第一篇：行政公益訴訟中原告資格的確定

《行政法與行政訴訟法》論文

——行政公益訴訟中原告資格的確定

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2013年12月14日

行政公益訴訟中原告資格的確定

摘要：保護(hù)國家和社會公共利益是行政機(jī)關(guān)的天賦使命。但是，公權(quán)力自身的擴(kuò)張性，決定了行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)正不斷滲透到社會生活的方方面面，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)為了片面的追求部門利益，置社會公共利益于不顧，甚至作出侵害社會公共利益的行為，這顯然與行政機(jī)關(guān)自身的設(shè)立初衷背道而馳。行政公益訴訟是維護(hù)社會公共利益、保障有序的社會秩序的一項(xiàng)重要的法律制度。行政公益訴訟的原告資格是對哪些人可以以維護(hù)公共利益為目的提起行政公益訴訟的界定，這一問題是行政公益訴訟制度的重要節(jié)點(diǎn)。由于“無利益即無訴權(quán)”等傳統(tǒng)訴權(quán)理論的制約，使絕大多數(shù)侵害公共利益的訴訟因缺乏適格主體而得不到有效的法律救濟(jì)。在這種背景下，行政公益訴訟原告資格的研究就顯得十分必要。關(guān)鍵字：行政公益訴訟，原告資格，行政公益訴訟原告資格 正文：

隨著我國社會民主化和法治化進(jìn)程的逐步發(fā)展，公民的權(quán)利意識日益增長，在積極提起各種訴訟維護(hù)自己的私益之余，一種以維護(hù)不特定的大多數(shù)人的利益的公益訴訟近年來也逐漸被提起。各類公益訴訟不時(shí)見諸于媒體報(bào)道，成為司法實(shí)踐和社會生活中討論的熱門話題。相對于民事訴訟和刑事訴訟而言，在行政訴訟中，這種公益訴訟的特性更加明顯。

行政公益訴訟，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出起訴請求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。為了維護(hù)社會公共利益, 需要建立行政公益訴訟制度, 而建立該項(xiàng)制度的一個(gè)前提條件就是要明確哪些主體可以成為適格原告。

一、行政公益訴訟原告資格概述

行政訴訟原告是指對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服，按照《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，可以依法向人民法院提起司法救濟(jì)的具體的利害關(guān)系人。行政訴訟原告資格可以定義為公民、社會團(tuán)體或其他組織可以作為行政訴訟當(dāng)中的原告應(yīng)當(dāng)具有的條件及身份。司法對行政行為是否審查及審查的力度在一定程度上是由行政訴訟原告資格存在與否及范圍大小決定的，同時(shí)原告資格也是保障公民權(quán)利和維持行政機(jī)關(guān)效率之間關(guān)系的紐帶。

行政公益訴訟包含在行政訴訟中，是一種特殊形式，因而行政公益訴訟原告資格是包含在行政訴訟原告資格含義中的，只是提起訴訟的目的有所改變，是為了保護(hù)國家和社會公共利益不受違法行政行為的侵害。對行政公益訴訟原告資格可以有如下表述：為了公共利益不受行政行為的侵害，而以自己的名義向法院提起司法救濟(jì)所應(yīng)當(dāng)具備的身份或條件。

二、行政公益訴訟原告的特征 與傳統(tǒng)的行政訴訟的原告相比，行政公益訴訟的原告具有以下特征：

1、原告資格的多元化。傳統(tǒng)行政訴訟原告資格適用直接利害關(guān)系學(xué)說，即原告主體必須是同具體行政行為有法律上的直接利害關(guān)系且認(rèn)為該行政行為侵犯了自身合法權(quán)益的自然人、法人或其他組織。而在行政公益訴訟中，只要起訴人的主張能表明違法的行政活動(dòng)有可能或正在導(dǎo)致公共利益的損害，即使他同該行政行為之間無法律上的直接利害關(guān)系也一樣具有原告資格。在此，放寬了對原告資格的限制，除了自然人、法人或其他組織之外，國家公訴機(jī)關(guān)也可以居于原告地位。公益訴訟的原告應(yīng)該界定為多元化，即不以與案件有直接的利害關(guān)系為限制條件，這種原告既可以是案件的直接利害關(guān)系人，也可以是與案件沒有直接利害關(guān)系的人。

2、原告地位特殊。公益行政訴訟原告既不同于一般行政訴訟中的原告，它不是遭受違法行政行為侵害的直接利害關(guān)系人，提起訴訟的目的只是為了維護(hù)社會公共利益。法院對被告人的違法行政行為作出裁決，對原告本身并不發(fā)生效力，只對被告人和利益的被代表人亦即對國家和社會公眾發(fā)生效力。原告也不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，在訴訟中處于特殊的法律地位。

3、原告的處分權(quán)受到一定限制。在一般的行政訴訟中，原告依法對自己享有的訴訟權(quán)利有完全的處分權(quán)，只要這種處分權(quán)不損害國家利益、社會公共利益和他人利益，國家不予干涉。但行政公益訴訟所涉及的不是一人一己的私利，而是社會公共利益。因此，原告不能像處分自己的權(quán)利那樣來處分社會公共利益，各國法律對行政公益訴訟中原告的處分權(quán)都作了一定的限制。

三、我國行政公益訴訟原告資格的現(xiàn)狀

1、傳統(tǒng)原告資格理論仍影響著立法 傳統(tǒng)理論認(rèn)為，“無利益即無訴權(quán)”，作為訴權(quán)要件的“訴的利益”是法院進(jìn)行裁判的前提。“這樣的限制性規(guī)定使公眾接近公益訴訟、享受司法保護(hù)的機(jī)會十分微小，不利于建立完備的公益訴訟制度。”盡管傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”理論能夠“保證真正的爭議進(jìn)入法院，使司法程序發(fā)揮其應(yīng)有的功能，但它也實(shí)際阻礙了司法對公共利益的保護(hù)，”從這個(gè)意義上說，傳統(tǒng)的原告資格理論是有與生俱來的缺陷的。我國在程序立法上關(guān)于公民的起訴權(quán)以“無利益即無訴權(quán)原則”為理論基礎(chǔ)的，即只有與自己有“法律上利害關(guān)系”，才能作為原告向法院提起訴訟。是以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關(guān)系”來規(guī)定行政訴訟的原告資格。指導(dǎo)思想的滯后，使立法的發(fā)展還僅限于私益訴訟，所以必須以新的理論來指導(dǎo)行政公益訴訟原告資格制度的建立，否則公民的行政公益訴權(quán)無法可依，公共利益自然得不到保護(hù)。

2、司法受制于傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn) 傳統(tǒng)的“原告資格問題的核心是，請求救濟(jì)的當(dāng)事人所主張的事項(xiàng)是否是有關(guān)個(gè)人利益的爭執(zhí)，以使人相信導(dǎo)致起訴的實(shí)際損害是法院所應(yīng)當(dāng)解決的，因?yàn)榉ㄔ褐饕菫榱私鉀Q這些棘手的問題而存在的”。但在現(xiàn)實(shí)中，在我國政府占據(jù)著絕對多數(shù)資源的情況下，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來解決社會所面臨的問題是微不足道的，當(dāng)行政行為對社會的公共利益侵害的時(shí)候，一些有直接利害關(guān)系的人往往是該行為的受益者。要使受益者對致使其受益的行政行為進(jìn)行積極起訴是不可能的。

四、我國行政公益訴訟原告資格的建議

只要有訴訟就一定存在原告，行政公益訴訟也不例外。什么樣的主體才具有行政公益訴訟原告資格？

（一）確定檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格分析 公共秩序、公共安全及公共福利能否得到有效的維護(hù)，是一個(gè)國家的職能是否履行，這個(gè)國家能否長治久安的重要體現(xiàn)之一。當(dāng)公共利益遭受到危害時(shí)，國家必須賦予某一專門機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟的權(quán)利。在我國，檢察機(jī)關(guān)的作用應(yīng)該不僅僅限于維護(hù)國家法律的統(tǒng)一、保障司法公正，其在維護(hù)社會公共利益方面也應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的作用，原因如下：

1、職能需要。我國憲法明確規(guī)定，作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院可以對國家法律的執(zhí)行和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)決定了它應(yīng)當(dāng)擁有行政公益訴訟的原告資格。

2、制度保障。檢察機(jī)關(guān)作為原告更有利于對國家和社會公共利益的保障。檢察機(jī)關(guān)背后有國家機(jī)器這一強(qiáng)大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會團(tuán)體都具備更大的保障。

3、自身優(yōu)勢。專業(yè)的公務(wù)員隊(duì)伍組成了檢察機(jī)關(guān)，既監(jiān)督了行政權(quán)，又在操作中有效地規(guī)避濫訴的發(fā)生，進(jìn)一步增加了行政效率。

