第一篇：關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展

關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展

摘要：本文主要分析了唐山的發(fā)展現(xiàn)狀，指出當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的不足，及制約小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要因素。在此基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于如何加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的一些建議，以供同行參考。關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；發(fā)展；和諧社會(huì)

前言：

唐山八屆六次全會(huì)報(bào)告指出：圍繞構(gòu)建以大中城市為主導(dǎo)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系，同步推進(jìn)“大城市”、“大縣城”和“中心鎮(zhèn)”建設(shè)。作為一個(gè)地級(jí)城市，唐山把建設(shè)小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的主要抓手，這符合唐山的發(fā)展趨勢(shì)。目前，全市各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)日漸升溫，其成果也日益明顯。但小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)性大工程。近年來(lái)，小城鎮(zhèn)建設(shè)在不少地區(qū)取得了一定的成效，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。同時(shí)，我們也應(yīng)看到當(dāng)前我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)還而臨一此問(wèn)題與困難，直接影響到小城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程。

1、目前小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，各個(gè)城鎮(zhèn)都在進(jìn)行工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商貿(mào)區(qū)規(guī)劃，都在進(jìn)行交通、電力、文化教育、供水排污、醫(yī)療保健等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。既然將來(lái)大部分小城鎮(zhèn)不能發(fā)展成為人口居住集中的大中城市，那么，如果所有小城鎮(zhèn)都按城市規(guī)劃鋪開(kāi)攤子搞建設(shè)，就會(huì)造成巨大的人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)在這種情況下，當(dāng)前促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的工作就是要有選擇性地建設(shè)小城鎮(zhèn)，處理好積極推進(jìn)與重點(diǎn)發(fā)展的關(guān)系。要明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和階段性目標(biāo)的關(guān)系。是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)的首要問(wèn)題，如果在這個(gè)問(wèn)題上不明確，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展就缺少最基本的保證。所謂階段性目標(biāo)，是指在不同的條件下、不同的時(shí)期、不同的小城鎮(zhèn)建設(shè)各有不同的建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)。例如，有的是完成舊鎮(zhèn)改造任務(wù)，有的是建設(shè)安居工程，還有的是抓好基礎(chǔ)建設(shè)、解決綠化環(huán)衛(wèi)問(wèn)題等，這些都是小城鎮(zhèn)建設(shè)階段個(gè)性和差異性，是促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展不可缺少的內(nèi)容，也是比較容易明確和做到的事情。目前，最重要的是明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。所謂小城鎮(zhèn)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)就是通過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè)，把農(nóng)村人口吸引到城鎮(zhèn)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的人口集中。衡量一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)是否實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，主要是看這個(gè)國(guó)家或地區(qū)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?。如果居住在城?zhèn)（即大中城市和小城鎮(zhèn)）的人口達(dá)到總?cè)丝诘?0%，就算基本實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。所以，小城鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，或者說(shuō)根本目的是集中人口、最大限度地吸引農(nóng)民到小城鎮(zhèn)安家落戶(hù)。從唐山許多地方的實(shí)際情況看，目前存在著三個(gè)問(wèn)題：一是重引進(jìn)工商企業(yè)，輕吸納居民。二是重工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)，輕生活區(qū)建設(shè)。三是重經(jīng)濟(jì)效益，輕小城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量。特別是推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，要明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本目的。在制定相關(guān)政策、部署各項(xiàng)工作、落實(shí)各項(xiàng)措施時(shí)，都要圍繞人口向城鎮(zhèn)集中這個(gè)根本目標(biāo)。

2、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)

2.1提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念。各縣區(qū)黨委和政府在抓小城鎮(zhèn)建設(shè)工作中，必須把小城鎮(zhèn)建設(shè)這個(gè)戰(zhàn)略擺到與改革開(kāi)放同等重要的位置，并根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。通過(guò)組織協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性來(lái)參與唐山小城鎮(zhèn)建設(shè)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部掃除思想障礙、解放思想、實(shí)事求是，才能積極主動(dòng)有效地引導(dǎo)和教育鄉(xiāng)村干部及廣大農(nóng)民克服“小富即安”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)、有吃有穿就是小康的自滿(mǎn)思想及“離土不離鄉(xiāng)’的思

維模式，從而動(dòng)員農(nóng)民群眾及其它社會(huì)成員積極投入到小城鎮(zhèn)的建設(shè)中去，實(shí)現(xiàn)城市繁榮帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，城鄉(xiāng)共同富裕的目標(biāo)。

2.2科學(xué)規(guī)劃，合理布局，促進(jìn)小城鎮(zhèn)科學(xué)化、規(guī)范化、生態(tài)化建設(shè)?？茖W(xué)規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作。小城鎮(zhèn)規(guī)劃要做到有利于生產(chǎn)、方便生活、繁榮經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境，使小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。首先，科學(xué)地對(duì)唐山小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行總體規(guī)劃和布局，重點(diǎn)發(fā)展挖掘潛力人的城鎮(zhèn)，重點(diǎn)城鎮(zhèn)發(fā)展起來(lái)后帶動(dòng)其它城鎮(zhèn)的發(fā)展。其次，合理制定、全盤(pán)把握小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模。各地要根據(jù)各自的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、人口密度確定一個(gè)合理的城鎮(zhèn)規(guī)模。在研究確定人口和用地規(guī)模時(shí)，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，既要看到發(fā)展的需要，又要考慮可能，避兔盲目建設(shè)和建設(shè)過(guò)程中因忽略環(huán)境因素而造成災(zāi)難性的后果；同時(shí)也可以保證環(huán)境建設(shè)及規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境與城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境管理與城鎮(zhèn)管理同步進(jìn)行。

2.3不斷拓寬籌資渠道，確保小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，只有良好的基礎(chǔ)設(shè)施才能吸引企業(yè)和人口向小城鎮(zhèn)集中。目前人多數(shù)小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠當(dāng)?shù)劓?zhèn)級(jí)財(cái)政投入，但鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政財(cái)力極有限，且有的政府投入方向不明確，對(duì)小城鎮(zhèn)各種基礎(chǔ)設(shè)施人包人攬，分散有限的財(cái)力，使一些最基本的公用設(shè)施沒(méi)有建好，結(jié)果導(dǎo)致小城鎮(zhèn)因資金缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。因此，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)建立國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人、外資等多元投資機(jī)制，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革，打破政府對(duì)公益事業(yè)的平斷，人力發(fā)展招商引資，鼓勵(lì)集體、個(gè)人及社會(huì)各方面的人士參與小城鎮(zhèn)住在開(kāi)發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資小城鎮(zhèn)文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)，最大限度地為小城鎮(zhèn)開(kāi)辟資金渠道。

2.4健全法制，不斷完善小城鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)和行政管理職能。一是要在確定事權(quán)的基礎(chǔ)上，完善小城鎮(zhèn)政府的功能。將縣級(jí)有關(guān)管理權(quán)限向小城鎮(zhèn)政府下放，逐步實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)、人權(quán)配套，責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一；二是按照“小城鎮(zhèn)、人服務(wù)”和“精簡(jiǎn)、高效”的原則，不突破所核定政府人員編制的基礎(chǔ)上，根據(jù)城鎮(zhèn)化工作的實(shí)際需要，進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，提高辦事效率，節(jié)省財(cái)政開(kāi)支。三是建立小城鎮(zhèn)社區(qū)管理組織。作為小城鎮(zhèn)政府依托的社區(qū)，管理服務(wù)組織，一般可采取建立混合型居委會(huì)的形式，綜合負(fù)責(zé)鎮(zhèn)區(qū)住宅、道路交通、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、計(jì)劃生育等多項(xiàng)管理和服務(wù)工作，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的規(guī)范化管理和全方位服務(wù)。

2.5小城鎮(zhèn)建設(shè)要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，突出城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的支撐，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是脆弱的，也是不可持續(xù)的。這些年，唐山市城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，主要得益于工業(yè)化的加速推進(jìn)。因此，一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)要注意打造產(chǎn)業(yè)特色，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)。良好的產(chǎn)業(yè)不僅有利于吸納聚集農(nóng)村人口，形成小城鎮(zhèn)發(fā)展的雄厚財(cái)力基礎(chǔ)，而且使小城鎮(zhèn)的發(fā)展更有生命力和持續(xù)性。另一方面，產(chǎn)業(yè)特色不突出的小城鎮(zhèn)，要發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，尋求適合自己發(fā)展的其他路徑。經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展有許多路徑可選擇，并不是只有工業(yè)這一個(gè)領(lǐng)域?？梢酝ㄟ^(guò)發(fā)展旅游，、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，甚至通過(guò)建一個(gè)大市場(chǎng)，就可以富一方百姓。如灤南縣姚王莊鎮(zhèn)就是以精細(xì)化利用土地，發(fā)展蔬菜大棚，發(fā)展成為生態(tài)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型小城鎮(zhèn)；遵化的東陵是以旅游、文化資源為憑借，發(fā)展成為旅游開(kāi)發(fā)主導(dǎo)型小城鎮(zhèn)。還有以地理集散為依托，發(fā)展成為交通樞紐型小城鎮(zhèn)的，這樣的例子也很多。總之，唐山有200多個(gè)小城鎮(zhèn)，特點(diǎn)各異，應(yīng)實(shí)行區(qū)域化、多樣化的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，推動(dòng)唐山城鎮(zhèn)化的健康、快速發(fā)展。

3、結(jié)語(yǔ)

總之，小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)于加快我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著關(guān)鍵的作用，因此，我們應(yīng)本著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的原則，認(rèn)真研究政策，結(jié)合唐山實(shí)際，加快步伐，推動(dòng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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[2]吳恒躍?淺議小城鎮(zhèn)建設(shè)資金運(yùn)行模式[J]?小城鎮(zhèn)建設(shè),2006,(5)?

[3]張光復(fù)?抓住發(fā)展機(jī)遇期加快建設(shè)小城鎮(zhèn)[J]?農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理,2006,(3)?

第二篇：小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展問(wèn)題研究

小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展問(wèn)題研究

一、我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題

小城鎮(zhèn)是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，它的形成和發(fā)展的歷史過(guò)程，是沿著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的軌跡進(jìn)行的。在舊中國(guó)，由于農(nóng)村的商品生產(chǎn)尤其是手工業(yè)商品生產(chǎn)有了一定的發(fā)展，使一些村莊發(fā)展成集鎮(zhèn)，一些集鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)。但是，舊中國(guó)的農(nóng)村商品生產(chǎn)，與其說(shuō)是國(guó)內(nèi)資本主義工業(yè)的發(fā)展所促成，不如說(shuō)是帝國(guó)主義經(jīng)濟(jì)侵略造成的怪胎。當(dāng)時(shí)的大多數(shù)農(nóng)民雖然已經(jīng)變成資本支配下的小商品生產(chǎn)者，農(nóng)民的血汗雖然有一部分變成商業(yè)資本和帝國(guó)主義者的超額利潤(rùn)，但這種生產(chǎn)決不是典型的資本主義商品生產(chǎn)。因此農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)不可能得到應(yīng)有的發(fā)展。特別是由于帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的壓榨和掠奪，再加之戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞和自然災(zāi)害的襲擊，致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日益凋蔽，集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也萎縮不振。

小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展，是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要途徑，也是有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。近年來(lái)，隨著對(duì)小城鎮(zhèn)問(wèn)題的研究和認(rèn)識(shí)的不斷深入，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施。黨的十五屆三中全會(huì)提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”?！笆濉庇?jì)劃綱要也明確提出要“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)小城鎮(zhèn)問(wèn)題的研究主要集中在以下方面。

一、小城鎮(zhèn)發(fā)展的意義和地位

(一)關(guān)于發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展意義做了大量研究，大多數(shù)學(xué)者都高度評(píng)價(jià)小城鎮(zhèn)在中國(guó)城市化道路中的意義，甚至認(rèn)為“發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國(guó)城市化發(fā)展的必由之路”。其中，代表性的觀點(diǎn)有：

1996年國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組在一份研究報(bào)告中從戰(zhàn)略高度上論述了發(fā)展小城鎮(zhèn)在我國(guó)具有的重要?dú)v史意義。第一，發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國(guó)城市化發(fā)展的必由之路，是具有中國(guó)特色的城市化道路的戰(zhàn)略性選擇；第二，小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)20世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，不僅是一個(gè)城市化問(wèn)題，而且還有更深遠(yuǎn)的意義，它在實(shí)現(xiàn)我國(guó)的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變中，將起到至關(guān)重要的影響作用；第三，發(fā)展小城鎮(zhèn)的最深遠(yuǎn)的意義在于，它觸及了農(nóng)村最深層次的、最困難的問(wèn)題，對(duì)解決我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這一中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的根本問(wèn)題，從根本上加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增加農(nóng)民收入有著不可估量的重要意義。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心溫鐵軍認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)的目的是解決“三農(nóng)問(wèn)題”。他認(rèn)為城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的資源的、制度的環(huán)境制約而言，農(nóng)村以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城市化是手段?？紤]到其他發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村衰敗和農(nóng)民破產(chǎn)的教訓(xùn)，中國(guó)提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的基本國(guó)情矛盾制約之下，主要目的是逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，力爭(zhēng)合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問(wèn)題”。

武漢大學(xué)辜勝阻等認(rèn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅有利于我們解決“三農(nóng)”問(wèn)題，也有利于緩解城市的內(nèi)需不足與市場(chǎng)制約，減輕農(nóng)村人口向城市高速流動(dòng)的壓力。更為重要的是，在經(jīng)濟(jì)處于全面過(guò)剩的情況下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化有利于創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)的最大增長(zhǎng)空間，避免“農(nóng)村病”和“城市病”，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展意義的認(rèn)識(shí)，還表現(xiàn)在對(duì)城鎮(zhèn)化的理解上。城鎮(zhèn)化的特征除了表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)人口迅速轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口外，還表現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)目增加，城市群和城市系統(tǒng)形成，城市區(qū)域規(guī)模擴(kuò)大，城市質(zhì)量逐步提高，城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行高效化、社會(huì)文明化、環(huán)境優(yōu)質(zhì)化和管理科學(xué)化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等方面(陳少波，2000)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著各地小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐的推進(jìn)，對(duì)于小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略意義的認(rèn)識(shí)也逐漸深入，少數(shù)學(xué)者在肯定其基本方向的同時(shí)，也出現(xiàn)了對(duì)片面強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的質(zhì)疑。

