第一篇：對信訪制度改革的若干思考

信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。

為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例。

對信訪制度改革的若干思考

摘要：信訪是我國公民政治參與的重要渠道，是實現和維護人民群眾民主政治權利的具體形式。在實施依法治國方略的宏觀背景下，進行體制現代化變革，改革現行的信訪制度，推進信訪工作的制度、內容和方法的創(chuàng)新，在法治框架內尋求新的解決方案，最終就是要依法規(guī)范信訪秩序，形成一個良性的法治氛圍，達到法治信訪的目標。

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關鍵詞：信訪制度；法律服務；依法行政

一、信訪的歷史沿革和概念界定

信訪最早是在1951年6月7日政務院所頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》中規(guī)定的。根據該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”，可以看出，這時期民主解決人民內部矛盾的方式就是有序的書信和“見面談話”，由此我國的信訪制度應運而生。我國信訪制度的演變經歷了三個階段：第一階段是自1951年6月至1979年1月的大眾動員型信訪。這一階段的信訪受到政治運動的制約，每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內容主要是揭發(fā)他人問題；到運動后期及運動結束后相當一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多。這一時期國家在一定程度上恢復了“領導干部接見來訪群眾日制度”，國務院幾個信訪機構于1965年成立了中央機關聯合接待室，到1966年有二十多個中央機關參加聯合辦公。第二階段是自1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪。在這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數之多，解決問題之多，都是史無前例的，大批上訪者涌向北京，主要內容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯案。為此，中央于1979年成立了“中央機關處理上訪問題領導小組”。第三階段是自1982年2月至1990年前后的安定團結型信訪。隨著國家在1982年宣告撥亂反正任務的基本完成，信訪制度最主要的功能轉變?yōu)榛饧m紛、實現救濟。［1］

“信訪是指人民群眾通過寫信或面談的方式，向黨政機關、人民團體、電臺報社等組織或領導人反映情況，對黨和國家的各項工作及工作人員向負責人提出批評、表揚或建議。”［2］我國信訪制度的產生與存在有其特定的歷史背景，這種制度曾在一定時期和一定程度上在聽取社會弱勢群體的呼聲、實現社會正義等方面起到很大的權利救濟作用。但它一方面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，另一方面又為對司法活動的行政性干預提供制度化的正當渠道?？梢钥闯?，我國的信訪制度屬于“公共行政”的范疇?！肮残姓辈粌H包括立法、司法，而且包括受到法律規(guī)范制約和授權等限定的政府的活動。信訪表現在行政領域，是現代國家為公民提供的補救措施，公民通過獲得司法行政中的補救，以保護其利益。［3］由于受到我國長期封建社會行政與司法合一體制的影響，群眾習慣于通過行政手段化解糾紛，而不愿通過司法途徑來解決矛盾。百姓仰仗“清官”為民做主的思想，是被儒家文化浸透深植于中國國民骨子里的一個傳統(tǒng)，“因此，現行信訪實際上是一種框定于行政權威或者說是領導權威的救濟機制，雖然其宗旨和目的是為了尋求正義，維護人民群眾的合法權益，但實質上仍然是歷史上的?清官情結?，期盼借助行政權威的力量來實現社會的公平和正義”［4］。

二、我國信訪制度改革的必要性

我國正在形成一個利益多元化的社會。失業(yè)工人要社會保障，被拆遷戶要拆遷補償，農民要征地補償，軍轉干部要待遇，等等。社會充滿了各種各樣的利益團體，有著各種各樣的利益訴求；同時，公民的經濟自由不斷得到實現和擴展之后，公民主體的權利意識和對社會公益的關注也在日益強化，民主訴求的意愿不斷增強，政治參與的積極性不斷高漲，而公民政治參與的擴大和提升，無疑會推動我國的法治化進程，所以，從這個角度看，雖然目前的信訪工作已陷入重重困境，但是信訪在我國仍然有其存在的必要性和合理性，它對于維護社會穩(wěn)定有著積極的意義。只要尋求新的出路，對信訪制度進行準確的功能定位，就能使信訪制度重新煥發(fā)青春。

近年來的信訪量中還呈現出一個顯著的特點，就是涉法涉拆類上訪持續(xù)攀升，居高不下。①筆者認為，應當及時把符合條件的信訪案件直接引入法律渠道，以切實保障信訪人的合法利益。一些問題本該通過訴訟渠道解決，然而群眾卻大量涌入信訪渠道，寄希望于通過行政途徑解決問題，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法律意識日益深入人心，公民的維權觀念增強，這是我國民主和法制進程達到一定階段的可喜表現，越來越多的公民把自己的經濟利益和民主要求通過上訪來實現。這從一定意義上講是好事，但群眾無論遇到什么性質的問題，動輒上訪，實可不必，公民的合法權益當然應受法律的保護，但法律更強調的是依靠法定部門依據法定程序去實現權益的保護，這是法治而非人治的要求。

涉法信訪類問題主要有以下幾方面的原因：“

1、大部分信訪群眾對復雜的法律程序、法律法規(guī)和國家政策理解片面，陳述自己的問題缺乏客觀全面性，感到解決自己的問題無從下手；

2、根據我國現行訴訟體制，有些問題要想贏得訴訟解決，必須具備相應的舉證和應訴能力，否則即使有理也會敗訴，這些障礙客觀上限制了信訪群眾進入訴訟等程序解決問題；

3、客觀評價我國公民的生存條件，大部分信訪群眾感到訴訟成本較高，無力支付訴訟等費用；

4、信訪部門對上訪事項進行詢問掌握后，認定屬涉法類問題，但由于職責所限，不可能為上訪群眾提供更進一步的幫助，而司法獨立原則也使信訪部門在運用行政手段將案件批轉司法機關時十分慎重?！保?］因此，大量的涉法信訪問題仍然滯留在各級信訪部門無法解決，造成重復上訪、越級上訪、直至進京上訪，影響社會穩(wěn)定。

“法律應當達到和保護正義之目的。這既是人們的期望，也是立法者明確的或者默示的許諾。”［6］“信訪制度雖然可以使法律正義的目標部分得到實現，但這一過程恰恰是以犧牲法律的自主性和現代法律賴以取得合法性基礎的程序性價值為代價的?！保?］“但是在我們這樣一個法治精神依然薄弱、人治傳統(tǒng)依然強大的社會中，我們當然應該更多強調對司法救濟制度本身的完善，而不應過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段。不過，也正因為建設法治社會是一個漫長的過程，為防止用盡司法救濟仍無法獲得權利保障，我們仍然必須保留信訪作為基礎性的救濟的權利?！保?］正因如此，針對目前大量的涉法上訪，我們應該積極地加以引導，通過引入法律服務的方式，使上訪者明白哪些問題應該上訪或不該上訪，哪些問題應由司法機關或行政機關處理。這有著極其重要的意義，它有利于減輕黨政機關信訪工作壓力，有利于信訪問題的順利解決，有利于增強群眾對政府的信任感，有利于依法行政。

三、信訪制度改革的可行性路徑

在行政法制現代化的進程中，信訪救濟何去何從？學界一般有兩種意見：主流意見認為信訪制度從根本上說與法制化進程相違，應該取消這種制度；另一種意見認為關鍵在于信訪立法，應將信訪制度納入法制建設的正規(guī)軌道；還有一些領導和專家建議重新構建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立起高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機制。［9］筆者認為，任何一項法律制度的變遷都有其歷史的過程，“法的現象絕不是凝固不變的，而是隨著社會、經濟、政治、文化等條件的發(fā)展變化而不斷運動的社會現象”［10］。我們應該順應社會的發(fā)展趨勢和社會現實的需要，本著有利于確立司法的核心地位和權威，有利于實現對公民權利的有效救濟，把信訪放在國家整個權利救濟體系的建設中整體考慮和推進，做出有益的制度創(chuàng)新。如貴陽市2003年建立的“人大信訪法律咨詢日”就是一個成功的嘗試，在信訪工作中引入法律服務機制，最終的目的就是要依法去規(guī)范、去治理信訪工作，用法治的方法和手段來規(guī)范信訪制度，形成一個良性的法治氛圍，達到法治信訪的目標。

在具體的操作方案上，可以采取如下措施：

（1）建立公益法律援助機構。可以在黨政和人大信訪機構內設立公共法律援助機構，將信訪和法律援助有機結合起來，聘請和動員有社會責任感、具備執(zhí)業(yè)資格的人擔任公益律師，為上訪者提供法律服務。公益律師接到群眾信訪材料后，應提供免費咨詢，并根據所反映問題的性質，為群眾代寫各類訴訟狀或行政復議申請書，指導其按照法律途徑解決問題。［11］大多數信訪者為社會底層的工人、農民和市民，受職業(yè)水平、知識程度等多方面因素的局限不可能熟知法律的條條框框，因此政府有義務為上訪者提供必要的法律援助和法律支持。公共法律援助機構參與信訪工作，就可以從專業(yè)法律的角度協調解決信訪部門難以解決的問題，使問題的處理一步到位，這樣不但可以及時地解決群眾上訪問題，而且使上訪群眾懂得運用法律手段來維護自己的合法權益，更有利于推進依法治國的進程。