為了保證行政公益訴訟能夠在嚴(yán)肅的環(huán)境下運(yùn)行，預(yù)防濫訴現(xiàn)象，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法行為對公共利益已經(jīng)或可能造成危害時(shí)，首先必須向做出違法行為的行政機(jī)關(guān)提出前置司法建議。倘若在法律規(guī)定的期間內(nèi)，該行政機(jī)關(guān)仍然沒有采取措施停止侵害，那么，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)便可以向法院提出行政公益訴訟。提出前置司法建議，能夠使行政機(jī)關(guān)及時(shí)的糾正違法行為，同時(shí)也可以有效地減輕法院司法審查的工作量，使司法救濟(jì)得到最合理的使用。同時(shí)，也應(yīng)該以法律的明文規(guī)定來限制檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍，不能無根據(jù)的擴(kuò)張。提起行政公益訴訟，一般來說應(yīng)該是在有著較為尖銳的矛盾，且現(xiàn)有的行政訴訟程序無力對公共利益進(jìn)行維護(hù)的條件之下，例如環(huán)境污染、消費(fèi)者維權(quán)、生態(tài)環(huán)境、公共財(cái)產(chǎn)安全等方面。在實(shí)踐中，大多行政行為所侵犯的公共利益都是以地域?yàn)榉秶鷦澐值模虼?，必須在確定原告資格時(shí)考慮到地域的限制。此地域限制規(guī)定，在其他行政公益訴訟的原告主體資格上也同樣適用。

（二）確定公民行政公益訴訟原告資格分析

使公民能夠擁有提起行政公益訴訟的身份和資格，是一個(gè)國家是否對公民的權(quán)利給予最大限度的保護(hù)的重要體現(xiàn)。確定公民行政公益訴訟原告資格

1、具有法律基礎(chǔ)，符合公民權(quán)利發(fā)展的潮流。賦予我國公民以行政公益訴訟起訴資格也是符合我國的性質(zhì)和法律的明確規(guī)定的，是實(shí)現(xiàn)公民憲法監(jiān)督權(quán)利、保障社會主義民主政治實(shí)現(xiàn)的必由之路。

2、附予公民提起行政公益訴訟的權(quán)利符合以私權(quán)利對公權(quán)力的制約的要求。這于我國建設(shè)法治國家的終極目標(biāo)完全契合，同時(shí)也開啟了私權(quán)利對公權(quán)力有效監(jiān)督的新道路。

3、公共利益與私人利益存在統(tǒng)一性。公共利益與個(gè)人利益在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，公共利益依賴于個(gè)人利益，且公共利益與個(gè)人利益是相互包含的。

4、賦予公民提起行政公益訴訟的權(quán)利一定程度上是對檢察機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體或其它組織提起行政公益訴訟的補(bǔ)充。

同檢察機(jī)關(guān)一樣，為防止濫訴，應(yīng)對公民的原告資格也加以限制：第一，制定合理的前置程序。當(dāng)公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行為對公共利益造成損害時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)將違法的行政行為已經(jīng)或可能造成的損害通過書面形式告知該行政機(jī)關(guān)。如果行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的期限內(nèi)未作出書面回應(yīng)或未對違法行為予以改正，公民則可以以自己的名義提起行政司法救濟(jì)。如果法院對公民的起訴不予受理，公民可將起訴的事由向檢察機(jī)關(guān)反映、投訴，檢察機(jī)關(guān)在依法審查后，認(rèn)為公民反應(yīng)的事實(shí)屬實(shí)，也可以檢察機(jī)關(guān)的名義向法院提起訴訟。第二，對受案范圍及條件加以嚴(yán)格限制。為防止濫訴，公民提起行政公益訴訟應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格受案范圍及條件：一是公共利益確實(shí)受到違法行政行為的損害；二是侵犯到絕大多數(shù)公民權(quán)益；三是不能按照現(xiàn)有的行政訴訟程序?qū)で缶葷?jì)。更為重要的是對受案范圍的嚴(yán)格規(guī)定，在具體實(shí)踐中，應(yīng)參照部分國家規(guī)定，僅在選舉、環(huán)保、審計(jì)、同業(yè)競爭等幾個(gè)與公民和公共利益牽涉較大的領(lǐng)域?qū)嵤?/p>

（三）確定社會團(tuán)體或其他組織行政公益訴訟原告資格分析 公共性社會團(tuán)體不僅是一種重要的社會自治組織，更是聯(lián)系公民和國家的橋梁和紐帶，其在傳遞國家政策、信息及表達(dá)公民訴求、愿望方面發(fā)揮著重要的作用，能夠促進(jìn)國家和公民、社會之間的良性、和諧互動(dòng)。

首先，社會團(tuán)體或其它組織有充足的提起行政公益訴訟的動(dòng)力。賦予社會團(tuán)體或其它組織行政公益訴訟的原告資格，既利于對公共利益進(jìn)行維護(hù)，也利于對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。社會團(tuán)體能夠更好的代表和整合社會的整體利益。

其次，社會團(tuán)體或其它組織提起行政公益訴訟可以有效減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，利于行政機(jī)關(guān)行政效率的實(shí)現(xiàn)。

同樣，對于社會團(tuán)體或其他組織也要避免濫訴，起訴的前提是其起訴所保護(hù)的公共利益的性質(zhì)與其團(tuán)體或組織的性質(zhì)相同或相近，換句話說，應(yīng)該在同一領(lǐng)域范圍內(nèi)。但由于我國社會組織在組建過程中，對程序、規(guī)定等有著較為嚴(yán)格的要求，因而現(xiàn)今真正屬于民間的社會組織鳳毛麟角，一旦對其加以苛刻的限制，勢必會遏制其參與行政公益訴訟的熱情?；诖?，社會組織只要其訴權(quán)符合章程要求且能提供真實(shí)的書面證明文件，就可以賦予其原告資格。

五、結(jié)語 有權(quán)利必有救濟(jì)是現(xiàn)代法治理念的一個(gè)重要特征，它不應(yīng)只在保護(hù)私益時(shí)得以運(yùn)用，更應(yīng)在維護(hù)公共利益方面彰顯其作用。眾觀世界，行政公益訴訟制度已不是一個(gè)新鮮的課題，多數(shù)法治發(fā)達(dá)的國家早已建立并得以應(yīng)用，且已經(jīng)趨于成熟和完善。但在我國尚未正式建立起行政公益訴訟制度,正因?yàn)槿绱?，?dāng)面對公共利益遭受或可能遭受侵害時(shí)，我們卻由于制度的缺失而無所作為。個(gè)人利益包含在公共利益之中，牽一發(fā)而動(dòng)全身，一旦公共利益受到危害，勢必會對個(gè)人利益造成威脅。因而，維護(hù)社會公共利益，捍衛(wèi)社會正義成了每個(gè)社會成員神圣而又光榮的權(quán)利和義務(wù)。

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第二篇：行政公益訴訟原告資格

行政公益訴訟原告資格探討

一、背景概述 隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益繁榮，逐漸完善的市場經(jīng)濟(jì)體制也帶來了許多價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變。以往不被人們重視的如環(huán)境保護(hù)、社會保障、公共工程建設(shè)等問題也越來越受到人們的關(guān)注。似乎不知從何時(shí)起只顧自我溫飽的中國人也開始關(guān)心身邊的一切與自己似有似無的事了，并且也為此感到快樂幸福了。“公益”漸漸的成為了一個(gè)閃耀的詞匯，如同每一次明星慈善晚會的華麗服飾一般光彩奪目。這些都表明完善公益訴訟相關(guān)制度在中國當(dāng)下的迫切需要。

公益訴訟的概念可以追溯到古羅馬時(shí)期。羅馬法最早進(jìn)行了私益訴訟和公益訴訟的區(qū)別，據(jù)其規(guī)定，以保護(hù)個(gè)人所有權(quán)為目的由特定人才能提起的訴訟是私益訴訟；以保護(hù)社會利益為目的，除特別規(guī)定外，凡市民均可提起的訴訟是公益訴訟。根據(jù)被訴當(dāng)事人不同可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟。其中行政公益訴訟是針對行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的一種訴訟。對于我國行政公益訴訟的建立來講，仍需要進(jìn)一步的探討和規(guī)范。在對發(fā)達(dá)國家成熟的行政公益訴訟制度學(xué)習(xí)和比較之后，才能結(jié)合我國的復(fù)雜國情制定相關(guān)的規(guī)范。然而，無原告即無訴訟，行政公益訴訟面臨的首要問題是原告資格的確定。

二、國外理論

（一）利害關(guān)系學(xué)說。利害關(guān)系說是將利益作為行政訴訟原告資格取得的核心。即當(dāng)政府侵犯了法律上的利益，利害關(guān)系人就擁有起訴資格。在此法律上的利益被分為“法律上保護(hù)的利益”和“法律上值得保護(hù)的利益”。利益解釋的擴(kuò)大化使得獲得起訴資格的利益主體范圍也擴(kuò)大了。其中特別注重的是經(jīng)濟(jì)利益的損害，而無論制定法是否明確保護(hù)之。

（二）公共信托與私人檢察官理論

1、公共信托理論認(rèn)為非屬私人的水、空氣等自然資源和財(cái)政稅收是國民共同財(cái)產(chǎn)，國民通過委托方式由政府管理這些財(cái)產(chǎn)，使之為公眾所用。這種理論起源于契約社會中國民將部分權(quán)利讓渡給了國家，以此檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的不法行為向法院提起公益訴訟。

2、私人檢察官理論是指允許私人借檢察長之名提起公益訴訟。在美國國會為了保護(hù)公共利益可以授權(quán)檢察總長對行政機(jī)關(guān)的行為申請司法審查，國會也有權(quán)以法律決定其他當(dāng)事人作為私人檢察官，主張公共利益。

利害關(guān)系說使與被訴行政行為有直接、間接利益關(guān)系的人可以取得原告資格，然而對于其他沒有利害關(guān)系的當(dāng)事人公共信托和私人檢察官理論正好是一個(gè)很好的補(bǔ)充。從多方面保障了人們參與公益訴訟的途徑。

