第一篇：桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障一體化專題規(guī)劃

桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障一體化專題規(guī)劃

隨著我市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)居民生活水平的迅速提高，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)已成為推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇?！笆晃濉睍r(shí)期是我市全面建設(shè)小康社會(huì)，率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期。為了切實(shí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和我市“十一五”規(guī)劃，鞏固“十五”發(fā)展成果，指導(dǎo)和推動(dòng)我市的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，特制定本專題規(guī)劃。

一、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)條件 近年來(lái)，在市委、市政府的高度重視下，在各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和有關(guān)部門的共同努力下，我市勞動(dòng)保障體系建設(shè)得到了迅速發(fā)展，特別是“十五”期間，全市社會(huì)保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)合作醫(yī)療制度都取得了新的發(fā)展，為建立健全城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)和社會(huì)保障體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）社會(huì)保險(xiǎn)體系框架基本形成。

我市的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)經(jīng)過(guò)十多年的改革、發(fā)展，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)取得了突破性的進(jìn)展，已基本形成了以養(yǎng)老為龍頭，醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷保險(xiǎn)比較完整的社會(huì)保險(xiǎn)體系。社會(huì)保險(xiǎn)的管理體制已經(jīng)理順，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金具有一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，社會(huì)保險(xiǎn)的服務(wù)功能進(jìn)一步完善。截止到2004年底，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參?？?cè)藬?shù)達(dá)到17.67萬(wàn)人，其中職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)12.34萬(wàn)人、事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)1.35萬(wàn)人、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)3.98萬(wàn)人；職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累5.45億元，支付能力達(dá)38.11個(gè)月。職工醫(yī)療保險(xiǎn)參?？?cè)藬?shù)達(dá)到5.26萬(wàn)人，統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶收支平衡；農(nóng)村合作醫(yī)療的參保人數(shù)43萬(wàn)人，占全市農(nóng)民的80%以上。失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)4.93萬(wàn)人，失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)了收支平衡并略有結(jié)余。工傷、生育保險(xiǎn)覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，參保人數(shù)分別為3.5萬(wàn)人和1.6萬(wàn)人。

1、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)覆取得顯著成績(jī)。早在1994年，我市就突破國(guó)有企業(yè)、縣以上集體企業(yè)界限，將鎮(zhèn)辦企業(yè)納入了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，1997年，我市及時(shí)將個(gè)體工商戶、城鎮(zhèn)自由職業(yè)者也納入了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。近年來(lái)，我市還陸續(xù)解決了鄉(xiāng)村醫(yī)生、村委會(huì)干部、城鎮(zhèn)退伍兵、農(nóng)村計(jì)劃生育夫婦等群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。2002年以來(lái)，我市根據(jù)省、嘉興市部署，大力推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)覆工作，提出用三年時(shí)間完成省政府下達(dá)的擴(kuò)覆目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)省政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，桐鄉(xiāng)市在職參?？?cè)藬?shù)至少要達(dá)到10.5萬(wàn)人，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)達(dá)到在職參保總?cè)藬?shù)的90%以上才能完成任務(wù)。市政府高度重視，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任制，每年都下發(fā)文件，召開(kāi)全市性會(huì)議對(duì)擴(kuò)覆工作進(jìn)行部署，利用宣傳、輿論、法律、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)等措施促使企業(yè)參保。同時(shí)，我市還建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征管新模式。1999年初，我市開(kāi)始推行“地稅征、財(cái)政管、社保依法支付和業(yè)務(wù)管理”的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收新模式，切實(shí)提高征繳率，確保應(yīng)收盡收，2000年以來(lái)，我市已連續(xù)獲全省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征管先進(jìn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳一直保持99%以上的征繳率。截止到2004年12月底，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參?？?cè)藬?shù)達(dá)10.59萬(wàn)人，其中，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)9.8萬(wàn)，完成了省政府下達(dá)的指標(biāo)。全市2.1萬(wàn)離退休人員都按時(shí)足額領(lǐng)到了養(yǎng)老金，且全部實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化發(fā)放。

2、建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)，解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題尤為迫切。2002年，我市出臺(tái)政府第24號(hào)令，對(duì)市區(qū)城建規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民采用養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法進(jìn)行分流安臵。2003年底，根據(jù)省、嘉興市部署，出臺(tái)了（《關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)施意見(jiàn)》桐政發(fā)[2004]2號(hào)），對(duì)全市所有被征地農(nóng)民參照職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“兩低辦法”納入社會(huì)保險(xiǎn)，目前正在組織實(shí)施。到目前為止，被征地農(nóng)民安臵人數(shù)達(dá)2.32萬(wàn)名，其中參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的15883人，其中有5022人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

3、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步起步。我市自1996年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老 保險(xiǎn)制度以來(lái)，截止2004年底，農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)到3.9萬(wàn)人，已有432人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。2004年，我市開(kāi)始對(duì)原有的農(nóng)保參保人群進(jìn)行全面的清理整頓，完善了臺(tái)帳資料，并進(jìn)行了廣泛的調(diào)研活動(dòng)，著手研究新形勢(shì)下農(nóng)保發(fā)展的新思路，拓展農(nóng)保發(fā)展的新空間。

3、推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度改革。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)在國(guó)家、省的統(tǒng)一部署下，本著“積極慎重、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，從2002年4月起開(kāi)始運(yùn)行，原勞保醫(yī)療和公費(fèi)醫(yī)療逐步向城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度并軌。到2004年底，全市醫(yī)療保險(xiǎn)參?？?cè)藬?shù)達(dá)到5.26萬(wàn)人。同時(shí)，我市還加強(qiáng)“兩個(gè)定點(diǎn)”管理，進(jìn)行量化考核，加大宣傳力度，完善醫(yī)保政策和服務(wù)，努力確保城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)平穩(wěn)運(yùn)行。目前，參保范圍和對(duì)象已擴(kuò)大到各類機(jī)關(guān)企事業(yè)單位及其職工和個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者。工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，相關(guān)政策和管理辦法逐步完善。

4、逐步建立了新型的合作醫(yī)療制度。2002年以來(lái)，我市實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其覆蓋面在逐步擴(kuò)大，從原來(lái)的農(nóng)民逐步擴(kuò)大到未享受醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民，個(gè)人籌資從20元增加到25元，各級(jí)財(cái)政及集體籌資從6元增加到30元。提高了基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力和受益面。截止到今年6月底，全市參加合作醫(yī)療的農(nóng)民已達(dá)48萬(wàn)多人，參保率近90%。城鎮(zhèn)居民參保已達(dá)2.2萬(wàn)余人。合作醫(yī)療籌資總額達(dá)到2700多萬(wàn)元。

（二）就業(yè)形勢(shì)基本穩(wěn)定，新型就業(yè)格局基本形成，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)開(kāi)始起步。

近年來(lái)，市委、市政府把就業(yè)再就業(yè)工作作為關(guān)系民生的頭等大事來(lái)抓，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先方針，積極貫徹落實(shí)上級(jí)黨和政府的就業(yè)再就業(yè)政策，制定出臺(tái)了全面、完善的就業(yè)再就業(yè)政策，健全責(zé)任制，落實(shí)各項(xiàng)措施，確保就業(yè)形勢(shì)基本穩(wěn)定。結(jié)合我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，調(diào)整農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展擺上重要位臵，列入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃。強(qiáng)化就業(yè)再就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)。成立農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移 培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)小組，開(kāi)展萬(wàn)名農(nóng)民培訓(xùn)工程。同時(shí)，在全市范圍推進(jìn)就業(yè)制度改革，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，為勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)創(chuàng)造良好的服務(wù)平臺(tái)，取得了一定成效。

1、基本建成了統(tǒng)一開(kāi)放的的勞動(dòng)力市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，我市勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)成效明顯，運(yùn)作平穩(wěn)有序，為勞動(dòng)者求職和用人單位招工搭建了良好的交流服務(wù)平臺(tái)，對(duì)建立健全“企業(yè)自主用人、勞動(dòng)者自主擇業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)機(jī)制起到了重要作用。市勞動(dòng)保障部門加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，切實(shí)貫徹《浙江省勞動(dòng)力市場(chǎng)管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)，完善市場(chǎng)管理制度，規(guī)范職介行為。

2、就業(yè)形勢(shì)基本穩(wěn)定。近年來(lái)，我市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在4%左右，2002年為3.89%，2003年為3.9%，2004年為3.7%。面對(duì)企業(yè)改制、大中專畢業(yè)生大量增加等嚴(yán)峻形勢(shì)，市委、市政府想法設(shè)法促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)，努力開(kāi)辟就業(yè)崗位，加大職業(yè)技能培訓(xùn)工作力度，落實(shí)就業(yè)再就業(yè)資金，完善就業(yè)服務(wù)，確保就業(yè)形勢(shì)基本穩(wěn)定，同時(shí)，大力開(kāi)展再就業(yè)援助行動(dòng)，對(duì)城鎮(zhèn)失業(yè)人員中的“4050”等就業(yè)困難人員采用優(yōu)惠政策和政府購(gòu)買公益性崗位等措施幫助就業(yè)。

3、進(jìn)一步完善了勞動(dòng)用工管理制度。對(duì)在城鄉(xiāng)各類企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者依法簽訂勞動(dòng)合同。截止到2004年底，勞動(dòng)合同簽訂率達(dá)到87%以上。完善了勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)制，把城鄉(xiāng)各類企業(yè)納入勞動(dòng)保障監(jiān)察范圍，協(xié)調(diào)各部門建立了勞動(dòng)保障綜合監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)重大的勞動(dòng)保障違法行為實(shí)施有效監(jiān)管。同時(shí)，組織實(shí)施欠薪預(yù)警和保障金制度，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件得到妥善及時(shí)處理。

4、加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐。我市重視農(nóng)村勞動(dòng)力和被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗工作，市政府把農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移作為政府實(shí)事工程來(lái)抓，成立了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作的領(lǐng)導(dǎo)。從提高農(nóng)村勞動(dòng)力和被征地農(nóng)民的職業(yè)技能素質(zhì)和競(jìng)崗能力入手，積極開(kāi)展政策宣傳和就業(yè)形勢(shì)教育。2004年開(kāi)始，開(kāi)展萬(wàn)民農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)工程，加大職業(yè)技能培訓(xùn)工作力度，采用訂單式培訓(xùn)等方法，提高農(nóng)民培訓(xùn) 后的就業(yè)率。2004年培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力1萬(wàn)余名，其中職業(yè)技能培訓(xùn)5100余名，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)4621人。對(duì)于被征地農(nóng)民，我市還免費(fèi)提供職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹，并從2004年3月起，對(duì)符合條件的被征地農(nóng)民免費(fèi)發(fā)放《就業(yè)培訓(xùn)券》，進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)。同時(shí)，采取靈活機(jī)動(dòng)的培訓(xùn)方式進(jìn)行培訓(xùn)，開(kāi)展有針對(duì)性、實(shí)用性的培訓(xùn)，想方設(shè)法提高職業(yè)技能培訓(xùn)效果。到目前為止已經(jīng)發(fā)放《就業(yè)培訓(xùn)券》5780張，參加培訓(xùn)的人員4271人，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)2300多人。

（三）完善社會(huì)救助體系。

弱勢(shì)群體的社會(huì)救助工作是完善社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是一項(xiàng)難點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年探索，已基本建立起比較完善的社會(huì)救助體系：一是實(shí)行城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。在1997年初就出臺(tái)了《桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度暫行辦法》，按照城鄉(xiāng)一體、制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別和公開(kāi)、公正、公平的原則，整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。截止到2004年底，全市累計(jì)列入低保39055人次，發(fā)放低保金1776.6萬(wàn)元。其中，農(nóng)村35383人次，發(fā)放低保金1465.6萬(wàn)元。同時(shí)，按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)，目前，農(nóng)村為月人均150元，城鎮(zhèn)為月人均250元。二是建立城鄉(xiāng)困難人員醫(yī)療救助制度。去年出臺(tái)了《桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)困難人員醫(yī)療救助暫行辦法》，從2005年1月起對(duì)城鄉(xiāng)低保家庭、城鎮(zhèn)特困職工家庭及其他城鄉(xiāng)困難家庭實(shí)施醫(yī)療救助。切實(shí)解決城鄉(xiāng)困難人員因病致貧、因病返貧問(wèn)題。三是廣泛開(kāi)展結(jié)對(duì)幫扶。全市上下把扶貧幫困作為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作，市四套班子領(lǐng)導(dǎo)、市級(jí)機(jī)關(guān)各部門，團(tuán)市委、市婦聯(lián)、工會(huì)等都積極參與，通過(guò)提供就業(yè)機(jī)會(huì)、提供服務(wù)、送溫暖、送技術(shù)、扶貧建房、發(fā)教育券等形式多渠道幫助困難群體。四是建立慈善總會(huì)。2002年，我市建立了慈善總會(huì)，并廣泛動(dòng)員社會(huì)各界參加慈善捐款，目前共籌集資金1830萬(wàn)元，為1710余人發(fā)放救助款300余萬(wàn)元。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障一體化建設(shè)目前面臨的困難和問(wèn)題 雖然我市的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障工作取得了一定的成績(jī)，但是，因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、思想認(rèn)識(shí)、歷史原因等多方面因素影響，城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)還任重道遠(yuǎn)，存在的主要問(wèn)題有：

