關(guān)于中國反腐模式的變遷與推進(jìn)

摘要：腐敗是全人類面臨的一個共同的問題，腐敗的產(chǎn)生既有行政主體道德素養(yǎng)方面的困境，也有行政體制方面的障礙。體制上的問題必然會造就了官場生態(tài)環(huán)境的惡化。要想反腐必須解決體制上的問題，建立高效能反腐制度和機(jī)制

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，選擇什么樣的反腐敗模式，是能否取得反腐敗斗爭勝利的關(guān)鍵。建國以來，我們黨采取了運(yùn)動反腐敗模式、權(quán)力反腐敗模式和制度反腐敗模式等多種反腐敗模式。實(shí)踐證明，要加大從源頭上預(yù)防和治理腐敗的力度，就必須堅(jiān)持制度創(chuàng)新，改革不合理的制度、體制和機(jī)制，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)格、相互制約的制度反腐體系，以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，形成制約腐敗的銅墻鐵壁。

一、我國反腐敗模式的變遷

我國反腐敗模式的變遷以反腐敗模式為劃分依據(jù)，我國反腐敗斗爭經(jīng)歷了三個階段：

第一個階段主要采取了運(yùn)動反腐敗模式。主要在解放初期和“文化大革命”中。解放初期針對黨內(nèi)出現(xiàn)的腐敗問題，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)全黨通過搞群眾運(yùn)動的方式來解決。這種通過群眾運(yùn)動來開展反腐敗斗爭的模式又可稱為階級斗爭反腐敗模式。這種反腐敗模式，是以政治思想教育、道德品質(zhì)自律為主，以整風(fēng)等形式加強(qiáng)對廣大黨員的思想教育，同時通過群眾性政治運(yùn)動的形式發(fā)動群眾起來揭批腐敗分子，以黨紀(jì)法規(guī)制裁為輔的一種防止黨員干部腐化墮落的方式。這種方式內(nèi)在地包含了強(qiáng)烈的階級斗爭和政治斗爭的因素。它的核心和宗旨，就是憑借階級斗爭的威懾力量，最為充分地發(fā)揮黨員干部的道德自律和人民群眾的制約監(jiān)督作用。從而密切黨群關(guān)系，卓有成效地實(shí)現(xiàn)黨的群眾路線。這種反腐敗模式的特點(diǎn)可以概括為：(1)對廣大黨員進(jìn)行思想政治教育和道德品質(zhì)培養(yǎng)，加強(qiáng)黨的思想作風(fēng)建設(shè)，克服黨內(nèi)非無產(chǎn)階級思想特別是農(nóng)民小資產(chǎn)階級思想的影響，樹立全心全意為人民服務(wù)的世界觀和人生觀，增強(qiáng)黨員干部對腐敗現(xiàn)象侵入的抵抗力和免疫力。(2)通過人民群眾自下而上的監(jiān)督，揭露領(lǐng)導(dǎo)干部存在的問題，把非馬克思主義者清除出黨。這種運(yùn)動反腐敗模式，在當(dāng)時通過頻繁的運(yùn)動，確實(shí)解決了黨內(nèi)存在的一些不正之風(fēng)和腐敗問題。但是運(yùn)動反腐的一個致命傷就在于它沖擊了經(jīng)濟(jì)、文化和政治的發(fā)展，人人都在一個不安定的環(huán)境當(dāng)中搞生產(chǎn)、搞工作，弊多利少，所以十年“文革”也就釀成了十年浩劫。

