論城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

1998年，第九屆全國人大第一次會議首次提出“公共服務(wù)”的政府職能問題；2005年，中共十六屆五中全會正式提出“公共服務(wù)均等化”這一命題；2007年，黨的十七大又指出“必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”?？梢钥闯觯覀凕h十分重視公共服務(wù)均等化問題，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是公共服務(wù)均等化的重要組成部分，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，有助于縮小城鄉(xiāng)之間的差距，引導(dǎo)資源流向農(nóng)村，推動社會整體全面、協(xié)調(diào)地發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)公共服務(wù)的概念及內(nèi)涵

（一）公共服務(wù)的概念

我國還處于研究公共服務(wù)問題的初級階段，國內(nèi)學(xué)者對這一概念也沒有達(dá)成一致認(rèn)識。就目前我國的現(xiàn)狀來看，公共服務(wù)與公共產(chǎn)品并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，政府為公眾提供的并非是“產(chǎn)品”本身，而是具有消費(fèi)性質(zhì)的服務(wù)。由此，公共服務(wù)應(yīng)具有公共產(chǎn)品的“享有非排他性、消費(fèi)非競爭性、效用不可分割性”的特點(diǎn)。從服務(wù)的特性來看，公共服務(wù)應(yīng)具有以下幾個特點(diǎn)：1.公共服務(wù)是滿足人民基本需求的服務(wù)，是基本服務(wù)，公共服務(wù)中包含的基本內(nèi)容在一定的社會條件下，應(yīng)被每一個公民公平享有。2.公共服務(wù)是公眾化的服務(wù)，并不只是服務(wù)于特定人群或少數(shù)人群，公共服務(wù)并不是用來滿足個別需要，而是滿足立于社會現(xiàn)狀的公共需要，公共需要是將社會成員作為一個整體提出的，其執(zhí)行具有強(qiáng)制性。3.公共服務(wù)的內(nèi)容廣泛，既包含所謂的物質(zhì)服務(wù)，即基本的生活用品，如燃?xì)狻⑺?、交通工具等，又包含非物質(zhì)服務(wù)，如教育、醫(yī)療、法律等。

（二）城鄉(xiāng)公共服務(wù)的內(nèi)涵

城市公共服務(wù)指的是城市居民共同享有的，滿足城市居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)，具體內(nèi)容包括教育、醫(yī)療、公共交通、公共安全、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等。

農(nóng)村公共服務(wù)指的是農(nóng)村居民共同享有的，用來滿足人民生產(chǎn)生活和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)?？煞譃榧児卜?wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)，純公共服務(wù)是指包括環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、國防安全等在內(nèi)的具有完全非競爭性和非排他性的公共服務(wù)。相對而言，準(zhǔn)公共服務(wù)并不具有完全的非競爭性與排他性，其涵蓋范圍也更加廣泛，包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村基本醫(yī)療、農(nóng)村信息通訊、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村有線電視等。

二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的內(nèi)容

結(jié)合我國目前的發(fā)展現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵主要包括以下三點(diǎn)：

1.以農(nóng)村為重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村的公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)民的生活狀況亟待改善，因此，國家的政策傾向更著重于農(nóng)村的公共服務(wù)建設(shè)，只有加快農(nóng)村的公共服務(wù)建設(shè)與供給，減弱農(nóng)民長期以來社會地位的劣勢，盡可能合理地分配社會資源，才能更快更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.“均等化”是相對的。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化指的是將城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的差距控制在合理的范圍內(nèi)，使其既不是完全的平均化，又能不失公平。一方面，受我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，只能在一定程度上實(shí)現(xiàn)均等的基本公共服務(wù)的供給；另一方面，在長期的發(fā)展過程中，城市與農(nóng)村在人文、社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件等各方面都存在差異，若一味追求一致而忽略農(nóng)村發(fā)展的真正需求，反而達(dá)不到公共服務(wù)應(yīng)該起的作用。

3.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是政府的職能體現(xiàn)。公共服務(wù)是為社會整體提供的相對平等的服務(wù)，這一特性決定了公共服務(wù)需由政府來實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是政府職能改變的一個重要標(biāo)志。這一政府職能的轉(zhuǎn)變主要有三個原因：我國經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)階段正處于轉(zhuǎn)型時期，社會公平問題在這一時期尤為明顯。城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，農(nóng)村公共服務(wù)相對落后等這些矛盾需要得到解決。長期以來政府制度的偏向?qū)е鲁鞘械陌l(fā)展優(yōu)于農(nóng)村，政府有責(zé)任提高農(nóng)村的公共服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量。新時期國家要求政府從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型”。這一轉(zhuǎn)變意味著政府將投入更大的人力物力用于公共服務(wù)的建設(shè)。