張正河認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)對(duì)中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的促進(jìn)作用是顯而易見(jiàn)的，所有的正向作用我們都給予充分的認(rèn)同，但比較起來(lái)，小城鎮(zhèn)在中國(guó)城市化進(jìn)程中的弊端要大于益處，特別是從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局來(lái)看更是如此。雖然小城鎮(zhèn)在中國(guó)農(nóng)村脫貧和致富路上出盡了風(fēng)頭，但卻不能把大力發(fā)展小城鎮(zhèn)確定為中國(guó)城市化惟一正確的道路。

史育龍認(rèn)為對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言，小城鎮(zhèn)是大戰(zhàn)略，但在全國(guó)城鎮(zhèn)體系發(fā)展的大系統(tǒng)中，小城鎮(zhèn)只是我國(guó)城市化戰(zhàn)略中的一個(gè)方面，如果不提高小城鎮(zhèn)在集聚人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的質(zhì)量，繼續(xù)依靠大量“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”，造成小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張，將可能導(dǎo)致對(duì)我國(guó)資源、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的巨大破壞。

韓明清等認(rèn)為“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”思想的提出并非把發(fā)展小城鎮(zhèn)當(dāng)做最終的戰(zhàn)略目標(biāo)，而是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的手段。發(fā)展小城鎮(zhèn)是提高城市化水平，解決城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境等一系列問(wèn)題和城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)的重要手段。

(二)小城鎮(zhèn)在我國(guó)城市化中的地位。

對(duì)小城鎮(zhèn)在我國(guó)城市化中地位的認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)了明顯的分歧，主要表現(xiàn)在認(rèn)為大中城市在我國(guó)城市化中具有主導(dǎo)地位，還是中小城市或小城鎮(zhèn)在城市化中占據(jù)主導(dǎo)地位，還是應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展等等，其中“大城市論”和“小城鎮(zhèn)論”是兩種比較突出的對(duì)立觀點(diǎn)。

1．“大城市論”認(rèn)為中國(guó)的城市化應(yīng)走大中城市擴(kuò)容為主的道路。支持這一觀點(diǎn)的專(zhuān)家主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了論證：第一，大城市確實(shí)外部成本較高，但規(guī)模合理的大城市有良好的聚集效應(yīng)，由此帶來(lái)的規(guī)模收益明顯超過(guò)外部成本，經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市和小城鎮(zhèn)。第二，大城市比小城鎮(zhèn)更能節(jié)省土地。小城鎮(zhèn)在建成區(qū)以外還占用大量的非耕地，其中包含相當(dāng)大的土地資源浪費(fèi)。今后如果大城市發(fā)展步伐快一些，吸收更多的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人口，將會(huì)為國(guó)家節(jié)省大量的土地資源。第三，由于大城市具有良好的經(jīng)濟(jì)效益，只要建立和完善合理的資金回流機(jī)制，用于大城市建設(shè)的巨額投資就會(huì)得到充分的回報(bào)，不會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。第四，大中城市的規(guī)模效益最好，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的潛力還很大。因選擇的工作不同，農(nóng)民進(jìn)城并不與下崗職工爭(zhēng)飯碗，而且城市經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、充分就業(yè)的時(shí)期正是“民工潮”的高峰期，農(nóng)民工大量進(jìn)城既轉(zhuǎn)移了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，又促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而小城鎮(zhèn)則是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，是在城鄉(xiāng)分割體制下產(chǎn)生的。就像分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，小城鎮(zhèn)建設(shè)也是分散的，難以擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)移幾億農(nóng)民的重任。發(fā)展小城鎮(zhèn)不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問(wèn)題，而且過(guò)度發(fā)展小城鎮(zhèn)會(huì)得“農(nóng)村病”，比“城市病”的問(wèn)題更嚴(yán)重。

而反對(duì)發(fā)展大城市的原因是：第一，隨著國(guó)有企業(yè)改革力度的加大，城市的失業(yè)問(wèn)題正變得日益突出。大量的人口涌入，勢(shì)必會(huì)加劇就業(yè)壓力，并可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)矛盾；第二，中國(guó)現(xiàn)有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社會(huì)保障和公用事業(yè)的供給等方面還存在著許多缺陷，在這種條件下擴(kuò)張現(xiàn)有的城市，將造成城市生存環(huán)境的惡化；第三，發(fā)展中國(guó)家大城市的盲目擴(kuò)張，形成了貧民窟和“棚戶(hù)區(qū)”，導(dǎo)致黑社會(huì)犯罪等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)應(yīng)從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免犯同樣的錯(cuò)誤；第四，我國(guó)一大批大城市的人口已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，大城市的人口密度是世界上最高的，它們接納新增人口的設(shè)施和能力已嚴(yán)重短缺，難以在短期內(nèi)消化大量的農(nóng)村人口。

2．“小城鎮(zhèn)論”認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)是走中國(guó)特色的城市化道路的必然選擇。支持這一觀點(diǎn)的專(zhuān)家認(rèn)為：第一，改革開(kāi)放以來(lái)，盡管中國(guó)城市化進(jìn)程滯后，但近年來(lái)小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張明顯，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，因勢(shì)利導(dǎo)發(fā)展小城鎮(zhèn)有一定的基礎(chǔ)；第二，由于地緣關(guān)系緊密，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)比進(jìn)入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以把城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)較好、較快地連接起來(lái)，迅速地促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由此大量吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，緩解農(nóng)村人多地少的矛盾，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的提高和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，同時(shí)又可以緩解大中城市人口膨脹的壓力；第四，農(nóng)村城鎮(zhèn)化曾是世界各國(guó)城市化起步階段的共同選擇；第五，以農(nóng)村小城鎮(zhèn)為主加快城市化適合中國(guó)的國(guó)情，它可以使大量的農(nóng)民迅速非農(nóng)化，較快地進(jìn)入低水平的城市化階段，而后再逐步提高城市化水平；第六，發(fā)展小城鎮(zhèn)符合我國(guó)建設(shè)資金短缺的國(guó)情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)小城鎮(zhèn)的人力、物力、財(cái)力的投入，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展無(wú)需過(guò)多依賴(lài)國(guó)家的財(cái)政投入。

反對(duì)“小城鎮(zhèn)論”的人認(rèn)為，將我國(guó)城市化的主要途徑定為發(fā)展小城鎮(zhèn)有許多困難難以克服。季建林認(rèn)為，我國(guó)的小城鎮(zhèn)，絕大多數(shù)仍然處在交通不便、信息不暢、文化落后、技術(shù)水平低、投資分散且效益低下的狀態(tài)，片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，必然造成亂占亂用土地、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境等問(wèn)題。在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式難以得到根本改變，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然難以打破，對(duì)外來(lái)人口仍有排斥力，不能把中國(guó)城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的希望和重任寄托在小城鎮(zhèn)的發(fā)展上。

3．“多元增長(zhǎng)理論”認(rèn)為要根據(jù)區(qū)域差別選擇不同的城市化發(fā)展方向。在西部地區(qū)，大城市還發(fā)展不足，就要率先發(fā)展大城市；而在中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)水平有明顯提高，有可能需要發(fā)展的是小城市、中心鎮(zhèn)、縣級(jí)城關(guān)鎮(zhèn)；東部地區(qū)發(fā)揮大都市圈的帶動(dòng)作用則更好。這派理論強(qiáng)調(diào)多元發(fā)展模式，不必單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展哪一種，而應(yīng)該因地制宜，適宜發(fā)展哪一種就發(fā)展哪一種。

4．“協(xié)調(diào)發(fā)展論”認(rèn)為大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，探討中國(guó)的城市化發(fā)展道路，沒(méi)有必要局限于“大小”之爭(zhēng)，大中小城市、4、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)正確的城市化道路，符合中國(guó)城市化的客觀要求。劉福垣認(rèn)為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統(tǒng)用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。朱鐵臻認(rèn)為，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實(shí)際。中國(guó)巨大的農(nóng)村人口，實(shí)現(xiàn)城市化的目標(biāo)，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，那種人為地控制某一類(lèi)城市的發(fā)展是不可取的。蔡宇平認(rèn)為，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的大中小城市都應(yīng)放開(kāi)，政府沒(méi)有必要也沒(méi)有理由人為地限制某一類(lèi)城市的發(fā)展，而鼓勵(lì)另一類(lèi)城市的發(fā)展。我國(guó)的城市化應(yīng)是大中小城市共同發(fā)展，共同前進(jìn)的過(guò)程。

二、小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問(wèn)題，許多學(xué)者和專(zhuān)家都進(jìn)行了詳細(xì)的論證，而且取得了許多比較一致的認(rèn)識(shí)，可以歸納為以下幾個(gè)方面。

(一)城鎮(zhèn)布局不合理，規(guī)劃缺乏科學(xué)性。

1．小城鎮(zhèn)的數(shù)量太多、規(guī)模太小。從總量看，目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有6000多人，非農(nóng)人口只有3300多人。集鎮(zhèn)1700人，非農(nóng)人口不到400人。規(guī)模過(guò)小的直接影響是城市功能不完善、不健全，社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投資成本高，且嚴(yán)重不足，創(chuàng)造就業(yè)的門(mén)路狹窄，對(duì)人口的吸引力不強(qiáng)，反過(guò)來(lái)又影響了城市規(guī)模的擴(kuò)大，陷入低水平的惡性循環(huán)。

2．一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，致使小城鎮(zhèn)發(fā)展各自為政，遍地開(kāi)花。分布密集的許多小城鎮(zhèn)都大辦工業(yè)小區(qū)，商貿(mào)區(qū)，如果任其下去，可能造成無(wú)農(nóng)田，無(wú)綠地；煙囪林立；工廠、住宅混雜的不堪局面，甚至也可能重現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家曾出現(xiàn)的無(wú)道路用地的狀況。

3．規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性差。雖然全國(guó)絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都編制了總體規(guī)劃，從局部角度看，按規(guī)劃建設(shè)是對(duì)“自發(fā)無(wú)序”建設(shè)的改進(jìn)。但從全局的高度審視，現(xiàn)行的按規(guī)劃建設(shè)仍然沒(méi)有走出無(wú)序發(fā)展的巢臼?；A(chǔ)設(shè)施共享率低，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。

4．不同的規(guī)劃之間相互脫節(jié)。一些地方建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間互不銜接，導(dǎo)致規(guī)劃的指導(dǎo)和規(guī)范作用無(wú)法發(fā)揮；有些地方對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度預(yù)計(jì)不足，規(guī)劃缺乏超前性，功能分區(qū)不明顯，出現(xiàn)大量“馬路城鎮(zhèn)”，給后續(xù)建設(shè)帶來(lái)很大難度；有的規(guī)劃脫離實(shí)際，不考慮小城鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)力，導(dǎo)致攤子鋪得很大，土地資源大量浪費(fèi)。

5.有的小城鎮(zhèn)建設(shè)，沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的科學(xué)的規(guī)劃方案，規(guī)劃是“紙上畫(huà)畫(huà)，換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)做法”，因而在建設(shè)上缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，起點(diǎn)低，標(biāo)準(zhǔn)低，水平低，小城鎮(zhèn)內(nèi)的工業(yè)、商業(yè)、住宅等功能混雜，增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，降低了基礎(chǔ)設(shè)施的使用效益，不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要。四是有的地方政府打著發(fā)展小城鎮(zhèn)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào)，大量圈地，動(dòng)輒十幾平方公里甚至幾十平方公里，通過(guò)土地低價(jià)征占，高價(jià)出讓?zhuān)畲笙薅全@取土地資本的增值收益，侵犯農(nóng)民利益。一方面引發(fā)了政府與農(nóng)民和農(nóng)村基層組織的一系列矛盾，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，另一方面由于地價(jià)過(guò)高，提高了農(nóng)民和企業(yè)進(jìn)入小城鎮(zhèn)的門(mén)檻，妨礙了農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)的集聚和集中，影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。五是有的地方領(lǐng)導(dǎo)人在追求政績(jī)的驅(qū)使下，肓目追求高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，大興土木，建什么大廣場(chǎng)、大公園、大草坪，什么噴水池，什么標(biāo)志性建筑，什么商業(yè)一條街等，結(jié)果是脫離實(shí)際，勞民傷財(cái)。有的還造成債臺(tái)高筑，無(wú)力償還，糾紛、訴訟不斷。六是有的地方在小城鎮(zhèn)擴(kuò)鎮(zhèn)過(guò)程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水處理及垃圾處理等則沒(méi)有或無(wú)力統(tǒng)籌考慮，造成新的環(huán)境污染和生態(tài)惡化。因此，發(fā)展小城鎮(zhèn)必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，消除不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策和體制，在政府引導(dǎo)下主要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，走出一條符合社會(huì)主義市場(chǎng)體制要求的，真正有利于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮的新路子。

(二)土地制度、政策和利用等方面的問(wèn)題。

1．現(xiàn)行土地制度對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。表現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行制度是公平有余，效率不足，嚴(yán)重削弱了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的“推力”；第二，土地產(chǎn)權(quán)制度既不完整又很模糊，既不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，又造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和聚集效益難以形成，它們共同制約著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；土地使用制度與流轉(zhuǎn)制度市場(chǎng)化程度很低，市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置還未能起到基礎(chǔ)性作用，大大減弱了市場(chǎng)化力量對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的推動(dòng)作用；土地制度缺乏規(guī)范化的法律保障，在法律制度上制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

2．在小城鎮(zhèn)土地利用方面，片面強(qiáng)調(diào)以地生財(cái)，建設(shè)用地盲目擴(kuò)張現(xiàn)象嚴(yán)重，占用耕地過(guò)多；與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用，土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理，集約化程度很低。