（2）設立法律服務室。在各級信訪部門建立信訪法律顧問室工作機構，司法行政機關選派政治素質高、業(yè)務水平強的律師、公證、基層法律服務人員駐法律服務室開展工作，利用他們的專業(yè)知識開展法制宣傳，向信訪人宣傳國家有關法律、法規(guī)，依法維護其合法權益。對信訪人的信訪案件，需要通過調解復議、仲裁、訴訟程序解決的，要積極引導信訪人依法處理，提供法律援助服務；對符合法律援助條件的信訪人，要認真做好接待登記和審查工作，并依《法律援助條例》的規(guī)定組織實施；還可以接受信訪部門的委托，提出涉法信訪個案的法律意見，參與重大疑難案件的法律論證，提出司法建議。

（3）建立信訪代理制度?，F代社會是經濟高度發(fā)展的社會,在各個領域相繼出現了各種代理機構,這些機構和組織的出現對公民權利的保障與實現起到了很大的作用。在信訪制度中,筆者認為也可以借鑒和引入代理制度。一些地區(qū)在街道辦事處推行的信訪代理員制度已經取得了很好的社會效果，“但在信訪制度中,必須明確信訪代理的機構為非政府組織或群眾自治組織,因為不行使國家權力的非政府組織或群眾自治組織,能站在比較公正的立場上,維護公民個人的權利”［12］。隨著我國經濟的不斷發(fā)展，公民對待信訪也許在不久的將來會像對待訴訟一樣，聘請代理人為自己進行信訪。如果有信訪代理制度并能夠理想地運行起來，那么就不會出現像2004、2005年那樣的“信訪洪峰”了。

（4）提高信訪工作人員的法律素質。信訪工作人員的素質包括政治素質和業(yè)務素質，在業(yè)務素質中，法律素質是一項重要內容。從信訪所涉及的問題看，不少問題本身具有法律事實和法律適用的不確定性。缺乏專業(yè)知識和經驗的信訪接待者如果僅僅根據上訪者一面之詞，對信訪事件作出處理和答復往往失之偏頗，這是在信息非對稱性狀態(tài)下進行決策的必然結果；特別是涉及復雜的信訪案件時，缺乏專業(yè)素質的信訪處理人往往本能地從實體公正的角度進行評判，就可能引發(fā)更多的信訪事件。如果不同的信訪工作人員對同一類信訪事件的法律實體和程序規(guī)則理解不同，就會導致紊亂，從而對信訪制度的法治進程起著阻礙作用。法律素質主要包括三方面的內容：法律知識、法律意識和執(zhí)法的能力，其中，掌握信訪法律知識是先決條件，只有具備了信訪法律知識，才會逐漸培養(yǎng)信訪法律意識，提高信訪執(zhí)法能力。從目前情況看，一些地方的信訪承辦人員信訪法律知識掌握不多，基本處在憑經驗、靠政策辦理信訪的階段，與建設法治信訪的要求差距較大。提高信訪隊伍的法律素質的途徑有兩條：一是對現有人員進行大規(guī)模的培訓；二是有計劃地引進法律人才。總之，只有整個信訪隊伍法律素質提高了，才能將建設法治信訪推進到一個新水平。

可以看出，以上幾條思路基本上都與法律服務相關，可以看出，信訪工作迫切需要律師參與，律師運用自己的職業(yè)知識、執(zhí)業(yè)技能和執(zhí)業(yè)經驗向社會提供法律服務的同時，與國家政府部門和其他社會組織一起，肩負著推進社會民主與法治、促進社會經濟發(fā)展的歷史使命。律師參與信訪成為信訪部門搭建信訪與訴訟、仲裁和復議等的橋梁：（1）律師制度和信訪制度從根本上講是一致的。從制度設立的目的看，都是國家為實現憲法所賦予公民的各項權利，解決人民群眾遇到的困難而設立的；從制度本身所起的作用看，都具有排憂解惑、化解糾紛、保障公民合法權益和構建和諧社會的作用；從制度的性質看，都屬公民合法權益保障制度，屬社會矛盾解決機制的組成部分，一個是通過私權力救濟渠道，一個是通過公權力救濟渠道，但最終的目的完全一致。（2）律師參與涉法信訪工作與信訪部門的工作內容存在交叉之處。信訪的服務對象中有一大部分處于社會弱勢地位，缺乏維護自身合法權益的能力，所以才會選擇最方便的上訪作為他們維權的手段，而律師參與此項工作后，對待這類人，可徑行啟動法律援助程序，采用緩、減、免律師費的辦法為上訪當事人提供便捷、優(yōu)質的服務。（3）實踐中兩者具有互補性。無論是信訪部門還是律師服務機構，在完全相同的指導思想和工作目標前提下，從各自不同的角度，同時同地看待同一信訪事項所做出的反應，具有很強的互補性，最終形成的意見、觀點和解決方案，正確率高，可行性強，有利于問題的解決。［13］同時，律師通過執(zhí)業(yè)活動，向社會主體闡釋法律精神并激活了法律原則與法律制度，促進了社會法治水平的提高。

四、關于信訪制度的幾點思考

隨著我國政治現代化程度的不斷加深，隨著人們權利意識與主體意識的覺醒，公民的政治參與也將會不斷擴大，也必定會有更多的人通過政治參與尋求個人權利的保障與實現，必將不斷嘗試在現行的參與結構中逐漸找到實現自身利益的最佳途徑。因此，我們也不難理解信訪機制的功能不斷擴張的現實原因，回顧一下我國信訪制度的發(fā)展歷程，客觀地講，它作為我國在計劃經濟時期一種收集和反映民情的制度設計，在聽取社會民眾呼聲和實現社會公正等方面確實起到過一定的權利救濟作用；但同時我們應當看到，在制度設計之初它就處于我國的法律系統(tǒng)之外，實際上是一種反映民情和解決民眾問題的“制度外的正式制度”，這種“制度外的正式制度”向社會公民提供了一種在行政和司法系統(tǒng)之外解決問題的途徑，它由過去的“訴情”（反映民情）轉向現在的“求解”（解決問題），成為社會公民面臨問題和矛盾所選擇的并且優(yōu)先于其他行政救濟或司法救濟而選擇的救濟方式，其功能已經發(fā)生了嚴重的扭曲。

信訪制度實際上是實現政治需要的一種手段，為經濟基礎、國家政權和社會制度服務，通過國家機器去協調、去規(guī)范各種社會關系，以期達到維護社會秩序、社會穩(wěn)定和讓人們過上安居樂業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現行的政治體制下已經失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻，“在如今我國司法公正和法律服務都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權力監(jiān)督機制的完善發(fā)揮著獨特的作用”［14］。我們認為，信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關系政府公信力的重要的制度設計，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進行與時俱進式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機和活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

不可否認，信訪制度的強化不利于我國目前正在實施“依法治國”的宏偉治國方略，不利于推進我國的法制進程，我們應該更多強調對司法救濟制度本身的完善，而不應過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段；但是在我國目前公眾通過司法救濟途徑還不十分有效的情況下，信訪制度的穩(wěn)妥改革是很有必要的。為信訪制度的改革注入法治的精神，在法治的框架內對信訪制度進行漸進式的改革，將信訪工作和法律服務相結合，那么80%的涉法信訪案件就能夠通過司法途徑得以解決。因此，應繼續(xù)將信訪置于適當位置，從完善國家整個解決糾紛機制的高度來改革、改進信訪。通過漸進的方式疏通公眾參與和投訴的渠道，樹立司法的裁判權威，并建立一種新的社會秩序，這才是我國信訪走出困境的根本出路。

第二篇：對信訪制度改革的若干思考

對信訪制度改革的若干思考

摘要：信訪是我國公民政治參與的重要渠道，是實現和維護人民群眾民主政治權利的具體形式。在實施依法治國方略的宏觀背景下，進行體制現代化變革，改革現行的信訪制度，推進信訪工作的制度、內容和方法的創(chuàng)新，在法治框架內尋求新的解決方案，最終就是要依法規(guī)范信訪秩序，形成一個良性的法治氛圍，達到法治信訪的目標。

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關鍵詞：信訪制度；法律服務；依法行政

二、我國信訪制度改革的必要性

近年來的信訪量中還呈現出一個顯著的特點，就是涉法涉拆類上訪持續(xù)攀升，居高不下。一些問題本該通過訴訟渠道解決，然而群眾卻大量涌入信訪渠道，寄希望于通過行政途徑解決問題，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法律意識日益深入人心，公民的維權觀念增強，這是我國民主和法制進程達到一定階段的可喜表現，越來越多的公民把自己的經濟利益和民主要求通過上訪來實現。