三、城鄉(xiāng)公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生投入非均等

基礎(chǔ)醫(yī)療和公共衛(wèi)生都屬于公共服務(wù)的范圍。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生投入的非均等主要表現(xiàn)在三個方面。政府對基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生的投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，截止2011年，我國醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政總支出的5.35%，才剛剛超過世界衛(wèi)生組織規(guī)定的5%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平。城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源的分配嚴(yán)重不均等。城市的醫(yī)療衛(wèi)生保障制度比鄉(xiāng)村健全，各大型醫(yī)院機(jī)構(gòu)主要集中在城市，醫(yī)療人才的流動主要集中在城市。我國居民的健康水平存在明顯的城鄉(xiāng)差異。城市居民的健康水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，農(nóng)村新生兒患病率、傳染病傳染率等均高于城市。

（二）城鄉(xiāng)公共教育非均等

教育問題是關(guān)系國家長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題。城鄉(xiāng)教育的非均等是影響教育公平的一個重要因素。根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入水平分析，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入仍顯不足。農(nóng)村在辦學(xué)條件、學(xué)校設(shè)施、教師管理等方面均落后于城市。城市享有更多的優(yōu)質(zhì)資源，如電子化的授課設(shè)施、實(shí)驗(yàn)室設(shè)施等，而農(nóng)村學(xué)校大部分仍然是黑板授課，城市教師的高學(xué)歷水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，城市的教育機(jī)構(gòu)更是多如牛毛，是農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上的，由此造成農(nóng)村居民上學(xué)難、入學(xué)率低、文盲程度高等問題是公共教育不均等的重要體現(xiàn)。

（三）城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)的非均等

社會保障的非均等包括醫(yī)療保險非均等、養(yǎng)老保險非均等等。2009年正式確定農(nóng)村新型合作醫(yī)療后，農(nóng)村醫(yī)療費(fèi)用的報銷比率大大增加，但是與城市相比較，報銷比率仍存在一定差異。城市醫(yī)療保險的覆蓋面積遠(yuǎn)高于農(nóng)村。從養(yǎng)老保險上看，政府對農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的宣傳普及力度不夠，2011年，農(nóng)民通過社會保障制度進(jìn)行養(yǎng)老保險參保的覆蓋率為23%，而城市養(yǎng)老保險覆蓋率約為70%，隨著農(nóng)村人口老齡化程度的加深，這一問題將成為社會保障服務(wù)的突出問題。

四、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化存在的問題及原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成具有一定的歷史原因。在20世紀(jì)后期，由于國家“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展政策，導(dǎo)致這種結(jié)構(gòu)不斷固化，影響農(nóng)村自身的發(fā)展，也制約了農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)。數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，2007年，城市居民家庭的人均可支配收入達(dá)13786，而農(nóng)村居民家庭的人均可支配收入僅為4140，兩者相差近一萬，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后造成農(nóng)村居民生活條件差，教育跟不上，社會保障無法健全等都是公共服務(wù)非均等化的重要原因。就制度方面而言，農(nóng)村戶口與城市戶口的區(qū)分人為地將城鄉(xiāng)進(jìn)行了分割，農(nóng)村人口遷往城市需要辦理各種證明，而非農(nóng)業(yè)戶口卻可以享有城市的各種社會保障與福利，這種制度造成城鄉(xiāng)居民在社會地位和身份上的不平等。如在就業(yè)時，現(xiàn)有的規(guī)章制度使得城市居民具有優(yōu)先的就業(yè)權(quán)，這對農(nóng)村居民來說無疑是不公平的。此外，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)村公共服務(wù)的提供主要依靠非制度的籌資，費(fèi)用的主要承擔(dān)人是農(nóng)民自己，稅費(fèi)改革后，城市的公共服務(wù)中加入了市場供給的部分，盡管2006年后一系列政策減輕的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但是政府公共服務(wù)供給機(jī)制并未完全建立，農(nóng)村的公共服務(wù)缺乏制度的保障，這些制度不平等導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等。