三、對我國行政公益訴訟原告資格制度展望

本人覺得在制定我國行政公益訴訟原告制度之前需要進(jìn)一步了解和分析我國的國情。任何一個(gè)好的制度都是一般性與特殊性相統(tǒng)一的。首先我們是一個(gè)發(fā)展極不平衡的國家，東西部地區(qū)差異大。其次，導(dǎo)致了我國的法治建設(shè)也是不成熟的，尤其體現(xiàn)在公民意識的嚴(yán)重缺乏。再次，對于我國的公共利益之界定是不明確的，普遍存在概念混淆不清。這樣對于行政機(jī)關(guān)的行政

行為和公民的訴求都存在模糊界限，不利于維護(hù)國家利益和公共利益。

（一）檢察機(jī)關(guān)

在中國當(dāng)下的大環(huán)境中檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人向法院提起公益訴訟是大基調(diào)。一方面我國憲法第129條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！睓z察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)自然有義務(wù)對行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行為進(jìn)行起訴。另一方面，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格的最大優(yōu)點(diǎn)在于，檢察機(jī)關(guān)能以國家機(jī)關(guān)的特有身份在訴訟過程中更好地與被訴的行政機(jī)關(guān)抗衡。這樣既節(jié)省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律監(jiān)督。但是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面應(yīng)主動(dòng)還是被動(dòng)仍存在爭議。本人覺得檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行行政公益訴訟，因?yàn)檫@個(gè)過程本身就包含其積極履行法律監(jiān)督的義務(wù)。僅僅是檢察機(jī)關(guān)顯然不能涵蓋所有的熱愛公益的人們的熱情。

（二）公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非盈利性質(zhì)的法人如消費(fèi)者協(xié)會、興業(yè)協(xié)會、宗教組織等。公益組織是一股潛在的強(qiáng)大力量，在未來的公益訴訟發(fā)展道路上會發(fā)揮越來越重要的作用。公益組織作為行政公益訴訟原告具有檢察官和公民無法替代的一些優(yōu)勢：首先公益組織有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)的公眾的意愿和利益。畢竟個(gè)人的能力、精力及知識是有限的。其次，公益組織作為原告有利于減少當(dāng)事人過多及公民濫用訴權(quán)，從而減少了司法資源的浪費(fèi)。再次，由于公益組織具有專門的人才和一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以能保證訴訟的順利進(jìn)行。公益組織的組建和發(fā)展一定程度上也促進(jìn)了公民意識的進(jìn)步。

（三）公民個(gè)人

丹寧勛爵曾說“如果有充分的證據(jù)證明政府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用法律，致使數(shù)千人的臣民受到侵害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律?！笨梢娰x予公民個(gè)人行政公益訴訟原告資格是一種應(yīng)有的權(quán)利需求。對于那些持否定態(tài)度的人，無非認(rèn)為公民個(gè)人獲得行政公益訴訟原告資格會導(dǎo)致濫用訴權(quán)、浪費(fèi)司法資源、降低司法效率。本人認(rèn)為公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格應(yīng)該有一定的限制，但是絕不能依此就使公益訴訟脫離公民個(gè)體。公民作為行政公益訴訟的起訴人，在西方經(jīng)歷了一個(gè)“從嚴(yán)”到“放寬”的發(fā)展過程。而且我國公益訴訟發(fā)展過程中缺少的公民公益意識也需建立在公民個(gè)人的司法實(shí)踐基礎(chǔ)上。

綜上所訴，作為改革開放的中國，必須逐步適應(yīng)全球化的步伐，在行政公益訴訟法律制度的創(chuàng)建問題上，應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，全面結(jié)合我國的時(shí)空特點(diǎn)不斷發(fā)展創(chuàng)新，展望中國公益訴訟的美好未來。

第三篇：試論行政公益訴訟原告資格

試論行政公益訴訟原告資格 法學(xué)專業(yè)學(xué)生周穎昕 指導(dǎo)教師楊欽 摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和法制進(jìn)程的不斷加快，行政公益訴訟受到司法實(shí)務(wù)和理論研討越來越多的重視，而行政公益訴訟的原告資格問題逐漸成為其中的熱點(diǎn)之一。本文從行政公益訴訟原告資格的涵義和研究意義入手,考察國外兩大不同法系中美國、英國、法國、日本的行政公益訴訟原告資格,接著分析我國行政公益訴訟原告資格的缺失現(xiàn)狀，提出確定行政公益訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格。關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;原告資格；檢察機(jī)關(guān)；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

Tutor

Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和工業(yè)化步伐的加快以及公眾生活需求的日益廣泛,我國政府的公共職能不斷加強(qiáng),行政權(quán)力特別是行政自由裁量權(quán)迅速擴(kuò)張。行政在環(huán)境保護(hù)、社會保障、公共工程建設(shè)、協(xié)調(diào)各種利益沖突和促進(jìn)社會公平競爭等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時(shí),行政亂作為、不作為或不當(dāng)作為的幾率大量增加,公共利益和私人利益一樣,越來越受到行政侵害的威脅。為此,建立行政公益訴訟制度,完善行政權(quán)力的司法監(jiān)控體系,已經(jīng)成為我國法學(xué)界的熱門話題。然而,無原告即無訴訟,行政公益訴訟面臨的首要問題是如何確定其原告,即由誰啟動(dòng)行政公益訴訟程序,這是一個(gè)理論性和實(shí)踐性都較強(qiáng)的學(xué)術(shù)問題，值得深入探討。

行政公益訴訟原告資格的概述

（一）行政公益訴訟原告資格的涵義

根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確立司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項(xiàng)要求，具有司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認(rèn)為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的、實(shí)實(shí)在在的利益。原告資格的另一個(gè)作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權(quán)力。原告資格與起訴人實(shí)體訴訟請求的是非曲直沒有直接關(guān)系。[1] 以此經(jīng)典定義解釋為指引，我們可以更好地理解什么是行政訴訟原告資格。對于這一概念，學(xué)者們的理解各不相同：羅豪才教授認(rèn)為：“原告資格是指個(gè)人或組織請求法院保護(hù)自己的合法權(quán)益所應(yīng)具備的條件?！?[2] 張樹義教授曾這樣表述：“原告資格是指某一公民或組織充當(dāng)行政訴訟原告所應(yīng)具備的條件。” [3]還有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟原告資格是指具有獨(dú)立承擔(dān)行政法權(quán)利義務(wù)的公民、法人或者其他組織，與引起受案范圍內(nèi)行政爭議的行政行為之間存在的利害關(guān)系。[4]雖然學(xué)者們對原告資格理解的角度與側(cè)重點(diǎn)不一，但有一點(diǎn)是達(dá)成共識的，即原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。[5] 行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊形式，其原告資格是包含在行政訴訟原告資格的含義中的，其提起訴訟的目的是：控制行政權(quán)以保護(hù)公民權(quán)益和維護(hù)公共利益。[6]根據(jù)上面的論述，我們可以對行政公益訴訟原告資格這樣進(jìn)行表述：在涉及國家和社會公共利益的行政訴訟中，某人或某團(tuán)體享有的將該行政爭端訴諸司法、啟動(dòng)訴訟程序以尋求司法救濟(jì)的足夠的利益。

（二）行政公益訴訟原告資格理論研究的意義

1、研究行政公益訴訟原告資格的理論價(jià)值

當(dāng)今世界許多國家都建立了行政公益訴訟制度,以此保護(hù)公共利益不受侵害,而原告資格是引發(fā)行政公益訴訟的關(guān)鍵,起訴人是否具有原告資格決定著訴訟是否得以進(jìn)行。羅馬法有一句法諺“沒有原告就沒有法官”，很清楚的說明了原告或起訴人的重要性。雖然起訴人具備了原告資格而法院不一定受理其起訴,但原告資格是最重要的起訴條件,它實(shí)質(zhì)上決定了行政訴訟對公民權(quán)益的保護(hù)程度。

“行政法的歷史就是行政權(quán)不斷擴(kuò)張的歷史” [7],行政權(quán)的擴(kuò)大, 適應(yīng)了現(xiàn)代社會發(fā)展的需要,同時(shí),也在不時(shí)地侵蝕著公共利益和個(gè)人利益?！懊總€(gè)有權(quán)力的人都趨向于濫用權(quán)力,而且還趨向于把權(quán)力用至極限,這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)?！?[8]若沒有有效的制約機(jī)制,原來膨脹的行政權(quán)力將會更加失控、愈發(fā)強(qiáng)大,行政公益訴訟原告資格理論存在的價(jià)值就在于可以對行政權(quán)的恣意與任性予以制約。

2、研究行政公益訴訟原告資格的現(xiàn)實(shí)意義 在轟動(dòng)全國的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時(shí)機(jī)還不成熟為理由，于 2001 年 9 月 24 日向全國各級法院下發(fā) 406 號通知，要求各級法院暫不受理相關(guān)訴訟。[9]浙江臺州畫家嚴(yán)正學(xué)對設(shè)在臨近小學(xué)的色情娛樂場所進(jìn)行多次舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)未予理睬，于是起訴椒江區(qū)文體局行政不作為。椒江區(qū)法院以嚴(yán)正學(xué)不是受害者為理由判決嚴(yán)正學(xué)敗訴。[10] 還有如喬占祥訴鐵道部春運(yùn)漲價(jià)案、[11]南京違章搭建紫金山觀景臺案、[12]湖南律師佘某訴鐵路部門多收票款案、[13]烏魯木齊三公民訴某酒店“懸掛國旗有誤”案等相關(guān)的公益訴訟案例，法院多以“法無明文規(guī)定”為由判決原告敗訴，或者以當(dāng)事人訴請的事項(xiàng)“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。此外，環(huán)境污染、壟斷經(jīng)營、侵害消費(fèi)者權(quán)益等違法行為嚴(yán)重?fù)p害了社會的公共利益，但由于訴訟法領(lǐng)域理論和立法發(fā)展的滯后，導(dǎo)致受害者無法通過訴訟途徑有效地保護(hù)自己的利益。