涉法信訪類問題主要有以下幾方面的原因：“

1、大部分信訪群眾對復雜的法律程序、法律法規(guī)和國家政策理解片面，陳述自己的問題缺乏客觀全面性，感到解決自己的問題無從下手；

2、根據我國現行訴訟體制，有些問題要想贏得訴訟解決，必須具備相應的舉證和應訴能力，否則即使有理也會敗訴，這些障礙客觀上限制了信訪群眾進入訴訟等程序解決問題；

3、客觀評價我國公民的生存條件，大部分信訪群眾感到訴訟成本較高，無力支付訴訟等費用；

4、信訪部門對上訪事項進行詢問掌握后，認定屬涉法類問題，但由于職責所限，不可能為上訪群眾提供更進一步的幫助，而司法獨立原則也使信訪部門在運用行政手段將案件批轉司法機關時十分慎重?！保?］因此，大量的涉法信訪問題仍然滯留在各級信訪部門無法解決，造成重復上訪、越級上訪、直至進京上訪，影響社會穩(wěn)定。

三、信訪制度改革的可行性路徑

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在具體的操作方案上，可以采取如下措施：

（1）建立公益法律援助機構。可以在黨政和人大信訪機構內設立公共法律援助機構，將信訪和法律援助有機結合起來，聘請和動員有社會責任感、具備執(zhí)業(yè)資格的人擔任公益律師，為上訪者提供法律服務。公共法律援助機構參與信訪工作，就可以從專業(yè)法律的角度協調解決信訪部門難以解決的問題，使問題的處理一步到位，這樣不但可以及時地解決群眾上訪問題，而且使上訪群眾懂得運用法律手段來維護自己的合法權益，更有利于推進依法治國的進程。

（2）設立法律服務室。在各級信訪部門建立信訪法律顧問室工作機構，司法行政機關選派政治素質高、業(yè)務水平強的律師、公證、基層法律服務人員駐法律服務室開展工作，利用他們的專業(yè)知識開展法制宣傳，向信訪人宣傳國家有關法律、法規(guī)，依法維護其合法權益。

（3）建立信訪代理制度。在信訪制度中,筆者認為也可以借鑒和引入代理制度。一些地區(qū)在街道辦事處推行的信訪代理員制度已經取得了很好的社會效果，“但在信訪制度中,必須明確信訪代理的機構為非政府組織或群眾自治組織,因為不行使國家權力的非政府組織或群眾自治組織,能站在比較公正的立場上,維護公民個人的權利”［12］。隨著我國經濟的不斷發(fā)展，公民對待信訪也許在不久的將來會像對待訴訟一樣，聘請代理人為自己進行信訪。

（4）提高信訪工作人員的法律素質。信訪工作人員的素質包括政治素質和業(yè)務素質，在業(yè)務素質中，法律素質是一項重要內容。從目前情況看，一些地方的信訪承辦人員信訪法律知識掌握不多，基本處在憑經驗、靠政策辦理信訪的階段，與建設法治信訪的要求差距較大。提高信訪隊伍的法律素質的途徑有兩條：一是對現

有人員進行大規(guī)模的培訓；二是有計劃地引進法律人才?？傊?，只有整個信訪隊伍法律素質提高了，才能將建設法治信訪推進到一個新水平。

四、關于信訪制度的幾點思考

信訪制度實際上是實現政治需要的一種手段，為經濟基礎、國家政權和社會制度服務，通過國家機器去協調、去規(guī)范各種社會關系，以期達到維護社會秩序、社會穩(wěn)定和讓人們過上安居樂業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現行的政治體制下已經失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻，“在如今我國司法公正和法律服務都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權力監(jiān)督機制的完善發(fā)揮著獨特的作用”［14］。我們認為，信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關系政府公信力的重要的制度設計，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進行與時俱進式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機和活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。不可否認，信訪制度的強化不利于我國目前正在實施“依法治國”的宏偉治國方略，不利于推進我國的法制進程，我們應該更多強調對司法救濟制度本身的完善，而不應過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段；但是在我國目前公眾通過司法救濟途徑還不十分有效的情況下，信訪制度的穩(wěn)妥改革是很有必要的。為信訪制度的改革注入法治的精神，在法治的框架內對信訪制度進行漸進式的改革，將信訪工作和法律服務相結合，那么80%的涉法信訪案件就能夠通過司法途徑得以解決。因此，應繼續(xù)將信訪置于適當位置，從完善國家整個解決糾紛機制的高度來改革、改進信訪。通過漸進的方式疏通公眾參與和投訴的渠道，樹立司法的裁判權威，并建立一種新的社會秩序，這才是我國信訪走出困境的根本出路。

第三篇：淺析我國信訪制度改革

我國信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶,是維護和實現群眾權利的重要手段。做好信訪工作對于構建和諧社會、穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎十分重要。然而，隨著時代的發(fā)展，信訪制度受到功能定位和內在制度機制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對信訪制度進行必要的反思和重新構建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學界觀點，以闡述信訪制度的基本法理為基礎，重點揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問題和挑戰(zhàn)，進而提出信訪制度改革的三種模式，為我國信訪制度的改革提出可借鑒的意見和建議。

關鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動、維護自身合法利益的利益表達機制，在實現廣大人民群眾的民主政治權利和維護其自身利益方面起過十分重要的作用。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發(fā)展和完善，依法治國成為一項基本方略。在這一大的時代背景之下，一切不符合市場經濟體制與依法治國理念相沖突的體制機制都需要進行逐步的改革。因此，對我國現行的信訪制度進行改革和完善，在依法治國的框架下尋求信訪制度的工作、內容和方法的創(chuàng)新成為一項十分迫切的任務。而且信訪制度也只有根據現代法治化的理念進行改革，才能發(fā)揮其應有的作用和功能，最終實現其化解社會矛盾、實現社會和諧的最終目標。1

一、我國信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來信來訪，是指人民群眾致函或走訪有關部門，反映情況，并要求解決某些問題。在我國現有的政治語境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對于行政部門的信訪活動，而且還包含了向各級人大、各級黨委部門、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進行的信訪。綜合起來看，只要是在我國現有的政治體制下具有公權力的部門都可以成為信訪的對象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級人民政府進行信訪的情況，也就是說狹義信訪的對象只包括政府行政機關。

而就信訪制度本身而言，它是對信訪活動進行規(guī)范的一整套制度體系。根據當前信訪制度發(fā)展趨勢并結合我國國情，筆者認為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權利受到各類公權力侵害致損時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達意愿、尋求補救，接受來信來訪的機關通過直接或間接的各種方式予以協調、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權利救濟之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權利救濟機制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經濟師，2009年第9期，第112頁。

參見2005年國務院通過并頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定。3 代琳，社會轉型時期我國信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會，2008年第12期，第98頁。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國成立之后，我國徹底廢除了國民黨遺留下來的政治體系，創(chuàng)立了一個以人民代表大會制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來的產物。在新的政治邏輯中，人民成為國家的主人，國家和其他一切行政機關都是為人民服務的。因此，信訪就成為聯系國家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國家的政治、經濟和社會各項事業(yè)的建設當中發(fā)揮了積極的協調、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設的重要陣地。關于信訪制度最早規(guī)定出現在1951年6月7日政務院所頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》規(guī)定之中。根據該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”，4由此也可以看出，在當時法律的權利救濟途徑還不太完善的情況下，人民表達訴求解決內部矛盾的方式就是“書信表達”和 “見面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發(fā)展，逐漸建立起了具有中國特色的信訪制度體系。我國信訪制度的發(fā)展和演變大致經歷了以下三個階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動員型信訪

這一階段的信訪活動由于受到政治運動的影響，具有鮮明的政治特征。每當政治運動澎湃發(fā)展時，來信來訪的數量就急劇增加，而且內容多是檢舉和揭發(fā)他人的政治問題的。為了應對這種局面，黨中央于1951年撤銷了中共中央書記處政治秘書室，專門設立了中共中央辦公廳秘書室，負責對社會各界寫給中央領導同志的信件進行處理。到了1963年，政務院秘書廳也專門成立了群眾信件組，負責統(tǒng)一管理行政部門的信訪工作，這也是我國第一真正意義上的專職信訪機構。1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議。會議擬定了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國成立以來第一次以行政法規(guī)的形式對信訪活動進行規(guī)范，由此也開啟了我國信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月撥亂反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點就是成為解決歷史遺留問題、平反冤假錯案的一個重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國家的正常的法律救濟制度基 45 王會智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策[J].吉林經濟管理干部學院學報，2010年第2期，第32頁。