（二）公共服務(wù)供給機(jī)制存在問題

相對于農(nóng)村而言，城市的公共服務(wù)供給機(jī)制更加完善，一方面，城鎮(zhèn)政府財政方面較為充裕，政府外的社會力量的參與也比較高，對公共服務(wù)建設(shè)的投入比農(nóng)村大；另一方面，城市的公共服務(wù)建設(shè)由來已久，其各方面體系，如教育、醫(yī)療、社保等均比較健全。而在農(nóng)村，農(nóng)民的公共服務(wù)幾乎全部由政府承擔(dān)，鄉(xiāng)村政府財政困難，公共服務(wù)本身具有非營利性，而政府對于其他非政府團(tuán)體參與公共服務(wù)供給缺乏激勵措施，使得農(nóng)村很難實(shí)現(xiàn)多元化的公共服務(wù)供給機(jī)制，此外，我國目前實(shí)行的是自上而下的公共服務(wù)供給機(jī)制，這種公共服務(wù)的供給有明顯的政府偏向性，政府更愿意投入短期性的公共服務(wù)建設(shè)以提高自身業(yè)績，使得政府在進(jìn)行公共服務(wù)決策時，并沒有把農(nóng)民真實(shí)需求考慮在內(nèi)，如農(nóng)民可能更需要政府解決交通問題，政府卻在這時進(jìn)行“家電下鄉(xiāng)”的活動，政府和農(nóng)民之間無法進(jìn)行有效溝通，導(dǎo)致在農(nóng)村，公共服務(wù)的供給并不符合農(nóng)民的實(shí)際需求，再者，在農(nóng)村，農(nóng)民承擔(dān)部分公共服務(wù)建設(shè)費(fèi)用，公共服務(wù)反而加重了農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)，受文化和教育水平的限制，農(nóng)民很難認(rèn)識到公共服務(wù)的重要性，由此農(nóng)民對公共服務(wù)的建設(shè)并不熱情。這些原因均造成政府對公共服務(wù)的供給滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的基本需求。

五、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的對策辦法

加總括段然后再分述，對策辦法里邊的二級標(biāo)題從文章里面再提煉一下，用自己的話。！

（一）宏觀政策

1.城鄉(xiāng)二元化改革

要想改善城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，政府應(yīng)該堅持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策導(dǎo)向，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平；應(yīng)推進(jìn)戶籍制度改革，首先應(yīng)使城鄉(xiāng)公民享有同等的勞動及社會保障，擺脫戶籍對城鄉(xiāng)居民造成的待遇差，從根本上消除權(quán)益的不平等，然后逐步取締戶籍制度，要優(yōu)化公共資源配置，優(yōu)先解決農(nóng)民的生存、發(fā)展問題。

2.公共服務(wù)供給制度改良

針對政府公共服務(wù)供給不夠的問題，可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立多元化供給機(jī)制，充分發(fā)揮市場的作用，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全面化，針對農(nóng)村公共服務(wù)的供給，應(yīng)事先城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，將農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)真正列入到國家的發(fā)展制度中，將政府財力向農(nóng)村傾斜。

（二）微觀措施

1.建立農(nóng)村向上反映供給問題的體系

公共服務(wù)供給機(jī)制應(yīng)實(shí)行“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變，建立有效的農(nóng)民與政府溝通渠道，如設(shè)置一些表決會，由全體農(nóng)民對公共服務(wù)各項(xiàng)態(tài)度進(jìn)行意見發(fā)表，從農(nóng)民自身需求出發(fā)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)供給。

2.明確政府間的職責(zé)關(guān)系，建立政府公共服務(wù)評價機(jī)制

公共服務(wù)供給薄弱部分原因是由各政府之間職責(zé)不明確，相互推脫造成的，各政府需要明確自身管理的職責(zé)及范圍，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，需要提高其組織性，減少重復(fù)設(shè)置等問題，另外，建立有效的政府公共服務(wù)評價機(jī)制，可對政府起到監(jiān)督作用，有助于政府落實(shí)公共服務(wù)的責(zé)任。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)社會主義和諧的重要一步，目前我國的城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在教育、醫(yī)療、社會保障等各方面不平等的問題，其原因主要是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，公共服務(wù)供給機(jī)制存在問題引起的，針對這些問題，我國可從建立宏觀政策和微觀措施入手，有針對性地改善城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等問題，促進(jìn)社會的全面發(fā)展