3．土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接差。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)綜合規(guī)劃，它包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，這些規(guī)劃必須相互協(xié)調(diào)、相互銜接。然而，在實(shí)際操作中，這些規(guī)劃之間不但協(xié)調(diào)性差，而且也沒(méi)有銜接好。

4．小城鎮(zhèn)加速發(fā)展與建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾。新的土地管理法實(shí)施后獲取新增建設(shè)用地難度加大，成本增加。

5．宅基地使用政策。一是一戶(hù)兩基問(wèn)題；二是拆舊建新問(wèn)題；三是限制城鎮(zhèn)居民宅基地的使用面積不近情理；四是城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)城郊農(nóng)戶(hù)住房問(wèn)題棘手；五是建房用地成本太高。

6．承包地去留政策，即農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)后，如何處理承包地的問(wèn)題。

7．土地置換政策。表現(xiàn)在一是置換的范圍不明確，哪些單位和個(gè)人用地可以置換，哪些土地不可以置換，目前的政策規(guī)定相當(dāng)含糊，各地做法也極不統(tǒng)一；二是置換的內(nèi)涵不明確；三是置換的程序問(wèn)題不清楚；四是土地置換后的產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題；五是指標(biāo)置換的有償使用標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。

8．土地收益分配政策。一是新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)留成比例不合理；二是土地出讓金等有償使用收益只可用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒(méi)有留給鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政；三是耕地開(kāi)墾費(fèi)、閑置土地費(fèi)等收益分配也存在不少問(wèn)題。

(三)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏。

小城鎮(zhèn)建設(shè)投資巨大，資金不足是小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。全國(guó)小城鎮(zhèn)每年700億—1000億元的建設(shè)資金主要來(lái)自于土地收益和社會(huì)投資。目前，除中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)每年發(fā)放8個(gè)月至1年的短期房地產(chǎn)項(xiàng)目貸款10多億元外，能夠支持公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長(zhǎng)期信貸資金幾乎得不到銀行的支持。不僅如此，由于小城鎮(zhèn)財(cái)政金融體制不健全，一方面小城鎮(zhèn)的稅收不能用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面資金要素通過(guò)現(xiàn)行的金融體制大量流出，嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。這也是導(dǎo)致小城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)等公用基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的重要原因。

(四)行政管理體制落后。

1．政權(quán)建設(shè)不完善。一方面，機(jī)構(gòu)臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府權(quán)力交叉，上級(jí)政府部門(mén)在鎮(zhèn)的大量派出機(jī)構(gòu)切割了鎮(zhèn)的權(quán)利，妨礙了小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理。

2．部分小城鎮(zhèn)行政建制與其規(guī)模不相適應(yīng)，不利于小城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮。有的小城鎮(zhèn)人口已達(dá)10來(lái)萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)十億元，財(cái)政收入超億元，但由于還是鎮(zhèn)的建制，給鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)服務(wù)、行政管理、法制建設(shè)等各個(gè)方面帶來(lái)很多困難和不便。

3．政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、直接管理經(jīng)濟(jì)比較多，政企不分現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

4．小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃不合理。一是村級(jí)界限不合理，不利于資源的合理開(kāi)發(fā)利用。生產(chǎn)要素難以按市場(chǎng)需求進(jìn)行有效配置；二是部分村規(guī)模過(guò)小，阻礙了小城鎮(zhèn)的建設(shè)及中心村的發(fā)展。三是村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在一定程度上影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

(五)小城鎮(zhèn)財(cái)政體制不完善。

1．財(cái)政體制建設(shè)不完善。第一，在分稅制下，縣級(jí)對(duì)小城鎮(zhèn)的財(cái)政體制改革有所滯后，小城鎮(zhèn)財(cái)政體制新老并存，影響著全國(guó)小城鎮(zhèn)財(cái)政的建設(shè)與發(fā)展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數(shù)額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過(guò)省、市、縣的層層集中調(diào)控，最后劃分給小城鎮(zhèn)財(cái)政的收入基本上只剩下農(nóng)業(yè)“四稅”(農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅)的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對(duì)小城鎮(zhèn)財(cái)政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行在短期內(nèi)面臨著比較大的困境；第三，很多財(cái)政關(guān)系尚未理順，小城鎮(zhèn)的稅收征管機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出，小城鎮(zhèn)財(cái)政、國(guó)稅、地稅、專(zhuān)業(yè)銀行營(yíng)業(yè)所或農(nóng)村信用合作社四個(gè)方面的機(jī)構(gòu)分別屬不同部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，各隨其主，各行其是，特別是國(guó)稅、地稅實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在收入計(jì)劃安排上，往往出現(xiàn)縣政府、主管部門(mén)、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府三個(gè)任務(wù)，三種管理辦法，小城鎮(zhèn)為了落實(shí)其任務(wù)，只得與國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)，工作難以協(xié)調(diào)。

2．機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。第二，小城鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)建設(shè)不完善。第三，財(cái)政機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確。

3．小城鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提高，部分小城鎮(zhèn)財(cái)政所人員配備偏少。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，擺在小城鎮(zhèn)財(cái)政人員面前的任務(wù)越來(lái)越重，新事物、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，客觀上要求小城鎮(zhèn)財(cái)政人員應(yīng)具有較高的素質(zhì)。但現(xiàn)在有相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)財(cái)政工作人員文化程度很低，非專(zhuān)業(yè)人員大量調(diào)入，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，缺乏財(cái)政專(zhuān)業(yè)知識(shí)。一部分小城鎮(zhèn)由于人員少，業(yè)務(wù)量大，不少屬于小城鎮(zhèn)財(cái)政范圍內(nèi)的工作根本無(wú)暇顧及，更談不上根據(jù)本鎮(zhèn)的實(shí)際情況和國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策去發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，引導(dǎo)廣大農(nóng)民脫貧致富了。

(六)戶(hù)籍制度對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。

1997年公安部出臺(tái)的關(guān)于戶(hù)籍制度改革的政策，只限于少數(shù)試點(diǎn)鎮(zhèn)。同時(shí)，在城鎮(zhèn)落戶(hù)的指標(biāo)不是根據(jù)實(shí)際申請(qǐng)人數(shù)，而是由上邊確定，不能適應(yīng)城鎮(zhèn)人口不斷擴(kuò)張的需要。從全國(guó)來(lái)看，戶(hù)籍制度改革基本沒(méi)有啟動(dòng)。傳統(tǒng)的環(huán)境制度導(dǎo)致小城鎮(zhèn)流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工、回村居住、以工為主、亦工亦農(nóng)的“兩棲”生存方式。這些流動(dòng)人口雖然職業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，但是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)空間上的遷移。這就從人口規(guī)模、需求動(dòng)力等方面影響了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的集聚效應(yīng)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

現(xiàn)行法律要求農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶(hù)必須放棄承包地而且不給予補(bǔ)償，使得農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)不僅要失去他們實(shí)際上已經(jīng)占有并受益的土地產(chǎn)權(quán)，而且，由于國(guó)家的社會(huì)保障制度不涵蓋農(nóng)村，因此失去土地對(duì)農(nóng)民而言還意味著失去生存保障，制約了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)積極性的發(fā)揮。

(七)社會(huì)保障制度難以適應(yīng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要。

目前小城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度明顯滯后，是造成農(nóng)民進(jìn)城后不愿交出承包地的重要原因，因?yàn)檗r(nóng)民缺乏失去土地后長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活保障預(yù)期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社區(qū)服務(wù)和社會(huì)保障制度改革取得進(jìn)展，才能使農(nóng)民徹底割斷對(duì)土地的依賴(lài)關(guān)系。

四、解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在問(wèn)題的對(duì)策建議

針對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的若干問(wèn)題，學(xué)者們提出了很多相應(yīng)的對(duì)策措施，這些對(duì)策包括體制改革、制度創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，但要實(shí)施這些對(duì)策，還需要更深入、更具體的研究。

10．朱守銀認(rèn)為要正確處理進(jìn)城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系。保留進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)利，并鼓勵(lì)轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)；集中使用農(nóng)民住宅用地指標(biāo)，允許進(jìn)城農(nóng)民利用原有宅基用地按一定折算標(biāo)準(zhǔn)置換城鎮(zhèn)住宅用地；結(jié)合自然村合并和新村建設(shè)及小城鎮(zhèn)商品房開(kāi)發(fā)，逐步對(duì)分散的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行搬遷改造，退宅還田。

(二)促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策措施。

要運(yùn)用財(cái)政、金融、稅收、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和戶(hù)籍政策等調(diào)控手段，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)合。對(duì)在小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在資金、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，財(cái)政上要加大投入，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)有著強(qiáng)大吸引力，拉動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中。從宏觀看，關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍、土地使用、投資融資等體制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民、資金、技術(shù)、人才、信息向小城鎮(zhèn)流動(dòng)和合理配置。從微觀看，主要是創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，形成一個(gè)好的機(jī)制，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。

通過(guò)降低城市土地費(fèi)用和提高社區(qū)土地使用費(fèi)用的辦法，從兩個(gè)方面創(chuàng)造出城市投資成本低于社區(qū)內(nèi)投資成本的環(huán)境，從而降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民進(jìn)城的“門(mén)檻”。一方面，可以通過(guò)“以地?fù)Q地”的方式，即在公平合理、自愿的原則基礎(chǔ)上，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用本社區(qū)內(nèi)擁有的土地使用權(quán)，以多換少地和城市周邊地區(qū)被城市占用土地者進(jìn)行交換。另一方面，可提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在村以下占用耕地建廠的土地占用稅，從而提高在本社區(qū)建廠的實(shí)際成本。

對(duì)已移居到小城鎮(zhèn)的和已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民，要采取土地使用權(quán)有償出讓等措施退出耕地，建立小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度，免去后顧之憂(yōu)，使他們徹底棄農(nóng)從工經(jīng)商，從而提高人均耕地面積，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化。

(三)籌集小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的對(duì)策建議。

要大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，對(duì)于小城鎮(zhèn)住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，供水、供電、通訊、燃?xì)獾染邆渥载?fù)盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及部分文化，教育及衛(wèi)生事業(yè)，根據(jù)“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有，誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、個(gè)人及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，使其產(chǎn)業(yè)化。通過(guò)建立市政設(shè)施有償使用和合理的收費(fèi)制度，解決投資者投資回報(bào)問(wèn)題。建立集房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理為一身的股份制投資公司，通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，解決小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題。

從政策上鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)人和外商投資興辦城鎮(zhèn)市政公共事業(yè)；鼓勵(lì)農(nóng)民帶資興辦各種企業(yè)，參與城鎮(zhèn)建設(shè)。如出讓城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的冠名權(quán)和供水經(jīng)營(yíng)等方式。允許建立小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

地方財(cái)政撥款。地方政府可以通過(guò)土地開(kāi)發(fā)，出賣(mài)土地等辦法增加政府預(yù)算外資金的收入，用于小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按規(guī)定征收的城市維護(hù)建設(shè)稅，公用事業(yè)性附加原則上要留給本鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)；按規(guī)定收取的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)，應(yīng)全額返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要提高小城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)稅的稅率，由目前的5％提高到與城市相同的7％，并全部留給鎮(zhèn)財(cái)政。

增加銀行中、短期貸款。中期信貸可支持小城鎮(zhèn)給排水系統(tǒng)、供電設(shè)施、通訊設(shè)施、環(huán)境治理和道路鋪裝建設(shè)；短期信貸可支持小城鎮(zhèn)的住宅建設(shè)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)小區(qū)的建設(shè)。設(shè)立銀行的分支或辦事機(jī)構(gòu)。改革金融制度，發(fā)放農(nóng)民進(jìn)城抵押貸款。

加大國(guó)家級(jí)各級(jí)財(cái)政對(duì)小城鎮(zhèn)的引導(dǎo)性投入，以政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資。通過(guò)中央財(cái)政發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券募集小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，轉(zhuǎn)借給省級(jí)人民政府，給具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和資金償還能力的小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目予以支持。國(guó)家從每年發(fā)行的長(zhǎng)期國(guó)債中拿出一部分作為貼息，鼓勵(lì)銀行積極參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。

(四)完善小城鎮(zhèn)的政府管理體制。

俞燕山認(rèn)為應(yīng)結(jié)合地方政府機(jī)構(gòu)改革，建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的鎮(zhèn)級(jí)政府。允許小城鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，根據(jù)城鎮(zhèn)管理工作的實(shí)際需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，加強(qiáng)其協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力。

李炳坤等認(rèn)為，要建立有利于小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的職能管理制度，它包括一是政府機(jī)構(gòu)必須做到精兵簡(jiǎn)政。小城鎮(zhèn)政府是國(guó)家最基層的一級(jí)政府，政府機(jī)構(gòu)工作人員配備必須壓縮到最低限度，而且不能再設(shè)置編外人員，這既有利于提高工作效率，也有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是政府管理工作必須轉(zhuǎn)變職能。對(duì)于個(gè)體私營(yíng)企業(yè)和新辦的公有制企業(yè)以及股份制企業(yè)，政府要依法行政，規(guī)范管理，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。對(duì)于原有的鎮(zhèn)辦集體企業(yè)，同樣要按照實(shí)行政企分開(kāi)的原則，盡可能利用市場(chǎng)機(jī)制，從直接管理和經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)管理；三是集中力量進(jìn)行公共行政管理。政府重點(diǎn)抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃編制及監(jiān)督實(shí)施、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安和精神文明建設(shè)等項(xiàng)政府職能管理工作，其中對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等也要盡量利用市場(chǎng)機(jī)制，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

溫鐵軍認(rèn)為要改革管理體制，理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系。城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該與村民自治協(xié)調(diào)，不得違反村民自治的有關(guān)法律。建制鎮(zhèn)可以與上級(jí)分權(quán)，但無(wú)論怎樣設(shè)立機(jī)構(gòu)，其管轄范圍應(yīng)該限制在建成區(qū)內(nèi)，不能干涉有自治權(quán)的村，不能靠剝奪農(nóng)村和農(nóng)民籌集城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。