“面對公益訴訟,盡管從感情上作為法官我支持他們,但從法律上,有些起訴必須駁回。現(xiàn)行訴訟法規(guī)定,只有行為的直接利害關(guān)系人才有起訴的權(quán)利。”這是很多法官,提起個(gè)人公益訴訟時(shí)十分無奈的表態(tài)。公共利益被侵犯卻得不到應(yīng)有的救濟(jì)己經(jīng)成為普遍的社會現(xiàn)象,嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)呼喚行政公益訴訟制度的建立。要保護(hù)社會公共利益,沒有行政公益訴訟原告資格理論的支持,是不現(xiàn)實(shí)的。

二、國外行政公益訴訟原告資格的考察

（一）普通法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．美國行政公益訴訟原告資格

在美國，依傳統(tǒng)，對原告資格的審查實(shí)行法定利益標(biāo)準(zhǔn)，即只有在某種法定利益受到損害時(shí)始有原告資格存在之可能。法定利益最初僅指普通法上的利益即人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)，非單純經(jīng)濟(jì)上的利益即使受損也無法取得原告資格。這種標(biāo)準(zhǔn)后來不斷被法院的判例所突破。法院逐漸通過判例承認(rèn)了包括環(huán)境、審美、娛樂等利益在內(nèi)的幾乎所有經(jīng)濟(jì)的非經(jīng)濟(jì)的利益。正如伯納德·施瓦茨所說：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展。盡管憲法包含了有關(guān)原告資格的規(guī)定，國會仍可以為某個(gè)人或某種人規(guī)定他們本來所沒有的原告資格。即便有關(guān)個(gè)人沒有通常所要求的那種直接的個(gè)人利害關(guān)系，法律所賦予他們的原告資格仍是有效的，即國會可以通過制定法律授權(quán)某個(gè)原本沒有起訴資格的公民或公民團(tuán)體提起行政訴訟。賦予法定原告資格并不是創(chuàng)設(shè)新的私法權(quán)利，其目的在于保護(hù)有關(guān)的公共利益。被授權(quán)提起訴訟的私方當(dāng)事人雖然與該訴訟沒有切身的經(jīng)濟(jì)或其他利害關(guān)系，但他們具有公共利益代表人的資格，是私方司法部長?！?[14] 美國司法審查訴訟中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，最后到“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他利益。2．英國行政公益訴訟原告資格

傳統(tǒng)上，英國法律對于公益的司法救濟(jì)相對保守。在公益訴訟方面，英國公民只有在他能證明他“對申訴的相關(guān)事件有充分的利益”時(shí)，才能在當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V。為證明充分利益，傳統(tǒng)上，原告需要證明他對所反對的行為享有比其他公眾更大的利益。[15]但隨著當(dāng)代行政的發(fā)展，在當(dāng)事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢總體上是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。[16]當(dāng)事人在司法審查中不論申請任何救濟(jì)手段都取決于對申訴事項(xiàng)是否有足夠利益，不像過去那樣當(dāng)事人須具有權(quán)利才能申請救濟(jì)手段，這是對以往起訴資格的一個(gè)改進(jìn)。英國著名行政法學(xué)家威廉?韋德在談及訴訟資格問題時(shí)曾作過這樣的精辟闡述：“只給有足夠資格的訴訟當(dāng)事人以救濟(jì)，這歷來是獲取救濟(jì)的重要限制。??因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟(jì)。??在公法中，只有這個(gè)原則還不夠，因?yàn)樗雎粤斯怖娴囊幻妗??隨著政府權(quán)力與公務(wù)的增加和公共利益壓倒私人權(quán)利而日益突出，也就出現(xiàn)了更多自由的原則。特別是特別救濟(jì)顯示了它的價(jià)值，因?yàn)樗粌H為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴，又稱為“檢舉人訴訟”。按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動(dòng)請求對行政行為實(shí)施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時(shí)幫助私人申請司法審查，即檢察總長是原告，公民為告發(fā)人。私人原告（包括私人團(tuán)體、組織）若以檢察總長的名義提起訴訟，即檢察總長把他的名字出借給私人原告，就可解決起訴資格問題。如果檢察總長允許，就可以由私人原告提起訴訟，但目的不是為其自身，而是為一般公眾的利益。

第二，特別救濟(jì)即公法救濟(jì)。對于涉及社會公益的救濟(jì)，起訴人可以直接以王室的名義提起訴訟。

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．法國行政公益訴訟原告資格 作為法國最具特色的公益訴訟，當(dāng)屬以公共利益為基礎(chǔ)的越權(quán)之訴。越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。20 世紀(jì)以來，越權(quán)之訴的范圍繼續(xù)擴(kuò)大，這表現(xiàn)在，對于違反法律的行政決定提起越權(quán)之訴，不要求申訴人的權(quán)利受到侵害。越權(quán)之訴是一般的訴訟救濟(jì)手段，申訴人不需要法律明文規(guī)定，根據(jù)法的一般原則，當(dāng)然享有這種權(quán)利。最高行政法院認(rèn)為，法律中規(guī)定排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。越權(quán)之訴要求申訴人必須具備的資格主要是：一是必須具備能夠作為訴訟當(dāng)事人的一般訴訟資格，即自然人和法人都可作為越權(quán)之訴的當(dāng)事人。法人解散后，在提起越權(quán)之訴所必要的時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在。沒有取得法人資格的團(tuán)體，不能以團(tuán)體名義進(jìn)行訴訟，但可委托代表進(jìn)行訴訟。二是必須具備能夠要求撤銷行政決定的利益。[18] 2．日本行政公益訴訟原告資格

民眾訴訟，按照日本《行政案件訴訟法》第 5 條的規(guī)定，是指“請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟。”日本的民眾訴訟，有根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的選舉訴訟或者當(dāng)選訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等。這種居民訴訟，是在普通地方公共團(tuán)體的長官等進(jìn)行了違法或者不當(dāng)?shù)墓钪С鲆约柏?cái)產(chǎn)的管理處分時(shí)，居民在經(jīng)過對監(jiān)察委員進(jìn)行監(jiān)察請求后提起的訴訟，對于地方行政的民主化、公開化發(fā)揮了極大的作用。[19]從民眾訴訟所維護(hù)的客觀的法秩序的目的來看，當(dāng)為行政公益訴訟的一種形態(tài)。根據(jù)該法第 5 條的規(guī)定，可以看出，在民眾訴訟中，起訴者的資格與個(gè)人的私益無關(guān)，是基于選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格。在維護(hù)公益方面，對原告資格的要求是比較松的。

（三）國外行政公益訴訟原告資格的共同特征

考察和比較國外的行政公益訴訟原告資格的相關(guān)情況，不難發(fā)現(xiàn)：盡管各國行政公益訴訟的表現(xiàn)形式和名稱不同，但是在行政公益訴訟原告資格方面卻有一些共同特征，即起訴資格不斷放寬，原告資格經(jīng)歷一個(gè)由窄到寬的發(fā)展進(jìn)程,“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”和“無直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”最終得以確立。所謂的“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”就是指一定主體只要受到了違法行政行為的不利影響，而不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他利益，都可以依法向法院提起訴訟。“無直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”是指不管被指控的行政行為所造成損害或損害威脅是否與公民或組織有無直接利害關(guān)系，只要侵害了國家、社會公共利益，一定主體均可以向法院提起訴訟以維護(hù)公共利益。

三、我國行政公益訴訟原告資格的缺失

（一）我國行政公益訴訟原告資格缺失的現(xiàn)狀 首先，我國憲法幾經(jīng)修正，至今仍然未有關(guān)于公民行政公益訴訟權(quán)的直接規(guī)定。[20]《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！薄坝捎趪覚C(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！边@些規(guī)定可以看作是公民受到行政侵害時(shí)可以適用的救濟(jì)途徑，但與公民行政公益訴權(quán)的意義還相差甚遠(yuǎn)。其次，《行政訴訟法》及其配套法律均沒有行政公益訴權(quán)的規(guī)定。具體到我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，關(guān)于起訴權(quán)的規(guī)定雖然不同，但其共同點(diǎn)是原告必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這是我國訴訟法領(lǐng)域長期以來存在的一個(gè)重要障礙，認(rèn)為只有自己合法權(quán)益受到違法侵害的人才具有原告資格，忽略了公益訴訟的存在，關(guān)閉了對公共利益的救濟(jì)之門。根據(jù)《行政訴訟法》第 2 條的規(guī)定，行政訴訟的原告只能是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織，即原告必須與案件有直接的利害關(guān)系，而與案件沒有直接利害關(guān)系的個(gè)人或組織則無權(quán)向人民法院提起訴訟。而在現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)向法院提起刑事附帶民事訴訟，除此之外，立法上沒有關(guān)于公益訴訟的蹤跡，無法對損害公益的行為進(jìn)行法律追究。