1、城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度不利于建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策完備，并具有法律的強(qiáng)制性和操作的規(guī)范性，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全省還沒(méi)有統(tǒng)一的政策規(guī)定，仍遵循農(nóng)民自愿參保的原則，純農(nóng)民因戶籍原因被排斥在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外；在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，目前機(jī)關(guān)、事業(yè)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已組織實(shí)施基本醫(yī)療保險(xiǎn)，待遇水平較高，而農(nóng)村現(xiàn)行的合作醫(yī)療制度，醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例較低；再如失業(yè)保險(xiǎn)，至今仍沒(méi)有延伸到農(nóng)村農(nóng)民群體。

2、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不大，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。近年來(lái)，我市養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作取得了很大的成績(jī)，但根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，我市的企業(yè)總數(shù)5000余家，職工總數(shù)20多萬(wàn)人，到2004年底，參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)3026家，在職參保還很低，全覆蓋的任務(wù)仍然艱巨。2002年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度啟動(dòng)后，進(jìn)展速度很快，截止到2004年底，醫(yī)療保險(xiǎn)參?？?cè)藬?shù)5.26萬(wàn)，但大多數(shù)非公有制企業(yè)尚未納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率還不足10%。農(nóng)民的醫(yī)療保障水平偏低，受益面僅5%左右。失業(yè)保險(xiǎn)仍沒(méi)有把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力納入其中，不計(jì)算在失業(yè)率之內(nèi)，不利于客觀分析我市就業(yè)狀況，也不利于就業(yè)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

3、職業(yè)技能培訓(xùn)教育投入不足，技術(shù)工人整體素質(zhì)不高。2003年，勞動(dòng)保障部門就技術(shù)工人素質(zhì)狀況作過(guò)一項(xiàng)專項(xiàng)調(diào)查，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2003年底，桐鄉(xiāng)市共有企業(yè)從業(yè)人員19萬(wàn)多，按技術(shù)工人數(shù)應(yīng)占工人總數(shù)的40%比例計(jì)算，全市應(yīng)有各類技術(shù)工人7.6萬(wàn)多人，但我市持有職業(yè)資格證書的技工僅1.5萬(wàn)多人，還不到企業(yè)需求技工總數(shù)的五分之一。一些企業(yè)急需的中高級(jí)技工更是匱乏，技術(shù)工人整體文化水平也偏低，工種結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重制約了我市企業(yè)的持續(xù)健康快速發(fā)展。因?yàn)樗枷胗^念、現(xiàn)有技術(shù)人才培養(yǎng)制度、評(píng)價(jià)體系等影響，企業(yè)以及社會(huì)對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)教育重視程度不夠，投入不足。這和我市推行“工業(yè)立市”戰(zhàn)略，建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，打造先進(jìn)制造業(yè)基地有很大差距。

4、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有一定難度。根據(jù)農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)計(jì)，我市剩余勞動(dòng)力在6萬(wàn)人左右。隨著近年來(lái)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量農(nóng)民的土地被征用，被征地農(nóng)民數(shù)量急速增加，截止到2004年底，被征地農(nóng)民總?cè)藬?shù)約4.5萬(wàn)人左右，而且，在被征地農(nóng)民中也存在相當(dāng)數(shù)量的“4050”人員，就業(yè)難度不小。

5、勞動(dòng)保障服務(wù)體系還不完善。近年來(lái)，我市雖然在勞動(dòng)保障服務(wù)體系完善方面做了一些工作，進(jìn)行了一些有益的探索，比如2003年我們?cè)谌懈麈?zhèn)鄉(xiāng)、街道的村組配備了就業(yè)信息聯(lián)絡(luò)員，在各社區(qū)配備了勞動(dòng)保障管理員，但各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)保障事務(wù)所至今尚未建立。公共就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)功能還不完備。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)和社會(huì)保障體系建設(shè)的總體目標(biāo)

積極推進(jìn)我市城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系的建設(shè)，既是進(jìn)一步加快城市化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，更是進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)人民保障水平，切實(shí)實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的需要。我市是浙江省經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的縣市之一，連續(xù)多年躋身全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前50強(qiáng)。因此，桐鄉(xiāng)建立統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系，既是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，又有現(xiàn)實(shí)的可能。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)的指導(dǎo)思想：以“三個(gè)代表”重要思想、黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，圍繞富民強(qiáng)市，全面建設(shè)小康社會(huì)，提前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)，深化勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等一系列改革，努力縮小城鄉(xiāng)差別，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的相互融合和協(xié)調(diào)發(fā)展，力爭(zhēng)到2010年建立統(tǒng)一、規(guī)范和完善的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系。

總體目標(biāo)是：

1、建立多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

2010年底，所有用人單位和職工實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，達(dá)到 應(yīng)保盡保的目標(biāo)；2007年底，勞動(dòng)年齡段以上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面達(dá)到60%；2010年底，勞動(dòng)年齡段以上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面達(dá)到90%以上。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平略高于農(nóng)村居民最低生活保障線水平。

2、深化失業(yè)保險(xiǎn)制度改革。

根據(jù)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)的保障對(duì)象是有工資收入的勞動(dòng)者。城鄉(xiāng)一體化后，農(nóng)村個(gè)體工商戶、工商企業(yè)從業(yè)人員都可以參加失業(yè)保險(xiǎn)。城鄉(xiāng)居民享受同等的失業(yè)保險(xiǎn)。發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)保障生活、促進(jìn)再就業(yè)的雙重功能，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的銜接，做到應(yīng)保盡保。

3、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化。

積極推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，用人單位和職工在參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，必須參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。建立完善以大病統(tǒng)籌為主的新型城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療制度。到2005年，建立基本覆蓋城鄉(xiāng)居民應(yīng)保對(duì)象的合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度。爭(zhēng)取到2010年，城鄉(xiāng)合作醫(yī)療保險(xiǎn)與職工大病保險(xiǎn)基本接軌，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)醫(yī)療保障一體化。

4、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)體系。

政府各部門協(xié)調(diào)配合，在拓展就業(yè)渠道，開(kāi)發(fā)城鄉(xiāng)就業(yè)崗位以及戶籍、土地、教育等相關(guān)配套政策方面建立起比較完善的政策體系，并制定促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)的規(guī)劃，全面形成市場(chǎng)導(dǎo)向、城鄉(xiāng)一體、公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)機(jī)制。建立并不斷完善農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策框架。從事第一產(chǎn)業(yè)的本地農(nóng)村勞動(dòng)力調(diào)整到20%以下，第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員達(dá)到50%以上，實(shí)行統(tǒng)一的勞動(dòng)用工管理制度。2005年完成全市基層勞動(dòng)保障服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。同時(shí)，加快戶籍制度改革，徹底打破城鄉(xiāng)居民二元化的身份制度，清理所有的歧視或不合理的規(guī)定，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)等問(wèn)題，在政策、制度、服務(wù)等方面逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

5、建立和完善城鄉(xiāng)一體化的新型社會(huì)救助體系。

結(jié)合我市實(shí)際，從解決困難群眾最關(guān)心、最迫切的問(wèn)題入手，加快構(gòu)建以最低生活保障為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助為輔助，以其他救助、救濟(jì)和社會(huì)幫扶為補(bǔ)充，逐步形成城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡(luò)化、管理社會(huì)化、保障法制化的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā) 展水平相適應(yīng)的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系。擴(kuò)大城鄉(xiāng)保障面，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到應(yīng)保盡保。要逐步形成政府負(fù)責(zé)、民政主管、部門盡職、社會(huì)參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施、敬老院承辦的五保供養(yǎng)管理體制。

四、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)的工作措施

（一）實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策體系。

1、全面形成市場(chǎng)導(dǎo)向、城鄉(xiāng)一體、公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)機(jī)制。建立和完善農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策框架。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力通過(guò)離土離鄉(xiāng)、離土不離鄉(xiāng)和從事家庭來(lái)料加工等多種形式得到比較充分的就業(yè)，使就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。實(shí)行統(tǒng)一的勞動(dòng)用工管理制度，對(duì)在城鄉(xiāng)各類企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者依法簽訂勞動(dòng)合同，依法實(shí)行用工備案登記。完善勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)制，城鄉(xiāng)各類企業(yè)納入勞動(dòng)保障監(jiān)察范圍，并建立有效的企業(yè)工資支付監(jiān)控制度。

2、建立城鄉(xiāng)失業(yè)狀況監(jiān)控制度。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)登記失業(yè)率向城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計(jì)監(jiān)控方式的轉(zhuǎn)變。本市城鄉(xiāng)勞動(dòng)者，在城鎮(zhèn)就業(yè)或在農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)以及外出經(jīng)商務(wù)工的均納入就業(yè)統(tǒng)計(jì)范圍，凡勞動(dòng)年齡內(nèi)的城鎮(zhèn)失業(yè)人員，農(nóng)村土地被征用勞動(dòng)者和自愿向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力均實(shí)行失業(yè)登記。城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率控制在6%－7%之間。

3、統(tǒng)一就業(yè)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)勞動(dòng)者在求職、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等方面，按照統(tǒng)一的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，接受統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)。

4、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)。加快市場(chǎng)硬件建設(shè)，加快桐鄉(xiāng)市人力資源市場(chǎng)建設(shè)，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)有網(wǎng)點(diǎn)，街道社區(qū)有窗口，基本形成市區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、社區(qū)（村）的勞動(dòng)力市場(chǎng)三級(jí)框架體系。同時(shí)要加快信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，職業(yè)介紹和就業(yè)服務(wù)實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)管理，市區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、社區(qū)實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)，形成面向城鄉(xiāng)所有用人單位和勞動(dòng)者的市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、用工單位相通開(kāi)放的勞動(dòng)力資源和就業(yè)用工崗位信息共享的目標(biāo)。

5、積極發(fā)展職業(yè)教育，努力提高勞動(dòng)者文化素質(zhì)、技能水平和創(chuàng)業(yè)能力。加大政府資金投入，動(dòng)員全社會(huì)力量，建立靈活有效、覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)勞動(dòng)者就業(yè)、再就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的實(shí)際能力。特別要加大對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)力度，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和就業(yè)弱勢(shì)群體實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)。經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員初步掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員獲得相應(yīng)的職業(yè)技術(shù)資格。全面推行勞動(dòng)預(yù)備制度和就業(yè)準(zhǔn)入制度，提升職業(yè)資格和職業(yè)技能證書的社會(huì)地位，加快高技能人才培養(yǎng)步伐。

6、基層勞動(dòng)保障平臺(tái)建設(shè)不斷完善。加快和完善鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道社會(huì)保障事務(wù)所（站）的建設(shè)，2005年完成全市基層勞動(dòng)保障平臺(tái)，以適應(yīng)就業(yè)和保障工作的需要，形成覆蓋城鄉(xiāng)的勞動(dòng)保障服務(wù)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)。

（二）建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展。按照“一體系、多層次、廣覆蓋”的原則，實(shí)行與目前實(shí)際相吻合，又便于向城鄉(xiāng)整體目標(biāo)過(guò)渡的社會(huì)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。

1、實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。不斷加大工作力度，落實(shí)政府責(zé)任，完善部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)督查，采用輿論、行政、法律等手段促進(jìn)用人單位參保。改變基金征繳辦法，全面貫徹省政府188號(hào)令《浙江省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳辦法》。加快推進(jìn)“金保工程”，實(shí)施“五保合一”全新征繳模式。制定保面擴(kuò)面措施，建立退保審核制度，做到參保人數(shù)“退一補(bǔ)一”，完善長(zhǎng)效機(jī)制。強(qiáng)化基金征繳，多渠道籌資充實(shí)基金，提高基金支付能力。重視企業(yè)解除、終止勞動(dòng)關(guān)系的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)續(xù)保工作。

2、積極探索和完善以農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為龍頭的保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持以參保人員家庭為主、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助與地方財(cái)政適當(dāng)扶持為輔，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則。采取基金積累模式，實(shí)行個(gè)人帳戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的制度，繳費(fèi)水平應(yīng)與農(nóng)村居民的收入現(xiàn)狀和承受能力相適應(yīng)；待遇水平應(yīng)與個(gè)人繳費(fèi)相掛鉤，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村居民最低生活保障水平和基金承受能力相適應(yīng)，確實(shí)發(fā)揮農(nóng)保養(yǎng)老的作用，最終減少農(nóng)村低保人數(shù)，減輕政府的長(zhǎng)期保障壓力，并隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立養(yǎng)老待遇正常的調(diào)整機(jī)制。注重農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法相互轉(zhuǎn)換和銜接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化。