張春照.中國信訪制度的歷史及現狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁。本處在一種癱瘓的狀態(tài)，長期積累下來的大量矛盾和歷史問題無法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動，而信訪的主要內容就是要求平反在政治運動中形成的冤假錯案。為此，1979年，中央政府專門成立了于“中央機關處理上訪問題領導小組”，解決當時大量涌現的信訪問題。由于受到特定歷史環(huán)境的影響，這個時期的信訪工作的目的和內容都發(fā)生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級政府同人民群眾保持密切聯系的重要手段，轉變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關系作用上，因此，這個階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國在1982年基本完成了撥亂反正的任務，信訪制度的核心任務也從解決歷史遺留問題向化解矛盾、實現公民的權利救濟方向轉變。1982年2月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，相關部門發(fā)布了《當前信訪工作的形勢和今后的任務》、《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》兩個文件，也對今后信訪工作的任務目標進行了重新的調整，把化解社會矛盾，保障公民的合法權益作為信訪工作的核心任務。到了1995年1O月，國務院正式頒布實施了《信訪條例》，由此也標志著我國信訪制度建設進入了一個新的歷史階段。62005年，國務院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個方面對于原有的信訪制度進行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門了解社情民意，并將其當成是一種群眾監(jiān)督政府的方法、思想政治教育的途徑、調節(jié)矛盾的手段，同時還認為信訪制度還能調動普通群眾參與國家事務的主動性，從而鞏固社會主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設功能，有利于化解社會矛盾，實現社會和諧。具體來說，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達群眾訴求。另一方面群眾也可以通過這一渠道對政府部門起到監(jiān)督和制約的作用。

1、從公民權利救濟的角度來說，信訪制度能為其提供簡便、經濟、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當今我國信訪制度[J].今日南國，2009年第11期，第38頁。全面的權利救濟方式，具有保障和維護公民權利和自由的功能。保障人權作為現代民主國家的一項基本任務來說，已經越來越成為受到各國政府的重視。我國2004年的憲法修正案已經將尊重和保障人權作為國家的一項基本政治任務來看待。而人權的保障必須依靠相關的法律制度加以落實，否則只能成為一種空談。雖然，我國社會主義法治建設經過多年的發(fā)展已經取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來看，依然還有不盡如人意的地點。有法不依、執(zhí)法不嚴的現象還屢有發(fā)生。而且從從法律體系的運行結果來看，并不是每一個行政機關行政行為都符合法治的要求，也不是每一個司法機關審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實現權利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權利救濟就成為保障和實現公民人權的重要環(huán)節(jié)之一。而信訪制度以其簡便、經濟、有效而全面的救濟特點為公民提供了一個權利救濟的有效途徑。

雖然，在依法治國理念的指導下，法律成為實現權利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術、法律理念和社會環(huán)境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會問題無法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發(fā)揮其應有的功能和作用，克服法律救濟程序所具有諸如程序復雜、覆蓋不全面的缺點，從而實現對權利人及時、便利有效的權利救濟。

因此，信訪制度作為一項補充權利救濟的方式，雖然不具有法律救濟那樣具有國家強制力保障實施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的區(qū)域，實現對于公民的權利救濟。

2.從對公共權力監(jiān)督制約的角度來說，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監(jiān)督制約機制，從而促進公權力機關民主與法治結果的實現。一方面，信訪制度可以實現對于立法、執(zhí)法和司法三種公權力的協調功能，促進三種權利的互相配合、互相制約。我國目前大量的社會矛盾或多或少都是由于這三種權力機關在行使權力的過程中不協調而造成的?，F實中，公權力部門超越職權、濫用權力、管轄權沖突和權力不作為等現象還屢有發(fā)生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協調。而信訪機關在辦理信訪案件時，常常要涉及到這些權力機關的責任劃分和權力協調的職能，而且信訪機構設立本身就是一個超越了立法、執(zhí)法和司法職權劃分的局限，因此可以更好地協調和監(jiān)督這三種權力在法律規(guī)定的范圍內 7毛淑梅.新時期信訪工作創(chuàng)新機制對策研究[J].遼寧教育行政學院學報.2009年第5期，第29頁。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯功能，通過對于公權力機關的監(jiān)督和制約，從而加強對于制度的修復和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個發(fā)展和完善的過程，對于一個國家的各項政治、經濟和法律制度來說，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務實和不斷完善的精神去實踐，用零星的社會工程的方法去改造現實當中不能適應社會發(fā)展的制度。有鑒于此，筆者認為信訪制度具有對現有各種制度進行內在反思、缺陷查找和及時補救的功能。如果能夠對信訪制度的職能和目標進行正確的定位，讓信訪制度承擔起其應有的職責和功能，不僅能實現對我國公民權利的良好保障，而且還能有效地促進我國民主法治水平的提高。

二、我國信訪制度改革的背景和現實困境

（一）我國信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會多元利益格局下的一種趨勢

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權利，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務和維護自身合法權益的重要形式，在我國社會主義民主法治建設過程中發(fā)揮過十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點在于為國家機關與普通群眾建立一種溝通機制，讓領導人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國社會主義市場經濟的迅速發(fā)展，原有的制度體系與現實的經濟現實不可能避免的發(fā)生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢也使得社會轉型期的矛盾叢生，再加之法治建設的滯后，引發(fā)和堆積了大量的社會矛盾和社會問題。有些問題能夠在現有的體制下進行解決，解決不了的就通過不同的渠道匯集到了信訪部門，使信訪工作成為老百姓關注的焦點問題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權利救濟的一個渠道。這種職能上的轉變必然要求信訪制度本身進行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實際效果又表明，面對矛盾叢生的社會現實，信訪制度卻發(fā)揮不了其應有的作用，不僅解決不了相應的社會矛盾，有時甚至會成為有關部門推卸責任的“擋箭牌”，而且整個信訪制度的機制體制已經遠遠落后于時代的發(fā)展要求，根本無法滿足人民群眾尋求權利救濟的現實要求。8面對這種局面，如果不對現有的信訪制度進行應有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會淪為一種毫無作用的形式，而且還有可能對于依法治國的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認為應該對我國現有的信訪制度進行大力改革和調整，以制度創(chuàng)新來回應現實的挑戰(zhàn)。

2、信訪制度改革是適應世界申訴救濟制度發(fā)展趨勢的一種需要

從國外的申訴救濟制度的構建和發(fā)展的情況來看，尋求一種在法律救濟之外的具有一定效率模式的申訴救濟制度已經成為一種共識。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫進了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國也建立了類似的制度。另外，還有英國、法國、加拿大等國紛紛在議會體制下設立監(jiān)督員制度，或者在在行政機關內部設立相對獨立的行政監(jiān)督專員機制。這一世界性的發(fā)展趨勢，說明類似于信訪制度這樣的方便、全面的權利救濟方式并不是毫無存在的必要，而恰恰相反，只要通過合理的制度安排，就能使其發(fā)揮應有的化解和消除社會矛盾的作用。而且，從某種程度上說，國外的相關實踐也為我國的信訪制度的改革和完善提供了一個良好制度模板。9與此同時，我們也不得不承認，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現實問題上所存在的差異，我國信訪制度與西方這些國家的申訴救濟制度還存在很大的不同，所以我們在對信訪制度進行改革和完善的過程中也不能完全照抄照搬西方國家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認為在對我國的信訪制度進行改革時，必須要考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學習各國制度精華的同時，要充分考慮我國現實的民主環(huán)境、法治目標以及憲政體制，并以此為基層建立一個既能滿足現實需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對現有認識誤區(qū)的一種糾正

具體來說，筆者認為要對信訪制度進行改革必須避免出現以下三個誤區(qū)：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當前的法律環(huán)境還存在一些問題，于是有人就希望將政治、經濟、社會等所有法律解決不了的問題全部都推給信訪解決，把信訪當成是彌補 8 劉俊娥，張彩霞，滕長江.做好信訪工作構建和諧社會--關于當前信訪工作的調查與思考[J].網絡財富，2010年第2期，第22頁。唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析[J].上海海關學院學報.2009年第4期，第89頁。法律無力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅使，就會對信訪制度抱有高于其應有地位的期待，而一旦信訪制度達不到他們的期望，那么信訪制度又會在他們眼里淪為毫無用處的空談；第二，將信訪僅僅當成一直收集信息的渠道，認為信訪的救濟和監(jiān)督功能在制度上是對法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門的一直越權，也是一直沒有必要的重復。這種誤區(qū)主要存在于一些政府機構眼里，認為信訪不僅解決不了問題，而且還會讓矛盾和問題復雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當成一種十分專業(yè)化的法律制度，進而以嚴格的法律程序對其進行約束和規(guī)定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去。這種觀點主要還是第一種誤區(qū)的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴格的法律救濟方式。10產生以上誤區(qū)的根本原因還在于沒有站在我國的憲政背景之下，對信訪制度的本質特征進行一個清晰的認識，而只是將其機械地套用在西方三權分立體制之下，產生的結果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個片面或一個局部，沒有從我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發(fā)，全面公正的看待有關問題，從而將信訪制度目前暴露出來的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認為要使信訪制度獲得較大的改進，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎，區(qū)分應然和實然，同時以目的論的觀點，從信訪制度所要實現的保護公民合法權利、改善國家權力體系這兩個基本點出發(fā)，理順二者之間的關系，建立協調和互動，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學統(tǒng)一全面的立法理念，建立符合我國國情的新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現有的行政復議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國信訪制度所面臨的現實困境