（二）我國行政公益訴訟原告資格缺失的原因分析

1、立法受傳統(tǒng)原告資格理論的限制 由于傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)限制，我國憲法幾經(jīng)修正，至今仍然沒有關(guān)于公民行政公益訴訟權(quán)的直接規(guī)定，行政訴訟法規(guī)也沒有關(guān)于行政公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，“無利益即無訴權(quán)”，作為訴權(quán)要件的“訴的利益”是法院進(jìn)行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當(dāng)事人所提起的訴中應(yīng)具有的，法院對該訴訟請求作出判決的必要性和實(shí)效性。必要性是指法院有無必要通過判決來解決當(dāng)事人之間的糾紛；實(shí)效性是指法院能否通過判決實(shí)際解決糾紛。[21]即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關(guān)系”，否則就不享有起訴權(quán)。傳統(tǒng)的原告資格理論是建立在合理的政策基礎(chǔ)之上的。但是，其先決條件是，人民意識到其權(quán)利，并具有對抗侵犯其權(quán)利的財(cái)力。盡管傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”理論能夠保證真正的爭議進(jìn)入法院，使司法程序發(fā)揮其應(yīng)有的功能，但它也實(shí)際阻礙了司法對公共利益的保護(hù)，[22]從這個(gè)意義上說，傳統(tǒng)的原告資格理論是有與生俱來的缺陷的。我國的《憲法》關(guān)于公民訴訟權(quán)的規(guī)定是建立在“無利益即無訴權(quán)”的理論基礎(chǔ)上的，它規(guī)定起訴的人必須是與被起訴人的行為有利益關(guān)系的才具備原告資格。因此，現(xiàn)行《憲法》根本沒有行政公益訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定?！缎姓V訟法》也同樣受這種傳統(tǒng)理論的影響，并且在這種理論的基礎(chǔ)上發(fā)展了“法律上利害關(guān)系”原則，以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關(guān)系”來規(guī)定行政訴訟的原告資格。這樣的限制性規(guī)定使立法的發(fā)展僅限于私益訴訟，公益訴訟制度的建立缺乏理論支持，公民的行政公益訴權(quán)自然得不到保護(hù)。

2、司法拘泥于傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn) 傳統(tǒng)的“原告資格問題的核心是，請求救濟(jì)的當(dāng)事人所主張的事項(xiàng)是否是有關(guān)個(gè)人利益的爭執(zhí)，以使人相信導(dǎo)致起訴的實(shí)際損害是法院所應(yīng)當(dāng)解決的，因?yàn)榉ㄔ褐饕菫榱私鉀Q這些棘手的問題而存在的”。[23]但在現(xiàn)實(shí)中，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來解決社會所面臨的個(gè)人利益的自我保護(hù)問題有時(shí)是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。受益者對致使其受益的行政行為起訴的積極性是不可能有多大的。而現(xiàn)行司法又不允許第三人啟動(dòng)司法程序，致使社會群體的公共利益出于無人保護(hù)的境地。而隨著時(shí)代的發(fā)展，公民的法律意識也在日益地更新，法律部門的司法觀念也應(yīng)該隨之更新。傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)雖已施行多年，但傳統(tǒng)是要發(fā)展的，理念也要隨著時(shí)代而革新。社會時(shí)刻都在變化，司法制度每一天都在進(jìn)步，傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代法治社會的發(fā)展需求。因此，為滿足客觀需要，司法也不應(yīng)該拘泥于傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，建立新型的原告資格標(biāo)準(zhǔn)是符合時(shí)代發(fā)展潮流，尊重客觀規(guī)律，順應(yīng)民心之舉。

四、對我國行政公益訴訟原告資格的思考 從目前媒體所報(bào)道的行政公益訴訟案件來看，多以敗訴告終，敗訴的原因又大多在于原告主體的資格問題。由于司法權(quán)具有被動(dòng)性的特點(diǎn)，具體的訴訟程序必須有合格的當(dāng)事人才能夠啟動(dòng)，所以，誰有資格提起行政公益訴訟成為最為關(guān)鍵的問題。在現(xiàn)存的各種理論當(dāng)中，有的學(xué)者指出需要建立行政公訴，即全部由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的代表人，就像其作為刑事訴訟的公訴人一樣。[24]也有人指出應(yīng)當(dāng)建立民眾訴訟或公民訴訟，由普通的公民來提起公益訴訟。[25]還有人強(qiáng)調(diào)社會團(tuán)體在行政訴訟中的作用，提出由一些類似消費(fèi)者協(xié)會的公益團(tuán)體享有公益訴訟的起訴權(quán)。[26]意見存在分歧的主要原因在于沒有確定行政公益訴訟原告資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（一）確定行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)

1、維護(hù)公共利益標(biāo)準(zhǔn)

“行政訴訟目的支配著行政訴訟制度的價(jià)值取向,并進(jìn)而影響行政訴訟原告資格的確認(rèn)。目的是主體作出某種行為主觀上所要追求的效果,它對行政訴訟的原告的界定起著一定的影響?！?[27] 因此,構(gòu)建行政公益訴訟的原告制度,必須考慮行政公益訴訟目的。行政公益訴訟是現(xiàn)代社會為了維護(hù)社會公共利益出現(xiàn)的一種新型的、現(xiàn)代的訴訟類型,現(xiàn)在學(xué)界公認(rèn)維護(hù)社會公共利益是行政公益訴訟最本質(zhì)、最直接的目的。所以,確立行政公益訴訟的原告資格必須根據(jù)其目的,最大限度的保護(hù)公共利益。

2、監(jiān)督依法行政標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)傳統(tǒng)的訴的利益理論,原告只能是直接受到行政行為侵害的公民、法人或者其他組織。在現(xiàn)實(shí)中,僅僅依靠直接利害關(guān)系人來解決社會所面臨的問題有時(shí)是不充分的,特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。在某一特定問題上,有直接利害關(guān)系的人并不一定代表全社會的利益。這就造成了對侵害社會公共利益的行政行為缺乏有效的監(jiān)督,產(chǎn)生了公共利益領(lǐng)域的法治盲區(qū)。所以,在確立行政公益訴訟的原告資格時(shí),必須考慮監(jiān)督依法行政這一標(biāo)準(zhǔn)。

3、有效性標(biāo)準(zhǔn)

有效性是指確定行政公益訴訟原告資格時(shí),必須考慮所確定的原告能否主動(dòng)地提起公益訴訟,在提起行政公益訴訟后,是否有力量對抗相對的行政機(jī)關(guān),是否能有效的參與法庭訴訟,更好地達(dá)到維護(hù)公共利益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。由于各國的法治水平不同,公民的法律意識差異,代表社會公共利益的團(tuán)體建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r不同,在確立行政公益訴訟的原告資格時(shí),必須從本國的實(shí)際國情出發(fā),充分考慮有效性標(biāo)準(zhǔn)。在我國現(xiàn)行的憲政體制和司法體制下,考慮我國的法治發(fā)展水平、司法機(jī)關(guān)的建設(shè)以及公民的法律意識,結(jié)合以上標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為,我國應(yīng)擴(kuò)大利益保護(hù)范圍, 允許公民個(gè)人和社會團(tuán)體向檢察機(jī)關(guān)申請?zhí)崞鹦姓嬖V訟，并賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格。

（二）檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟原告資格

英美法系國家認(rèn)為“行政法是控制政府權(quán)力的法” [28]，“它規(guī)范行政權(quán)力行使的原則，為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救” [29]，檢察機(jī)關(guān)擁有提起行政訴訟的權(quán)力，它的總檢察長職權(quán)具有雙重性，他代表國家控制所有的訴訟，并且參加涉及到一般公共利益的訴訟活動(dòng)。這可以為我們設(shè)定由檢察機(jī)關(guān)作為我國行政公益訴訟原告的適格主體提供借鑒，特別是在我國目前還沒有建立起行政公益訴訟制度的情況下，檢察機(jī)關(guān)作為我國公共利益的守護(hù)者，理應(yīng)而且也有足夠的能力在行政公益訴訟中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、憲政基礎(chǔ)。我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要職能在于監(jiān)督對國家法律的執(zhí)行和實(shí)施。從人民檢察院的職能我們可以看出，人民檢察院具有被監(jiān)督對象的廣泛性、監(jiān)督方式的全面性的特點(diǎn)。根據(jù)憲法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是我國權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其行政行為理應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了或者可能侵害國家和社會公共利益的時(shí)候，在其他如內(nèi)部監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)對國家和社會利益進(jìn)行有效保護(hù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)依法提起行政訴訟，通過司法對行政機(jī)關(guān)的行為的合法性進(jìn)行審查，方式更為直接，效力更高。

檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政訴訟活動(dòng)自始至終的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，不僅包括對生效裁判提出抗訴的事后監(jiān)督，而且包括對訴訟活動(dòng)進(jìn)行過程的事中監(jiān)督，還應(yīng)包括在特定情況下的事前監(jiān)督（主要指對起訴活動(dòng)的監(jiān)督）?！艾F(xiàn)代訴訟的基本理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中，最突出、最主要的職責(zé)是代表國家。公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實(shí)提供給法院，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對審理的過程以及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督?！?[30]