第二個階段主要采取了權(quán)力反腐敗模式。十一屆三中全會以后，我們黨果斷停止以階級斗爭為綱的口號，決定停止搞群眾運(yùn)動，把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。但是針對腐敗現(xiàn)象的日益滋生蔓延，采取什么模式來反腐敗呢?我們基本上是用黨和黨的干部的政治權(quán)力和在群眾中的威望來反對腐敗，很長一段時間內(nèi)我們都是采用這種方法。這是一種基于人治原則，從宏觀的反腐敗政策方針制定，到微觀的具體案件能否查辦，查辦到何種程度，一項(xiàng)預(yù)防腐敗的制度改革能否啟動，能在多大程度上得到實(shí)施等等，都嚴(yán)重依賴于領(lǐng)導(dǎo)人的偏好、態(tài)度、意愿和決心。這種方法反腐敗的好處就是比較便捷，它的弱點(diǎn)是因領(lǐng)導(dǎo)者的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)者注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，隨意性比較大。所以在一些地方和一些部門。如果領(lǐng)導(dǎo)者本身的權(quán)力變質(zhì)了，一把手自己就是腐敗分子，他就不可能運(yùn)用正當(dāng)權(quán)力去反腐敗。這種權(quán)力反腐敗模式的局限性很大，還具體表現(xiàn)在各地、各部門的反腐敗形勢發(fā)展很不平衡，沒有體制制度保障，局限于領(lǐng)導(dǎo)人的個人素質(zhì)和對黨的事業(yè)是否忠誠。僅僅依賴的是一種“道義性反腐敗”。

列寧曾經(jīng)說過：“把希望寄托于個人的優(yōu)秀精神品質(zhì)上，這在政治上是不嚴(yán)肅的?！蓖瑯?，寄希望于官員的自我道德完善，這在反腐敗斗爭中也是“不嚴(yán)肅的”。

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家假定人的思考和行為都是目標(biāo)理性的，唯一試圖獲得的經(jīng)濟(jì)好處就是物質(zhì)性補(bǔ)償?shù)淖畲蠡?。基于這種基本假設(shè)，如果把反腐寄希望于官員的自我道德完善，這不僅違背了常理，也違背了人性。事實(shí)反復(fù)證明，不受監(jiān)督和制約的權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗，反腐倡廉不能僅僅立足于人“性本善”的理論假設(shè)，不能單純地倚重道德自律和一兩次政權(quán)力量集中打擊，而要依靠制度長期的、規(guī)范性的力量，切實(shí)預(yù)防和懲治腐敗。

第三個階段主要采取了制度反腐敗模式。制度反腐是和權(quán)力反腐相對立的反腐敗模式，它基于法治原則，充分依靠制度預(yù)防和懲治腐敗。隨著改革開放的深入，權(quán)力反腐敗模式越來越不適應(yīng)反腐敗斗爭形勢的需要，健全制度，從源頭上預(yù)防和制止腐敗成為當(dāng)務(wù)之急。1980年鄧小平首先明確提出反腐的制度性問題。鄧小平認(rèn)為，制度“更帶根本性、全面性、穩(wěn)定性和長期性”，在剖析腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因時，他更側(cè)重于體制因素。他始終認(rèn)為，腐敗與現(xiàn)行體制和管理制度上的缺陷有關(guān)。1980年，他在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中具體分析了黨和國家在制度問題上存在的五種弊端，他說我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更嚴(yán)重。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗Ｈ绻粓?jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)的一些嚴(yán)重問題，今后就有可能重新出現(xiàn)。鄧小平認(rèn)為，我國原有的政治體制的最大特點(diǎn)是高度集權(quán)，政治權(quán)力往往與經(jīng)濟(jì)權(quán)力相混，黨政不分、政經(jīng)一體，權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，上級腐敗下級無法進(jìn)行監(jiān)督，下級腐敗上級也往往無暇顧及，任何一級權(quán)力，一旦不對自身的權(quán)力負(fù)責(zé)而走向腐敗，就難以得到迅速有效的監(jiān)督和糾正，失去監(jiān)督的權(quán)力最容易滋生腐敗。所以鄧小平主張要從制度方面解決問題，他說，如果制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了。鄧小平的這些思想充分反映了他對這一問題認(rèn)識的深刻性和敏銳性。它不僅抓住了問題的根本，而且為我們清除腐敗現(xiàn)象指明了方向。制度反腐是我國建設(shè)社會主義法治國家戰(zhàn)略的重要組成部分。國際經(jīng)驗(yàn)表明，只有制度反腐才是清除腐敗的治本之策。用科學(xué)制度反腐，國家才會走向清廉。