3、不斷完善我市被征地農(nóng)民社會(huì)保障的辦法，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。一是被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)行基本生活保障和社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合的辦法，并建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；二是采取分步走的辦法逐步建立被征地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)，先實(shí)行城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療辦法，并逐步向大病醫(yī)療統(tǒng)籌過(guò)渡，最后與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)并軌；三是進(jìn)一步完善促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)的扶持辦法，為符合條件的被征地農(nóng)民發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，給予享受城鎮(zhèn)集體企業(yè)失業(yè)人員同等政策優(yōu)惠。鼓勵(lì)被征地農(nóng)民自主就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。

4、實(shí)現(xiàn)退休人員的社會(huì)化管理。在做到“兩個(gè)確?！?，搞好養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放的基礎(chǔ)上，加快研究制定我市退休人員社會(huì)化管理的有關(guān)政策，從健全機(jī)構(gòu)入手，在各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和各社區(qū)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，并確保人員、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地等各方面工作的落實(shí)，盡快辦理移交手續(xù)，逐步完善制度，實(shí)現(xiàn)退休人員的社會(huì)化管理，把退休人員生活、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)等都納入社區(qū)管理范圍。

（三）深化醫(yī)療保險(xiǎn)改革，擴(kuò)大合作醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面。

1、深化改革，擴(kuò)大覆蓋。一方面要加強(qiáng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)零售藥點(diǎn)的管理服務(wù)工作，提高備藥率，降低醫(yī)療和藥品費(fèi)用支出，完善結(jié)算辦法；另一方面要不斷深化醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，努力擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，加快完善城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、單位醫(yī)療補(bǔ)助和社會(huì)醫(yī)療救助等多層次的醫(yī)療保障體系，滿足各類人群不同水平的醫(yī)療保險(xiǎn)需求。

2、城鄉(xiāng)并舉，完善保障。圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，進(jìn)一步加快完善城鄉(xiāng)居民新型合作醫(yī)療制度。要切實(shí)按照上級(jí)政府有關(guān)文件精神，積極組織引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民應(yīng)保對(duì)象參加以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度，實(shí)行農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制，逐步增加政府資助的比例。要建立有效的農(nóng)民合 作醫(yī)療管理體制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

（四）努力擴(kuò)大工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。

圍繞國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》的宣傳貫徹落實(shí)，抓好工傷保險(xiǎn)制度的完善，把各類用人單位和與之建立勞動(dòng)關(guān)系的人員全部納入工傷保險(xiǎn)。完善工傷保險(xiǎn)政策，規(guī)范工傷認(rèn)定的程序，嚴(yán)格落實(shí)受工傷職工的工傷保險(xiǎn)待遇，有效分擔(dān)參保單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，研究浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制，加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)在工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)的投入，有效調(diào)動(dòng)用人單位參保積極性，更好發(fā)揮工傷保險(xiǎn)在事前預(yù)防和事后補(bǔ)救的功能。

認(rèn)真貫徹《浙江省生育保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，擴(kuò)大覆蓋面，從規(guī)模以上企業(yè)著手，逐步覆蓋到各類用人單位，統(tǒng)一和規(guī)范管理辦法，積極探索生育保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)協(xié)同推進(jìn)的新辦法。

全面貫徹《浙江省失業(yè)保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步規(guī)范管理辦法，逐步實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋。

（五）改革城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度，建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助體系。

1、完善農(nóng)村低保制度。一是在全市范圍內(nèi)開(kāi)展專題調(diào)查研究，確定特困農(nóng)民家庭的標(biāo)準(zhǔn)，摸清處于特困農(nóng)民家庭的數(shù)量、分布等情況，弄清楚造成特困家庭的原因，各種原因的比例等，以便分別處理。二是完善農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理制度，不斷完善低保申請(qǐng)、評(píng)議、審定和發(fā)放程序，接受群眾監(jiān)督，努力做到應(yīng)保盡保。三是逐步提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)距離。四是低保制度與失業(yè)保險(xiǎn)制度、被征地農(nóng)民保障等工作相結(jié)合，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)到期仍未實(shí)現(xiàn)再就業(yè)及被征地農(nóng)民未實(shí)現(xiàn)就業(yè)的符合低保條件的困難群眾給予最低生活保障。五是制定有關(guān)政策建立健全社會(huì)救助工作體系。針對(duì)不同原因采取相應(yīng)措施，從根本上進(jìn)行扶貧幫困。六是充分動(dòng)員社會(huì)力量，形成全社會(huì)扶貧幫困的良好風(fēng)氣，把社會(huì)主義精神文明建設(shè)與實(shí)施低保制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，切實(shí)幫助貧困城鄉(xiāng)居民解決生活困難，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化。

2、抓好城鎮(zhèn)三無(wú)對(duì)象和農(nóng)村五保對(duì)象集中供養(yǎng)工作。首先，對(duì)已擴(kuò)建未到位的敬老院逐步進(jìn)行改建，以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。第二，政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與，進(jìn)一步落實(shí)福利事業(yè)的扶持優(yōu)惠政策，建立多元化投入機(jī)制，多渠道興辦、多形式供養(yǎng)、加快推進(jìn)福利事業(yè)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化。第三，分級(jí)分擔(dān)，健全保障機(jī)制。合理確定集中供養(yǎng)出資比例，明確責(zé)任主體，健全穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保集中供養(yǎng)政策落實(shí)到位。市、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道承擔(dān)供養(yǎng)對(duì)象生活保障救助經(jīng)費(fèi)，設(shè)財(cái)政專戶，?？顚Ｓ?；村、組負(fù)擔(dān)五保對(duì)象吃、穿、醫(yī)、葬的部分費(fèi)用。第四，尊重供養(yǎng)對(duì)象意愿，入院自愿，出院自由。對(duì)愿意集中供養(yǎng)的供養(yǎng)對(duì)象，按個(gè)人申請(qǐng)、身體檢查、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道批準(zhǔn)，與敬老院簽訂協(xié)議的程序辦理入院手續(xù)。在強(qiáng)調(diào)集中供養(yǎng)的原則下，對(duì)患有精神病或傳染病而不宜集中供養(yǎng)的供養(yǎng)對(duì)象，全額補(bǔ)助低保金，并確保糧食衣物等各項(xiàng)基本生活供應(yīng)；對(duì)不愿集中供養(yǎng)的，由鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道、村和供養(yǎng)對(duì)象三方共同簽訂協(xié)議，實(shí)行分散供養(yǎng)，并應(yīng)經(jīng)常上門看望、走訪、慰問(wèn)。第五，完善管理體制，形成工作合力。要建立健全統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的組織網(wǎng)絡(luò)和管理機(jī)構(gòu)，形成“政府負(fù)責(zé)、民政主管、部門盡責(zé)、社會(huì)參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)施、單位承辦”的供養(yǎng)管理體制，條塊結(jié)合，以塊為主。第六、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格考核。各級(jí)政府、各有關(guān)部門要將供養(yǎng)對(duì)象集中供養(yǎng)工作列入重要議事日程，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓。要建立年度目標(biāo)考核制度，對(duì)集中供養(yǎng)工作進(jìn)行專項(xiàng)考核。各級(jí)財(cái)政要努力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大對(duì)供養(yǎng)對(duì)象集中供養(yǎng)的保障投入。

3、加快完善城鄉(xiāng)重大疾病救助等制度。城鄉(xiāng)特困人員重大疾病醫(yī)療救助制度，能有效緩解患重大疾病城鄉(xiāng)特困人員的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，維護(hù)特困人員的基本生活權(quán)益，進(jìn)一步健全我市城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。根據(jù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的分析和建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助體系的需要，我們認(rèn)為，隨著城市化進(jìn)程的日益加快和城鄉(xiāng)差別的縮小，無(wú)論是城市還是農(nóng)村的特困人員，都應(yīng)當(dāng)切實(shí)享受到大病醫(yī)療救助，為此，應(yīng)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)壁壘，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化大病醫(yī)療救助制度。凡是有本市城鄉(xiāng)常住戶口、享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障、農(nóng)民最低生活保障或農(nóng)村特困戶救濟(jì)待遇、且未參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民，在本市各醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)院接受指定病種治療的均可以享受醫(yī)療救助。

4、加快推進(jìn)社會(huì)救助制度化、規(guī)范化。按照醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)社會(huì)救助的特點(diǎn)，分別確定救助對(duì)象，實(shí)行具體救助措施，切實(shí)解決低收入群眾醫(yī)療難、就學(xué)難、住房難等問(wèn)題，保障貧困家庭子女入學(xué)，擴(kuò)大住房救助范圍，使各種專項(xiàng)救助真正發(fā)揮實(shí)際效能。同時(shí)，為進(jìn)一步完善最低生活保障制度，體現(xiàn)低保對(duì)象權(quán)利與義務(wù)對(duì)等關(guān)系，要建立健全低保對(duì)象參加公益性社會(huì)服務(wù)制度，參加社區(qū)或村范圍內(nèi)的保潔、保綠、保安等公益性服務(wù)勞動(dòng)。探索建立公益性服務(wù)勞動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)參加公益性服務(wù)勞動(dòng)表現(xiàn)優(yōu)秀的低保對(duì)象，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，并優(yōu)先提供就業(yè)信息、免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)、安排就業(yè)崗位等。

牽頭領(lǐng)導(dǎo)：張文華

參與領(lǐng)導(dǎo): 徐八斤 吳娟芬

課題組成員：祖建國(guó) 陸建東 吳惠坤 張 偉

陳健偉 萬(wàn)葉青 張緒江

第二篇：城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化

淺析城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化

摘要：城鄉(xiāng)一體化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，也是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要方面。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化發(fā)展步伐加快，以及城市化迅速崛起，使大批沒(méi)有社會(huì)保障基金，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)基金積累的農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后給城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系帶來(lái)巨大的沖擊。因此，我們必須準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的平衡點(diǎn)，構(gòu)建社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的基本框架，進(jìn)一步提升社會(huì)保障的經(jīng)辦管理能力。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障 城鄉(xiāng)社會(huì)保障 社會(huì)保障一體化 建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的重要環(huán)節(jié)，是應(yīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)人口老齡化挑戰(zhàn)的迫切需要，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求。因此，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障模式可以更好地借助政府的力量，在完成風(fēng)險(xiǎn)有效分散和損失分?jǐn)偟幕A(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，在最大范圍內(nèi)通過(guò)社會(huì)保障達(dá)到社會(huì)的公平和穩(wěn)定。

一、城鄉(xiāng)一體化是一種高級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)。城鄉(xiāng)一體化的基本涵義是在生產(chǎn)力、城市化水平發(fā)展到一定階段，城市與農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)結(jié)合，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)補(bǔ)城，互為資源，互為市場(chǎng)，互相服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目的是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)機(jī)制，實(shí)質(zhì)是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加速城鄉(xiāng)融合，使城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代物質(zhì)文明與精神文明。推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然選擇，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率，進(jìn)一步提升我國(guó)綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措。

1．建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化模式，有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。實(shí)踐證明，只要加快社會(huì)保障發(fā)展步伐，全力推進(jìn)城鄉(xiāng)社保一體化，使我國(guó)外向型與內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)之間的結(jié)構(gòu)更趨合理，有效降低外部經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，才能確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2．建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化模式，有助于實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展人類社會(huì)發(fā)展的最終目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是手段，人的全面發(fā)展才是根本。只有在一個(gè)好的保障制度下，民生才有全面發(fā)展的可能。盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，追求老利潤(rùn)最大化，克扣職工工資，損害職工利益等都是不科學(xué)的發(fā)展理念。因此，必須對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行創(chuàng)新，通過(guò)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

3．建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化模式，有助于發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化中的非就業(yè)年齡段群體、困難特殊群體和低收人群體的社會(huì)保障是一體化工程的關(guān)鍵。社會(huì)保障一體化不是各險(xiǎn)種基金之間的相互擠占，而是需要財(cái)政的投入，既需要加大公共財(cái)政在城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化建設(shè)中的投入比重，也需要建立統(tǒng)一的制度。

4．建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化模式，有助于緩解保險(xiǎn)基金壓力。所謂社會(huì)保險(xiǎn)基金，是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金和再就業(yè)基金。建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造熱情，維護(hù)其合法權(quán)益，使其老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，對(duì)促進(jìn)發(fā)展、構(gòu)建和諧、穩(wěn)定社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、社會(huì)保障是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最好的穩(wěn)定機(jī)制。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)健全的社會(huì)保障。但是，目前我國(guó)社會(huì)保障建設(shè)主要側(cè)重于城鎮(zhèn)，農(nóng)村的社會(huì)保障還存在許多盲點(diǎn)，迫切需要加以改進(jìn)。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度呈現(xiàn)出明顯的二元分割狀態(tài)，并由此造成一系列問(wèn)題。概括起來(lái)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1．政策瓶頸：社會(huì)保障制度與社會(huì)保障項(xiàng)目不一致。近年來(lái)，為適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的潮流，我國(guó)許多地區(qū)在嘗試建立失地農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化。