2、權(quán)益主體。檢察機(jī)關(guān)的職能決定其應(yīng)作為社會公益的代表。源于前蘇聯(lián)的檢察理論賦予了檢察機(jī)關(guān)特別的地位和特殊的優(yōu)勢，代表國家利益和社會公共利益。檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和公共利益的權(quán)威代表的面目出現(xiàn)。保障國家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的違法犯罪行為（包括違法行政行為），對違法行為予以糾正，是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告資格，理所當(dāng)然，同時(shí)，可以在訴訟主體不確定或者缺位的情況下，由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起行政公訴，使公共利益免受損失。

3、制度保障。檢察機(jī)關(guān)作為原告更有利于對國家和社會公共利益的保障。在行政公益訴訟中，如果提起司法審查者的原告地位比較超脫，與被訴案件相對獨(dú)立，則在訴訟過程中將不受利益的限制，從而能夠更有效地保證公益訴訟功能的全面發(fā)揮。我國憲法第 131 條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！币罁?jù)這一獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的憲法地位，對于其對行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)的監(jiān)督職能的有效實(shí)現(xiàn)提供了必要的保障。與此相比，西方國家的檢察機(jī)關(guān)在組織上大多隸屬于行政機(jī)關(guān)，如英國的檢察總長是政府官員、美國的檢察總長是內(nèi)閣成員、德國公益代表人受政府指令的約束等。他們的這種法律地位使得他們在對行政機(jī)關(guān)的行政行為實(shí)施監(jiān)督職能時(shí)便會有多少不等的限制。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)背后有國家機(jī)器這一強(qiáng)大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會團(tuán)體都具備更大的優(yōu)勢。

4、資源優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)擁有一支受過專門法律知識教育和執(zhí)法訓(xùn)練的公務(wù)人員隊(duì)伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國家利益和社會公共利益。這樣既實(shí)現(xiàn)了對行政權(quán)的監(jiān)督，另一方面也在實(shí)際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。的確如楊立新先生所言“在國家利益或者社會公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任，也有能力向人民法院提起訴訟”。[31]

五、結(jié)語

“公益訴訟的推進(jìn)必須有一個(gè)過程,無論從現(xiàn)有法治環(huán)境還是行政訴訟的實(shí)際地位來看,目前不可能有較大的冒進(jìn),而只能是穩(wěn)步推進(jìn)。否定公益訴訟的積極意義固然不符合法治發(fā)展趨勢,而對公益訴訟的盲目樂觀也不切實(shí)際。我們應(yīng)當(dāng)以積極的姿態(tài),穩(wěn)妥地推動(dòng)公益訴訟的健康發(fā)展。” [32]行政公益訴訟制度是一種新型的制度,也是復(fù)雜的制度,因此,建立和完善行政公益訴訟制度不可能一蹴而就。

構(gòu)建我國的行政公益訴訟制度模式,在“借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),更應(yīng)關(guān)注本國的行政法律制度實(shí)施的本土資源,不應(yīng)當(dāng)只是用概念法學(xué)的邏輯演繹方法閉門造車?！?[33]不顧本國國情盲目地進(jìn)行制度移植,是不會結(jié)出預(yù)期的碩果的。因此,要想成功創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的制度,必須結(jié)合本國的國情進(jìn)行科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì),對現(xiàn)行行政訴訟制度進(jìn)行根本性的改造。建立以檢察機(jī)關(guān)為原告的行政公益訴訟制度既依賴于行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的完善,也依賴于國家的法治環(huán)境,包括立法機(jī)關(guān)對行政公益訴訟制度的認(rèn)知程度和對司法機(jī)關(guān)的信任程度。社會在前進(jìn),時(shí)代在發(fā)展,隨著行政法學(xué)研究的深入和社會各界的共同努力,我們有理由相信有朝一日會建立符合我國國情的行政公益訴訟制度,并期待其在推動(dòng)我國民主法治的進(jìn)程中發(fā)揮更為重要的作用。致謝

回顧本文的寫作過程，楊欽老師和周中建老師都給予了熱心的指導(dǎo)和幫助。他們的每一句鼓勵(lì)的話語，每一封解惑的郵件，每一回諄諄的教導(dǎo)??點(diǎn)點(diǎn)滴滴匯聚于心，讓我難以忘懷，特在此向他們表示誠摯的謝意。參考文獻(xiàn)：

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第四篇：環(huán)境公益訴訟原告資格初探[定稿]

環(huán)境公益訴訟原告資格初探

環(huán)境公益訴訟原告資格初探

[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點(diǎn)，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒有明確。本文試圖從我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展，通過對美國、德國的比較法考察，借鑒他國的有益經(jīng)驗(yàn)，對我國環(huán)境公益訴訟原告資格作出設(shè)想，提出將公權(quán)力機(jī)關(guān)、社會公益團(tuán)體及公民個(gè)人賦予原告資格，并形成以公權(quán)力機(jī)關(guān)為第一選擇，與公民及社會公益團(tuán)體相互配合、優(yōu)勢互補(bǔ)的環(huán)境公益訴訟原告資格制度。

[關(guān)鍵字]：環(huán)境 公益訴訟 原告資格

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日益成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)話題，但是我國環(huán)境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點(diǎn)，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒有明確，而這是我國發(fā)展環(huán)境公益訴訟急需解決的問題。

一、我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

公益訴訟在我國的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標(biāo)準(zhǔn)資費(fèi)收取電話費(fèi)，多收取了其6毛錢，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴(yán)格意義上的公益訴訟，但以本案為開端，引起了公眾對公益訴訟的關(guān)注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢如廁費(fèi)狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車票漲價(jià)狀告鐵道部，這一個(gè)個(gè)鮮明的個(gè)案無形中推動(dòng)了我國公益訴訟的發(fā)展。

而隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題也日益嚴(yán)重，人們越來越深刻地認(rèn)識到環(huán)境的保護(hù)與人類的發(fā)展息息相關(guān)，保環(huán)意識也越來越強(qiáng)烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟越來越引起理論及實(shí)務(wù)界的重視，2005年國務(wù)院發(fā)布國發(fā)〔2005〕39號文件《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，推動(dòng)公益訴訟的研究發(fā)展，2010年最高人民法院《人民法院工作報(bào)告》提到'環(huán)境公共利益受損時(shí)的代表主體缺位問題應(yīng)當(dāng)盡快得到解決'。各地方對這一新型訴訟類型紛紛進(jìn)行探索嘗試。如2008年無錫市出臺《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，成為國內(nèi)第一項(xiàng)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定，規(guī)定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關(guān)單位或者個(gè)人起訴；2012年江蘇試行環(huán)保案件集中審判推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，環(huán)保案件'三審合一'，將涉及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的刑事、民事、行政類案件進(jìn)行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭；貴陽市2010年3月2日施行的《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，貴陽市中級人民法院、清鎮(zhèn)市人民法院2010年3月1日施行《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》；2008年云南昆明頒布《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》。

但是即便各地對環(huán)境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒有改變我國對于環(huán)境公益訴訟無法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規(guī)定較為模糊，對于'法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織'的范圍界定依然不明了，對于檢察機(jī)關(guān)能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實(shí)踐中缺乏可操作性。

二、環(huán)境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展

我國對于原告資格理論一直秉持著傳統(tǒng)當(dāng)事人理論，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對原告資格的限制，都嚴(yán)格依據(jù)'直接利害關(guān)系'原則，即只有與案件有直接利害關(guān)系的人或單位才能提起訴訟，'救濟(jì)是與權(quán)利相關(guān)聯(lián)的，因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟(jì)，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。'在此種語境下，提起訴訟的原告須滿足三點(diǎn)條件:第一,法律確認(rèn)了其享有相應(yīng)的實(shí)體權(quán)利;第二、該項(xiàng)實(shí)體權(quán)利專屬于起訴人；第三,起訴人的合法權(quán)益與被訴行為的訴訟結(jié)果息息相關(guān)。堅(jiān)持'直接利害關(guān)系'原則有利于對起訴人形成篩選,限制濫訴，節(jié)約司法資源，有其正當(dāng)性，但是'一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因?yàn)橐粍t我國立法沒有哪一條'確認(rèn)'了'公共利益'的含義或類型;二則公共利益屬于一國全體公民,而絕不'專屬于'某一個(gè)體,任何個(gè)人都無法滿足這一條件代表全國公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對象。如此一來，就把環(huán)境公益訴訟排除在司法救濟(jì)之外，這也是我國公益訴訟發(fā)展中的一大桎梏。