二、我國反腐的推進(jìn)——制度反腐是根本之策

（一）目前制度反腐面臨的問題

1、制度滯后。制度是用來有效地規(guī)范、約束人或組織的行為活動準(zhǔn)則。制度一旦形成就具有相對的穩(wěn)定性，很難及時適應(yīng)變化發(fā)展的新情況和新問題。而且我們目前現(xiàn)有的反腐制度在設(shè)計上本身就缺乏前瞻性，經(jīng)常是跟著腐敗現(xiàn)象跑。我們制定的反腐制度的部門常常以慣性的思維方式，經(jīng)常是待所暴露反映的問題已成共性，具有普遍性以后，這時才組織力量制定制度進(jìn)行治理。這種制度在短期內(nèi)針對某個方面問題管用，但一旦形勢發(fā)生變化或出現(xiàn)新問題，制度的約束力和實(shí)際效果也就會大打折扣。

2、制度粗放。倘若缺乏一整套嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制，那么，再好的制度也猶如一個“稻草人”?，F(xiàn)階段，我國對公職人員及其行使的公共權(quán)力的監(jiān)督體系與制度不能說不健全，更不能說沒有，據(jù)中央黨校統(tǒng)計，光“不準(zhǔn)”就156個之多。但這些監(jiān)督制度還普遍存在“對下級制約多，對同級監(jiān)督少；形式監(jiān)督多，實(shí)質(zhì)制約少；對個人制約多，對組織監(jiān)督少；被動監(jiān)督多，主動監(jiān)督少”。腐敗分子就是鉆了體制不嚴(yán)密和監(jiān)督不到位的空子。為此，原江西省副省長胡長清曾經(jīng)打過一個比喻，組織的管理和監(jiān)督對他而言，如同是“牛欄關(guān)貓，進(jìn)出自由”。這說明，我們的反腐制度規(guī)定得不夠細(xì)，比較粗放。

3、制度執(zhí)行難。當(dāng)前，我們面臨的一個主要困境不是我們無法制訂出適當(dāng)?shù)?、?yán)密的制度規(guī)則，而是很少有能力保證制度規(guī)則得到執(zhí)行并使違規(guī)違紀(jì)違法的官員承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、政治、法律責(zé)任。兩千多年前商鞅就說過：“國皆有法，而無使法必行之法?！爆F(xiàn)實(shí)生活中，官員們只要不被查出個人腐敗，只要沒有發(fā)生嚴(yán)重的安全生產(chǎn)責(zé)任事故，或者釀成死人特別是群死群傷等惡果，或者做出其嚴(yán)重觸犯刑律的行為，幾乎不可能因?yàn)閯e的濫用權(quán)力的行為而受到實(shí)質(zhì)性的追究。這就是說，我們用以約束權(quán)力的法律、規(guī)定、制度，在很大程度上是失靈的。在這個問題上如果我們無法走出困境，那么，約束權(quán)力、控制腐敗只能是空談。