2．經(jīng)濟(jì)瓶頸：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程不一致。城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是密不可分的。城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)較快，農(nóng)民收入相對(duì)緩慢。城鄉(xiāng)之問(wèn)貧富懸殊的現(xiàn)實(shí)使得農(nóng)民無(wú)法承擔(dān)與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)保障義務(wù)，因此在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系存在較大的困難。

3．體制瓶頸：社保體系與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系不一致。作為社會(huì)的一個(gè)子系統(tǒng)，社會(huì)保障自身是一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、功能完善、運(yùn)行協(xié)調(diào)的系統(tǒng)，它包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等內(nèi)容。應(yīng)根據(jù)科學(xué)合理的原則對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行合理分工，合理配置資源，確定不同部門的職責(zé)范圍。

總之，決定社會(huì)保障的水平不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，社會(huì)保障支出的增長(zhǎng)速度與財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度應(yīng)當(dāng)保持在個(gè)恰當(dāng)?shù)奈恢?，不能過(guò)于超前，也不能過(guò)于滯后，更不能按照主觀意志辦事。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的主體，當(dāng)前許多地方的社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多，主要是參保人數(shù)的擴(kuò)大，支付的高峰尚未到來(lái)，政府不能因基金結(jié)余而削弱財(cái)政性社保投入。社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化、縮小區(qū)域差距、做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的缺口、老齡化社會(huì)逼近、補(bǔ)貼制度的建立和完善等等，財(cái)政的投入無(wú)可替代。

三、逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障向城市社會(huì)保障的過(guò)渡，建立以社會(huì)公正為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化全社會(huì)保障體系，需要我們采取行之有效的措施才能實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)。

1．找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的結(jié)合點(diǎn)。公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的投入可以更有效地助推經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展。政府要加大對(duì)社會(huì)保障的投入，調(diào)整社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)，除對(duì)城鄉(xiāng)低保、特困、重殘等特殊群體傾斜外，擴(kuò)大對(duì)低收入困難就業(yè)群體、城鄉(xiāng)無(wú)收入老年人的保障范圍，提高他們的保障水平；要建立社會(huì)保障財(cái)政預(yù)算長(zhǎng)效機(jī)制，細(xì)化到每一個(gè)險(xiǎn)種、每一個(gè)項(xiàng)目，并進(jìn)行正?；?、規(guī)范化運(yùn)作；要科學(xué)處理好待遇水平與財(cái)政投入的關(guān)系，顧及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、平均工資、最低工資標(biāo)準(zhǔn)與險(xiǎn)種之間的檔位差。

2．構(gòu)建社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的基本框架。首先，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民生活保障制度的基礎(chǔ)上，整合成一種養(yǎng)老制度、兩種參保方式、不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和資金來(lái)源的新模式。一種制度：以現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為框架。兩種參保方式：以單位方式集體參保的，繳費(fèi)工資與費(fèi)率按地區(qū)有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，不分單位性質(zhì)和城鄉(xiāng)區(qū)域。以個(gè)人方式參保的，要設(shè)計(jì)不同層次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)貼辦法。其次，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，整合成一種醫(yī)保制度、兩種參保方式、不同層次的繳費(fèi)選擇和報(bào)支待遇檔位、不同的資金來(lái)源。一種制度即：以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度為框架，統(tǒng)一“三險(xiǎn)”方面的信息資源，根據(jù)現(xiàn)行的醫(yī)療保障平均水平，統(tǒng)一設(shè)計(jì)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)支待遇檔位，統(tǒng)一藥品目錄和診療項(xiàng)目。兩種參保方式：以用人單位集中參保和以個(gè)體繳費(fèi)方式單獨(dú)參保。原農(nóng)村醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療全部融人城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，建立全民醫(yī)保制度。

3．加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)系統(tǒng)能力建設(shè)。提升社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力，是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的工作內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一體化的必要條件，是完善社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，是切實(shí)改善民生的具體行動(dòng)。為此，必須把握以下幾個(gè)方面的重點(diǎn)：一是要建立社會(huì)保障事務(wù)專業(yè)管理部門，實(shí)行社會(huì)保障政策制定和執(zhí)行相分離的管理體制。二是要延伸社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)到村。要構(gòu)建縣(市)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增加和培訓(xùn)基層社會(huì)保障工作人員，提高現(xiàn)有勞動(dòng)保障協(xié)理員的待遇。三是要規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳行為。征收機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)在法定條件下行使裁量權(quán)，任何單位、個(gè)人無(wú)權(quán)減免用人單位的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)繳額，任何違反法律程序的操作將會(huì)觸犯刑律。

第三篇：銅陵市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和

銅陵市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和

社會(huì)保障體系建設(shè)實(shí)施方案

為加快推進(jìn)我市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，盡快建立起適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系，按照《銅陵市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)方案》的要求，特制定本實(shí)施方案。

一、目標(biāo)任務(wù)

（一）總體目標(biāo)

以黨的十七大精神為指導(dǎo)，按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，以保障和改善民生為重點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障。積極實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)；全面落實(shí)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，不斷提高保障水平；大力推進(jìn)城鄉(xiāng)新型社會(huì)救助體系建設(shè)，進(jìn)一步提高社會(huì)救助能力。到2012年，建立起與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的全面覆蓋、比較完善、城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系。形成以政府為主導(dǎo)，社會(huì)各界廣泛參與，法制化、規(guī)范化、社會(huì)化的運(yùn)作機(jī)制，建立健全勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等相互銜接、相互促進(jìn)的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的目標(biāo)。

（二）主要任務(wù) 1．實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者比較充分就業(yè)。到2012年，全市建立起比較完善的城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)就業(yè)政策體系和服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)10萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.8%以內(nèi)，完成城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)10萬(wàn)人，城鎮(zhèn)消除零就業(yè)家庭，農(nóng)村消除零就業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)戶。

2．全面推行一體化、多層次、可銜接的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到2012年，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，企業(yè)退休人員全部實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。

3．建立城鄉(xiāng)一體化的多層次醫(yī)療保險(xiǎn)體系。到2012年，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度相銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，參保率達(dá)96%以上。

4．完善城鄉(xiāng)一體化的新型社會(huì)救助體系。以城鄉(xiāng)低保對(duì)象、城市“三無(wú)”對(duì)象、優(yōu)撫對(duì)象、流浪乞討人員、農(nóng)村重災(zāi)戶、特困戶、五保戶等特殊困難群體為主要救助對(duì)象，堅(jiān)持以政府救助為主導(dǎo)，相關(guān)政策扶持為補(bǔ)充，社會(huì)各類捐贈(zèng)為輔助，逐步形成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系。

二、工作重點(diǎn)

（一）認(rèn)真貫徹《就業(yè)促進(jìn)法》，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)。

1．統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)勞動(dòng)者就業(yè)。加大宣傳、貫徹、落實(shí)《就業(yè)促進(jìn)法》力度，堅(jiān)持“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的方針，高舉公平就業(yè)旗臶，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者創(chuàng)造公平就業(yè)環(huán)境。要將擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定促進(jìn)就業(yè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃和工作計(jì)劃，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范人力資源市場(chǎng)、完善就業(yè)服務(wù)、加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)、提供就業(yè)援助、扶持創(chuàng)業(yè)等方面制訂具體措施，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力、大中專畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力、復(fù)退軍人、殘疾人等群體的就業(yè)工作，建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

2．引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。要合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。在加大招商引資工作力度的同時(shí)，各級(jí)政府要加大對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的投入，通過(guò)發(fā)展小城鎮(zhèn)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位。大力發(fā)展勞務(wù)輸出經(jīng)濟(jì)，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的勞力輸出力度，擴(kuò)大有組織勞務(wù)輸出的規(guī)模，樹(shù)立地方特色服務(wù)品牌，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。3．促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。要加大宣傳引導(dǎo)力度，營(yíng)造良好環(huán)境，促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)氛圍的形成。要面向城鄉(xiāng)勞動(dòng)者廣泛開(kāi)展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，積極組織實(shí)施SIYB（創(chuàng)辦和改善你的企業(yè)）創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)三年行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)后續(xù)服務(wù)，提升創(chuàng)業(yè)者素質(zhì)，增加創(chuàng)業(yè)的成功率。要結(jié)合銅陵實(shí)際，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者創(chuàng)辦紡織服裝、電子元器件、銅工藝品、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等勞動(dòng)密集型企業(yè)，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的倍增效應(yīng)。要加快創(chuàng)業(yè)園（街、區(qū)）建設(shè)，依法利用存量建設(shè)用地、閑臵廠房等，因地制宜地建設(shè)循環(huán)工業(yè)園、高科技創(chuàng)業(yè)園、再就業(yè)創(chuàng)業(yè)園、失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、返鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園等各類就業(yè)創(chuàng)業(yè)園（街、區(qū)），引導(dǎo)有創(chuàng)業(yè)愿望、有創(chuàng)業(yè)條件的城鄉(xiāng)各類人員入園創(chuàng)業(yè)，給予扶持。各級(jí)政府要在資金、場(chǎng)地、稅收、服務(wù)等方面制定優(yōu)惠政策，吸引銅陵籍成功人士和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

4．建立城鄉(xiāng)困難群眾就業(yè)援助長(zhǎng)效機(jī)制。建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)者援助制度，制定完善稅費(fèi)減免、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款等政策，鼓勵(lì)、支持其自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)或組織起來(lái)就業(yè)。規(guī)范就業(yè)困難人員調(diào)查摸底、申報(bào)認(rèn)定等程序和辦法，建立基礎(chǔ)臺(tái)帳和服務(wù)檔案，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理和服務(wù)。在城鎮(zhèn)，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)零就業(yè)家庭的就業(yè)援助。依托街道社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善零就業(yè)家庭申報(bào)認(rèn)定制度，及時(shí)接受零就業(yè)家庭的就業(yè)援助申請(qǐng)。提供有針對(duì)性的職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)和公益性崗位援助，確保有就業(yè)需求的家庭至少有1人就業(yè)。在農(nóng)村，要積極探索幫扶農(nóng)村就業(yè)困難人員就業(yè)的辦法。把農(nóng)村困難家庭中有就業(yè)能力、有轉(zhuǎn)移就業(yè)愿望的成員，特別是零轉(zhuǎn)移農(nóng)戶納入就業(yè)援助范圍，提供技能培訓(xùn)、崗位信息等服務(wù)，落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼等政策，幫扶困難家庭人員特別是零轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)戶至少有1人實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。將難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的殘疾人列入就業(yè)困難人員范圍，提供就業(yè)援助。

5．建立面向所有勞動(dòng)者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度。城鄉(xiāng)勞動(dòng)者均可參加政府補(bǔ)貼性的職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。城鄉(xiāng)勞動(dòng)者憑《就業(yè)失業(yè)登記證》，可自愿到人力資源和社會(huì)保障部門定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加職業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)合格的發(fā)給《安徽省職業(yè)培訓(xùn)合格證書》，培訓(xùn)后參加技能鑒定合格的發(fā)給相應(yīng)等級(jí)的《國(guó)家職業(yè)資格證書》。有創(chuàng)業(yè)愿望的可參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)合格的發(fā)給《安徽省創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)合格證書》。建立培訓(xùn)與就業(yè)相結(jié)合的銜接機(jī)制。各定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要大力推行“訂單式”和“定向式”培訓(xùn)，主動(dòng)與用人單位聯(lián)系，積極推薦就業(yè)，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)—鑒定—就業(yè)一條龍服務(wù)，提高培訓(xùn)后學(xué)員的就業(yè)率。

（二）完善和落實(shí)一體化、多層次、全覆蓋的社會(huì)保險(xiǎn)制度，不斷提高城鄉(xiāng)居民的保障水平。

1．推進(jìn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。在鞏固和完善城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)保障的同時(shí)，重點(diǎn)建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)。建立由農(nóng)民自主籌繳費(fèi)為主，村補(bǔ)助，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼的籌資模式，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。選擇條件較好的地區(qū)先行實(shí)施，逐步推開(kāi)。完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障相互轉(zhuǎn)移機(jī)制。

2．完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。不斷深化醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步增加籌資額，提高保障水平。加快城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)政策、待遇和管理的統(tǒng)一。

3．實(shí)行統(tǒng)一城鄉(xiāng)務(wù)工人員的失業(yè)保險(xiǎn)制度。取消城鄉(xiāng)務(wù)工人員在失業(yè)保險(xiǎn)政策上的差別，實(shí)行統(tǒng)一參保，統(tǒng)一繳費(fèi)比例，統(tǒng)一待遇，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)務(wù)工人員失業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋。