如果說'直接利害關(guān)系'原則發(fā)端于羅馬法時(shí)代,彼時(shí)訴訟法并未獨(dú)立發(fā)展,而包含于實(shí)體法之中, 故訴訟中請求權(quán)和訴權(quán)尚未分化，并導(dǎo)致長久以來重實(shí)體輕程序的傾向，學(xué)者也漸漸發(fā)現(xiàn)，這樣的傳統(tǒng)理論有其局限性，并不能應(yīng)對實(shí)踐中產(chǎn)生的新情況新問題，特別是社會的發(fā)展使得新類型的訴訟產(chǎn)生，這些現(xiàn)代型的訴訟'所涉及的利害關(guān)系或利益分布呈現(xiàn)集團(tuán)性或擴(kuò)散性，當(dāng)事人在訴訟中往往提出新的權(quán)利要求或試圖改變現(xiàn)有的利益分布格局'，環(huán)境公益訴訟即為一例。傳統(tǒng)的原告資格理論將環(huán)境公益訴訟排斥在外，因環(huán)境污染遭受權(quán)益侵害的公共利益卻缺乏相應(yīng)的司法程序予以救濟(jì)。與此同時(shí)，訴訟理論有了新的發(fā)展，程序開始具備獨(dú)立的價(jià)值，'這時(shí)訴權(quán)的內(nèi)涵就具有了雙重性，即程序內(nèi)涵和實(shí)體內(nèi)涵。而且隨著'公害'的泛濫，現(xiàn)代訴訟法允許訴權(quán)的實(shí)體內(nèi)涵和程序內(nèi)涵在特定情況下分離，即賦予非實(shí)體爭議的第三人以程序內(nèi)涵的訴權(quán)來維護(hù)實(shí)體爭議主體的權(quán)益，從而擴(kuò)大訴訟主體范圍，加大保護(hù)社會公共利益的強(qiáng)度。同時(shí)為了防止濫訴，將'訴的利益'作為實(shí)施訴訟的基礎(chǔ)。所謂訴的利益，'乃原告謀求判決時(shí)的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認(rèn)為這種利益存在而作出主張)面臨危險(xiǎn)和不安時(shí), 為了祛除這種危險(xiǎn)和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實(shí)體利益現(xiàn)實(shí)地陷入危險(xiǎn)和不安時(shí)才得以產(chǎn)生。'在此理論發(fā)展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關(guān)系，也不再要求起訴者必須具備實(shí)體請求權(quán)，即只要具備訴的利益，在起訴時(shí)符合程序要求的人就可以成為原告，這無疑是程序脫離實(shí)體后具備獨(dú)立價(jià)值的體現(xiàn)，同時(shí)客觀上大大擴(kuò)展了原告資格范圍。

三、比較法考察

1.美國的告發(fā)人訴訟

美國一直走在環(huán)境公益訴訟的前端，其告發(fā)人訴訟制度特點(diǎn)鮮明，對各國都具有借鑒作用。告發(fā)人訴訟由指美國賦予公民為了其個(gè)人以及美國政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個(gè)人起訴前必須先向政府相關(guān)部門報(bào)告，具體做法是告發(fā)人在起訴前首將起訴書及相關(guān)證據(jù)材料提交給政府相關(guān)部門，這些材料必須保密六十天以上，在這段時(shí)間中，由相關(guān)政府部門決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會產(chǎn)生兩種決定結(jié)果：一是政府選擇加入并承擔(dān)訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時(shí)告發(fā)人個(gè)人有權(quán)單獨(dú)起訴。

在告發(fā)人利益方面，美國采取賠償金支付及訴訟費(fèi)（包括律師費(fèi)）承擔(dān)的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發(fā)人對訴訟的貢獻(xiàn)程度，酌情支付告發(fā)人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認(rèn)為案件的審理主要建立在公開披露的信息，而告發(fā)人對訴訟并無實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)，則告發(fā)任獲得不超過百分之十的賠償金。如果政府沒有介入訴訟,告發(fā)人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認(rèn)為合理的必要費(fèi)用、律師費(fèi)等均由被告承擔(dān)。

告發(fā)人行為限制方面也有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。主要包括：如果政府部門參與訴訟則告發(fā)人有服從義務(wù)，告發(fā)人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據(jù)證明告發(fā)人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發(fā)人的訴訟行為，并且如果此時(shí)被告勝訴的，則由告發(fā)人承擔(dān)被告的合理費(fèi)用，包括律師費(fèi)。如果政府沒有參與訴訟，政府仍有權(quán)利要求告發(fā)人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點(diǎn)是告發(fā)人必須依靠公開披露信息以外的消息和證據(jù)起訴，所謂公開披露信息以外的消息是指不能在公開場合獲得，或一般公眾通過通常手段即可獲得的信息，如新聞報(bào)道、政府報(bào)告、聯(lián)邦訴訟。

2、德國的團(tuán)體訴訟

德國作為大陸法系的代表性國家，以嚴(yán)謹(jǐn)著稱，其受'傳統(tǒng)當(dāng)事人理論'影響也較深，但隨著環(huán)境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環(huán)境公益訴訟制度的迫切需要，德國對直接利害關(guān)系人理論作了修正，明確規(guī)定了具有公益性質(zhì)的社會團(tuán)體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯(lián)邦自然保護(hù)法》規(guī)定:'一個(gè)根據(jù)第 59 條聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全認(rèn)可或根據(jù)第 60 條州認(rèn)可的組織, 可以根據(jù)《行政程序法》提起關(guān)于自然保護(hù)區(qū)、國家公園、生物圈保護(hù)區(qū)和其他環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁令或許可的免責(zé)許可以及規(guī)劃許可或項(xiàng)目批準(zhǔn)等提起訴訟。'但德國的團(tuán)體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領(lǐng)域如環(huán)境保護(hù)方可適用，同時(shí)對公益團(tuán)體的訴訟設(shè)置了限制條件：首先該團(tuán)體具有特定性，必須經(jīng)合法注冊

且經(jīng)過國家機(jī)關(guān)的選定認(rèn)可，同時(shí)該社會團(tuán)體不得有營利等私利。其次公益團(tuán)體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認(rèn)可的公益團(tuán)體必須先經(jīng)過訴訟前的行政程序，在行政救濟(jì)手段無效后方可提起公益訴訟。德國的團(tuán)體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會團(tuán)體以一定的訴權(quán)，由這些特定的社會團(tuán)體以自己的名義代替因環(huán)境破壞而遭受損害的個(gè)人提起訴訟，且如果公益團(tuán)體敗訴后，個(gè)人仍可以以其主觀權(quán)利受侵害為由自行起訴。'它的好處就在于當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí),能夠比較有效地實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)進(jìn)而克服受害人自己單獨(dú)的進(jìn)行環(huán)境訴訟而面臨的各種舉證方面和經(jīng)濟(jì)方面等困難。'

3、小結(jié)

以上兩個(gè)典型國家雖然在法系、法律傳統(tǒng)、司法體制方面存在較大差異，但兩個(gè)國家在環(huán)境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環(huán)境公益訴訟制度的考察來看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴(yán)格的直接利害關(guān)系理論，而是作適當(dāng)?shù)姆艑?；其次，無論是允許公民個(gè)人參與訴訟，還是由社會團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)直接參加訴訟，都涉及公權(quán)力的介入（美國的告發(fā)人訴訟政府可決定是否介入，德國團(tuán)體訴訟須先經(jīng)過行政救濟(jì)手段），即環(huán)境公益訴訟的發(fā)起不可完全脫離公權(quán)力。

四、我國環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建

原告資格問題是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的核心問題，擴(kuò)大公益訴訟的原告資格范圍、對傳統(tǒng)當(dāng)事人理論實(shí)現(xiàn)一定的突破是各國發(fā)展公益訴訟中達(dá)成的共識。2012年修改的《民事訴訟法》明確規(guī)定了'法律規(guī)定的機(jī)關(guān)'和'有關(guān)組織'可就污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無疑是應(yīng)當(dāng)肯定的。但何謂'法律規(guī)定的機(jī)關(guān)'和'有關(guān)組織'暫時(shí)沒有更具權(quán)威性的界定。筆者認(rèn)為，我國環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而結(jié)合我國本土特色。具體而言：

1、公民個(gè)人作為原告

'人類有在尊嚴(yán)和幸福生活的環(huán)境中享受自由、平等的適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。'環(huán)境利益是典型的公共利益，每個(gè)公民都有權(quán)享受這一權(quán)益，人類的福祉是最高的法律，環(huán)境公共利益最終屬于每一個(gè)實(shí)實(shí)在在的公民。而相反的，一旦環(huán)境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環(huán)境受到威脅，所以，'公眾群體中的個(gè)人和成員式關(guān)于許多環(huán)境問題的成因和解決方法的最好的知識來源，因而公民個(gè)人應(yīng)該是環(huán)境公益訴訟權(quán)的最終行使者'所以應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。公民參與公益訴訟有如下優(yōu)點(diǎn)：

1、有利于第一時(shí)間取證，公民分布在社會生活的各個(gè)角落，能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為；

2、可督促公權(quán)力及時(shí)介入，也能對環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產(chǎn)生濫訴浪費(fèi)司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環(huán)境污染者或違法的公權(quán)力機(jī)關(guān)形成對抗。

2、社會團(tuán)體作為原告

環(huán)境公益社團(tuán)是環(huán)境保護(hù)中的重要力量，在國外先進(jìn)的公益訴訟經(jīng)驗(yàn)中，多有將社會團(tuán)體納入原告范圍的立法例，事實(shí)上社團(tuán)成為環(huán)境公益訴訟的原告有諸多優(yōu)勢，社會團(tuán)體公益性的本質(zhì)、專業(yè)的機(jī)構(gòu)人員及良好的群眾基礎(chǔ)使得社團(tuán)具備承擔(dān)環(huán)境公益訴訟原告的能力，'基于環(huán)保團(tuán)體本身的特性，由依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保民間團(tuán)體來提起訴訟，特別適合于環(huán)境公益訴訟中常常出現(xiàn)的受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實(shí)缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況。'但同樣的，社會團(tuán)體作為原告也有一定的劣勢，如我國社會公益團(tuán)體發(fā)展不成熟。

