)了一些弱勢群體。比如下崗工人、農(nóng)民工等，這些人的利益很容易受到侵害，但依靠其自身力量有很難獲得司法救濟，因此，當這些弱勢群體的合法權(quán)益受到侵害時，應(yīng)當有人站出來維護他們的利益，最合適的方法就是提起公益訴訟。

（４）土地開發(fā)中的案件。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展必定會帶來地產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展，近年來土地開發(fā)的熱潮一浪高過一浪。有些行政機關(guān)在未作具體細致的調(diào)查研究情況下，盲目啟動土地一級市場，違規(guī)違法出讓土地，搞所謂的整體開發(fā)、連片開發(fā)。這樣做導(dǎo)致兩個不良后果：一是房地產(chǎn)經(jīng)濟混亂，出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟；二是基于一些非正常因素拖延對該片土地的開發(fā)甚至不開發(fā)，造成土地的閑置和國土資源的浪費。我國土地所有權(quán)屬于國家，如果沒有特定的機關(guān)啟動公益訴訟，那么土地侵權(quán)案件就不能進入訴訟渠道，國家土地所有權(quán)何以保護？

在我國當前的形勢下，建立公益訴訟制度對于構(gòu)建和諧社會是十分必要的。盡管建立有我國特色的公益訴訟制度，尚存在著諸多技術(shù)性問題有待解決，但是通過不斷的研究和實踐，許多問題都能逐步得到解決。在目前情況下，由檢察機關(guān)負責(zé)提起訴訟，是必要而且可行的，比較符合現(xiàn)階段中國的法律和社會現(xiàn)狀。

第四篇：《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》

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004km.cn 《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》

與你息息相關(guān)的公益訴訟—— 最高檢發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》

最高檢公布檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案制定經(jīng)過

7月2日，最高人民檢察院對外發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《改革試點方案》)。依據(jù)該方案,檢察機關(guān)提起公益訴訟,免繳訴訟費。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的案件中,被告沒有反訴權(quán)。

公益訴訟是指對損害國家和社會公共利益的違法行為,由法律規(guī)定的國家機關(guān)或組織向法院提起訴訟的制度。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

依據(jù)《改革試點方案》,檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向法院提起民事公益訴訟。

檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,可以向法院提起行政公益訴訟。試點期間,重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。

據(jù)悉,公益訴訟案件中,檢察機關(guān)是以“公益訴訟人”的身份提起訴訟。民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān),以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

為提高檢察監(jiān)督的效力,發(fā)揮行政機關(guān)履行職責(zé)的能動性,有效節(jié)約司法資源,《改革試點方案》設(shè)置了訴前程序。規(guī)定在提起民事公益訴訟之前,檢察機關(guān)應(yīng)當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織向法院提起民事公益訴訟。在提起行政公益訴訟之前,檢察機關(guān)應(yīng)當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議,督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。好問律師APP

004km.cn 經(jīng)過訴前程序,法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟,社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟,向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請求;行政機關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé),國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟,向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認行政行為違法或無效的訴訟請求。

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟,應(yīng)當有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據(jù),并應(yīng)當制作公益訴訟起訴書。

最高檢:檢察機關(guān)提起公益訴訟免繳訴訟費 設(shè)有訴前程序

7月2日，最高人民檢察院對外發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《改革試點方案》)。依據(jù)該方案,檢察機關(guān)提起公益訴訟,免繳訴訟費。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的案件中,被告沒有反訴權(quán)。

公益訴訟是指對損害國家和社會公共利益的違法行為,由法律規(guī)定的國家機關(guān)或組織向法院提起訴訟的制度。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

依據(jù)《改革試點方案》,檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向法院提起民事公益訴訟。

檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,可以向法院提起行政公益訴訟。試點期間,重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。

據(jù)悉,公益訴訟案件中,檢察機關(guān)是以“公益訴訟人”的身份提起訴訟。民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān),以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

為提高檢察監(jiān)督的效力,發(fā)揮行政機關(guān)履行職責(zé)的能動性,有效節(jié)約司法資源,《改革試點方案》設(shè)置了訴前程序。規(guī)定在提起民事公益訴訟之前,檢察機關(guān)應(yīng)當依好問律師APP

004km.cn 法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織向法院提起民事公益訴訟。在提起行政公益訴訟之前,檢察機關(guān)應(yīng)當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議,督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。

經(jīng)過訴前程序,法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟,社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟,向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請求;行政機關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé),國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟,向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認行政行為違法或無效的訴訟請求。

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟,應(yīng)當有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據(jù),并應(yīng)當制作公益訴訟起訴書。

地方檢察院擬向法院提起公益訴訟的案件需報最高檢審批

7月2日，最高人民檢察院對外發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《改革試點方案》)。依據(jù)《改革試點方案》,最高人民檢察院選擇在北京、內(nèi)蒙古等13個省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展為期兩年的改革試點。試點期間,地方檢察院擬決定向法院提起公益訴訟的案件,一律先行層報最高檢審批。