4．逐步提高農(nóng)村保障水平。根據(jù)銅陵經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，結(jié)合城鄉(xiāng)居民收入水平和城鎮(zhèn)社會(huì)保障水平，適時(shí)調(diào)整農(nóng)村社會(huì)保障水平，確保農(nóng)村社會(huì)保障水平有較大增幅和提高。

（三）完善城鄉(xiāng)新型社會(huì)救助體系，提高誠(chéng)信、陽(yáng)光、科學(xué)化管理服務(wù)水平。

1．完善城鄉(xiāng)低保制度。鞏固城鄉(xiāng)低保應(yīng)保盡保成果，規(guī)范低保準(zhǔn)入和退出機(jī)制，完善規(guī)范化管理和監(jiān)督機(jī)制，健全完善城鄉(xiāng)低保誠(chéng)信機(jī)制、低保與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及與銅陵經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致的自然增長(zhǎng)機(jī)制。深入貫徹新頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，推動(dòng)農(nóng)村敬老院向農(nóng)村社會(huì)福利服務(wù)中心或老年公寓轉(zhuǎn)變，集中供養(yǎng)率達(dá)50%，逐步建立農(nóng)村五保與城鄉(xiāng)居民生活水平同步提高的自然增長(zhǎng)機(jī)制。

2．重點(diǎn)抓好困難群體救助。完善臨時(shí)救助制度，深入開(kāi)展“陽(yáng)光救助行動(dòng)”，為城鄉(xiāng)低保邊緣戶、因病因?yàn)?zāi)等低收入困難群體解決臨時(shí)困難，切實(shí)保障其基本生活權(quán)益；加大公共財(cái)政投入力度，發(fā)揮福彩公益金、慈善資金、捐贈(zèng)資金等在救助中的最大效益；健全社會(huì)救助體系建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)例會(huì)制度，完善救助職責(zé)分工，搞好各項(xiàng)救助制度尤其是住房救助、就業(yè)援助、法律救助、教育救助以及殘疾人救助制度之間的銜接配套。

3．進(jìn)一步加強(qiáng)困難職工幫扶工作。健全工會(huì)組織四級(jí)幫扶體系，逐步提高慰問(wèn)和救助標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)完善特困職工醫(yī)療優(yōu)惠政策，提高醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。探索在優(yōu)勢(shì)行業(yè)、大企業(yè)中建立職工醫(yī)療互助補(bǔ)充保險(xiǎn)工作，充分發(fā)揮基層組織的互助互濟(jì)作用，推動(dòng)送溫暖工程經(jīng)?；?、制度化、社會(huì)化。

（四）加快發(fā)展慈善事業(yè)，提高社會(huì)福利水平。積極培育發(fā)展各類社會(huì)慈善組織和專業(yè)志愿者服務(wù)組織，大力開(kāi)展形式多樣的慈善活動(dòng)。加強(qiáng)社會(huì)捐贈(zèng)管理，依托基層社會(huì)事業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立社會(huì)捐助接收站（點(diǎn)），廣泛開(kāi)展專項(xiàng)和經(jīng)常性捐贈(zèng)活動(dòng)，積極推廣“慈善超市”和“愛(ài)心超市”，使社會(huì)捐助活動(dòng)經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化，形成政府支持、社會(huì)舉辦、公眾參與的慈善事業(yè)發(fā)展新局面，不斷提高社會(huì)福利水平。

（五）以民有所居為目標(biāo)，加強(qiáng)住房保障工作。以滿足城市低收入家庭基本居住需求為目標(biāo)，建立以廉租住房制度為重點(diǎn)，多渠道解決城市低收入家庭住房的政策體系。進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，大力推進(jìn)城市舊住宅區(qū)整治改造，開(kāi)展限價(jià)房試點(diǎn)，加大普通商品住房供應(yīng)?！笆晃濉蹦?，全市廉租住房保障范圍擴(kuò)大到城市低收入住房困難家庭；經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)規(guī)模占普通商品住房供應(yīng)規(guī)模的比例原則上不低于20%；用5年左右時(shí)間，把我市舊住宅區(qū)基本改造完畢。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一布局，建設(shè)農(nóng)村居民點(diǎn)。

（六）夯實(shí)公共服務(wù)基礎(chǔ)，提升勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障工作水平。

1．加強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。做到機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、制度、工作“六到位”，使基層服務(wù)組織與其擔(dān)負(fù)的任務(wù)相適應(yīng)。

2．加強(qiáng)勞動(dòng)保障信息化建設(shè)。在與省廳實(shí)現(xiàn)廣域主干網(wǎng)互聯(lián)并使用全省統(tǒng)一勞動(dòng)社保軟件平臺(tái)的基礎(chǔ)上，全力推進(jìn)金保二期建設(shè)，盡快在全市范圍實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)流程的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保障網(wǎng)絡(luò)到縣區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村等和定點(diǎn)醫(yī)院、定點(diǎn)藥店的全面覆蓋。積極做好全省統(tǒng)一社?？ǖ陌l(fā)放、管理等工作，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障卡在辦理勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等各項(xiàng)勞動(dòng)保障業(yè)務(wù)中的應(yīng)用。

3．加快公共實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。根據(jù)我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)工人需求情況，重點(diǎn)建設(shè)好市區(qū)公共實(shí)訓(xùn)基地，并帶動(dòng)縣、區(qū)公共實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，形成中心示范、覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、各具特色、產(chǎn)業(yè)銜接的區(qū)域性公共實(shí)訓(xùn)基地網(wǎng)絡(luò)。

三、保障措施

（一）切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，為建立完善城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系提供組織保證。把勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障工作作為保障和改善民生的重點(diǎn)，擺上各級(jí)黨委政府工作的重要位臵，成立勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助三個(gè)推進(jìn)小組，落實(shí)各成員單位的職責(zé)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、分層推進(jìn)的工作機(jī)制。將城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障工作的相關(guān)目標(biāo)任務(wù)列入縣、區(qū)及市有關(guān)部門的目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容和現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容，層層簽訂責(zé)任書，建立工作報(bào)告制度、定期通報(bào)制度和檢查督辦制度，確保各項(xiàng)工作任務(wù)落到實(shí)處。

（二）推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，為建立完善城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系營(yíng)造政策環(huán)境。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，深化戶籍、土地、住房、教育、醫(yī)療等配套改革，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)造條件。按照“統(tǒng)一、有序、高效”的原則，在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助等方面，逐步形成一體化、多層次、可銜接的政策體系和多部門協(xié)同的工作機(jī)制。

（三）建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，為建立完善城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系提供資金支持。加大政府公共財(cái)政對(duì)勞動(dòng)保障事業(yè)發(fā)展的投入力度，較大幅度增加對(duì)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)等方面的支出，形成與城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)相適應(yīng)的財(cái)政資金投入機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

（四）健全勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)制，為建立完善城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系保駕護(hù)航。建立覆蓋城鄉(xiāng)所有用人單位的勞動(dòng)保障監(jiān)察網(wǎng)格化體系，依法嚴(yán)肅處理用人單位違法違規(guī)行為。進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制組織建設(shè)和制度建設(shè)，充分發(fā)揮勞動(dòng)爭(zhēng)議處理以及城鄉(xiāng)勞動(dòng)保障服務(wù)平臺(tái)等機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的職能作用。全面推進(jìn)勞動(dòng)合同制度實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)合同簽訂、履行等情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。加強(qiáng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理工作，提高勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁效能，切實(shí)維護(hù)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

第四篇：勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障

設(shè)計(jì)人陳云寧劉艷娜

審核人張曉慧

初二歷史學(xué)生自主學(xué)習(xí)導(dǎo)學(xué)案編號(hào)19

班級(jí)姓名組號(hào)

【課題】勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障

【授課時(shí)間】2013.6.17

【學(xué)習(xí)目標(biāo)】

1、知道就業(yè)制度的變化，認(rèn)識(shí)社會(huì)發(fā)展改變了人們的就業(yè)觀念；

2、知道社會(huì)保障制度在社會(huì)發(fā)展中的重要作用。

第五篇：漸進(jìn)式統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化模式

“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化模式

作者：陳天祥,饒先艷 來(lái)源：本站整理 發(fā)布時(shí)間：2010-05-14 13:56:00

一、文獻(xiàn)評(píng)估和問(wèn)題的提出

一段時(shí)期以來(lái)，關(guān)于中國(guó)要不要城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界一直存在著分歧和爭(zhēng)論，這種分歧和爭(zhēng)論主要集中在一體化的必要性和可行性方面。支持一體化的學(xué)者認(rèn)為，它是平等的公民權(quán)利、統(tǒng)一市場(chǎng)、減低管理成本和緩和社會(huì)矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求，其可行性建議包括由政府、雇主和雇員共同出資建立社會(huì)保障基金、開(kāi)征社會(huì)保障稅、建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)等。①反對(duì)一體化的意見(jiàn)也有不少，理由主要是認(rèn)為目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差別大，因而建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系只能是一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)，而不宜作為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障政策。

另一種是折衷的意見(jiàn)，從操作上看更具有可行性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化中社會(huì)保障制度要統(tǒng)一但標(biāo)準(zhǔn)有別，或“條塊”統(tǒng)一但城鄉(xiāng)有別，一體化應(yīng)主要集中于對(duì)人們基本生存權(quán)和健康權(quán)的保障方面，即“小保障”模式。③相較于前兩種意見(jiàn)，這一主張更具有現(xiàn)實(shí)可行性。

本文傾向于第三種折衷的觀點(diǎn)，即我國(guó)應(yīng)適時(shí)推動(dòng)能滿足居民基本生存權(quán)和健康權(quán)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化體系。這里所講的一體化并不是說(shuō)城鄉(xiāng)的社會(huì)保障水平和標(biāo)準(zhǔn)完全一致，而是指根據(jù)中國(guó)國(guó)情，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個(gè)整體來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步縮小城鄉(xiāng)之間在基本社會(huì)保障方面的差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、體系上的有機(jī)統(tǒng)一，使城鄉(xiāng)居民均能實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所扶”。2003年新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出包括“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀后，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系建設(shè)就成了一個(gè)重要的政策方向。中共十七大報(bào)告更是強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公平正義”，建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召開(kāi)的中共十七屆三中全會(huì)則明確提出構(gòu)建“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”和城鄉(xiāng)“公共服務(wù)一體化”，并提出了2020年的中期目標(biāo)，即“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)”，從而使城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的政策十分明朗。我們知道，社會(huì)保障制度大多數(shù)情況下都是較典型的“由政府命令和法律引入和實(shí)行”的強(qiáng)制性制度變遷，⑤政府創(chuàng)新制度的意愿縣決定制度變遷的主導(dǎo)因素之一。另外，一些地方政府已經(jīng)或者即將進(jìn)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的積極嘗試，如：本文中要探討的廣東省東莞市城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障一體化實(shí)踐；廣東、浙江、吉林和海南等省均已經(jīng)在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了最低生活保障全覆蓋；而更多的地市一級(jí)層次政府正在著手部署實(shí)現(xiàn)某一個(gè)單項(xiàng)社會(huì)保障領(lǐng)域的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；在2007年3月召開(kāi)的全國(guó)人大會(huì)議上，北京、上海、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)先后提出了在未來(lái)幾年建立覆蓋當(dāng)?shù)厝w居民的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系?？梢灶A(yù)見(jiàn)，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐將會(huì)在中國(guó)的大地上成為一股強(qiáng)大的社會(huì)建設(shè)潮流，其勢(shì)不可阻擋。因此，現(xiàn)在再討論要不要推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化已變得毫無(wú)意義了，我們更應(yīng)該努力探討一體化的現(xiàn)實(shí)途徑，為這一中國(guó)史無(wú)前例的實(shí)踐提供知識(shí)支持。

然而，當(dāng)我們?yōu)g覽已有研究成果的時(shí)候，卻不無(wú)遺憾地發(fā)現(xiàn)，已有的探討中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的研究成果多停留于諸如一體化的必要性、可行性以及主觀定性地提出了若干構(gòu)想這樣一些簡(jiǎn)單的表象上面，而沒(méi)有深入一體化的具體實(shí)踐之中，屬于“紙上談兵”，使人難以把握中國(guó)國(guó)情F的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的真實(shí)世界，也難以為其提供具體的有可操作性的政策建議。個(gè)別研究雖然探討了城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐形式，⑥但也主要停留于定性化的描述上面，沒(méi)有告訴人們一體化過(guò)程中需要解決哪些具體問(wèn)題以及如何解決這些問(wèn)題。再者，城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化作為一種制度安排，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的演變過(guò)程，這就決定了我們也必須從過(guò)程這一角度去探討其中的規(guī)律，諸如啟動(dòng)機(jī)制、過(guò)渡機(jī)制和城鄉(xiāng)銜接機(jī)制等。有鑒于此，本文根據(jù)中國(guó)國(guó)情，在總結(jié)已有研究成果和政府相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，描繪出城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化需要解決的主要問(wèn)題和解決問(wèn)題的基本途徑，并在比較中借鑒，嘗試性構(gòu)建基于過(guò)程和實(shí)踐形式的一體化模式，然后選擇東莞市為案例，探討其實(shí)踐途徑。