3、公權(quán)力機(jī)關(guān)作為原告

這里討論的公權(quán)力機(jī)關(guān)既包括行政部門，也包括檢察院。從比較法的考察來看，各國的環(huán)境公益訴訟均有公權(quán)力的干涉，從公權(quán)力的權(quán)能來看，其設(shè)立的目的即為維護(hù)社會公共利益，公權(quán)力機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優(yōu)勢，如訴訟資源較充足，能夠承擔(dān)公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規(guī)定行政部門和檢察院均有成為環(huán)境公益訴訟原告的資格。誠然，我國各地對公益訴訟的探索中，行政部門及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽市'兩湖一庫管理局'訴貴州天峰化工有限責(zé)任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂陵市金鑫化工廠環(huán)境污染案。筆者認(rèn)為，沒有必要將行政部門及監(jiān)察院同時(shí)劃入環(huán)境公益訴訟的主體范疇，因?yàn)閮烧呔枪珯?quán)力機(jī)關(guān)，其手中的資源優(yōu)勢并無本質(zhì)區(qū)別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構(gòu)建復(fù)雜化，也不利于各原告主體的權(quán)責(zé)劃分，一旦施行，難免會產(chǎn)生互相推諉、扯皮的現(xiàn)象。

必須指出的是，無論是公民個(gè)人、社會公益團(tuán)體還是公權(quán)力機(jī)關(guān)都無法單獨(dú)承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟原告的重任，三主體均應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟的原告范疇，同時(shí)明確權(quán)責(zé)、相互配合。從美國的告發(fā)人訴訟和德國的團(tuán)體訴訟看，均承認(rèn)公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)成為解決環(huán)境公益問題的第一選擇。（美國告發(fā)人制度規(guī)定了六十天以上的通報(bào)期，有公權(quán)力機(jī)關(guān)決定是否介入，德國的團(tuán)體訴訟須經(jīng)過訴訟前的行政程序）考慮到我國公權(quán)力力量較強(qiáng)，而公民個(gè)人能力較弱及社會公益團(tuán)體還有待進(jìn)一步壯大的情況下，應(yīng)當(dāng)肯定在今后環(huán)境公益訴訟的原告資格構(gòu)建中，將公權(quán)力機(jī)關(guān)作為第一選擇，與公民及社會公益團(tuán)體相互配合、優(yōu)勢互補(bǔ)，可參照美國及德國的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在公民就社會公益團(tuán)體提起公益訴訟時(shí)應(yīng)規(guī)定一定期限的通報(bào)期，由公權(quán)力機(jī)關(guān)決定是否以自己名義介入訴訟，在公權(quán)力機(jī)關(guān)決定不介入，或者公權(quán)力機(jī)關(guān)本身因違法行政、行政不作為成為環(huán)境公益訴訟的被告時(shí)，公民及公益團(tuán)體可以自己名義參與訴訟。）

第五篇：行政訴訟中原告的舉證責(zé)任

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行政訴訟中原告的舉證責(zé)任

一、證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外。

《司法解釋》第二十七條第(一)項(xiàng)規(guī)定原告承擔(dān)“證明起訴符合法定條件”的舉證責(zé)任，為原告對起訴成立負(fù)舉證責(zé)任提供了依據(jù)。行政訴訟法第二條規(guī)定，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵害其合法權(quán)益，可以提起行政訴訟。因此，有人認(rèn)為，只要原告主觀上認(rèn)為具體行政行為有侵權(quán)，行政訴 訟即告成立。這種觀點(diǎn)如果成立，意味著原告無須承擔(dān)證明起訴成立的義務(wù)，顯然與《司法解釋》規(guī)定相悖。筆者認(rèn)為，行政訴訟法第二條僅規(guī)定了當(dāng)事人提起行政 訴訟的條件，而當(dāng)事人提起行政訴訟，僅僅是起訴成立的必要條件，并不充分。對此，行政訴訟法第四十一條就起訴成立條件作了相應(yīng)的規(guī)定，其中，原告起訴要有 事實(shí)根據(jù)就是條件之一，如果只有原告的起訴，不具備行政訴訟法第四十一條規(guī)定的其他法定條件，起訴不能成立。行政案件立案前，行政相對人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明其符 合一定程序要件的舉證責(zé)任，否則就不能進(jìn)入以后的訴訟程序，如行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，則應(yīng)提

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 供證據(jù)證明該具體行政行為的存 在。具體行政行為具有書面形式的，應(yīng)在起訴時(shí)向法院提交正本或復(fù)印件，具體行政行為是口頭形式的，則應(yīng)在起訴時(shí)向法院提交證人證言，視聽資料等證據(jù)。提供 具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的證據(jù)，且被告必須明確適格;案件屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄;如果法律、法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議前置，還要提供已申請 復(fù)議及復(fù)議結(jié)果的證據(jù)，如果原告提供的證據(jù)證明其起訴符合法定條件，但是被告認(rèn)為原告的起訴超過法定起訴期限，該舉證責(zé)任不應(yīng)由原告承擔(dān)，原告也不會提供 證據(jù)證明起訴超期，因此，該舉證責(zé)任自然由被告承擔(dān)

二、在起訴被告不作為案件中，證明其提出申請的事實(shí)。

“不作為”行政訴訟，是因被告負(fù)有法定職責(zé)而不作為，可能侵害原告的合法權(quán)益而引起的訴訟。行政機(jī)關(guān)的行政行為有依申請的行政行為和依職權(quán)的行政行 為，依申請的行政行為是指行政主體只有在相對人申請的條件下方能作為，沒有相對人的申請行政主體便不能主動(dòng)作出的行政行為。依職權(quán)的行政行為是指依據(jù)行政 機(jī)關(guān)所具有的法定行政權(quán)，不需要行政相對人的申請便可作出的行政行為?！度舾山忉尅芬?guī)定，原告在起訴被告不作為案件時(shí)，證明向行政機(jī)關(guān)提出申請的事實(shí)的舉 證責(zé)任由原告承擔(dān)。但是《若干解釋》對行政機(jī)關(guān)以職權(quán)的行政行為未作具體規(guī)定，只是一概而論，依職權(quán)的行政行為應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作出，如果要原告再舉出證 明其提出申請的事實(shí)，法律咨詢s.yingle.com

贏了網(wǎng)s.yingle.com 則是不科學(xué)的，故在最高人民法院關(guān)于《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定有二項(xiàng)例外，“(一)被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé) 的;(二)原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的。”上述兩項(xiàng)是不作為案件中免除原告舉證責(zé)任的情形。

三、在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損害的事實(shí)。

行政賠償訴訟是追究行政機(jī)關(guān)承擔(dān)國家侵權(quán)賠償責(zé)任的一種法律制度。行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，雙方當(dāng)事人之間已不是具體行政行為的合法性之爭，而主要是行政賠償問題，行政主體該不該賠?賠多少?是原告作為一種主張?zhí)岢鰜淼?，根?jù)誰主張誰舉證的原則，舉證責(zé)任自然應(yīng)由原告承擔(dān)。原告在行政賠償 訴訟中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的舉證責(zé)任呢?行政訴訟法對此未作具體規(guī)定。審判實(shí)踐中，在確定損害的存在與否以及損害的范圍和程度時(shí)，不完全采取被告負(fù)舉證責(zé)任的原 則，而是參照民事訴訟的規(guī)則，要求行政賠償請求人對其主張進(jìn)行舉證。最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十條規(guī)定：“原告在行政賠償 訴訟中，對自己的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。被告有權(quán)提供不予賠償或者減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)?！笨梢娫嬲埱笮姓C(jī)關(guān)賠償損失的，應(yīng)舉出證據(jù)證明以下事項(xiàng)：(1)原告對行政行為具有違法性負(fù)舉證責(zé)任。國家承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任是以

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 違法歸責(zé)，只有行政行為被確認(rèn)違法，行政主體才承擔(dān)國家侵權(quán)賠償責(zé)任，因此，證明行 政行為的違法性，是構(gòu)成行政賠償?shù)氖滓獥l件，可見，由原告承擔(dān)舉證責(zé)任是順理成章的。(2)損害事實(shí)的存在，損害事實(shí)即實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生或者一定會發(fā)生的損 害結(jié)果;(3)受損害的程度，即具體損失的數(shù)額及計(jì)算;(4)受損害的事實(shí)與被告的具體行政行為有因果關(guān)系;(5)在法定期限內(nèi)提起賠償訴訟;(6)單獨(dú) 提起賠償訴訟的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)先行處理。

四、在無法收集提供證據(jù)情況下，可申請法院調(diào)取證據(jù)。

作為行政訴訟中的原告，由于其所處的訴訟地位的不平等，在訴訟中處于弱者地位，其舉證能力也是有限的，所以在其無法收集有關(guān)證據(jù)情況下，可以依法申請 法院調(diào)取證據(jù)?！度舾山忉尅返诙艞l規(guī)定下列情形之一的，人民法院有權(quán)調(diào)取證據(jù)：(一)原告或者第三人及其訴訟代理人提供了線索，但無法自行收集而申請 人民法院調(diào)取的;(二)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提供而無法提供原件或者原物的。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第二十三條規(guī)定了原告和第三人申請法院 調(diào)取證據(jù)的情形，原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請人民法院調(diào)取下列證據(jù)材料：(1)由國家有關(guān)部門保存而須由人民法院調(diào)取的 證據(jù)材料;(2)涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的證據(jù)材料;(3)確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)材料。以上均是法律對行政訴訟中原告舉證責(zé)任的 保護(hù)，原

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 告可以充分利用法律行使訴訟權(quán)利，以保護(hù)自己的合法權(quán)益。

來源：（行政訴訟中原告的舉證責(zé)任http://s.yingle.com/ss/487980.html）訴訟知識.相關(guān)法律知識

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