（二）制度反腐的對策與建議

1、完善體制機(jī)制，為制度反腐提供動力

制度反腐，完善體制機(jī)制是動力。在這方面，有許多工作需要盡快落實(shí)。

第一，改革權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從體制上改變權(quán)力高度集中的局面。1980年鄧小平同志就說過，權(quán)力不是不要集中，而是過于集中，而當(dāng)它集中到少數(shù)人手中之后，那么具體的制度就變?yōu)樯贁?shù)人愿意執(zhí)行就執(zhí)行，不愿意執(zhí)行就不執(zhí)行的東西。所以應(yīng)該要建立一個相互制衡的權(quán)力制約機(jī)制。權(quán)力制衡不是權(quán)力制約。權(quán)力制約只是一種從屬性的權(quán)力約束。權(quán)力制約中的權(quán)力，是一種外在的權(quán)力，它最多只能起到事后作用。同時，由于制約權(quán)本身也是一種權(quán)力，它也必須受到制約。于是，就會產(chǎn)生一種監(jiān)督權(quán)由誰來監(jiān)督的問題。所以，實(shí)踐中才會出現(xiàn)的“誰”來監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察部門及“誰”來監(jiān)督最高權(quán)力執(zhí)行者的問題；而權(quán)力制衡中的權(quán)力則不同，它是一種內(nèi)在的權(quán)力。在權(quán)力制衡中，每一個權(quán)力行使者都具有權(quán)力行使者和權(quán)力制約者的雙重身份。這種在約束中行使權(quán)力，而行使中又約束權(quán)力的機(jī)制，跳出了傳統(tǒng)制約中“監(jiān)督權(quán)由誰來監(jiān)督”的問題。

第二，發(fā)展黨內(nèi)民主，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，穩(wěn)步推行“常任制”和“票決制”。目前，中組部已在全國10個縣級地方推行黨代會常任制的試點(diǎn)工作。關(guān)注常任制，還須關(guān)注“票決制”?！捌睕Q制”的實(shí)質(zhì)意義是將黨委常委會的部分權(quán)力劃給全委會來票決，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。“票決制”的主要內(nèi)容涉及“三重一大”（即重要干部任免、重大決策、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用）以及另外一些重大問題。其中，重要干部任免的“票決制”已在全國逐步推行。這是中央的決定，把“三重一大”中的一重“重要干部任免”交由全委會票決。

第三，改革黨的紀(jì)檢監(jiān)督體制。一方面，進(jìn)一步完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。今后，應(yīng)加大上級紀(jì)委對下級紀(jì)委實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的力度，從人事任免、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、干部培訓(xùn)、考核考評等方面加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，并積極探索完善雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的新辦法、新措施。另一方面，對派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。實(shí)行統(tǒng)一管理后的派駐派出機(jī)構(gòu)，編制收歸上級紀(jì)委統(tǒng)一管理和調(diào)度，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擬任人選由上級紀(jì)委提名，并由上級紀(jì)委協(xié)同組織部門考察任命。

2、健全制度，為制度反腐提供依據(jù)

制度反腐，制度建設(shè)是基礎(chǔ)。構(gòu)建科學(xué)切實(shí)管用的制度體系是反腐倡廉的一條根本途徑。首先，反腐倡廉制度建設(shè)必須具有可操作性。同時加強(qiáng)組織人事管理，防止用人上的腐敗?！?，“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”，結(jié)合新形勢、新任務(wù)提出的新要求，推進(jìn)干部人事制度改革。最后要創(chuàng)新行政審批制度，防止行政權(quán)力腐敗。

3、落實(shí)制度，為制度反腐提供保障

制度反腐，制度落實(shí)是關(guān)鍵。要狠抓制度落實(shí)并執(zhí)行到位，一要增強(qiáng)自覺性。要加強(qiáng)對廣大黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的反腐倡廉教育，進(jìn)一步增強(qiáng)遵紀(jì)守法的自覺性。二要提高公開性。要建立公開透明的制度執(zhí)行機(jī)制，增加政治透明度，使制度公開向廣度和深度發(fā)展。三要維護(hù)嚴(yán)肅性。要對反腐倡廉的各項(xiàng)法規(guī)制度的落實(shí)情況進(jìn)行經(jīng)常性的督促檢查，嚴(yán)厲查處違反法規(guī)制度的行為，做到令行禁止、違者必糾，切實(shí)解決制度執(zhí)行不力的問題，不斷增強(qiáng)制度的剛性。

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