之所以選擇東莞市為案例，是因?yàn)楦鶕?jù)筆者所掌握的材料，它是國(guó)內(nèi)率先全面實(shí)現(xiàn)了三大保障（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障）城鄉(xiāng)一體化的地級(jí)市。另外，東莞的案例與曹耳東等所描述的上海浦東新區(qū)的案例不同，它并沒(méi)有經(jīng)過(guò)“農(nóng)民市民化”這一過(guò)渡階梯，而是采取“循序漸進(jìn)、小步快走”的方式較快地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居民與城市居民社會(huì)保障水平的大體一致，是另一種一體化的模式，具有一定的典型意義。本研究實(shí)地調(diào)查的時(shí)間分為兩個(gè)階段：第一階段是2007年7～9月的集中調(diào)研，對(duì)東莞市社保局工作人員進(jìn)行深度訪談，了解東莞市社會(huì)保障制度創(chuàng)新的背景、進(jìn)程、成效和存在的問(wèn)題，并收集了大量的文獻(xiàn)材料，包括政府的規(guī)范性文件、政府公報(bào)、工作總結(jié)、社保制度內(nèi)容簡(jiǎn)介、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等。此外，還訪談了15位莞籍農(nóng)（居）民，側(cè)重了解他們對(duì)東莞市農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的整體感受及受益狀況。第二個(gè)階段是2007年10月至2008年5月，主要是零星的補(bǔ)充性調(diào)查，通過(guò)實(shí)地訪談、電話采訪和郵件來(lái)往等對(duì)已獲得的資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)、擴(kuò)充和修改。

二、“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化 模式的提出及釋義

（一）城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化需要解決的基本問(wèn)題 1．城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的具體保障項(xiàng)目是什么？

中國(guó)的國(guó)情決定了我們不能采取一些西方國(guó)家（如西歐）那樣的包括多項(xiàng)保障項(xiàng)目的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的模式。關(guān)于中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的具體保障項(xiàng)目，目前較為普遍的觀點(diǎn)是認(rèn)為應(yīng)該立足于中國(guó)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的基本國(guó)情，在兼顧效率與公平的原則下，實(shí)行“小保障、廣覆蓋”的模式，即主要保障城鄉(xiāng)居民基本的生存權(quán)和健康權(quán)，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障三大領(lǐng)域。⑦這種主張與中共十七大提出的建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，“以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)”的政策導(dǎo)向是相一致的。中共十七大三中全會(huì)則進(jìn)一步確認(rèn)了“廣覆蓋、?；尽钡脑瓌t。因此，我們認(rèn)為，以三大基本社會(huì)保障為一體化的內(nèi)容選擇是一個(gè)有廣泛社會(huì)共識(shí)和政策依據(jù)的發(fā)展方向。2.如何啟動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程？

社會(huì)保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社會(huì)保障具有鮮明的公共物品和公共服務(wù)屬性，屬于政府的重要職能領(lǐng)域，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用，啟動(dòng)一體化進(jìn)程。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多發(fā)達(dá)國(guó)家都選擇了政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性全民社會(huì)保障模式，農(nóng)村社會(huì)保障基金大部分或全部來(lái)自國(guó)家稅收，典型的如日本和英國(guó)。③基于與第一點(diǎn)同樣的理由和龐大的資金需要，再加上我國(guó)市場(chǎng)體系的發(fā)育尚不健全，決定了我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化必須由政府主導(dǎo)實(shí)施。實(shí)際上，近年來(lái)我國(guó)政府在各種文件中都強(qiáng)調(diào)加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，為其發(fā)展設(shè)定基調(diào)，使其納入“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和和諧社會(huì)建設(shè)總體格局之中，而彰顯出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)意圖。如中共十七屆三中全會(huì)提出：“鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)助水平”“加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系?！瓌?chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接辦法?！薄巴晟妻r(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助力度?！痹?009年3月17日中共中央和國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于深入醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革改革的意見(jiàn)》更是直截了當(dāng)提出“堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)”、“政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用相結(jié)合”。我們認(rèn)為，政府的主導(dǎo)作用包括：出資建立社會(huì)保障的啟動(dòng)基金和按比例分擔(dān)的其他保險(xiǎn)基金分額、作出相關(guān)的制度安排、組織和實(shí)施社會(huì)保障項(xiàng)目、通過(guò)宣傳把農(nóng)民吸引到社會(huì)保障體系中來(lái)、監(jiān)督社會(huì)保障制度的運(yùn)行等方面。3．如何籌措城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化所需要的保險(xiǎn)基金？

財(cái)政實(shí)力的相對(duì)不足、農(nóng)村人口龐大的社會(huì)保障需求和因長(zhǎng)期二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)所造成的對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障沉重的歷史欠帳，都決定了我國(guó)不可能由政府承擔(dān)一體化所需要的全部社會(huì)保障基金。對(duì)此，不少學(xué)者都提出了政府、集體（企業(yè)）和個(gè)人三方共同出資的對(duì)策思路，⑨這一主張也與中共十七屆三中全會(huì)提出“按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的原則相一致。因此，多元主體共同出資是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的一個(gè)重要選擇路徑。

4．如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的銜接？

城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，最終要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接和統(tǒng)一，否則，一體化就是一句空話。在這個(gè)問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界原來(lái)存在3種方案：即“社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一說(shuō)”、“基礎(chǔ)整合說(shuō)”和“三維體系說(shuō)”。但它們均因忽視了中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬(wàn)別的特點(diǎn)，欲一步到位的想法不太可行，受到學(xué)者們的批判。李迎生總結(jié)和借鑒了國(guó)外的不同模式，如北歐的“統(tǒng)一模式”、日本的“整合模式”和法國(guó)的“專門模式”等，提出了第四個(gè)方案，也就是所謂“城鄉(xiāng)整合說(shuō)”或“有差別的統(tǒng)一說(shuō)”，即養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一根支柱（社會(huì)統(tǒng)籌部分）、醫(yī)療保險(xiǎn)的大病統(tǒng)籌部分和社會(huì)救助（最低生活保障）可設(shè)計(jì)為城鄉(xiāng)共享項(xiàng)目，其他方面或項(xiàng)目則可以根據(jù)城鄉(xiāng)實(shí)際保持一定差異或靈活性。@這一主張得到了很多學(xué)者的認(rèn)同。然而，城鄉(xiāng)社會(huì)保障，體化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，并非一開(kāi)始就是城鄉(xiāng)之間平等地享受基本社會(huì)保障項(xiàng)目，而是在農(nóng)村建立基本社會(huì)保障制度后，逐漸提高其保障水平，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，等條件成熟后再實(shí)現(xiàn)兩者之間的統(tǒng)一，因此．它必然涉及城鄉(xiāng)之間的銜接問(wèn)題，但已有的4個(gè)方案只是靜態(tài)地告訴人們哪些項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的共享，而沒(méi)有關(guān)注其動(dòng)態(tài)過(guò)程的規(guī)律?；谶@一認(rèn)識(shí)和對(duì)實(shí)踐的考察，本文提出了城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的第五種模式，即“漸進(jìn)式統(tǒng)一”模式。認(rèn)為，受基金的籌措、民眾的認(rèn)知水平、制度的運(yùn)行成本和隱性債務(wù)等因素的制約，農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的初期，不可能一下子達(dá)到與城市一樣的水平，無(wú)論是保障的覆蓋面還是保障水平都是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，等待條件成熟后才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的有機(jī)統(tǒng)一和銜接，因此，漸進(jìn)地推進(jìn)一體化是一個(gè)較適合中國(guó)國(guó)情的模式。這一模式既吸收了李迎生所提出的“有差別的統(tǒng)一”中關(guān)于3大城鄉(xiāng)共享保障項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)，但卻克服了其靜態(tài)觀察的缺陷，著重于一體化進(jìn)程中的動(dòng)態(tài)過(guò)程和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，從而使模式豐富和飽滿起來(lái)，也更容易理解、操作和學(xué)習(xí)，而顯示出強(qiáng)烈的應(yīng)用價(jià)值。

（二）“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化模型及其釋義

在對(duì)上述基本問(wèn)題梳理的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的實(shí)踐模型（見(jiàn)圖1）。這個(gè)模型說(shuō)明，中國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化可以分為啟動(dòng)、提高和銜接三個(gè)循序漸進(jìn)的階段。

首先需要明確的是，中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化只涉及民眾基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)可能只能維持在較低的水平上。也正因?yàn)槿绱?，這種保障帶有很強(qiáng)的公益色彩，必須由政府主導(dǎo)，也必須由政府率先出資，與此同時(shí)，采取多方籌集社保基金的機(jī)制，并作出相關(guān)的制度安排，啟動(dòng)一體化進(jìn)程。在基金管理機(jī)制和使用機(jī)制上，采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶結(jié)合的模式，既有利于發(fā)揮統(tǒng)籌基金的橫向社會(huì)性共濟(jì)功能，又有利于強(qiáng)化個(gè)人的保險(xiǎn)意識(shí)和激勵(lì)機(jī)制，有利于保險(xiǎn)基金的有效積累，并形成較有效的約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)基金的控制，避免不必要的浪費(fèi)。此外，這一機(jī)制還有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的銜接，因此，是一種較適合中國(guó)國(guó)情的管理模式。

在啟動(dòng)階段完成以后，政府需要通過(guò)宣傳和示范作用，逐漸提高農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)知水平和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，接受有別于家庭保障的社會(huì)化保障模式，參與和投入到這一體系中來(lái)，并與政府一起逐漸提高保險(xiǎn)基金的籌資水平，相應(yīng)地提高保障受益水平。在這一過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)階梯式推進(jìn)的狀態(tài)，一步步縮小城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平的差距，為城鄉(xiāng)銜接奠定基礎(chǔ)。

當(dāng)農(nóng)村社會(huì)保障基金越來(lái)越充實(shí)，其籌資水平和受益水平與城市一致或接近時(shí)，就要適時(shí)地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接，解決好兩者之間的并軌和轉(zhuǎn)換問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)村保障水平與城市保障水平達(dá)到同一標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，要實(shí)現(xiàn)兩者之間的并軌；對(duì)于農(nóng)村與城市之間因生活條件的差異而客觀上需要維持一定差別的保障標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目則需要解決好兩者之間因人員流動(dòng)而帶來(lái)的轉(zhuǎn)換機(jī)制問(wèn)題。

那么，這一模式究竟是如何運(yùn)行的，其動(dòng)態(tài)過(guò)程如何？東莞市的案例為我們提供了一個(gè)鮮活的教材。

三、東莞市“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng) 社會(huì)保障一體化進(jìn)程描述

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化進(jìn)程

1．起步階段(2000年11月至2006年6月)。2000年11月，《東莞市農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》出臺(tái)，標(biāo)志著東莞市城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化進(jìn)程的正式啟動(dòng)。從2001年1月起，東莞便正式實(shí)行了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，將男性凡20-60歲年齡段，女性凡20-55歲年齡段沒(méi)有參加職保的本地戶籍農(nóng)（居）民納入?yún)⒈７秶?，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由市、鎮(zhèn)、村（居）委會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)，征收費(fèi)率如表1所示。

農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)以當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)的一定比例按月供繳，繳費(fèi)基數(shù)第一年按每人每月400元核定，從2002年1月起，每年遞增2.5%。2001年1月至2005年12月，繳納的保險(xiǎn)費(fèi)為當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)的11%。被保險(xiǎn)人按規(guī)定參加農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，按月領(lǐng)取農(nóng)民養(yǎng)老金直至終老。農(nóng)民養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金組成。基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)起初為每人每月150元，2006年1月起調(diào)整為200元。個(gè)人帳戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額除以120?；A(chǔ)養(yǎng)老金從農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付、個(gè)人帳戶養(yǎng)老金從個(gè)人帳戶中支付。個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額支付完畢，從農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付。個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額只用于參保人養(yǎng)老之用，除參保人參保期間出境定居、戶口遷移市外的或死亡的，其個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額退還給本人或法定繼承人外，均不得提前支取。參保人享受農(nóng)民養(yǎng)老金后死亡的，其個(gè)人帳戶儲(chǔ)存余額退還其法定繼承人。2．城鄉(xiāng)并軌階段（2006年7月1日以后）。從2006年7月1日起，東莞市全面推動(dòng)農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，農(nóng)保參保人以村（社區(qū)）為單位并入職保。個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的鎮(zhèn)并入時(shí)間最遲不能超過(guò)2009年6月30日。同時(shí)，逐漸提高所繳保險(xiǎn)費(fèi)占當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)的比例，并相應(yīng)調(diào)整個(gè)人與市鎮(zhèn)村之間的繳費(fèi)比例（見(jiàn)表2）。并軌后的繳費(fèi)基數(shù)為本市職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)，參保待遇標(biāo)準(zhǔn)如表3所示。