浦善新認(rèn)為小城鎮(zhèn)行政體制改革的思路是：第一，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。根據(jù)實(shí)際發(fā)展水平的需要賦予小城鎮(zhèn)必要的經(jīng)濟(jì)和行政管理權(quán)利，明確劃分鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府的事權(quán)，按照分稅制原則建立新型的財(cái)政分配關(guān)系，從制度上保證小城鎮(zhèn)發(fā)展所需要的資金。堅(jiān)持和完善鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表的直接選舉制度，轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減人員，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，把有限的資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高鎮(zhèn)政府的管理權(quán)威和管理能力。第二，對(duì)具有一定規(guī)模的小城鎮(zhèn)及時(shí)設(shè)市。一方面，在現(xiàn)行體制下，選擇非縣城、區(qū)位條件好、規(guī)模大、有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，及時(shí)切塊設(shè)市。在設(shè)市時(shí)可根據(jù)城市發(fā)展的需要適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)域，處理好新設(shè)市與所在縣的關(guān)系。另一方面，積極試行縣下設(shè)市模式。第三，適度調(diào)整小城鎮(zhèn)管理范圍。選擇區(qū)位條件好，規(guī)模大，有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，適當(dāng)擴(kuò)大行政區(qū)域，使其總?cè)丝谶_(dá)8萬(wàn)人以上，其中鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)人口5萬(wàn)人以上，逐步培育區(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，一方面發(fā)揮小城鎮(zhèn)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，另一方面，為切塊設(shè)市和縣下設(shè)市創(chuàng)造條件。第四，及時(shí)調(diào)整小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃。

(五)完善小城鎮(zhèn)財(cái)政體制的建議。

要保證小城鎮(zhèn)的正常發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這在客觀上要求必須建立起與分稅制相協(xié)調(diào)的、規(guī)范高效的小城鎮(zhèn)公共財(cái)政管理體制，按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的原則，建立功能完整，體現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的鎮(zhèn)級(jí)獨(dú)立財(cái)政管理體制。

1．出臺(tái)多種不同類(lèi)型的公共財(cái)政體制，授權(quán)各地可結(jié)合實(shí)際進(jìn)行選擇。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度高、財(cái)政收支規(guī)模大的鎮(zhèn)(小城鎮(zhèn))，應(yīng)允許其管理上先行一步，設(shè)立鎮(zhèn)財(cái)政局，并賦予縣一級(jí)的財(cái)政管理權(quán)限，建立一套與小城鎮(zhèn)政府所行使事權(quán)相一致的市(縣)鎮(zhèn)財(cái)政分配體制；對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較低、財(cái)政收入規(guī)模小的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可繼續(xù)保留財(cái)政所建制，逐步實(shí)施城鎮(zhèn)分配關(guān)系，賦予小城鎮(zhèn)財(cái)政自身增長(zhǎng)的活力，使小城鎮(zhèn)財(cái)政更加完善和健全。在尚未實(shí)現(xiàn)分稅制的小城鎮(zhèn)，應(yīng)改革傳統(tǒng)的縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，合理確定小城鎮(zhèn)財(cái)政的上繳基數(shù)，超收部分的全部或大部分留于鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。要建立地方收入體系，設(shè)立小城鎮(zhèn)財(cái)政的主體稅種，使其擁有穩(wěn)定的收入來(lái)源。應(yīng)比照中央對(duì)地方財(cái)政收入劃分辦法合理劃分小城鎮(zhèn)收入范圍。

2．按照公共財(cái)政要求，合理劃分小城鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍。逐步提高財(cái)政對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、教育科技、文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等公共需要的保障能力。轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，減少財(cái)政對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資。通過(guò)完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等，創(chuàng)造有利于企業(yè)生存和發(fā)展的良好環(huán)境，吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中，鼓勵(lì)和吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)。

3．健全小城鎮(zhèn)財(cái)政金庫(kù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。必須健全小城鎮(zhèn)金庫(kù)建設(shè)，使小城鎮(zhèn)成為獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政實(shí)體落到實(shí)處，逐步實(shí)行規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，保證體制的穩(wěn)定性，充分調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。促進(jìn)小城鎮(zhèn)財(cái)力的統(tǒng)一，調(diào)度和資金使用效益的提高。

4．小城鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算管理。對(duì)小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)行政、事業(yè)性收費(fèi)的罰沒(méi)收入可直接納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理，有利于加強(qiáng)小城鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，統(tǒng)一管理公共收入，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)綜合財(cái)政功能，解決小城鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債較多的問(wèn)題，防范和化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

5．中央政府對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)綜合給予必要的財(cái)力支持和政策扶持，第一，建立上級(jí)政府對(duì)小城鎮(zhèn)財(cái)政規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如果按照分稅制的要求建立，也就要建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，以平衡地區(qū)間的財(cái)政收支，保證小城鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)職能的基本需要，特別是對(duì)稅收不能滿(mǎn)足支出的地方政府提供補(bǔ)助，以保證這些地方政府實(shí)現(xiàn)職能的基本需要。第二，中央給予一定的財(cái)稅政策照顧，增加對(duì)小城鎮(zhèn)的稅收返還，把城建稅、土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等全部留給小城鎮(zhèn)等，加大中央對(duì)小城鎮(zhèn)資金的投入。

(六)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的方向。

國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組、陸學(xué)藝等認(rèn)為戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)是，凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所，有穩(wěn)定的生活來(lái)源的人員，均允許其申請(qǐng)?jiān)谛〕擎?zhèn)落戶(hù)。實(shí)行城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度一體化管理，對(duì)縣和縣級(jí)市以下地區(qū)的農(nóng)業(yè)戶(hù)口、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口、自理口糧戶(hù)口和其他類(lèi)型的戶(hù)口，應(yīng)統(tǒng)一登記為居住地常住戶(hù)口。逐步實(shí)現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶(hù)籍登記能夠如實(shí)反映公民的居住和身份狀況。對(duì)在小城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民，一方面要依法保障其公民的合法權(quán)利，與當(dāng)?shù)卦械木用裣碛型鹊臋?quán)利，履行同等的義務(wù)。另一方面，要淡化戶(hù)籍制度的“福利化”色彩。同時(shí)，要進(jìn)行勞動(dòng)就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等方面的配套改革，提高勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)化的程度，建立社會(huì)化的社會(huì)保障體系，為戶(hù)籍制度改革奠定基礎(chǔ)。

查金樣等提出了戶(hù)籍改革的具體方案，即按照“先易后難、局部突破”的循序漸進(jìn)原則和“因地制宜，因時(shí)審勢(shì)”的實(shí)事求是原則，按以下對(duì)策思路進(jìn)行：(1)從整體上為分階段、分區(qū)域的戶(hù)籍改革營(yíng)造良好的外部條件。首先，徹底整頓社會(huì)治安，摸清人口底數(shù)，穩(wěn)定社會(huì)秩序，建立健全和有力的基層網(wǎng)絡(luò)。其次，利用電腦信息設(shè)備，實(shí)現(xiàn)人口管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化，建立勞動(dòng)力就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)和一支能夠進(jìn)行科學(xué)人口管理的隊(duì)伍。再次，戶(hù)籍制度的改革就要求其他相關(guān)制度的配套改革，如勞動(dòng)力市場(chǎng)和用工制度的配套改革；包括養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療在內(nèi)的社會(huì)保障制度配套改革；包括就業(yè)、就學(xué)、保險(xiǎn)、儲(chǔ)蓄、住房改革、身份證明等在內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度配套改革；各種相關(guān)法律、法規(guī)配套改革，如《勞動(dòng)法》的貫徹執(zhí)行。(2)在東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行新的一元戶(hù)籍制度。(3)在中西部地區(qū)，按全新的城市化機(jī)制建設(shè)小城鎮(zhèn)。

俞燕山、胡必亮、朱守銀則認(rèn)為要放開(kāi)農(nóng)民進(jìn)入縣級(jí)市、縣城及縣以下的小城鎮(zhèn)落戶(hù)的限制，并給農(nóng)民盡可能地創(chuàng)造住得下、穩(wěn)得住的條件。經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)和探索，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶(hù)行政限制的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟，應(yīng)適時(shí)將小城鎮(zhèn)戶(hù)籍改革的試點(diǎn)政策全面推開(kāi)，實(shí)行按居住地劃分城鄉(xiāng)人口，按職業(yè)確定身份的戶(hù)籍登記制度。賦予進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、入學(xué)、身份等方面與原城鎮(zhèn)居民以同等待遇。辦理落戶(hù)手續(xù)時(shí)，取消城鎮(zhèn)增容費(fèi)等歧視性收費(fèi)。允許進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民保留其農(nóng)村集體承包地的使用權(quán)或?qū)⑹褂脵?quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)越鉀Q農(nóng)民離土的后顧之憂(yōu)。

(七)建立小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度。

國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組提出小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革要在全國(guó)社會(huì)保障制度改革的統(tǒng)一政策、目標(biāo)和原則指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，積極進(jìn)行改革探索。小城鎮(zhèn)社會(huì)保障的改革與發(fā)展必須遵循以下原則：一是保障水平要與社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應(yīng)。國(guó)家舉辦的社會(huì)保障，只能保障職工的基本生活。小城鎮(zhèn)舉辦的社會(huì)保障可根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，確定合適的保障范圍、項(xiàng)目和水平。二是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。單位和個(gè)人都有依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。勞動(dòng)者在履行規(guī)定義務(wù)的前提下，有享受社會(huì)保障待遇的權(quán)利。三是公平與效率相結(jié)合。職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)既要保障職工的基本生活，又要和個(gè)人對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)掛鉤，以激勵(lì)職工的勞動(dòng)積極性。四是政策要統(tǒng)一。社會(huì)保障的基本政策和制度要統(tǒng)一，管理要法制化。五是服務(wù)社會(huì)化。要將目前各部門(mén)、各單位的分散管理逐步轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的社會(huì)化管理，將目前企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等事務(wù)性工作逐步轉(zhuǎn)為社會(huì)化服務(wù)。六是城鄉(xiāng)有別。廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國(guó)家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實(shí)行某些保障項(xiàng)目的條件。小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合的辦法，積極穩(wěn)妥地探索發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障。

俞燕山提出現(xiàn)階段可以考慮根據(jù)不同的條件設(shè)定不同的保障方式：一是對(duì)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入和生活已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定，但尚無(wú)條件加入城市社會(huì)保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其他居民，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)項(xiàng)目；二是對(duì)已經(jīng)脫離土地、喪失工作機(jī)會(huì)又無(wú)其他生活來(lái)源的小城鎮(zhèn)常住居民，在收入調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立小城鎮(zhèn)生活救濟(jì)制度；三是對(duì)于有條件的小城鎮(zhèn)，可逐步建立規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，待條件成熟時(shí)，納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

李炳坤等認(rèn)為根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的進(jìn)程，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候應(yīng)當(dāng)考慮和醞釀建立小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度。對(duì)已經(jīng)在小城鎮(zhèn)落戶(hù)、有穩(wěn)定住所和工作崗位的農(nóng)民，根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一要求和各地的實(shí)際情況，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面逐步建立必要的社會(huì)保障制度，以增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的凝聚力，保證小城鎮(zhèn)居民的基本生活質(zhì)量。但是，對(duì)這個(gè)問(wèn)題切不可操之過(guò)急、期望過(guò)高，一般說(shuō)來(lái)社會(huì)保障水平取決于國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還要取決于采用什么樣的社會(huì)保障機(jī)制，中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期都將處于社會(huì)主義初級(jí)階段，不可能像某些發(fā)達(dá)國(guó)家一樣實(shí)行高水平的社會(huì)保障制度，只能實(shí)行較低水平的社會(huì)保障制度，以保證基本生活需要。至于小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出經(jīng)濟(jì)承受能力的現(xiàn)象發(fā)生，以財(cái)政支撐的社會(huì)保障只能控制在政府財(cái)力所能承受的限度之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)大力提倡自我保障和商業(yè)保險(xiǎn)。

在我國(guó)農(nóng)村人口龐大和農(nóng)村勞動(dòng)力超量剩余的條件下，以發(fā)展小城鎮(zhèn)為重要途徑，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，其中一個(gè)首要任務(wù)是加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的順利和平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。要力爭(zhēng)到2020年，將縣城和一部分基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學(xué)、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強(qiáng)輻射力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)可發(fā)展成為帶動(dòng)能力更強(qiáng)的小城市，在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的情況下，使全國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%左右，是有可能實(shí)現(xiàn)的。在這個(gè)基礎(chǔ)上，再經(jīng)過(guò)20—30年的努力，到本世紀(jì)中葉，使全國(guó)的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%左右。到那時(shí)，我國(guó)龐大的農(nóng)業(yè)人口和超量存在的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力問(wèn)題就得到根本性解決，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化就得以實(shí)現(xiàn)。

第三篇：湖南省小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展對(duì)策研究

湖南省小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展對(duì)策研究

《湖南省小城鎮(zhèn)綜合改革與社會(huì)發(fā)展》課題組

摘要 在評(píng)價(jià)小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了發(fā)展動(dòng)因，提出了建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)構(gòu)想及其對(duì)策，建議確立“小城鎮(zhèn)帶動(dòng)戰(zhàn)略”，選擇符合本地實(shí)際的發(fā)展模式，以深化改革來(lái)推動(dòng)小城鎮(zhèn)上規(guī)模、上檔次、上水平。進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞 湖南省 小城鎮(zhèn) 發(fā)展模式 戰(zhàn)略選擇

中圖分類(lèi)號(hào) F290(264)轉(zhuǎn)變觀念，確立“小城鎮(zhèn)帶動(dòng)”戰(zhàn)略

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，城市本身有很多新問(wèn)題需要小城鎮(zhèn)來(lái)緩解?！班l(xiāng)村城市化”不單純是解決農(nóng)村人口過(guò)剩和農(nóng)村現(xiàn)代化的問(wèn)題，相對(duì)城市本身的可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的作用。同時(shí)，隨著農(nóng)村第一步的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”改革和第二步的“放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格”的改革，全省農(nóng)村生產(chǎn)力水平不斷提高，農(nóng)民生活不斷改善，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。但是，隨之而來(lái)也面臨著許多亟待解決的新的矛盾和問(wèn)題，如家庭承包制的經(jīng)營(yíng)方式問(wèn)題，剩余農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售問(wèn)題，剩余勞力去向問(wèn)題等。這些矛盾和問(wèn)題，僅僅通過(guò)農(nóng)村自身來(lái)解決已經(jīng)不夠了，需要突破農(nóng)村自身和微觀層次，通過(guò)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)改革以及進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控體系，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行資源重新配置來(lái)解決。制定規(guī)劃，高起點(diǎn)構(gòu)筑小城鎮(zhèn)發(fā)展格局