1、信訪制度本身存在著一些結構性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟模式的矛盾解決機制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽和了解信息為主的權利救濟模式，不可能要求其具有嚴格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現實困境[J].法治與社會，2008年第11期，第86頁。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因為任何一種制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導致整個制度運行的混亂。信訪制度如果缺乏一個有效的程序規(guī)定，那么只能讓信訪失去其應有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業(yè)性。解決糾紛是一個高度專業(yè)性的工作，需要懂得一定的法律知識和專業(yè)能力。然而從我國目前的從事信訪的工作人員來看，信訪機構工作者的專業(yè)素質普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護權利的要求；（3）信訪結果缺乏一定的確定性。糾紛解決機制追求的價值之一就是結果的相對同一性，即相同的案件大致有相同的結果，但是信訪的結果卻是高度或然性的。11信訪解決問題的結果往往不具有一致性與連續(xù)性。實踐中絕大多數信訪通過批轉解決，其中少數通過直接協調處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導致了同樣的案由和同樣的事實，卻出現了兩種不同的處理結果，這對于信訪制度的公信力具有十分重要的負面影響。（4）信訪活動的處理結果缺乏一定的約束力。目前，我國還沒有建立嚴格的信訪問題責任追究機制。盡管信訪機構支持并認同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項轉交給有關職能機構進行具體的解決，但是最終的落實與否決定權還在于有關職能機構手里，信訪機構無法對其不作為行為進行追責，從而讓信訪制度的實際效果大大折扣。

2、信訪制度在實際運行中存在的問題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國對信訪制度在整個糾紛解決的制度體系中所應具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯位、機構錯位、越位的現象屢見不鮮。信訪制度最開始建立的根本目的是幫助領導人收集和傳達民意，其作用只是一個溝通橋梁的作用。而隨著時代的變遷，如今的信訪制度已經變成了一種維護和救濟公民權利的重要渠道，其主要任務變成了對公民合法權利的救濟，其信息溝通、民主監(jiān)督的功能反而退居其次。而信訪制度的設計定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問題為主，信訪制度的設計定位與其實際的功能之間存在錯位。

其二，信訪制度承擔了大量司法救濟的職能。由于我國司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來應該有司法部門通過專業(yè)的審判人員通過符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現的問題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區(qū)：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁。法案件被當成信訪的對象，從而造成了信訪活動對司法獨立性的干預。這種情況不僅不能解決司法公信力的問題，而且還有可能對司法審判獨立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會加大依法治國的難度和延緩法治化的進程。

其三，信訪活動處理不當容易引發(fā)新的矛盾和糾紛。由于社會公眾對于信訪機關職能和地位的認識不清，抱有高于其應有地位的期待，一旦信訪部門不能完全滿足其訴求便容易引發(fā)新的矛盾和糾紛，在實踐中也出現了一些上訪者在上訪過程中形成的問題往往超過了最初上訪時要解決的問題的情形，一些訪民認為因上訪而受到不公對待，而此前要反映的問題反而“變成小事了”。12對于這種現象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發(fā)矛盾的導火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國信訪制度改革的趨勢

（一）信訪制度改革的目標定位

從我國目前信訪制度的功能定位來看，其大致包含了以下幾個方面的內容：

1、權利救濟功能。這也是目前我國信訪制度所承擔的主要職能。由于我國正處在一個社會轉型期，大量的社會矛盾和糾紛因為利益分配問題而產生，又因為司法系統(tǒng)本身存在一定的問題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過行政救濟進行維護權利的途徑，是公民權利救濟體系的一個重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規(guī)定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權利，而信訪權便是這一憲法權利的重要表現形式。一方面，公民能夠通過形式信訪權監(jiān)督國家機關的權力運行狀況。信訪人可以對行政機關及其工作人員的職務行為向信訪機構反映情況，提出建議和意見，促使被監(jiān)督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負責人密切聯系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護穩(wěn)定功能。信訪所具有的解決社會矛盾沖突和化解糾紛的協調的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對抗國家權力和社會秩序，因而已成為維護社會穩(wěn)定的重要措施之一。特別是在當前這樣一個矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當代廣西.2010年第10期，第41頁。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學院學報，2007年第6期，第50頁。多發(fā)期，通過信訪制度促進沖突雙方彼此了解，消解敵對情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時地反映到有關部門，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態(tài)。而且還能通過溝通信息對凝聚民心、增強群眾的參與意識、調動群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對信訪制度改革的功能定位便有了一個相對比較清晰的目標。筆者認為，鑒于目前無序的信訪現象源于中國國家治理方式中的結構性、系統(tǒng)性問題，必須從國家制度建設的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調整機構，在國家政治結構中重塑舒緩社會矛盾的通道，進而建立起社會穩(wěn)定的長效機制。建立和諧的糾紛解決渠道應基于以下三個價值目標：第一，給予當事人更多、更徹底的司法救濟，擴大與保障訴權的充分實現，使司法救濟更徹底。第二，強化行政復議機構化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機構。第三，整合信訪資源，考慮重新構建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統(tǒng)一、權威的信訪處理機制，從而實現高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認為對于我國信訪制度的改革模式可以從三個層面去探討：

1、集中統(tǒng)一模式

所謂集中統(tǒng)一模式，就是指將現在分散的信訪機構統(tǒng)一起來，形成一個專門處理信訪個案的專門委員會。具體來說，可以借鑒國外議會制度下的監(jiān)察專員制度，在人民代表大會制度為基礎，在人大內部建立一個專門的信訪監(jiān)督委員會。該委員會對外統(tǒng)一受理公民、法人和其他組織就行政機關、司法機關的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，并且通過調查、報告、公開、建議、調解等方式指導行政機關和司法機關以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進建議和指導。這種建議和指導不具有當然的法律強制力，但其結論應當公開并受有關國家機關之尊重。信訪人有權于行政復議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟，但于行政復議和行政訴訟程序之中則不得進行，除非法院認為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優(yōu)點在于對原有的信訪部門各自為政的方式進行了徹底的顛覆，有利于信訪活動脫離具體行政機關的干預，14 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南學報（哲學社會科學版），2006第1期，第38－47頁。從而形成一種真正的具有權力監(jiān)督和制約的救濟方式；而缺點就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門利益也比較廣大，改革難度大，推行起來比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現在人大的信訪機構作為總協調點，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門的信訪機構則作為人大信訪機構派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負責辦事機構的聯合模式。這種模式最大限度的利用現有的信訪部門的資源，在不對信訪體制作出根本性的調整的前提下對信訪資源進行有效整合，以提高其利用效率。目前我國的信訪機構分散于各個國家機關，但各信訪機關之間卻沒有工作聯系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢的發(fā)揮。因此，在這種模式之下，筆者認為可以將人大的信訪機構作為主要負責機構的同時，再加強其對于其他機構信訪部門的協調和溝通能力，將現有的信訪資源進行統(tǒng)一的調配，形成一個比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個優(yōu)勢在于可以將現有的信訪機構從原有的政府部門之內相對地獨立出來，不再完全依附于原來的政府部門，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來相對比較容易。但是缺點在于，信訪機構依然之間依附與具體的行政機關，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進模式。所謂分散改進模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結等一般過程以法律的形式規(guī)定下來，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門的信訪行為，不求機構的統(tǒng)一，但求整體行為的協調一致。這種模式是在現有的信訪體制之下，加強對其程序性和規(guī)范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現有體制之下進行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優(yōu)點在于不對現有的模式進行大的改動，而只是進行一種規(guī)范性的調整，推進改革的成本低，受到的阻力也相對較小；而缺點也是顯而易見的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標不治本的改革模式。

通過以上三種改革模式的對比分析，筆者認為第一種改革模式最為理想，這種制度的設計對于增強民主、提高效率、擴大人民代表大會的職能、增加國家憲 15 陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006年第6期，第11頁。政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是，實現的難度也是最大的，它需要從憲政建設的角度進行重新的調整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠景規(guī)劃目標加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設計直接以我國現階段的信訪制度為基礎，突出在各種信訪機構的斷裂處和交疊處進行整合，明確主從關系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個統(tǒng)一的局面；第三種模式側重于從信訪的內在處理方式上進行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎上進行程序上的統(tǒng)一。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時期里互相銜接，同時也都可以為第一種模式的建立準備條件。

綜上所述，筆者認為從先現階段我國的現實國情出發(fā)，在對信訪制度改革的整體環(huán)境和現實條件進行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機構從地方政府的職能機構中部分的獨立出來，統(tǒng)一整合成一個相對比較超脫的機構，這樣有利于信訪機構從信訪人的訴求出發(fā)，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機關的“擋箭牌”。同時也有利于信訪機構對于行政機構的監(jiān)督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現有的信訪制度的實際情況，并沒有完全對原有的制度進行“推倒重來”，改革的阻力也相對較小，成功率也大大提高。因此，從總體來說，筆者贊成以第二種模式為基礎的信訪制度改革。