資金問(wèn)題是社會(huì)保障的關(guān)鍵問(wèn)題。一體化進(jìn)程啟動(dòng)后，東莞市政府有計(jì)劃、分步驟地?cái)U(kuò)大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持力度。2000年底，市財(cái)政多方籌措10億元基礎(chǔ)資金，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從2006年開(kāi)始，在逐步提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的制度安排中，繳費(fèi)率從原來(lái)的11%提高到18%，政府和村集體的出資比率也同步從6%增加到10′%。2001年至2005年，市、鎮(zhèn)（街）兩級(jí)財(cái)政和村（居）集體合計(jì)投入農(nóng)保的專項(xiàng)資金達(dá)8.96億元。此外，各級(jí)財(cái)政還逐年加大對(duì)農(nóng)醫(yī)保的扶持力度，2004年到2007年，市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政共投入扶持資金1.057億元。

由于社保費(fèi)采取個(gè)人和市鎮(zhèn)村按比例繳納的方式，這其中村一級(jí)資金管理的規(guī)范程度相對(duì)較差，因此，需要加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)的管理，以保證資金投入的穩(wěn)定性。在完善村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制的基礎(chǔ)上，東莞市政府積極推動(dòng)資產(chǎn)管理的規(guī)范化：全面實(shí)行聯(lián)組會(huì)計(jì)委派制和財(cái)會(huì)電算化；高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)“一欄兩室”，全面規(guī)范村務(wù)公開(kāi)、民主管理工作；在村組兩級(jí)成立監(jiān)事會(huì)，民主監(jiān)督面實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。為建立農(nóng)民社保的長(zhǎng)效保障機(jī)制，2006年，東莞市明確規(guī)定“全市各村（或社區(qū)，含村民小組）必須把集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%以上用于所屬村民的社會(huì)保障”，從而增強(qiáng)了農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性和調(diào)劑能力。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化需要有與其相適應(yīng)的組織和管理機(jī)制變革，為此，東莞采取了以下3個(gè)措施：一是整合機(jī)構(gòu)和人員，將農(nóng)村社會(huì)保障管理職能統(tǒng)一劃歸市社會(huì)保障職能部門承擔(dān)。職能的有機(jī)整合使全市的社保工作實(shí)現(xiàn)了一個(gè)系統(tǒng)管理、一個(gè)窗口對(duì)外，降低了一體化的運(yùn)行成本，提高了效率，也大大增強(qiáng)了基金的調(diào)劑能力。二是實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化和信息化。在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、支付限額、起付標(biāo)準(zhǔn)、支付范圍、待遇支付比例等環(huán)節(jié)全面推行規(guī)范化、公開(kāi)化操作。對(duì)農(nóng)（居）民參保繳納的社?；?，按規(guī)定納入市財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，確?；鸢踩\(yùn)行、有效增值。同時(shí)，將農(nóng)村社保納入“數(shù)字社?！毙畔⒒ㄔO(shè)的框架，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)。三是實(shí)現(xiàn)社保服務(wù)的社會(huì)化。東莞市社保局分別與廣東發(fā)展銀行、東莞市商業(yè)銀行合作，發(fā)行了廣發(fā)社會(huì)保險(xiǎn)IC卡、商業(yè)銀行農(nóng)保退休金存折和農(nóng)醫(yī)保商業(yè)銀行銀聯(lián)社?？?，各項(xiàng)社保支付資金100%社會(huì)化發(fā)放，農(nóng)保退休人員可在指定的銀行在全市的任意網(wǎng)點(diǎn)領(lǐng)取養(yǎng)老金，醫(yī)保參保患者在辦理出院手續(xù)時(shí)可現(xiàn)場(chǎng)結(jié)算醫(yī)療費(fèi)，實(shí)現(xiàn)社保服務(wù)的便民化。

（二）差別分擔(dān)的多級(jí)資金籌集機(jī)制

東莞市農(nóng)村基本社會(huì)保障制度實(shí)行的是“廣覆蓋，低水平”模式。然而，全覆蓋對(duì)一些相對(duì)落后的鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，資金壓力較大。訪談中，東莞社保局農(nóng)保科的陳某說(shuō)：“困難主要來(lái)自各個(gè)鎮(zhèn)的發(fā)展不一樣，有不平衡性，經(jīng)濟(jì)條件好的鎮(zhèn)很積極，而相對(duì)落后的鎮(zhèn)則有顧慮，個(gè)人繳費(fèi)的壓力還是存在的?！睘榇_保所有莞籍農(nóng)（居）民能平等享有基本社會(huì)保障，東莞市按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將28個(gè)鎮(zhèn)劃分為欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和非欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，有差別地劃分市、鎮(zhèn)、襯的資金負(fù)擔(dān)比例，對(duì)欠發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)實(shí)施財(cái)政支持政策。例如，農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集，除農(nóng)民個(gè)人繳納外，其余部分由市、鎮(zhèn)、村（居）三級(jí)按3：3:4比例分擔(dān)；最低生活保障費(fèi)市、鎮(zhèn)、村（居）按4:4:2比例分擔(dān)。但對(duì)欠發(fā)達(dá)村負(fù)擔(dān)的農(nóng)保、最低生活保障等費(fèi)用，均由市、鎮(zhèn)財(cái)政分擔(dān)。其中，屬欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的村（居），其分擔(dān)部分由市、鎮(zhèn)按6:4的比例分擔(dān)；屬非欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的村（居），其分擔(dān)部分由市、鎮(zhèn)按4:6的比例分擔(dān)。對(duì)農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，先按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將鎮(zhèn)劃分為一類、二類、三類和四類（一類屬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，四類屬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好），然后有差別地分擔(dān)市鎮(zhèn)財(cái)政投入比例，市財(cái)政負(fù)擔(dān)比率分別為80%、60%、40%和20%，其余部分由鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。這種政策減輕了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政和集體負(fù)擔(dān)，保證了社會(huì)保障費(fèi)用能及時(shí)足額到位，使一體化得以公平和有效推進(jìn)。

（三）循序漸進(jìn)的城鄉(xiāng)保障水平統(tǒng)一進(jìn)程

在解決農(nóng)村與城市社會(huì)保障的統(tǒng)一問(wèn)題上，上海浦東采取的是農(nóng)村社會(huì)保障——農(nóng)民市民化社會(huì)保障——市民社會(huì)保障3個(gè)階段過(guò)渡模式，到一定程度由政府采取“托底”方式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但這種模式人為制造了3個(gè)不同的制度階段，將會(huì)為后續(xù)的轉(zhuǎn)制過(guò)程帶來(lái)不必要的轉(zhuǎn)制成本。而東莞市的做法與浦東不同，它從一開(kāi)始就立足于解決城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的統(tǒng)籌和銜接，轉(zhuǎn)制成本大大減少。其基本做法可以概括為：循序漸進(jìn)、小步快走，逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平的差距，其演進(jìn)如圖2所示。

經(jīng)濟(jì)因素和農(nóng)民的認(rèn)知水平是制約農(nóng)村社會(huì)保障的主要障礙，因此，一個(gè)可行的辦法是循序漸進(jìn)地推動(dòng)一體化進(jìn)程，逐漸擴(kuò)大覆蓋面和提高保障水平，最后擇機(jī)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和平衡。而最重要的一點(diǎn)是讓農(nóng)民能從中得到實(shí)惠，逐漸把他們吸引到社會(huì)保障體系中來(lái)。2000年底，東莞市財(cái)政多方籌資建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在未征收農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的情況下，先行發(fā)放兩個(gè)月的養(yǎng)老金，此舉在群眾中影響很大，增強(qiáng)了農(nóng)（居）民的參保信心。東坑鎮(zhèn)的農(nóng)民李某，原來(lái)一直靠在家后院種疏菜維持生活，而養(yǎng)老保障制度啟動(dòng)后，她每個(gè)月能從社保局領(lǐng)取到300元養(yǎng)老金。她說(shuō)：“以前做夢(mèng)也沒(méi)想過(guò)，村干部通知領(lǐng)錢時(shí)，都不敢相信是真的。”東坑鎮(zhèn)社保局的黃某說(shuō)：“參保時(shí)，農(nóng)民的熱情并不是十分高，當(dāng)他們領(lǐng)到錢就會(huì)比較有熱情的啦。”農(nóng)民嘗到甜頭后，踴躍參加保險(xiǎn)，進(jìn)而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入的增加、各級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和責(zé)任分擔(dān)的到位逐漸提高籌資水平和保障水平。而為了提高農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)知能力，使他們了解制度的內(nèi)容和運(yùn)作方式，以便更好地維護(hù)自身的保障權(quán)益，東莞市政府采取了諸如媒體報(bào)道、咨詢活動(dòng)、“社保之夜”文化節(jié)等多種形式的宣傳活動(dòng)，取得一定的效果。

（四）有效銜接的城鄉(xiāng)并軌和轉(zhuǎn)換機(jī)制

為減輕農(nóng)村社?；饓毫Γ瑬|莞市逐步將農(nóng)村社會(huì)保障并入職工社會(huì)保障體系中，實(shí)行統(tǒng)一管理。同時(shí)，實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”方式，著力做實(shí)個(gè)人帳戶，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接并軌和轉(zhuǎn)換。以農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人帳戶統(tǒng)一按繳費(fèi)基數(shù)的一定比例建立，其中，全部個(gè)人繳費(fèi)和3%的市鎮(zhèn)村繳費(fèi)數(shù)額記入個(gè)人帳戶。2006年7月1日，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)并入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)后，繼續(xù)參保繳費(fèi)的，參保人按繳費(fèi)基數(shù)的8%建立個(gè)人賬戶，原農(nóng)保個(gè)人帳戶金額全部劃人并軌后的個(gè)人帳戶，不足部分從市鎮(zhèn)村繳費(fèi)額中劃入。對(duì)按規(guī)定并入職保后達(dá)到國(guó)家法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)年限不足15年的參保人，以及按規(guī)定參加農(nóng)保并且在并入職保時(shí)達(dá)到或超過(guò)國(guó)家法定退休年齡的女性參保人，允許在申請(qǐng)退休前自愿選擇補(bǔ)繳或延繳至累及繳費(fèi)年限滿15年。對(duì)統(tǒng)一補(bǔ)繳有困難的村，進(jìn)行適當(dāng)?shù)撵`活調(diào)整，允許所屬成員在申請(qǐng)按月領(lǐng)取職?；攫B(yǎng)老金時(shí)以退休一個(gè)補(bǔ)繳一個(gè)的方式進(jìn)行補(bǔ)繳。在這一政策下，到2006年7月1日，領(lǐng)取農(nóng)保養(yǎng)老金的農(nóng)（居）民可以有3種選擇：補(bǔ)繳、延繳或不補(bǔ)繳、不延繳，前兩種選擇領(lǐng)取職工養(yǎng)老金，后一種選擇則繼續(xù)領(lǐng)取農(nóng)保養(yǎng)老金，今后不再變更。并入職保時(shí)間的早晚，直接影響到農(nóng)（居）民養(yǎng)老待遇，這在一定程度上調(diào)動(dòng)了村集體轉(zhuǎn)保的熱情，同時(shí)也使得農(nóng)保并入職保后，帳戶更加充實(shí)，農(nóng)保所承擔(dān)的隱性債務(wù)的壓力減小。

（二）醫(yī)療保險(xiǎn)一體化進(jìn)程

1．農(nóng)村合作醫(yī)療階段（2004年6月以前）。廣東省農(nóng)村合作醫(yī)療始予上世紀(jì)50年代中后期，70年代為鼎盛時(shí)期，但到80年代初，合作醫(yī)療出現(xiàn)了大滑波。根據(jù)國(guó)家和省有關(guān)建立農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度的文件精神，從1998年開(kāi)始，東莞市財(cái)政每年劃撥100萬(wàn)元作為扶持資金，重新啟動(dòng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其運(yùn)行模式主要有四種：一是鎮(zhèn)辦合作醫(yī)療，二是鎮(zhèn)村聯(lián)辦合作醫(yī)療，三是村辦合作醫(yī)療，四是集體購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn)。