2.1 規(guī)劃的原則

小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的原則是制訂小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的根本指導(dǎo)思想，要按照城市化發(fā)展的客觀規(guī)律和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，從省情、市情、縣情、鎮(zhèn)情出發(fā)，因勢(shì)利導(dǎo)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。具體講要遵循以下6條原則：

第一，總體性原則?？茖W(xué)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)同本地區(qū)的縣、鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及長(zhǎng)期規(guī)劃相銜接，成為發(fā)展戰(zhàn)略及長(zhǎng)期規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分。同時(shí)，局部的小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)同上一層次的更大范圍的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接。也就是說(shuō)湖南小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃來(lái)制定。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金融、勞力、技術(shù)、房地產(chǎn)和信息等新的市場(chǎng)體系的逐步形成，我們的規(guī)劃必須考慮到人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技文化、環(huán)境的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，在綜合考慮的基礎(chǔ)上作出規(guī)劃。

第二，協(xié)調(diào)性原則。所謂協(xié)調(diào)性就是全面協(xié)調(diào)發(fā)展。其中包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)，一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)，各個(gè)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)，物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)，也包括區(qū)域間協(xié)調(diào)，如該小城鎮(zhèn)與周邊小城鎮(zhèn)、區(qū)域內(nèi)的小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)。同時(shí)，一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)的規(guī)劃，還要與國(guó)家上一層次有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃如國(guó)土

規(guī)劃、交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃相銜接和協(xié)調(diào)。另外，還應(yīng)注重生態(tài)承載力，即考慮人、建筑及環(huán)境之間的協(xié)調(diào)與有機(jī)統(tǒng)一，尋求一種動(dòng)態(tài)的平衡，以構(gòu)成一種人工和生態(tài)的良性循環(huán)。

第三，超前性原則。小城鎮(zhèn)建設(shè)是關(guān)系到千秋萬(wàn)代和現(xiàn)代化建設(shè)的百年大計(jì)，其規(guī)劃必須超越傳統(tǒng)觀念束縛和小生產(chǎn)意識(shí)的影響，必須有科學(xué)的超前性，立足“大流通、大市場(chǎng)、大格局”和“面向市場(chǎng)、面向未來(lái)、面向現(xiàn)代化”的高度來(lái)編制規(guī)劃。避免剛剛建設(shè)，又感到落后，再花更大的代價(jià)重新改建。當(dāng)然超前性不等于超越客觀條件的蠻干，而是要眼光放遠(yuǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，循序漸進(jìn)，分步到位。

第四，合理性原則。一方面是布局要合理，既包括大中小城市要分布合理，相互銜接，又包括空間分布要合理。城市太密集的地區(qū)應(yīng)采取分散為主的思路，將重點(diǎn)放在大城市的擴(kuò)散發(fā)展上。以中心城市為核心，引導(dǎo)大城市的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。促進(jìn)大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，形成大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系。一些城市較分散的地區(qū)則應(yīng)當(dāng)采取適度集聚的思路，湖南省城市相對(duì)較少的西部地區(qū)的城鎮(zhèn)布局則需重點(diǎn)突破。另一方面是規(guī)模要適度?！稗r(nóng)業(yè)規(guī)?；?、人口集中化、工業(yè)園區(qū)化”將成為大多數(shù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的必由之路。小城鎮(zhèn)究竟確定多大規(guī)模為宜，首先應(yīng)進(jìn)行區(qū)位分析，并據(jù)以確定小城鎮(zhèn)在縣域(市域)或更大范圍內(nèi)所處的地位及作用，確定該鎮(zhèn)與周?chē)l(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，深入了解并分析其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)劣勢(shì)，然后確定其發(fā)展性質(zhì)和發(fā)展模式，進(jìn)而正確地確定其發(fā)展規(guī)模。通過(guò)全省多個(gè)小城鎮(zhèn)規(guī)模效益分析表明，小城鎮(zhèn)人口一般應(yīng)在3～5萬(wàn)人比較適宜，人平建設(shè)用地一般在100～120m2為宜。當(dāng)然，特殊地區(qū)情況會(huì)有不同。

第五，特色性原則。不同地區(qū)的自然環(huán)境、地理位置、交通條件、人文歷史、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)水平、發(fā)展后勁、生活習(xí)慣等等都不同，不能照搬別人的發(fā)展模式，而必須從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)指導(dǎo)，因地制宜，走體現(xiàn)自己“籍貫”的小城鎮(zhèn)發(fā)展路子。一是地方特色。就是要利用山林綠地、河流水面、文物古跡、民俗風(fēng)情和有濃厚地方特色的城市標(biāo)志來(lái)突出地方特色。同時(shí)，在規(guī)劃中應(yīng)順應(yīng)本地環(huán)境，如山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)依山就勢(shì)，順理成章地組織空間，使之曲直結(jié)合，高低起伏，錯(cuò)落有致，形成互相因借、相互襯托的整體環(huán)境。如水鄉(xiāng)城鎮(zhèn)，要通過(guò)規(guī)劃去合理組織水系，使之形成水系縱橫、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的空間環(huán)境，特別是重視臨水的岸際線處理，沿江岸的建筑布置要講究建筑體量、建筑造型及建筑群體協(xié)調(diào)，搞好江岸綠化，創(chuàng)造出獨(dú)具特征、景色宜人的臨江景觀；二是要有產(chǎn)業(yè)特色，就是要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來(lái)確定城鎮(zhèn)建設(shè)的特色。如竹木城、礦業(yè)城、旅游城等等；三是建筑特色。要利用城市的道路，區(qū)域標(biāo)志及造型、質(zhì)感和色彩來(lái)構(gòu)成城鎮(zhèn)的個(gè)性特色。比如建筑色彩既要與地區(qū)氣候和環(huán)境協(xié)調(diào)，又要與本地的產(chǎn)業(yè)特征相一致。南方比較炎熱，色調(diào)應(yīng)采用蒼翠濃郁的綠色調(diào)，給人以涼爽的感覺(jué)。北方氣候寒冷，建筑色調(diào)應(yīng)用中等明度的暖色和中性色，給人以溫暖之感。當(dāng)然具體到每個(gè)地區(qū)都應(yīng)有所不同，如山區(qū)色調(diào)、水鄉(xiāng)色調(diào)、少數(shù)民族地區(qū)的民族風(fēng)格等等。

第六，可行性原則。小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的歷史進(jìn)程，不可能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)是全面規(guī)劃，分步實(shí)施，量力而行的可操作性的規(guī)劃。決不可不切實(shí)際，盲目攀比，更不能一哄而起。

2.2 小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)構(gòu)想

以鄉(xiāng)村城市化為目標(biāo)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以科學(xué)規(guī)劃為前提，以進(jìn)城農(nóng)民為主

體，以深化改革為動(dòng)力，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，按照總體、合理、協(xié)調(diào)、特色和可操作性原則，重點(diǎn)發(fā)展建制鎮(zhèn)，逐步建立起政府精干高效、企業(yè)制度規(guī)范、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序、保障機(jī)制完善的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新體制，逐步形成布局合理、規(guī)模適度、規(guī)范科學(xué)、設(shè)施配套、交通方便、環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)繁榮、各具特色的小城鎮(zhèn)體系。通過(guò)小城鎮(zhèn)的優(yōu)先發(fā)展，帶動(dòng)全省農(nóng)村工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群和支柱產(chǎn)業(yè)的形成，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，資源資本向產(chǎn)業(yè)資本的迅速轉(zhuǎn)化，從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化的質(zhì)的飛躍。按照這一思路，結(jié)合湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合水平，到2010年，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展應(yīng)達(dá)到以下目標(biāo)。

總體目標(biāo)構(gòu)想：全省通過(guò)新建和改造小城鎮(zhèn)，使建制鎮(zhèn)達(dá)到1300～1500個(gè)；集鎮(zhèn)達(dá)到4500～5000個(gè)；平均每個(gè)城鎮(zhèn)區(qū)用地達(dá)2km2以上；城鎮(zhèn)人口規(guī)模達(dá)5萬(wàn)人以上，其中城域人口達(dá)2～3萬(wàn)人；人均居住面積達(dá)12～15m2；自來(lái)水普及率達(dá)90％，人均日生活供水量達(dá)到20m3；生活用燃?xì)馄占奥蔬_(dá)60％；電視、電力、通訊入戶(hù)率達(dá)100％；鎮(zhèn)內(nèi)等級(jí)公路密度達(dá)到每平方公里1.5km，人均鋪裝道路面積12m2；工業(yè)廢水處理率達(dá)85％；廢氣處理率達(dá)90％；固體廢物綜合利用率達(dá)50％；鎮(zhèn)生活污水集中處理率達(dá)30％；垃圾無(wú)害化處理率達(dá)50％；人均園林綠地面積達(dá)10m2，綠化覆蓋率達(dá)30％；全省城市化水平提高到40％；農(nóng)村剩余勞力向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，使全省從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞力占農(nóng)村勞力總數(shù)的比重上升到50％以上；全省小城鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和人均純收入在1996年的基礎(chǔ)上再翻一番。

2.3 小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的模式選擇

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜地選擇各具特色的模式。筆者通過(guò)對(duì)不同地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展軌跡分析，認(rèn)為有以下四種模式可供小城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)選擇：

2.3.1“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)主導(dǎo)型”模式

這類(lèi)模式又分為兩類(lèi)：一是“資源開(kāi)發(fā)型”。就是利用本地的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、礦產(chǎn)等資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，建立起以加工為主的工業(yè)及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)，由小到大最終形成小城鎮(zhèn)。二是“傳統(tǒng)技術(shù)開(kāi)發(fā)型”。這類(lèi)模式的鎮(zhèn)沒(méi)有資源優(yōu)勢(shì)，但有傳統(tǒng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。是依托本地農(nóng)民的傳統(tǒng)技術(shù)和加工基礎(chǔ)條件，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展市場(chǎng)對(duì)路的產(chǎn)品逐步發(fā)展起來(lái)的。如舉世公認(rèn)的“溫州模式”就屬這一類(lèi)。

2.3.2“貿(mào)易主導(dǎo)型”模式

這類(lèi)模式的鎮(zhèn)是憑借本地資源、交通等優(yōu)勢(shì)，發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)和加工業(yè)，以貿(mào)易帶動(dòng)而得到發(fā)展。這類(lèi)模式又可分為兩類(lèi)：一是“專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)帶動(dòng)型”。發(fā)揮傳統(tǒng)產(chǎn)品生產(chǎn)和集散地的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)改善市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)展市場(chǎng)交易范圍，增大市場(chǎng)容量，發(fā)展以商品流通為主的專(zhuān)業(yè)批發(fā)市場(chǎng)和小商城。地處湘中腹地的安化縣梅城鎮(zhèn)利用“六縣通衢、八方集鎮(zhèn)”的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展壯大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)，以貿(mào)易促城建，以市場(chǎng)求發(fā)展，通過(guò)引資、集資和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的辦法，投資

1.2億元，完成總建筑面積16萬(wàn)m2，建成了一個(gè)占地2.5萬(wàn)m2的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，開(kāi)辟了8條專(zhuān)業(yè)街，使市場(chǎng)面積達(dá)5萬(wàn)m2。1996年市場(chǎng)交易總額達(dá)1.5億元，實(shí)現(xiàn)利稅200多萬(wàn)元；二是“交通樞紐型”。這類(lèi)模式的鎮(zhèn)一般地處水陸交通要道和省、市、縣交界邊境，是各地物流、人流的必經(jīng)之地。利用交通發(fā)達(dá)、流動(dòng)人口多、接觸信息廣和運(yùn)輸成本低的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展本地工業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展。臨湘羊樓司鎮(zhèn)地處湘、鄂、贛邊界，京廣鐵路、107國(guó)道穿行其中，交通十分發(fā)達(dá)，歷來(lái)是商賈云集之地，也是湘、鄂、贛三省農(nóng)產(chǎn)品集散中心。該

鎮(zhèn)以改革為契機(jī)，憑借交通優(yōu)勢(shì)，建起了3個(gè)大型農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)，辦起了1300多家竹木加工企業(yè)。同時(shí)，服務(wù)于物資流通的通訊、電力、供排水、旅館、建筑、運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。1996年，竹木加工銷(xiāo)售和第三產(chǎn)業(yè)的收入達(dá)2億多元，成為湘北第一邊貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)。

2.3.3“城郊型”模式

這類(lèi)鎮(zhèn)處于大中城市郊區(qū)，它自己沒(méi)有資源優(yōu)勢(shì)，而是利用城市的擴(kuò)散效應(yīng)，面向城市，主動(dòng)接受城市的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息和人才等方面的輻射，服務(wù)于城市，圍繞城市需要發(fā)展各具特色的支柱產(chǎn)業(yè)。蘇州農(nóng)村小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，就是利用上海、蘇州等城市發(fā)展極的擴(kuò)散效應(yīng)而實(shí)現(xiàn)的。具體擴(kuò)散為：原材料由城市向小城鎮(zhèn)擴(kuò)散；產(chǎn)品通過(guò)城市銷(xiāo)售或城市出口；資金、技術(shù)和管理通過(guò)與城市聯(lián)營(yíng)或協(xié)作向小城鎮(zhèn)擴(kuò)散；城市勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向蘇州小城鎮(zhèn)直接轉(zhuǎn)移；市場(chǎng)信息和人才向小城鎮(zhèn)擴(kuò)散。1996年蘇州共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集團(tuán)400多家，總資產(chǎn)達(dá)349.98億元，占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總資產(chǎn)的40.7％，利稅占一半以上。發(fā)展外向型企業(yè)1968家，外貿(mào)供貨額583億元，“三資”企業(yè)5750家，合同利用外資100.86億美元，在境外辦企業(yè)177家，總投資4607萬(wàn)美元。長(zhǎng)沙市黃花鎮(zhèn)地處長(zhǎng)沙市東郊，該鎮(zhèn)接受長(zhǎng)沙各方面的輻射，又服務(wù)于長(zhǎng)沙。利用長(zhǎng)沙的技術(shù)、資金、信息輻射，發(fā)展汽車(chē)、建筑、建材、機(jī)械工業(yè)，使之形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。全鎮(zhèn)產(chǎn)值達(dá)億元以上的企業(yè)4家，千萬(wàn)元以上的企業(yè)達(dá)21家。1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值達(dá)3億多元，人平純收入達(dá)3000多元。城區(qū)面積由改革前的1.5km2擴(kuò)展到4km2。