最高檢新聞發(fā)言人肖瑋表示,試點進行中,最高檢將與最高法共同加強對試點工作的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查,適時就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題,聯(lián)合作出實施辦法,報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,并及時就試點情況向全國人民代表大會常務(wù)委員會作出中期報告。試點期滿后,對實踐證明可行的,適時提請全國人民代表大會常務(wù)委員會修改完善有關(guān)法律。

肖瑋向記者介紹,為確保檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點工作穩(wěn)步推進,檢察機關(guān)還將加強與全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦等部門的溝通聯(lián)系,并積極與最高法協(xié)商,共同加強對改革試點工作的部署、推進和監(jiān)督檢查,使改革試點的各項工作有序開展。（正義網(wǎng)）

一圖讀懂公益訴訟

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004km.cn 你還在擔心環(huán)境污染沒人管嗎？你還在發(fā)愁吃到有毒有害食品無處說理嗎？現(xiàn)在有招兒了，檢察機關(guān)可以提起公益訴訟了，這些問題統(tǒng)統(tǒng)幫你解決。7月1日，全國人大常委會授權(quán)最高檢在北京等13省市區(qū)開展提起公益訴訟改革試點。看似“高大上”的公益訴訟其實與你息息相關(guān)

第五篇：檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案

【發(fā)布單位】最高人民檢察院 【發(fā)布文號】

【發(fā)布日期】2015-07-02 【生效日期】2015-07-02 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】新華社

檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案

為貫徹落實黨的十八屆四中全會關(guān)于探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的改革要求，現(xiàn)就檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點提出如下方案。

一、目標和原則

按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的改革部署，積極探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。

（一）堅持改革正確方向。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，發(fā)展完善中國特色社會主義檢察制度，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。

（二）立足法律監(jiān)督職能。堅持檢察機關(guān)職能定位，把握提起公益訴訟的條件、范圍和程序，既強化對公共利益的保護，又嚴格規(guī)范行使檢察權(quán)。

（三）有效保護公共利益。針對生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域侵害國家和社會公共利益的情況，及時提起民事或行政公益訴訟，加強對國家和社會公共利益的保護。

（四）嚴格依法有序推進。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有關(guān)規(guī)定和全國人大常委會的授權(quán)決定，確保改革試點在法律框架和授權(quán)范圍內(nèi)開展，維護法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

二、主要內(nèi)容

（一）提起民事公益訴訟

1.試點案件范圍。檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。

2.訴訟參加人。檢察機關(guān)以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟。民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，被告沒有反訴權(quán)。

3.訴前程序。檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)檢察機關(guān)。

4.提起訴訟。經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，應(yīng)當有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據(jù)，并應(yīng)當制作公益訴訟起訴書。5.訴訟請求。檢察機關(guān)可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。

（二）提起行政公益訴訟

1.試點案件范圍。檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。試點期間，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。

2.訴訟參加人。檢察機關(guān)以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

3.訴前程序。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機關(guān)應(yīng)當在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)檢察機關(guān)。

4.提起訴訟。經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)當有明確的被告、具體的訴訟請求、國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)，并應(yīng)當制作公益訴訟起訴書。

5.訴訟請求。檢察機關(guān)可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求。

（三）其他事項

1.試點期間，地方人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應(yīng)當先行層報最高人民檢察院審查批準。

2.提起公益訴訟，檢察機關(guān)免繳訴訟費。

3.提起公益訴訟，試點方案沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

三、方案實施

（一）立法機關(guān)授權(quán)。提請全國人大常委會2015年6月授權(quán)，自2015年7月起開展改革試點，試點期限為兩年。

（二）積極開展試點。2015年7月，根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)和改革試點方案，制定出臺試點實施辦法，并選擇北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區(qū)、直轄市開展試點。

（三）推動相關(guān)法律修改完善。及時總結(jié)試點經(jīng)驗和成效，積極推動相關(guān)法律的修改完善。

四、工作要求

一要堅持統(tǒng)籌謀劃。加強頂層設(shè)計，確立檢察機關(guān)提起公益訴訟的基本制度和規(guī)范，統(tǒng)籌規(guī)劃具體時間表和路線圖。按照可復(fù)制、可推廣的要求，鼓勵試點地區(qū)發(fā)揮首創(chuàng)精神，推動制度創(chuàng)新。

二要積極穩(wěn)妥推進。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，既要積極推動，加強對試點工作的指導(dǎo)和督促；又要穩(wěn)妥慎重，嚴格程序，努力確保法律效果和社會效果的統(tǒng)一。要逐步形成成熟的經(jīng)驗，再推動立法完善。三要加強協(xié)調(diào)配合。各試點單位要加強請示報告和溝通協(xié)調(diào)，積極爭取地方黨委、人大、政府和有關(guān)部門的支持，建立與人民法院的協(xié)調(diào)配合機制，共同推進改革試點工作穩(wěn)步開展。

四要注重宣傳引導(dǎo)。既要及時宣傳改革試點的好經(jīng)驗、好做法和取得的成效；又要把握宣傳策略，嚴格宣傳紀律，正確引導(dǎo)社會預(yù)期，為改革試點營造良好的輿論環(huán)境。

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