2．農(nóng)醫(yī)保全面推行與發(fā)展階段（2004年7月以后）。2004年7月東莞市啟動(dòng)了農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，開(kāi)始征集農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金，原農(nóng)村合作醫(yī)療制度正式升格為醫(yī)療保險(xiǎn)制度，按照職工住院基本醫(yī)療保險(xiǎn)的模式，面向本市戶籍的農(nóng)（居）民，實(shí)行以“保大病、保住院”為主要特征的住院基本醫(yī)療保險(xiǎn)；以村（居）民委員會(huì)為單位參加農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，全市統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一基金調(diào)劑使用；實(shí)行“以收定支、收支平衡”的原則，個(gè)人繳費(fèi)為主和集體扶持、政府資助相結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)基金籌集機(jī)制。針對(duì)各鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的狀況，東莞市將農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險(xiǎn)分為一低一高的A檔和B檔，繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)如下：實(shí)施第一年，A檔按90元／人·年標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，其中參保人個(gè)人繳納60元／年，B檔按220元／人·年標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，其中參保人個(gè)人繳納190元／年，市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政對(duì)A、B兩檔均補(bǔ)貼30元／人·年。A、B檔參保人因病住院，發(fā)生在起付標(biāo)準(zhǔn)以上的基本醫(yī)療費(fèi)，基金支付70%，因特定門診發(fā)生的基本醫(yī)療費(fèi)支付60%。最高支付限額A檔為每人每年1萬(wàn)元，B檔為每人每年3.5萬(wàn)元。2005年7月，A、B檔的年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至每人120元和250元，市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政對(duì)A、B兩檔的補(bǔ)貼均調(diào)高至60元／人·年，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變。2007年6月，東莞市又將農(nóng)醫(yī)保的全部參保人統(tǒng)一轉(zhuǎn)為B檔，仍按250元／人·年繳費(fèi)，但對(duì)個(gè)人及市、鎮(zhèn)財(cái)政的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由原來(lái)190元／年降為120元／年，市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助提高到130元／人·年，最高支付限額也統(tǒng)一為每人每年3.5萬(wàn)元。

（三）最低生活保障的一體化進(jìn)程

東莞市從1997年1月1 日起在全市城鄉(xiāng)實(shí)施了市民最低生活保障制度，將無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居（村）民；領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均月收入低于市低保標(biāo)準(zhǔn)的居（村）民；在職人員在領(lǐng)取工資或最低工資及退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保標(biāo)準(zhǔn)的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保標(biāo)準(zhǔn)的居（村）民（不包括五保對(duì)象）這幾類處于弱勢(shì)地位的東莞市常住戶口的城鄉(xiāng)居（村）民納入低保范圍。低保的標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)居民210元／人·月，農(nóng)村居民180元／人·月。此后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)等因素變化，東莞市一再調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，并逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。2008年1月1日，東莞市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到360元／人·月，最終實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)一體化。

四、東莞市“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會(huì)保障

（一）政府主導(dǎo)的啟動(dòng)和實(shí)施機(jī)制

東莞市地處珠三角的中心位置，自90年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，迫切需要解決在城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，而計(jì)劃生育政策引起的傳統(tǒng)家庭保障功能的弱化和人口老齡化的趨勢(shì)，也需要社會(huì)保障的制度創(chuàng)新。東莞市政府及時(shí)捕捉到了這些制度創(chuàng)新的需要，而較好的財(cái)政狀況也使其有能力進(jìn)行制度創(chuàng)新。在這樣的背景下，東莞市政府決定自上而下啟動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程。

為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間因人員流動(dòng)而帶來(lái)的社保轉(zhuǎn)換問(wèn)題，東莞市規(guī)定，對(duì)已經(jīng)參加農(nóng)村社會(huì)保障體系的人，一日進(jìn)入城市就業(yè)，則自動(dòng)轉(zhuǎn)入職工社會(huì)保障體系，其在農(nóng)村的社會(huì)保障權(quán)益也轉(zhuǎn)化為城市社會(huì)保障體系下的權(quán)益。如果已經(jīng)加入城市社會(huì)保障的農(nóng)民失業(yè)，一旦轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，其在城市的社會(huì)保障權(quán)益也轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社會(huì)保障體系下的權(quán)益。例如在養(yǎng)老保險(xiǎn)上，非個(gè)人承擔(dān)的保費(fèi)由市鎮(zhèn)村按比例分擔(dān)。在民辦非企業(yè)單位及個(gè)體工商戶就業(yè)的，業(yè)主需承擔(dān)相應(yīng)的保費(fèi)，離職后也由市鎮(zhèn)村按比例承擔(dān)；因工作變動(dòng)退出企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的，其原由企業(yè)承擔(dān)的部分，也改為市鎮(zhèn)村按比例承擔(dān)。這一靈活的轉(zhuǎn)換機(jī)制維護(hù)了流動(dòng)人群的權(quán)益，促進(jìn)了人員流動(dòng)，也保證了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的穩(wěn)步銜接。謝崗鎮(zhèn)的進(jìn)城務(wù)工人員王某表達(dá)了對(duì)這一制度安排的優(yōu)越性，“現(xiàn)在進(jìn)城后不用擔(dān)心在農(nóng)村的保障問(wèn)題了，可以安心在城里干活。什么時(shí)候不想在城里干了，回到農(nóng)村照樣可以得到我應(yīng)該得到的好處?！?/p>

五、結(jié)論及討論

本文在總結(jié)已有研究成果和認(rèn)真分析政府相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，嘗試性地構(gòu)建了基于過(guò)程和實(shí)踐形式的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化模式，并以東莞市為案例，探討其實(shí)踐途徑。通過(guò)分析，我們認(rèn)為，在這一進(jìn)程中，關(guān)鍵是要處理好如下幾點(diǎn)：

強(qiáng)化政府的社會(huì)保障責(zé)任，合理選擇一體化項(xiàng)目。從東莞市的案例中我們可以看到，在城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程中，無(wú)論是方案的制定、啟動(dòng)和運(yùn)行資金的籌措、管理機(jī)制的設(shè)計(jì)等處處可見(jiàn)政府這只“看得見(jiàn)的手”。這其中，最重要的是要解決政府的資金投入問(wèn)題。根據(jù)一些學(xué)者的測(cè)算，目前我國(guó)已經(jīng)具備了公共服務(wù)均等化的財(cái)政條件，關(guān)鍵是要深化行政體制改革，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，壓縮行政管理費(fèi)用和直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的投入，增加在民生方面的投入，從而為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化奠定基礎(chǔ)。另外，各地應(yīng)因地制宜地選擇城鄉(xiāng)一體化的保障項(xiàng)目，既可從某一單項(xiàng)中尋求突破，有條件的地方也可以選擇多個(gè)項(xiàng)目齊頭并進(jìn)。

合理分?jǐn)偦旧鐣?huì)保障責(zé)任與成本，這是東莞案例的另一條重要經(jīng)驗(yàn)。推而論之，目前需要明確以下幾點(diǎn)：(1)明確劃分中央政府與地方政府在社會(huì)保障中的職責(zé)分工與協(xié)作，中央政府負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域的法律法規(guī)的制定，就農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)遵循的原則、保障內(nèi)容及形式、財(cái)政投入水平、保障監(jiān)督等方面做出明確規(guī)定，此外，還應(yīng)就不同省際之間的社會(huì)保障的銜接問(wèn)題及早做出制度安排。(2)合理劃分中央與省級(jí)政府之間在社會(huì)保障領(lǐng)域的投入比例。有兩個(gè)方案可供選擇，即“按比例分擔(dān)”和“按類型分?jǐn)偂薄(3)建立國(guó)家農(nóng)村社保專項(xiàng)統(tǒng)籌基金，做好轉(zhuǎn)移支付工作，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予專項(xiàng)扶持。(4)合理劃分不同層級(jí)地方政府之間的責(zé)任。各?。ㄊ校?yīng)統(tǒng)籌本區(qū)域農(nóng)村社會(huì)保障的基本需求，可借鑒東莞市的模式，將下轄地區(qū)按財(cái)政實(shí)力予以分類，有差別地確定省政府與下轄政府層級(jí)之間對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的不同承擔(dān)比例。此外，地方政府還應(yīng)制定和完善農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)制度，使農(nóng)村的社會(huì)保障工作制度化、規(guī)范化，杜絕隨意性和盲目性，落實(shí)農(nóng)村社會(huì)保障工作責(zé)任制，做好便民服務(wù)等工作。

循序漸進(jìn)地推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程，擇機(jī)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和平衡，這是東莞案例的又一個(gè)重要啟示。東莞的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，在制度變遷的過(guò)程中，重要的一點(diǎn)是進(jìn)入。一般而言，低水平的進(jìn)入模式較適合中國(guó)的實(shí)際，它可以大大減少阻力和實(shí)施成本，易于為人們所接受。但對(duì)于一體化的速度、城鄉(xiāng)銜接方式等方面各地可以依據(jù)自身的實(shí)際作出不同的選擇。

上述三條經(jīng)驗(yàn)只是讓我們看到了東莞案例的積極一面，但其存在的隱憂同樣值得我們思考。一是隱性債務(wù)問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中最可能出現(xiàn)隱性債務(wù)的是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，東莞市政府依靠財(cái)政投入來(lái)彌補(bǔ)，同時(shí)，將農(nóng)（居）民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下統(tǒng)一管理，對(duì)未滿繳費(fèi)年限的參保農(nóng)（居）民實(shí)行補(bǔ)繳、延繳等方法來(lái)充實(shí)基金帳戶，從而較好地解決了養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題。但醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，其隱性債務(wù)主要來(lái)自醫(yī)療消費(fèi)的不可預(yù)見(jiàn)性。東莞市醫(yī)療保險(xiǎn)支出是按參加醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人醫(yī)療費(fèi)用發(fā)生的多少作為支付標(biāo)準(zhǔn)的，是一種現(xiàn)收現(xiàn)付的體制。由于影響醫(yī)療費(fèi)用的因素很多，有病人方面的，也有醫(yī)院方面的，從而使醫(yī)療費(fèi)用的控制難度較大。來(lái)自衛(wèi)生行政主管部門對(duì)藥品價(jià)格和住院費(fèi)用等的約束的剛性不強(qiáng)，很多時(shí)候缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。這種種因素使對(duì)農(nóng)醫(yī)保支出規(guī)模的控制企圖落空，最終導(dǎo)致收支失衡。政府和部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)成了這一隱性債務(wù)的承擔(dān)者。隨著人口老齡化的加劇，以及農(nóng)（居）民醫(yī)療保健意識(shí)的進(jìn)一步加強(qiáng)，這一隱性債務(wù)仍有擴(kuò)大的趨勢(shì)。二是農(nóng)民的制度認(rèn)知問(wèn)題。雖然政府的宣傳對(duì)于提高農(nóng)民的認(rèn)知能力起到了一定的作用，但由于農(nóng)村社保參保單位以村集體為主，一些村直接從農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)股份分紅款項(xiàng)上扣除社保費(fèi)用后統(tǒng)一上繳，這在一定程度上使農(nóng)民與整個(gè)社保運(yùn)作體系相隔離。在訪談中筆者發(fā)現(xiàn)，較多農(nóng)（居）民不清楚自身參與了何種社會(huì)保障項(xiàng)目以及個(gè)人繳費(fèi)多少，可以享受到什么樣的保障待遇等，導(dǎo)致一些農(nóng)民仍對(duì)入院看病心存恐懼，生病基本靠“扛著”。東坑鎮(zhèn)的王某說(shuō)：“不會(huì)想到住院的，老了到了一定年歲就要死的啦，還醫(yī)什么，浪費(fèi)子女的錢?！倍械娜藚s認(rèn)為，“醫(yī)療保障是政府出錢，當(dāng)然是能多用就多用，不用就沒(méi)有了”。這都是因缺乏對(duì)個(gè)人帳戶和社會(huì)統(tǒng)籌基金兩者關(guān)系的了解而出現(xiàn)的認(rèn)知誤差，它或者導(dǎo)致一些迫切需要保障的群體得不到應(yīng)有的保障，或者導(dǎo)致資源的不當(dāng)使用和浪費(fèi)。此外，由于農(nóng)（居）民不掌握新型社保制度的足夠信息，使他們?nèi)狈?duì)社保資金監(jiān)管的積極性，只能依靠社保部門的自我監(jiān)管，從而存在難以預(yù)知的隱患。這種種認(rèn)知問(wèn)題的存在都不利于社會(huì)保障制度的健全和發(fā)展，為此，仍需做大量深入而細(xì)致的工作。三是社保基金增值問(wèn)題。由于《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》只允許全國(guó)社保基金進(jìn)入資本市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，不允許地方社會(huì)保險(xiǎn)基金“入市”和直接投資，這就使農(nóng)村社?；鹬荒芡ㄟ^(guò)購(gòu)買國(guó)債、銀行存款的方式實(shí)現(xiàn)保值、增值，投資渠道比較單一，增值緩慢，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必將影響農(nóng)村社保基金的支付能力。因此，如何創(chuàng)新社?；鹪鲋捣绞?，是需要進(jìn)一步探索的重要課題。四是外來(lái)農(nóng)民工社保銜接問(wèn)題。這一點(diǎn)，東莞市的情況與其他地方一樣，需要在全國(guó)范圍內(nèi)加以統(tǒng)籌安排解決。