（三）關于信訪制度改革的思考

隨著我國政治現代化程度的不斷加深，國家保障人權的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴大，這樣將對現有的信訪制度產生十分深遠的影響。公民權利意識的覺醒必將導致信訪制度作為一種權利救濟方式的地位將得到更進一步的強化。因此，對于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會加強和不會被削弱。但是，這并不代表現有的信訪制度就完全起到了預期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內在的一些無法克服的缺陷和矛盾，需要進行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計劃經濟時期收集和反映民情的制度設計，在聽取社會民眾呼聲和實現社會公正等方面確實起到過一定的權利救濟作用，然而隨著時代的發(fā)展，市場經濟法治體系不斷的完善，這種目標定位以及相關的制度內核已經無法適應時代的要求。

四、小結

信訪制度實際上是實現政治需要的一種手段，為經濟基礎、國家政權和社會制度服務，通過國家機器去協調、去規(guī)范各種社會關系，以期達到維護社會秩序、社會穩(wěn)定和讓人們過上安居樂業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現行的政治體制下已經失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻，“在如今我國司法公正和法律服務都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權力監(jiān)督機制的完善發(fā)揮著獨特的作用”16。因此，筆者認為信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關系政府公信力的重要的制度設計，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進行與時俱進式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機和活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

顏克偉.當前信訪制度的困境及其發(fā)展與創(chuàng)新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁。

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第四篇：推動信訪制度改革

推動信訪制度改革（廣東?。?/p>

廣東省人大常委會法工委

瀏覽字號： 大 中 小 來源： 中國人大網 2014年9月23日

十八屆三中全會描繪了我國全面深化改革的宏偉藍圖，對全面推進依法治國、建設法治國家作出戰(zhàn)略部署。習總書記提出，要做到重大改革于法有據、有序推動。這標志著我國將告別“不破不立”“先破后立”的法治被動時代，走向“先立后破”的新時代，進入法治引導改革、在法治軌道上積極穩(wěn)妥深化改革的新時期。我省人大常委會圍繞中心、服務大局，把握時代特征，將立法決策和改革決策相結合，努力為全面深化改革提供法制保障，特別是在制定《廣東省信訪條例》（以下簡稱《條例》）過程中，高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領和推動作用，創(chuàng)新工作機制，加強對立法工作的協調，確保在法治軌道上推進信訪制度改革。

一、探索和創(chuàng)新立法工作機制，為信訪立法和改革聚民智、凝共識

制定《條例》推動我省信訪工作改革，是貫徹落實黨的十八大報告和十八屆三中全會精神，實現信訪工作法治化的迫切需要，是堅持和實踐黨的群眾路線的客觀要求，是解決我省信訪工作中存在問題的現實需要。常委會高度重視，在《條例》制定過程中，嚴格執(zhí)行本屆常委會新制定的立法論證、立法公開、立法評估等五項工作制度，以9大高校立法基地、高校聯盟和立法咨詢專家為平臺，進一步探索黨委領導立法、人大主導立法、多方參與立法相統(tǒng)一的運行機制，確?！稐l例》順利出臺。

《條例》的制定始終堅持黨的領導。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，也是加強民主法制建設、做好立法工作的根本保證。換屆以后，省委書記胡春華多次就進一步改進立法工作，提高立法質量給任務、提要求，要求常委會充分發(fā)揮立法對廣東經濟社會發(fā)展的引領和推動作用，為實現“三個定位、兩個率先”總目標提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委會圍繞“新形勢下人大立法工作如何為廣東改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造良好法治環(huán)境”的主題，赴全省各市和基層農村開展調研，了解到各方面迫切要求制定和完善維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾方面的立法。調研后，常委會向省委專門作了報告，省委對此高度重視，明確指示要研究制定《條例》，加快立法步伐。根據省委的決定，常委會將《條例》補充列入了2013年立法計劃，集中各方面的力量和資源推進立法工作；常委會黨組多次就起草進展情況、審議修改遇到的重要問題和在社會上開展大討論等事項向省委請示報告，《條例》通過后，還專門就貫徹實施有關問題向省委請示，推動有關宣傳貫徹實施工作的開展。

《條例》的制定始終堅持開門立法，拓寬多方參與立法的途徑。立法要遵循民主原則，發(fā)揮人民的主體作用，做到依靠人民、為了人民。多方參與是增強民主性的有效途徑?！稐l例》在制定過程中，常委會探索和踐行科學立法、民主立法機制,努力拓寬公民有序參與立法渠道，為信訪制度改革凝聚廣泛共識。一是探索多方起草的模式，注重匯集民智。2013年8月，常委會同時委托中山大學、暨南大學和廣東外語外貿大學的立法基地分別獨立起草法規(guī)草案建議稿，力求通過多個高校專家之間的研討和爭論，引入競爭機制，在多樣化的基礎上，通過評估和爭論，進一步優(yōu)化制度設計、提高法規(guī)草案質量。專家是人民群眾的一部分，具有更強的專業(yè)和理論素養(yǎng)，實踐證明，嘗試委托多方起草《條例》，拓寬了法規(guī)起草途徑，能發(fā)揮高校理論研究優(yōu)勢，為地方立法提供理論支撐和智力支持，也有利于克服部門利益；同時，還有利于借助高校立法基地這個平臺拓寬公眾參與渠道。高校在起草過程中，深入群眾、深入基層、深入實踐，為群眾在立法中“代言”，把社會方方面面的意見在立法中綜合好、統(tǒng)籌好、集中好，擴大了立法聯系群眾的隊伍和力量，增強了立法調研的深度和廣度，體現了多方的參與和交流，使法規(guī)的制定和實施都具有更加廣泛的群眾基礎。二是拓寬渠道，全過程公開和全方位聽取意見。常委會在《條例》的委托起草、座談、調研、評估、審議等過程中全過程公開和全方位聽取意見。全程邀請媒體參加報道，加大公開力度。多次召開政法系統(tǒng)座談會、信訪工作人員座談會、信訪群眾座談會等各類專題座談會進行專題研討，尤其是專門召開信訪群眾座談會，請基層信訪群眾介紹自身的上訪經歷，聽取其對信訪立法的意見；多次向我省選出的160名全國人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有關部門，全部省政府組成部門和直屬機構，21個地級以上市人大常委會，9個地方立法基地和66名立法咨詢專家征求意見。同時還就有關專題向全國人大常委會法工委、國家信訪局和國務院法制辦進行了請示。三是公開討論，推動形成共識。信訪問題既敏感又復雜，社會各方面在思想上、觀念都有很多分歧，對立法工作提出了更高的要求。對此，常委會組織在南方日報等新聞媒體上開展信訪立法有關問題大討論，由人大代表、專家學者、信訪工作人員和社會各界人士進行討論和爭論，引導社會各界正確理解中央有關政策精神。通過廣泛討論，讓公眾親身參與立法過程，了解立法背景和立法目的，推動社會各界形成共識。

《條例》的制定始終注重發(fā)揮人大主導作用。黨的十八大報告指出,人大“要推進科學立法”、“加強立法工作組織協調”。人大主導立法，并不是在立法各個環(huán)節(jié)上大包大攬，而是在常委的領導下發(fā)揮統(tǒng)籌協調作用，充分保障各方面在立法工作中發(fā)揮應有的職責，確保社會利益主體在公開、公正的立法平臺上平等博弈、理性協商和互相妥協。常委會在制定《條例》過程中始終發(fā)揮主導作用，抓好組織協調工作，推動法規(guī)起草和審議工作的順利開展。常委會高度重視對高校起草工作的政策指導，多次召開座談會，向各基地介紹中央信訪工作改革精神，研究《條例》立法思路，明確立法的宗旨和任務，引導專家起草始終符合中央的精神和要求；多次組織高校專家參加調研和座談，并協調省信訪局等部門指派專人協助配合高校的起草工作，確保專家起草能“接地氣”；高度重視高校起草成果的轉化，召開評估會，由黨政部門的實務專家、人大代表、立法咨詢專家、基層信訪工作人員、信訪群眾代表等各方面人員對三所高校立法基地起草的專家建議稿進行評估，并組織起草工作組，對三個專家建議稿進行了逐條研究，按照是否符合十八屆三中全會《決定》信訪工作改革精神、是否有利于保護信訪人合法權益、是否有利于解決實際問題的標準，反復權衡比較，并綜合吸收評估過程中各有關方面提出的建議和意見，形成了各方面認為比較成熟、針對性較強的《條例（草案）》。

二、針對問題立法，立法解決問題，將信訪工作納入法治化軌道

常委會在制定《條例》過程中，堅持問題導向，順應社會發(fā)展的要求，貫徹落實中央關于信訪工作改革的決策部署，正確處理改革決策與立法決策的關系，把深化改革、促進發(fā)展同完善立法有機結合起來，重點解決我省信訪工作存在的突出問題，通過構建可操作、切合實際的法律制度，推動信訪制度改革。