2.3.4“風(fēng)景旅游型”

這類(lèi)鎮(zhèn)是以風(fēng)景名勝區(qū)為依托，通過(guò)與整個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的整體開(kāi)發(fā)相結(jié)合，發(fā)展小城鎮(zhèn)。這類(lèi)小城鎮(zhèn)既是風(fēng)景名勝區(qū)的有機(jī)組成部分，又是風(fēng)景區(qū)的依托點(diǎn)，建有為游客服務(wù)的各類(lèi)商業(yè)、文化、交通、通訊、服務(wù)等設(shè)施。如武陵源風(fēng)景區(qū)、南岳衡山、岳陽(yáng)樓、桃花源等風(fēng)景區(qū)附近的小城鎮(zhèn)的發(fā)展都屬于此類(lèi)。3 深化改革，建立小城鎮(zhèn)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制

小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，是農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。特別是新舊體制交替過(guò)程中，還存在許多不適應(yīng)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的制約因素，必須通過(guò)改革加以解決，盡快實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

3.1 建立以居住和職業(yè)為依據(jù)的戶(hù)籍制度

以城鄉(xiāng)分割為特征的舊的戶(hù)籍制度，嚴(yán)重障礙著小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因此，要適應(yīng)小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展需要，首先，要改變目前戶(hù)籍統(tǒng)計(jì)中農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口、人口統(tǒng)計(jì)中城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口反映不一致?tīng)顩r，制訂統(tǒng)一、科學(xué)的人口城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口的戶(hù)籍管理制度，以準(zhǔn)確反映我國(guó)城鎮(zhèn)化水平、公民居住和身份狀態(tài)的本來(lái)面目。其次，要放寬農(nóng)民常住人口遷移政策，準(zhǔn)許農(nóng)民在具備一定條件(在小城鎮(zhèn)有自己的住房，有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來(lái)源，參加失業(yè)保險(xiǎn)和合作醫(yī)療保險(xiǎn)等)后遷移到小城鎮(zhèn)落戶(hù)，并在子女入學(xué)、入托等方面享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇。

3.2 建立農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)民從土地中擺脫出來(lái)，進(jìn)入小城鎮(zhèn)，如何處置原有的承包地，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。因此，要建立流轉(zhuǎn)的新土地制度，使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒃试S作

為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)，那些不愿意經(jīng)營(yíng)或無(wú)力經(jīng)營(yíng)土地的勞力，可以把承包期內(nèi)的土地使用權(quán)作為合作的資本與別人合作，開(kāi)展新的合作化生產(chǎn)。只有土地使用權(quán)在市場(chǎng)交換的流動(dòng)，才能逐步向種田能手集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和獲取規(guī)模效益，也可以避免農(nóng)村土地的“棄耕撂荒”和“應(yīng)付田”所造成的土地浪費(fèi)，解決進(jìn)入小城鎮(zhèn)農(nóng)民因土地問(wèn)題而產(chǎn)生的后顧之憂(yōu)。

3.3 建立多元投資體制

我們要改變過(guò)去普遍存在的小城鎮(zhèn)建設(shè)單靠國(guó)家和集體出資的局面，拓寬投資渠道，建立多元投資體制。①利用政策籌資。一方面就是按照國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定收取的城市增容費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)等稅費(fèi)。另一方面是制訂一些有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠政策，招商引資；②利用土地開(kāi)發(fā)籌資。政府要充分利用土地級(jí)差地租原理，按照規(guī)劃，一次性征成片土地，由政府和國(guó)土部門(mén)與農(nóng)民辦好征用手續(xù)，再由政府分期進(jìn)行開(kāi)發(fā)，以地生財(cái)建鎮(zhèn)；③利用房地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)商品房籌資；④放開(kāi)經(jīng)營(yíng)籌資。就是堅(jiān)持“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，把小城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)營(yíng)放開(kāi)；⑤推行市政公用設(shè)施有償使用，以路養(yǎng)路，以基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)基礎(chǔ)設(shè)施；⑥爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)銀行貸款籌資。主要是爭(zhēng)取銀行對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)的貸款；⑦鼓勵(lì)農(nóng)民帶資進(jìn)鎮(zhèn)、開(kāi)店辦廠、興辦實(shí)業(yè)、以勞代資、以資參股；⑧發(fā)行股票、債券，采取股份制形式開(kāi)發(fā)建設(shè)城鎮(zhèn)。

3.4 建立新的建設(shè)方式

改過(guò)去分散建設(shè)為規(guī)劃指導(dǎo)下的集中建設(shè)；改小農(nóng)方式的各自建設(shè)為按城市化要求、社會(huì)化大生產(chǎn)方式建設(shè)小城鎮(zhèn)。做到“三個(gè)結(jié)合”，達(dá)到“五個(gè)統(tǒng)一”。一是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村工業(yè)向小城鎮(zhèn)的工業(yè)小區(qū)集中、連片發(fā)展。二是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合，把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)集中到小城鎮(zhèn)，建立商貿(mào)小區(qū)和居民住宅區(qū)。三是小城鎮(zhèn)建設(shè)與舊城改造相結(jié)合，根據(jù)可能和需要，節(jié)約投資和建設(shè)用地。達(dá)到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用(拆遷)、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施配套。

3.5 建立和健全新的城鎮(zhèn)管理體系

主要是建立“三大體系”。首先，要按照“精干、高效”的原則，改革現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)管理體制。精簡(jiǎn)黨政機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換工作職能，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)。同時(shí)下放有利于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，給發(fā)展小城鎮(zhèn)以活力。其次，建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系。要把城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域大規(guī)劃和單個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)的小規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，增強(qiáng)科學(xué)性，提高可操作性。再次，建立新的投資體系。建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的管理制度和管理體制，使籌資、融資、用資規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

3.6 建立社會(huì)保障制度

改變過(guò)去的福利型的社會(huì)保障制度，實(shí)行福利社會(huì)化。建立以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心內(nèi)容的社會(huì)保障體系，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力穩(wěn)定地轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)。①建立統(tǒng)一的養(yǎng)老、失業(yè)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度。失業(yè)、退休或大病時(shí)，可以按規(guī)定領(lǐng)取保金；②建立生活補(bǔ)貼金制度。進(jìn)入小城鎮(zhèn)的居民交納生活保障基金；③對(duì)進(jìn)入小城鎮(zhèn)的居民，在子女入托、上學(xué)等各方面享受與原有居民同等待遇，為進(jìn)城農(nóng)民減少后顧之憂(yōu)。

3.7 建立和健全科技體制

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。從某種意義上講，鄉(xiāng)村城市化的過(guò)程也就是科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的過(guò)程。城鎮(zhèn)城市化水平的高低，從本質(zhì)上講取決于科技投入水平的高低。鄉(xiāng)村城市化不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，更不是把城市建到農(nóng)村，它

應(yīng)當(dāng)有豐富的內(nèi)涵。鄉(xiāng)村城市化的重要任務(wù)，就是把物質(zhì)文明和精神文明的主要部分推廣到農(nóng)村。要借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)，下大力氣推廣應(yīng)用城鎮(zhèn)適用的科學(xué)技術(shù)，增加科技含量，提高建設(shè)水平。使城鎮(zhèn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保持科技領(lǐng)先的地位。

3.8 建立新的財(cái)政管理體制

建立鎮(zhèn)“分稅包干”(“劃定收入范圍，核定收支基礎(chǔ)，上解比例遞增，補(bǔ)貼定額遞減，一定五年不變”)的財(cái)政新體制，建立金庫(kù)。統(tǒng)一財(cái)稅管理，凡鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)所有單位、企業(yè)產(chǎn)生的財(cái)政收入，各種收費(fèi)、罰款、稅收統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財(cái)政管理。鎮(zhèn)屬各部門(mén)所需經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。

3.9 建立新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度

根據(jù)企業(yè)的不同情況，采用不同的改革措施，主要采取股份制、股份合作制、聯(lián)營(yíng)、租賃、出賣(mài)、轉(zhuǎn)體等五種形式。通過(guò)改革，要達(dá)到產(chǎn)權(quán)明晰、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職責(zé)明確、管理科學(xué)的目的，逐步向現(xiàn)代企業(yè)制度過(guò)渡。

＊本文系湖南省軟科學(xué)研究課題《湖南省小城鎮(zhèn)綜合改革與社會(huì)發(fā)展》課題報(bào)告的第三部分。執(zhí)筆：沈道義、孫齊飛

(責(zé)任編輯李焱張春強(qiáng))

收稿日期：1999－05－31

第四篇：晴隆縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展建議

晴隆縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展建議

晴隆縣發(fā)展和改革局(2010年8月3日)

為深入貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，尋求破解我縣城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展難題的有效途徑，進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。結(jié)合我縣小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出幾點(diǎn)建議，不對(duì)之處，敬請(qǐng)批評(píng)指正。

一、小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因

近年來(lái)，我縣小城鎮(zhèn)建設(shè)雖然取得了一定的發(fā)展，但發(fā)展中仍存在著不少矛盾和問(wèn)題，主要是城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小，建設(shè)資金嚴(yán)重不足，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，發(fā)展不夠平衡，集聚功能不強(qiáng)，吸納農(nóng)民就業(yè)和促進(jìn)農(nóng)民增收等方面的作用發(fā)揮得還不夠。

（一）小城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小，影響城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮 據(jù)有關(guān)分析資料表明，區(qū)人口達(dá)到3萬(wàn)人以上，才能正常發(fā)揮其集聚、輻射等功能，否則會(huì)造成小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入成本高、效率低、第三產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展等問(wèn)題。我縣小城鎮(zhèn)人口少而分散，城鎮(zhèn)占地面積狹小，除縣城外，無(wú)一達(dá)到萬(wàn)人以上。小城鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)小，帶來(lái)土地資源使用率低下、資源整合能力弱、就業(yè)門(mén)路狹窄、城鎮(zhèn)功能難以完善和健全等問(wèn)題，直接影響了小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和周邊地區(qū)帶動(dòng)輻射作用的發(fā)揮。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)資金嚴(yán)重不足，影響城鎮(zhèn)的配套工程完善

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全縣小城鎮(zhèn)的發(fā)展不強(qiáng)，很大程度上源于沒(méi)有建立起有效的多元投資機(jī)制。投入主體過(guò)分依賴(lài)于政府籌資，投資結(jié)構(gòu)單一。而且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自有資金緊缺，財(cái)力不足，僅僅只能滿(mǎn)足日常開(kāi)支。對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的公共設(shè)施等公共產(chǎn)品的投資基本為零，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳多。其它建設(shè)基金如“城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)”、“公用事業(yè)附加費(fèi)”等也未如數(shù)返還鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加之小城鎮(zhèn)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)貸款等優(yōu)惠政策尚未出臺(tái)，地方政府發(fā)展招商引資，鼓勵(lì)集體，個(gè)人及社會(huì)參加小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資機(jī)制不是很健全，成為制約小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“瓶頸”?？傊?，小城鎮(zhèn)項(xiàng)目資金難以落實(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法按計(jì)劃全面進(jìn)行，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)沒(méi)有形成 “國(guó)家、集體、私營(yíng)、個(gè)體、外資”的共同投入、持續(xù)健康發(fā)展的格局。

（三）小城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容不全及對(duì)規(guī)劃執(zhí)行不力，小城鎮(zhèn)發(fā)展不夠平衡

目前，我縣雖然基本上完成了小城鎮(zhèn)規(guī)劃。從總體情況來(lái)看，由于缺乏資金，小城鎮(zhèn)建設(shè)是邊規(guī)劃、邊開(kāi)發(fā)，建設(shè)上帶有較大的盲目性，村村像鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像村。大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集鎮(zhèn)雖然制定了規(guī)劃，但存在規(guī)劃內(nèi)容不全，整體協(xié)調(diào)性差，對(duì)規(guī)劃執(zhí)行不力，因領(lǐng)導(dǎo)變換而隨意改變規(guī)劃等問(wèn)題。有的規(guī)劃毫無(wú)特點(diǎn)，缺少獨(dú)特的風(fēng)貌和文化特色，城鎮(zhèn)建設(shè)趨同性大，往往是建樓像火柴盒、沿路排排房、路邊店連店，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃無(wú)特色、建設(shè)無(wú)風(fēng)格、城鎮(zhèn)無(wú)形象。還有的地方規(guī)劃只顧近期利益，小城鎮(zhèn)沿交通道路呈帶狀發(fā)展。另外，由于歷史和體制的種種原因，我縣小城鎮(zhèn)建

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設(shè)發(fā)展不平衡狀況較為突出。一方面，一些小城鎮(zhèn)積極推行各項(xiàng)政策，培植經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，取得了良好效果。另一方面，相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)綜合實(shí)力和功能遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)也沒(méi)有很好地培植起來(lái)，工作方式與管理水平也停留在較低層次上，城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏特色的現(xiàn)狀沒(méi)有有效突破，管理模式 “以費(fèi)養(yǎng)人”的舊觀念，都不同程度地影響小城鎮(zhèn)建設(shè)力度和穩(wěn)健發(fā)展。

