以深化制度改革推動鄉(xiāng)村與小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略雙輪驅(qū)動構(gòu)成了新時代我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，兩大戰(zhàn)略的協(xié)同推進是解決我國區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。在新的發(fā)展時期，小城鎮(zhèn)發(fā)展的意義和作用更為特殊，發(fā)揮著上接縣城、下連村莊的紐帶作用，既是新型城鎮(zhèn)化的末梢，又是鄉(xiāng)村振興就地城鎮(zhèn)化的直接載體。小城鎮(zhèn)與其所管轄的村莊無論是物理空間還是經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)空間都高度關(guān)聯(lián)，兩者的協(xié)同發(fā)展構(gòu)成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興不是僅僅針對每個具體的村莊，更應(yīng)該聚焦村鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展，呈現(xiàn)“點、線、面”有機融合的開放格局，釋放協(xié)同發(fā)展的正反饋效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。在堅持“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”的基礎(chǔ)上，必須進一步構(gòu)建鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展的機制，將鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化有機銜接起來，暢通國內(nèi)大循環(huán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的高質(zhì)量發(fā)展。首先，通過深化土地制度改革，釋放鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地發(fā)展權(quán)。在農(nóng)用地方面，進一步完善土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和托管機制，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和托管方式，健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺，降低農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的交易成本。堅持要素市場化配置的改革方向，更好發(fā)揮政府的公共服務(wù)職能，構(gòu)建包含種植大戶、專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟組織等多主體參與和覆蓋村、鎮(zhèn)、縣等多層級的土地流轉(zhuǎn)和托管交易系統(tǒng)，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建土地供給和需求精準(zhǔn)匹配的交易平臺，發(fā)揮鎮(zhèn)級交易服務(wù)中心在土地集體外流轉(zhuǎn)和托管過程中的協(xié)調(diào)、服務(wù)和統(tǒng)籌功能。在建設(shè)用地方面，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的用地保障政策。通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增加鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)用地供給，建立村鎮(zhèn)土地增減掛鉤的聯(lián)動機制，實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，構(gòu)建村鎮(zhèn)土地發(fā)展權(quán)利的共享機制。其次，加快投融資機制改革，針對不同的投資類型和投資風(fēng)險，構(gòu)建多層次、差異化和市場化的資本配置模式，科學(xué)引導(dǎo)不同類型的資本下鄉(xiāng)入鎮(zhèn)參與鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)建設(shè)。加大對鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項資金的統(tǒng)籌力度，創(chuàng)新融資渠道，靈活運用地方政府債券、城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金和社會資本，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推動鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)和基本公共服務(wù)的均等化。更好發(fā)揮政府因勢利導(dǎo)的作用，形成與產(chǎn)業(yè)需求和風(fēng)險結(jié)構(gòu)相匹配的投融資機制。成立由政府引導(dǎo)、社會資本參與、市場化運營的產(chǎn)業(yè)基金，加大力度鼓勵符合條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)上市融資和發(fā)行企業(yè)債券。建立縣域銀行金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)發(fā)展的激勵約束機制，創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，加大融資擔(dān)保力度，做好承包地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)機農(nóng)具等抵押貸款服務(wù)。創(chuàng)建良好的營商環(huán)境，鼓勵和引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，與金融資本協(xié)同參與鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)建設(shè)。再次，必須深化人才激勵和保障機制改革，利用好黨管人才的體制優(yōu)勢，將現(xiàn)有人才政策和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策延伸并且適當(dāng)傾斜到村鎮(zhèn)，加快涉農(nóng)人才評價和人才“引、育、用、留”機制改革，推動人才要素市場化配置改革，激勵涉農(nóng)的政、產(chǎn)、學(xué)、研、金、服、用等人才向村鎮(zhèn)會聚，發(fā)揮好小城鎮(zhèn)人才“蓄水池”功能。通過農(nóng)村生活空間優(yōu)化、人居環(huán)境整治和特色小鎮(zhèn)建設(shè)，為人才提供良好的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境。最后，鼓勵縣域政府因地制宜探索行政管理體制改革，建立事權(quán)、財權(quán)和用人權(quán)相匹配，責(zé)任和義務(wù)相統(tǒng)一的行政管理制度，為鄉(xiāng)村與小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展減負(fù)賦能。積極探索行政權(quán)力在縣鎮(zhèn)兩級的有效配置模式，建立行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，依法下放行政審批和行政處罰等管理權(quán)限。加快推動鎮(zhèn)級財政管理制度改革，加強鎮(zhèn)財政預(yù)算的科學(xué)性。根據(jù)鄉(xiāng)村振興的要求，賦予小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人事改革、文化建設(shè)、生態(tài)保護和環(huán)境規(guī)劃以及基層組織創(chuàng)新等方面更多權(quán)限，加快推進“縣內(nèi)跨鎮(zhèn)、鎮(zhèn)內(nèi)跨村”的集中審批服務(wù)和綜合執(zhí)法，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造高效政務(wù)服務(wù)平臺，推動行政管理組織扁平化，建構(gòu)產(chǎn)業(yè)支撐有力、行政成本節(jié)約、公共服務(wù)高效和基層溝通順暢的鎮(zhèn)村協(xié)同發(fā)展機制。（作者:黃凱南，系山東大學(xué)〔威海〕副校長、縣域發(fā)展研究院院長）