（一）明確訴訪分離，推動信訪制度回歸本位

從各方面反映的問題看，信訪工作最突出的問題是偏離法治軌道，大量本應當通過法律途徑解決的訴求和矛盾糾紛，也要求通過信訪途徑解決，信訪制度的權利救濟功能被過度擴張。要解決好這一問題,就要按照涉法涉訴信訪工作機制改革的總體要求，進一步推動信訪工作法治化。因此，常委會通過制定《條例》，明確信訪事項的范圍，將法定途徑解決的訴求從普通信訪事項中分離出來，讓信訪制度的功能回歸本位；完善訴訪分離制度，對“法定途徑”作出細化規(guī)定，增加分離的可操作性；建立涉法涉訴事項依法終結制度，避免其回流到信訪渠道。

（二）實行網上受理信訪，進一步暢通信訪渠道

信訪渠道不夠暢通是導致信訪人采取非正常甚至過激方式表達訴求的主要原因之一。要解決好暢通信訪渠道問題，必須抓住兩個關鍵點，一是便捷快速，二是陽光信訪。常委會深入學習十八屆三中全會《決定》精神，結合兄弟省市的成功經驗，將實行網上受理信訪制度作為暢通信訪渠道的突破口，通過制定《條例》，規(guī)范網絡信訪渠道建設、網上信訪信息公開，拓寬網上信訪渠道，實現網上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，推動網上信訪渠道成為今后信訪的主渠道。同時，還對聯合接訪工作平臺、信訪綠色郵政通道、下基層聽取意見和接訪等內容作了規(guī)定，方便群眾表達自己的合理合法訴求。

（三）規(guī)范信訪秩序，引導信訪人理性有序表達訴求

從調研情況看，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”、“信鬧不信理”，以集體上訪、越級上訪、重復上訪、鬧訪纏訪等方式表達訴求的情況比較突出，嚴重影響社會正常的秩序。要解決好這些問題，就必須根據權利與義務相一致的原則，對信訪人非正常上訪行為作出適當的規(guī)范，力求把群眾的合法訴求解決到位，把不合理訴求和思想認識引導到位，把違法行為依法處理到位，以實現維護信訪秩序、維護信訪人權益、維護社會公平正義的統(tǒng)一。因此，《條例》在制定過程中，常委會始終堅持處理好保障權益和維護秩序的關系，一方面強調保障信訪人權益，另一方面也對信訪秩序作出規(guī)范，將越級上訪、信訪終結后的重復上訪、拒絕推選代表的集體上訪納入不予受理的范圍，要求工作人員做好說服解釋、情緒疏導工作；對纏訪鬧訪妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會管理、妨礙他人合法權益的，則明確了法律責任，要求公安機關依法予以處理。

（四）規(guī)范源頭預防，建立有效預防化解社會矛盾機制

我省信訪實踐中源頭化解有所欠缺，決策欠妥、行政不作為、行政亂作為、行政程序有瑕疵等情況時有發(fā)生，容易引發(fā)社會矛盾。據此，調研組建議制定《條例》時對此作出規(guī)范，但審議過程中，也有意見提出源頭預防不屬于《條例》應當規(guī)范的內容，建議不作規(guī)定。常委會經過反復研究，認為要從根本上減少社會矛盾，必須從根本上調整社會利益，解決好人民群眾關心的直接利益問題，讓矛盾糾紛少發(fā)生、不發(fā)生并及時解決在當地。因此，常委會制定《條例》時，進一步規(guī)范國家機關科學決策和依法行使權力、履行職責，重點建立決策風險評估制度，暢通行政復議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預防社會矛盾發(fā)生；并通過完善矛盾糾紛排查調處機制，實施網格化管理，整合各類調解資源，加強基層建設，提高化解社會矛盾的能力和水平。

（五）強化工作責任和監(jiān)督，健全及時就地解決群眾合理合法訴求機制

部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范，初信初訪責任、牽頭部門責任和信訪包案責任人的信訪事項辦理責任不落實，是導致信訪秩序混亂、信訪所反映的問題得不到解決的重要因素。要保障信訪人權益、規(guī)范接訪行為，最核心的就是要落實信訪工作責任制，健全及時就地解決群眾合理合法訴求機制。對此，常委會在借鑒各地成功經驗的基礎上，建立信訪事項首辦責任制、主辦單位辦理責任制、重大信訪問題倒查責任制和信訪工作人員責任制，強化信訪工作機構、監(jiān)察機關和人大監(jiān)督，通過嚴厲查處那些不作為、亂作為的人員，確保信訪工作責任制落實到位。

三、開展宣講，營造《條例》實施良好氛圍

張德江委員長指出，要堅持立法宣傳和輿論引導工作與立法工作同步謀劃、統(tǒng)籌安排，增強社會各方面對立法過程的了解和參與，為法規(guī)正確、有效實施營造良好社會氛圍。一部法規(guī)出臺后，執(zhí)行得好不好，很重要的一點，是看社會對法規(guī)的理解準確不準確，這是法規(guī)實施的重要基礎，也直接反映了立法質量。為此，常委會高度重視《條例》宣傳工作，將立法宣傳和法規(guī)普及宣傳結合起來，使《條例》深入民心、深入人心、深入社會。

（一）加強宣傳解讀，引導各方面正確理解《條例》規(guī)定

常委會召開《條例》頒布實施新聞發(fā)布會，向社會公開闡述制定《條例》的意義，重點解讀《條例》的主要制度和精神；組織《南方日報》、《法制日報》、《羊城晚報》、《人民之聲》、南方網、廣東人大網等媒體，通過專家訪談、發(fā)布典型案例、評論文章等方式對《條例》進行宣傳解讀；組織參與立法的高校專家撰寫《條例》百題知識答問，并連續(xù)兩個月在《南方日報》連載刊登，使社會各界準確理解《條例》精神；會同高校制作漫畫形式的宣傳單張，在法制宣傳欄、居民小區(qū)、工業(yè)區(qū)、企業(yè)等場所統(tǒng)一張貼，用簡潔明了的語言和圖表向群眾宣傳《條例》；組織大學生運用微信等新興傳媒工具對條例進行宣傳解讀，擴大宣傳的受眾范圍；印制數以萬計《條例》單行本和宣傳單張等有關宣傳資料，擺放在信訪接待場所供信訪人取閱；通過設立宣傳咨詢臺、派發(fā)宣傳資料、擺放宣傳板、播放宣傳片、懸掛宣傳標語等方式開展宣傳。

（二）組織宣講隊伍，為宣講提供強有力的支持

常委會組織省信訪局、省委黨校、省社科聯、中山大學等9所高校立法基地、有關地級以上市本地高校等各方面力量，并結合部分常委會立法咨詢專家，組成150人左右的宣講團，為各單位、各地區(qū)進行宣講提供強有力的支持。組織宣講人員進行集中培訓，省委和常委會的領導同志參加并作重要講話，法工委就《條例》的重要意義、出臺背景和主要內容進行輔導講解，提供統(tǒng)一的宣講提綱、PPT等宣傳材料。此外，還通過集體觀摩、會后研討、征求意見等形式，組織專家學者共同研究分析，不斷完善授課方法和授課內容，保證了講課效果。

（三）強化組織協調，推動各市、縣深入開展宣講工作

常委會成立21個宣講工作組，由擔任過地方黨政主要領導職務和省直機關主要領導職務的常委會組成人員任組長，深入到市、縣、鎮(zhèn)進行宣講動員，協調各地做好宣講工作。此外，還組織編寫15期宣傳貫徹落實條例工作簡報，通報各地區(qū)各單位宣講工作情況，總結好的經驗做法。在常委會的推動下，各市縣認真組織、周密部署、精心安排，共召開宣講會議180場，超過12萬1千名干部群眾參加了宣講學習，為《條例》實施打下了良好的基礎。

四、組織試點，推動以法治方式解決信訪突出問題

制定并實施《條例》，運用法治思維、法治方式和法治平臺解決信訪問題，化解社會矛盾，是一個重大的方向性選擇。條例的生命在于實施，在于實踐，而充分運用好常委會立法過程中形成的各類資源，重點解決好突出困難和問題，對貫徹落實好條例具有重要意義。為此，根據省委的要求，省人大常委會選擇廣州市海珠區(qū)等十個縣區(qū)開展貫徹實施《條例》以法治方式解決信訪突出問題試點工作，通過加強對試點地區(qū)的指導與協調，探索長效機制，推動“一府兩院”運用法治方式解決信訪突出問題。目前，全省的試點工作已經正式啟動，在當地黨委的領導下，各試點地區(qū)結合各自實際，有重點、有步驟地實施各項試點工作任務。