（四）小城鎮(zhèn)發(fā)展水平存在較大差異，制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程 主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，小城鎮(zhèn)建設(shè)沒(méi)有與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，缺少?gòu)?qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展后勁和動(dòng)力不足，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的完善，尤其是第二、三產(chǎn)業(yè)所占比重普遍偏小，發(fā)展滯后，吸納勞動(dòng)力較少，制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入水平不高、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力得不到充分發(fā)揮。二是農(nóng)村兼業(yè)現(xiàn)象普遍，農(nóng)業(yè)釋放出來(lái)的過(guò)剩勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素，難以向城鎮(zhèn)聚集，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、小城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是農(nóng)村大量從事非農(nóng)生產(chǎn)的人口離土不離鄉(xiāng)，難以轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，不利于小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張。如由于大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的地方，鄉(xiāng)域內(nèi)勞動(dòng)力相當(dāng)匱乏，影響支柱產(chǎn)業(yè)的培植和發(fā)展。四是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，產(chǎn)品多樣化，種植規(guī)模小，不能支撐龍頭企業(yè)和大型企業(yè)落戶(hù)安家，未能形成有效的農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)。由于小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)尤其是優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的支撐，造成經(jīng)濟(jì)聚集程度不足，許多小城鎮(zhèn)僅僅是相對(duì)集中的居民點(diǎn)，缺乏應(yīng)有的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，有些小城鎮(zhèn)雖然建起了房屋街道，但房屋空置，街道冷

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清，土地閑置，對(duì)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)沒(méi)有特別明顯的作用。

二、加快我縣小城鎮(zhèn)建設(shè)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的建議 加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展、是縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康的戰(zhàn)略舉措。面對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須以產(chǎn)業(yè)為支撐，只有根據(jù)自身特點(diǎn)培植獨(dú)具特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模，才能為農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供充足的就業(yè)空間，為農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)提供可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。發(fā)展小城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，必須以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為核心，以經(jīng)濟(jì)大發(fā)展促進(jìn)小城鎮(zhèn)的大發(fā)展。做到以特色興產(chǎn)業(yè)、贏市場(chǎng)、增活力；努力實(shí)現(xiàn)興一座城鎮(zhèn)，繁榮一方經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)移一批農(nóng)村富余勞動(dòng)力，致富一片百姓。我縣要緊緊依托“兩高一快”(60#高速公路、晴興高速公路、長(zhǎng)昆快速鐵路)的交通優(yōu)勢(shì)、煤炭、銻礦等豐富的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)、抗戰(zhàn)歷史遺產(chǎn)二十四道拐深厚的文化底蘊(yùn)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和特色工業(yè)，挖掘旅游資源潛力，大力發(fā)展特色小城鎮(zhèn)。

（一）結(jié)合實(shí)際，科學(xué)地制定建設(shè)規(guī)劃，增強(qiáng)綜合功能和發(fā)展后勁

小城鎮(zhèn)建設(shè)是融經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)和社會(huì)福利事業(yè)建設(shè)為一體的系統(tǒng)工程，要堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開(kāi)發(fā)、配套建設(shè)”的方針，采取“先規(guī)劃、后建設(shè)”的措施，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作的管理，使小城鎮(zhèn)建設(shè)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、市場(chǎng)建設(shè)相結(jié)合，基礎(chǔ)設(shè)施、文衛(wèi)設(shè)施建設(shè)同文體工程建設(shè)協(xié)調(diào)配合發(fā)

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展，努力增加小城鎮(zhèn)的綜合功能和發(fā)展后勁。一是要進(jìn)一步完善編制各小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和控制性詳規(guī)，優(yōu)化小城鎮(zhèn)布局，將小城鎮(zhèn)匯入分工明確、布局合理的城鎮(zhèn)體系，將重點(diǎn)中心小城鎮(zhèn)與一般建制鎮(zhèn)、具有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)與一般小城鎮(zhèn)區(qū)分開(kāi)來(lái)。二是要突出特色規(guī)劃。就晴隆這樣欠發(fā)達(dá)地區(qū)的少、邊、窮山區(qū)小城鎮(zhèn)，必須突出特色原有生命力和吸引力，充分發(fā)揮利用各自?xún)?yōu)勢(shì)形成強(qiáng)有力的增長(zhǎng)點(diǎn)。三是要實(shí)行高起點(diǎn)彈性規(guī)劃。按照“長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、分步實(shí)施”的原則，配套和新建街道、自來(lái)水、污水處理、垃圾處理等公用設(shè)施，盡量使小城鎮(zhèn)走出挖了又填、填了又挖的建設(shè)誤區(qū)。

（二）深化改革，走多渠道融資和經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)的道路，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金瓶頸問(wèn)題

如何籌措資金一直都是困擾著小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)大難題。因此，要解決這個(gè)“瓶頸”問(wèn)題，必須要使小城鎮(zhèn)建立起一套多元化的投融資機(jī)制，通過(guò)政策引導(dǎo)，實(shí)行“國(guó)家、集體、私營(yíng)、個(gè)體、外資”共同參與的多元化的投融資體系，堅(jiān)持“誰(shuí)投資，誰(shuí)建設(shè)，誰(shuí)受益”的原則。全方位調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)積極性，積極鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人來(lái)參與投資，來(lái)建設(shè)小城鎮(zhèn)的公用設(shè)施，如水電、交通、醫(yī)院、學(xué)校、公園、市場(chǎng)等，允許投資者以一定的方式收回投資并獲得一定的收益。同時(shí)，要進(jìn)一步解放思想，更新觀念，放活政策，以最優(yōu)惠的政策來(lái)吸引外商及有實(shí)力的企業(yè)參與小城鎮(zhèn)的投資與開(kāi)發(fā)，對(duì)小城鎮(zhèn)的存量土地可以出租、轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)等方式盤(pán)活。在城鎮(zhèn)管理方面，要積極探索新辦法、新模式，—5—

著力解決無(wú)人管、無(wú)力管的被動(dòng)局面，可通過(guò)聽(tīng)證收費(fèi)等方式，因地制宜，收費(fèi)管理?？偠灾?，要樹(shù)立起“經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)”的理念，多方面拓寬小城鎮(zhèn)的籌資路子。

（三）因地制宜，注重發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)，突出小城鎮(zhèn)建設(shè)特色 我縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、地理?xiàng)l件、交通狀況、資源情況差異較大，發(fā)展小城鎮(zhèn)的條件和優(yōu)勢(shì)不盡相同。因此，必須從實(shí)際出發(fā)，立足比較優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，突出特色，在“個(gè)性”上下功夫，做到宜工則工，宜商則商，宜農(nóng)則農(nóng)。自然資源豐富的地方，應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，直接將自然資源轉(zhuǎn)化為初級(jí)或高級(jí)產(chǎn)品，打入國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)型或加工主導(dǎo)型小城鎮(zhèn)；地處交通干線、市場(chǎng)發(fā)達(dá)的地方，應(yīng)在商品集聚效應(yīng)和商品市場(chǎng)輻射力上下功夫，興辦專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，完善各種服務(wù)設(shè)施，使之成為商品集散地，發(fā)展商貿(mào)流通型小城鎮(zhèn)；具有名勝古跡和自然景觀資源的地方，應(yīng)加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善旅游配套服務(wù)功能，開(kāi)發(fā)一批旅游觀光景點(diǎn)，發(fā)展旅游觀光型小城鎮(zhèn)。在縣城蓮城鎮(zhèn)依托二十四道拐抗戰(zhàn)歷史文化遺產(chǎn)，打造安南古城抗戰(zhàn)名城；在沙子鎮(zhèn)依托優(yōu)質(zhì)肉羊加工和茶業(yè)、苡仁米、蔬菜、水果、食用菌等特色產(chǎn)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聚集區(qū)，建設(shè)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)；在三寶鄉(xiāng)依托“阿妹戚托”等彝族文化，打造彝族風(fēng)情鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（四）加強(qiáng)引導(dǎo)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極培育具有本地特色的主體產(chǎn)業(yè)

發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，培育有特色和潛力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)得

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以持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。實(shí)踐證明，能夠蓬勃發(fā)展的小城鎮(zhèn)都有較強(qiáng)的主體產(chǎn)業(yè)支撐，要么有企業(yè)，要么有市場(chǎng)。因此，發(fā)展小城鎮(zhèn)必須以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，必須加快工業(yè)企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)及其周邊集聚。要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)研究，把企業(yè)和市場(chǎng)的培育與小城鎮(zhèn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，立足于本地的資源和優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)引導(dǎo)，選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的具有前景的產(chǎn)業(yè)，形成獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)富余勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一是按照市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勝劣汰的原則，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向優(yōu)勢(shì)企業(yè)產(chǎn)品集中，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。二是依托小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過(guò)資產(chǎn)重組、改制、進(jìn)鎮(zhèn)入園發(fā)展。將工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)與農(nóng)民建城、農(nóng)民進(jìn)城結(jié)合起來(lái)，加快農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。三是積極扶持私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。私營(yíng)企業(yè)在小城鎮(zhèn)建設(shè)中起著重要作用，應(yīng)積極制定政策支持私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。四是積極培育主體產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展壯大的重要條件，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的支撐，小城鎮(zhèn)的發(fā)展也就失去了依托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和主體產(chǎn)業(yè)的培育結(jié)合起來(lái)，小城鎮(zhèn)建設(shè)必然興旺發(fā)達(dá)。小城鎮(zhèn)主體產(chǎn)業(yè)的培育要因地制宜，突出地方特色。要不斷擴(kuò)大主體產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)揮規(guī)模效益，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)要素的集聚。在花貢鎮(zhèn)依托晴北煤焦化一體化項(xiàng)目及煤礦企業(yè)，打造晴北煤焦化產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，建設(shè)煤焦化重鎮(zhèn)；在光照鎮(zhèn)依托新型干法水泥生產(chǎn)線項(xiàng)目，打造建材工業(yè)園區(qū)，建設(shè)建材重鎮(zhèn)；在大廠鎮(zhèn)依托大廠銻礦等企業(yè)，打造礦冶工業(yè)園區(qū)，建設(shè)礦冶重鎮(zhèn)；在安谷鄉(xiāng)依托晴南煤化工基地，打造

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煤化工大鄉(xiāng)。

（五）健全機(jī)制，加大綜合管理力度，全方位多角度強(qiáng)力抓好城鎮(zhèn)化建設(shè)

要采取綜合整治，全方位抓好城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是積極制定小城鎮(zhèn)建設(shè)的考核激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各級(jí)干部群眾樹(shù)立主人翁姿態(tài)，以只爭(zhēng)朝夕的精神，投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來(lái)；二是進(jìn)一步拓寬融資渠道，加快農(nóng)村道路“村村通”進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)道路暢通，縮短城鄉(xiāng)時(shí)空感，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造條件。三是保護(hù)失地農(nóng)民的切身利益，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道，完善社會(huì)保障和醫(yī)療制度，切實(shí)解決他們種田無(wú)地、打工無(wú)崗、低保無(wú)著的“三無(wú)”問(wèn)題。

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第五篇：小城鎮(zhèn)建設(shè)與規(guī)劃

小城鎮(zhèn)建設(shè)與規(guī)劃學(xué)院：專(zhuān)業(yè)：姓名：完成時(shí)間：

小城鎮(zhèn)建設(shè)與規(guī)劃

摘要：隨著世界范圍內(nèi)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，我國(guó)也進(jìn)入一個(gè)城市化高速發(fā)展的階段，城市規(guī)劃任務(wù)嚴(yán)峻，尤其是在我國(guó)廣為眾多的小城鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)更是被推上了國(guó)家發(fā)展建設(shè)中不可替代的位置，因此，做好小城鎮(zhèn)的設(shè)計(jì)與規(guī)劃工作至關(guān)重要。要做好小城鎮(zhèn)的設(shè)計(jì)規(guī)劃工作，熟知規(guī)劃中的相關(guān)規(guī)定和原則，并注意防止一些問(wèn)題的出現(xiàn)必不可少，盡量使規(guī)劃合理高效是我們規(guī)劃工作者們一直追求的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：世界城鎮(zhèn)化 小城鎮(zhèn)概述 鎮(zhèn)域居民點(diǎn)體系 小城鎮(zhèn)用地分類(lèi) 正文：

一、世界城鎮(zhèn)化

1.1發(fā)展的階段性

世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展分三個(gè)階段：

（1）起步階段：城鎮(zhèn)化水平小于30%，世界的城鎮(zhèn)化在此階段岳經(jīng)理了一百年，世界總?cè)丝诒壤^低；

（2）高速發(fā)展階段：城鎮(zhèn)化水平在30%-70%之間，我國(guó)現(xiàn)在正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段；

（3）成熟階段：當(dāng)今世界上很多發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)到達(dá)成熟階段。

1.2城市化水平的峰值

我國(guó)2000年左右，每年城市化率以1.2-1.4%增長(zhǎng)，高出正常增長(zhǎng)水平（正常增長(zhǎng)水平為0.6-0.8%）。日本1946-1973年，城市化率快速發(fā)展，增長(zhǎng)速度達(dá)到0.93%。

城市化水平峰值的確定：對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，我們現(xiàn)在已經(jīng)能看到他們的發(fā)展水平，如北歐國(guó)家、美國(guó)等，有的國(guó)家城市化水平已經(jīng)達(dá)到百分之八九十；對(duì)于發(fā)展中國(guó)家城市化水平的預(yù)測(cè)，要根據(jù)其國(guó)家的具體情況，綜合各方面因素進(jìn)行綜合考慮。

1.3城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)

（1）當(dāng)今世界的城鎮(zhèn)化正以較快的速度發(fā)展，主要原因是發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)到達(dá)其發(fā)展的高峰期，已沒(méi)有太大的發(fā)展空間。

（2）大城市和城市群的地位更加突出。

（3）多級(jí)多層次的城市體系正在形成。

（4）城市進(jìn)一步向低碳生態(tài)城市發(fā)展。

（5）城市治理要法制化、透明化。

1.4世界城市化經(jīng)驗(yàn)