人大牽頭，強化溝通協調。常委會成立由分管領導任組長、有關部門負責人組成的試點工作指導小組，負責試點工作的指導和協調；市與縣也分別設立相應的試點工作領導小組。通過成立機構，加強各單位之間的協調配合和上下溝通聯系，及時反映信訪工作中的重大問題，交流好的做法和經驗。

專家參與，注重理論指導。常委會組織10個工作組，由法委、法工委、省信訪局和省社科聯有關負責同志擔任組長，組織中山大學等9所高校立法基地以及省社科聯的專家學者組成工作團隊，分別對口負責1個試點地區(qū)，負責試點工作的指導和協調，建立法規(guī)基層實施部門與立法機關、專家學者直接溝通的平臺，確保試點地方準確理解和貫徹實施《條例》規(guī)定。

以點帶面，破解實施難題。開展試點的目的是為了發(fā)現問題、研究對策、破解難題，從而為推動條例在全省的貫徹落實提供經驗。常委會要求各試點縣區(qū)重點對暢通信訪渠道、推進訴訪分離、強化責任落實、維護信訪正常秩序四個方面的內容進行試點。7月底，根據部分地區(qū)信訪工作中出現的推諉現象，常委會又專門組織各試點工作組進行研究，要求各試點地區(qū)重點對建立防止互相推諉的機制進行探索，著力解決推諉等問題。為總結經驗，年底常委會還將對各試點地區(qū)工作進行檢查驗收，向省委全面報告試點實施情況，提出組織推廣意見。

在立法工作中貫徹落實十八屆三中全會精神，發(fā)揮好立法引領推動和保障改革的作用，這是我省今后幾年地方立法的重要任務。我們將認真總結實踐經驗，不斷推進科學立法、民主立法，進一步提高立法質量，為我省全面深化改革提供有力的法制保障。

第五篇：對教師管理制度改革的思考

對教師管理制度改革的思考

通道侗族自治縣職業(yè)中等專業(yè)學校：楊沅睿

摘要：教師管理制度的構建對于教師隊伍的建設管理有著顯著的影響，進而間接的影響學校的整體教學水平。因此在實際的教務教學管理過程中，學校要對教師管理制度進行深入細致的研究，并及時的根據學校的實際情況與教師隊伍的發(fā)展情況對管理制度進行改革，進而提升制度的針對性和有效性。文章結合實際的教務管理經驗，對教師管理制度改革進行探究，為完善教師隊伍管理工作提供相關的參考。

關鍵詞：教師管理；制度改革；改革措施；管理有效性

教師管理工作的開展需要相適應的制度予以配合，隨著學校教學環(huán)境的變化以及教師隊伍實際情況的變革，現有的教師管理制度往往存在著一些不符合學校實際管理需求的地方，進而造成制度管理效率的低下。尤其在教師工作業(yè)績考核、制度的公平性和客觀性、制度的執(zhí)行力方面，現有教師管理制度與實際管理需求的不適應日益的凸顯。因此教師管理制度改革迫在眉睫，管理制度中的條例、執(zhí)行的范圍、獎懲措施等具體內容也應當得到精細化的處理與探究，進而保障教師管理制度改革能夠得到更有針對性的支持，保障改革的有效性，為構建高效率的教師隊伍提供支持。1.現有教師管理制度存在的問題探究

文章結合實際的教工管理工作，在本節(jié)首先對現有的教師管理制度存在的問題進行探究，以從制度運行的實際情況來發(fā)掘管理制度存在的不足點，進而為教師管理制度改革提供相關的參考與切入角度。1.1體制管理量化困難，教師工作考核難以細化

現階段教師管理制度的構建往往采取的是“指導式”的管理模式，制度條例的制定側重宏觀管理，部分的制度往往只是注重方針方面的指導，并沒有在細節(jié)方面制定有針對性的管理方案與調理。因此實際的教工管理過程中，教師的工作業(yè)績、教師的教學水平等情況無法真正的去量化衡量，制度的激勵效果、制度的懲戒性無法得到落實，進而整個制度的有效性難以發(fā)揮出來。在這種情況下，教師的管理工作難以高效率的開展起來，客觀性、科學性、公平性無法得到保障，整個制度的預期目標難以實現，實際的教學效果也無法獲得提升。

1.2制度落實缺乏監(jiān)督，管理制度落實效果不理想

由于教師管理制度不等同于一般的管理條例或者規(guī)章，因此整個教師管理制度的建設往往忽視監(jiān)督制度模塊的建設。在宏觀角度下，監(jiān)督條例的制定往往也只是注重宏觀方面的指導，強調制度的重要性與地位，總體的監(jiān)督條例往往只能在思想認識方面起到一定的督促作用，對于制度的落實的質量、制度的公平性、制度的執(zhí)行范圍無法起到強有力的約束作用。因此在這種情況下，教師管理制度很難獲得實際的監(jiān)督，制度的執(zhí)行以及管理效果的發(fā)揮也無法真正的被體現出來。1.3“人治”強于制度管理，制度執(zhí)行缺乏保障

現階段，學校官僚化、等級化現象仍然非常的嚴重，職位權力高于教學能力，人治管理強于制度管理，這些現象的存在逐漸的弱化了教師管理制度的執(zhí)行力度，各項制度逐漸被架空，多數情況下，教師的工作管理、教學質量監(jiān)督以及工作獎懲都受到主觀因素的影響。從這一方面來看，現階段整個教師管理制度的執(zhí)行仍然缺乏必要的保障，實際的有效性還有待進一步考量。

2.關于教師管理制度改革的思考

根據文章的分析，現階段教師管理制度的建設與落實仍然存在著量化困難、監(jiān)督不力、制度執(zhí)行缺乏保障等問題，對管理制度效果的發(fā)揮產生嚴重的影響。因此文章在本節(jié)結合之前的分析，對教師管理制度改革進行進一步深化探究。

2.1精細化教師管理條例，保障管理工作的量化處理

教師管理制度難以量化的一個重要原因是因為制度條例無法獲得精細化的建設，教師工作的考核與管理無法找到具體的條例依據，因此現階段在進行管理制度改革的過程中，學校的管理層首先要注重對教師管理條例進行精細化處理，結合學校的實際情況將具體的工作內容落實到管理條例中來，并予以詳細的量化標準。只有精細化教師管理條例，使得教師的管理工作有具體可行的依據，并且能夠得到科學的量化，教師的實際教學工作才能得到最為客觀的評價，獎懲的執(zhí)行也能更加的公平合理。2.2建立獨立的監(jiān)督條例，充分發(fā)揮教工代表、工會以及學校管理層的監(jiān)督作用

監(jiān)督工作的缺乏往往會造成教師管理制度效果的缺失，因此教師管理制度改革的另一個重點工作就是應當建立起一項獨立的監(jiān)督條例，提升監(jiān)督條例的實際地位，并同樣做到精細化處理。同時，學校應當積極的發(fā)揮教工代表、工會以及學校管理層的作用，結合監(jiān)督條例的實際標準，對教師管理條例的落實情況、客觀性、公平性進行全程的跟蹤監(jiān)督，進而以規(guī)范的制度、多方強力度的監(jiān)督來保障教師管理制度的落實，提升學校教師隊伍管理的科學性和客觀性，保障制度管理效果的充分發(fā)揮。2.3提升制度與實際工作的透明性和管理地位，強化制度的執(zhí)行力

人治強于制度管理的首要原因在于權力的過度集中與濫用，在制定規(guī)范的監(jiān)督條例前提下，學校管理層要加強教師管理制度與教工管理工作的透明度，詳細介紹管理制度中各項條例的含義與量化標準，保障制度的客觀、無異議。同時建立起教工管理工作跟蹤記錄，使得教師的管理工作能夠與教師管理制度相對應起來，經得起比照推敲，經得起全體職工監(jiān)督，將權力限定在教工管理制度的范圍之中。只有保障制度管理強于人治甚至完全替代人治，教師管理制度才能真正的得到落實，并且發(fā)揮出其應有的作用，整個制度的執(zhí)行力才能真正的建立起來。結束語：

文章通過對現階段教師管理制度的分析發(fā)現，現有的教師管理制度仍然存在著體制管理量化困難，教師工作考核難以細化；制度落實缺乏監(jiān)督，管理制度落實效果不理想；“人治”強于制度管理，制度執(zhí)行缺乏保障等問題，整個教師管理制度的效果無法真正的發(fā)揮出來。因此在教師管理制度改革的過程中，學校管理層一定要有針對性的采取相關的措施，保障教師管理制度的執(zhí)行力。一方面，要精細化教師管理條例，保障管理工作的量化處理；另一方面，要建立獨立的監(jiān)督條例，充分發(fā)揮教工代表、工會以及學校管理層的監(jiān)督作用；最后要不斷的提升制度與實際工作的透明性與管理地位，強化制度的執(zhí)行力，保障教師管理制度能夠真正的成為學校教工管理的依據，提升教師隊伍管理的水平與效果。參考文獻：

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