從規(guī)劃來(lái)說(shuō)，要有好的規(guī)劃體系，規(guī)劃先行；規(guī)劃要可調(diào)整，要有彈性，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以隨時(shí)進(jìn)行更改；規(guī)劃要走法定程序，樹(shù)立其權(quán)威性；在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)必須重視城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括市政管線等。

二、小城鎮(zhèn)概述

2.1 聚落

（1）聚落分為城市聚落和農(nóng)村聚落，小城鎮(zhèn)介于城市和農(nóng)村之間。

（2）小城鎮(zhèn)有建制鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)，現(xiàn)在有了集鎮(zhèn)和村的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，城關(guān)鎮(zhèn)的規(guī)劃按城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行。

（3）城鎮(zhèn)化與工業(yè)化

在發(fā)達(dá)國(guó)家，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是同步進(jìn)行的；有的國(guó)家出現(xiàn)過(guò)度城市化，如印度，人口大量涌入城市，但城市的基礎(chǔ)設(shè)施和各方面的管理都不夠，致使出現(xiàn)了許多人口問(wèn)題；有的國(guó)家出現(xiàn)滯后城市化，如我國(guó)，城市工業(yè)化發(fā)展很快，但因第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不足，致使城市化的發(fā)展緩慢，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元化；一些發(fā)達(dá)國(guó)家因城市化發(fā)展很快，城市問(wèn)題過(guò)早的出現(xiàn)，導(dǎo)致了逆城市化的現(xiàn)象，城中人口紛紛外遷，形成了“空心城”，如美國(guó)。

2.2我國(guó)的城鎮(zhèn)化

2.2.1 我國(guó)城鎮(zhèn)化的成就

（1）城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，水平大幅度提高，年平均增長(zhǎng)達(dá)到0.93%；

（2）城市的數(shù)量和規(guī)模都有很大的提高；

（3）城市中的各種設(shè)施有了很大的改善，例如2008年人均住房面積達(dá)到27.1m2，比1998年增長(zhǎng)了20m2；

（4）城鄉(xiāng)一體化正在發(fā)展，城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系有對(duì)立到融合，一直到現(xiàn)在正努力發(fā)展為互動(dòng)平等。

2.2.2 我國(guó)城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題

（1）城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，質(zhì)量不高，內(nèi)容不完整；

（2）大中小城市結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)體系不完善；

（3）城鎮(zhèn)的空間布局不合理，東部地區(qū)人口承載力強(qiáng)，相較于西部地區(qū)，人口壓力大，中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)塌陷；

（4）城市發(fā)展較粗放，不能使各種資源和設(shè)施的利用達(dá)到最佳，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然很突出。

三、鎮(zhèn)域居民點(diǎn)體系

3.1 鎮(zhèn)域體系規(guī)劃

（1）綜合評(píng)價(jià)鎮(zhèn)區(qū)和村莊的發(fā)展條件，預(yù)測(cè)人口和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局；

（2）鎮(zhèn)域統(tǒng)籌發(fā)展；

（3）劃定鎮(zhèn)域的空間管制分區(qū)，明確禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)；

（4）確定居民點(diǎn)的規(guī)模、等級(jí)，對(duì)其發(fā)展進(jìn)行定位；

（5）根據(jù)因地制宜、共享共建原則，統(tǒng)籌配置社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施和公用工程設(shè)施，確定各級(jí)居民點(diǎn)配置設(shè)施的類(lèi)型和標(biāo)準(zhǔn)；

（6）確定鎮(zhèn)域主要的道路交通，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史文化，做好防災(zāi)減災(zāi)抗震工作。

3.2 鎮(zhèn)區(qū)和村莊分級(jí)

特大型大型中型小型

鎮(zhèn)區(qū)>5000030001-510001-30000<=10000

村莊>30001001-3000601-1000<=600

3.3人口預(yù)測(cè)

3.3.1 人口分類(lèi)

（1）常住人口：常住戶(hù)籍人口、寄住人口（居住半年以上的外來(lái)人口、寄住在規(guī)劃用地范圍內(nèi)的學(xué)生）。

（2）通勤人口：就業(yè)、勞動(dòng)、學(xué)習(xí)在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)，住在規(guī)劃范圍外的人口。

（3）流動(dòng)人口：出差、探親、旅游等的人口。

3.3.2 人口計(jì)算

Q=Qo（1+k）n+pQo：常住人口k：自然增長(zhǎng)率p:機(jī)械增長(zhǎng)數(shù)

3.4 居民點(diǎn)的選擇與布局

3.4.1 中心村的選擇

（1）規(guī)模大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施完備；

（2）有能力帶動(dòng)周?chē)迩f的發(fā)展；

（3）區(qū)位交通條件好，在鎮(zhèn)域內(nèi)布局合理。

3.4.2 遷并村莊

（1）位于城鎮(zhèn)近郊區(qū)（離城鎮(zhèn)非常近的村莊人口算入鎮(zhèn)區(qū)人口）；

（2）存在嚴(yán)重自然災(zāi)害安全隱患難以治理的；

（3）人口少，生活環(huán)境較差，人均耕地少的；

（4）用水嚴(yán)重短缺，水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的；

（5）地方病發(fā)病率高；

（6）大型的水源地、自然、生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊；

（7）國(guó)家有重大的設(shè)施、項(xiàng)目而確定要搬遷的。

3.4.3 空間管制分為禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)

四、小城鎮(zhèn)用地分類(lèi)

4.1 居住用地 R

鎮(zhèn)的居住用地為R1、R2，城市的居住用地分四類(lèi)

4.2 公共服務(wù)設(shè)施用地 C

C1：行政管理用地，如鎮(zhèn)政府、派出所；

C2：教育機(jī)構(gòu)用地；

C3：文體科技用地，如體育場(chǎng)、圖書(shū)館、展覽館；

C4：醫(yī)療保健用地；

C5：商業(yè)金融用地；

C6：集貿(mào)市場(chǎng)；

C7：社會(huì)保障用地，如敬老院、老年人服務(wù)中心

4.3 生產(chǎn)設(shè)施用地 M

M1：一類(lèi)工業(yè)用地，對(duì)環(huán)境基本無(wú)污染的工業(yè)用地；

M2：對(duì)居住和公共環(huán)境有一定干擾的工業(yè)用地；

M3：對(duì)居住和公共環(huán)境有嚴(yán)重干污染，易燃易爆的工業(yè)用地；M4：農(nóng)業(yè)服務(wù)設(shè)施用地

4.4 倉(cāng)儲(chǔ)用地 W

W1：存放一般物品的倉(cāng)儲(chǔ)用地；

W2：存放危險(xiǎn)物品的倉(cāng)儲(chǔ)用地

4.5 對(duì)外交通用地 T

T1：公路交通用地；

T2：其他交通用地

4.6 道路廣場(chǎng)用地 S

S1：>=6m的各種道路；

S2：公共活動(dòng)廣場(chǎng)

4.7 工程設(shè)施用地 U

U1：公共工程用地，如給水、排水、供電、通信等的用地；

U2：環(huán)衛(wèi)設(shè)施用地，如公廁、垃圾站、環(huán)衛(wèi)站等的用地；

U3：防災(zāi)設(shè)施用地，如消防用地等

4.8 綠地 G

G1：公共綠地G2：防護(hù)綠地

4.9 水域和其它用地 E

E1：水域、河流、池塘用地；

E2：農(nóng)林用地，如以生產(chǎn)為目的的農(nóng)林地；

E3：牧草地；

E4：保護(hù)區(qū)；

E5：有歷史意義的墓地；

E6：未利用地；

E7：特殊用地，如軍事用地

五、建設(shè)用地和居住用地規(guī)劃

5.1建設(shè)用地規(guī)劃

5.1.1建設(shè)用地比例

中心鎮(zhèn)一般鎮(zhèn)

居住用地28-38%33-43%

公共服務(wù)設(shè)施用地12-20%10-18%

道路廣場(chǎng)用地11-19%10-17%

公共綠地8-12%6-10%

合計(jì)64-84%65-85%

5.1.2 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

（1）確定地塊的容積率；

（2）確定建筑高度；

（3）確定建筑密度；

（4）綠地率：建設(shè)區(qū)內(nèi)的綠地所占的比例；

（5）公共設(shè)施配套；

（6）交通出入口的方位；

（7）停車(chē)的泊位問(wèn)題；

（8）建筑后退道路紅線的距離；

（9）建筑間距和建筑風(fēng)格

5.2居住用地規(guī)劃

居住用地應(yīng)選在利于生產(chǎn)方便生活的地方，并且有良好的衛(wèi)生條件；分布在常年大氣污染罪的的地方，在最小風(fēng)頻的下風(fēng)向；與生產(chǎn)勞動(dòng)的地點(diǎn)接近，但不受其影響，在山地丘陵區(qū)要注意其朝向。

六、綠地和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃

6.1綠地規(guī)劃

6.1.1 綠地規(guī)劃的要求

（1）點(diǎn)、線、面相結(jié)合，與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的綠地相協(xié)調(diào)；

（2）充分利用地形，盡可能的利用洼地、坡地等劣地進(jìn)行綠化；

（3）合理選擇配置綠化樹(shù)種，低投入高效率。

6.1.2 綠地規(guī)劃的布局

（1）點(diǎn)線面相結(jié)合；（2）平面綠化與立體綠化相結(jié)合；

（3）綠化與水面相結(jié)合。

6.2 公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃

6.2.1 公共服務(wù)設(shè)施的配置

公共服務(wù)設(shè)施的配置應(yīng)滿(mǎn)足鎮(zhèn)域居民規(guī)劃區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活的要求，并要保留余地，根據(jù)城鎮(zhèn)的條件、規(guī)模和性質(zhì)進(jìn)行差異性配置；高中及職中以上的學(xué)校、綜合性醫(yī)院、百貨商場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施要立足于鎮(zhèn)域發(fā)展的需要。

6.2.2 公共服務(wù)設(shè)施的布局

（1）公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)布局在人口較稠密的區(qū)域，集中成片形成鎮(zhèn)區(qū)中心；

（2）既服務(wù)于城鎮(zhèn)居民，同時(shí)考慮服務(wù)輻射區(qū)及外來(lái)人口的需求，并處理好與周邊城鎮(zhèn)的銜接；

（3）公共建筑應(yīng)體現(xiàn)地域特色；

（4）教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保健、集貿(mào)市場(chǎng)、社會(huì)保障用地外的用地宜進(jìn)行集中布置；

（5）教育、科技機(jī)構(gòu)與文化體育場(chǎng)館結(jié)合布置；

（6）學(xué)校用的應(yīng)選在陽(yáng)光充足、環(huán)境安靜、遠(yuǎn)離污染源、不危及學(xué)生安全 的地段，距離鐵路干線必須>300m，主要出入口應(yīng)有標(biāo)志，不應(yīng)直接開(kāi)向主干路；

（7）商業(yè)、金融等性質(zhì)相似的設(shè)施可集中設(shè)在城市中心，臨近出入口，人流較集中的地段。

七、道路用地

7.1 道路分級(jí)道路分為主干路、干路、支路、巷路

主干路干路支路巷路

車(chē)速403020—

道路紅線24-3616-2410-146-8

車(chē)行道寬14-2410-146-73.5

每側(cè)人行道寬4-63-50-3—

道路間距>=500250-500120-30060-150

特大、大型城市????

中型城市???

小型城市??

7.2 道路系統(tǒng)

1.滿(mǎn)足內(nèi)外交通運(yùn)輸要求：

（1）鐵路：鐵路站應(yīng)分布在小城鎮(zhèn)一側(cè)的邊緣，最好是相離或相切，并將客貨站布在同側(cè)，客站接近居住區(qū)，貨站接近工業(yè)區(qū)；當(dāng)不可避免必須穿過(guò)城鎮(zhèn)時(shí)，要配置對(duì)應(yīng)功能區(qū)。

（2）公路：沿城鎮(zhèn)一側(cè)發(fā)展。

（3）汽車(chē)站：客運(yùn)站設(shè)一個(gè)，設(shè)在城鎮(zhèn)邊上交通便利的地方，交叉口不宜超過(guò)4-5條。

2.地形地質(zhì)條件

在地形復(fù)雜的地區(qū)，小城鎮(zhèn)主干路盡量與等高線平行，避免垂直切割等高線。先確定主干路，主干路要盡量保持平順。

3.其他要求

道路走向要盡量引進(jìn)夏季風(fēng)；沿江地區(qū)一側(cè)道路敞開(kāi)，形成景觀效應(yīng)，并布置一些垂直于岸線的道路；主干路與冬季風(fēng)主導(dǎo)風(fēng)向垂直。

八、工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地

8.1 工業(yè)用地

8.1.1 工業(yè)用地自身的要求

工業(yè)用地應(yīng)避開(kāi)七級(jí)以上的地震區(qū)，避開(kāi)洪水淹沒(méi)區(qū)，地基應(yīng)高于最高水位的0.5m以上。

8.1.2 小城鎮(zhèn)對(duì)工業(yè)用地的要求

（1）應(yīng)盡量減小城鎮(zhèn)中工業(yè)用地對(duì)其他用地的干擾；

（2）避免工業(yè)排放對(duì)小城鎮(zhèn)的影響；

（3）工業(yè)用地應(yīng)相對(duì)集中。

8.2 倉(cāng)儲(chǔ)用地

8.2.1 倉(cāng)儲(chǔ)用地的分類(lèi)

倉(cāng)儲(chǔ)用地可以分為為本鎮(zhèn)服務(wù)的生產(chǎn)生活資料的倉(cāng)儲(chǔ)用地、中轉(zhuǎn)儲(chǔ)備的倉(cāng)儲(chǔ)用地、危險(xiǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)用地、農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)用地四類(lèi)。

8.2.2倉(cāng)儲(chǔ)用地的選址

倉(cāng)儲(chǔ)用地要選在地形平坦，地勢(shì)較高，有排水能力的地區(qū)，在布局時(shí)要采用集中于分散布局相結(jié)合的方式，倉(cāng)儲(chǔ)用地要接近貨物來(lái)源，易燃易爆的危險(xiǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)用地要遠(yuǎn)離居住地，保證安全。