第一篇：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對策

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對策

作者：朱敏 來源：中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊2011年第1期 發(fā)布時間：2011年3月27日

黨的十七屆三中全會作出了允許農(nóng)民按照依法自愿有償原則，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營的戰(zhàn)略決策，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供了大力的政策支持。但從近幾年的實(shí)踐看，全國土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的9%。那么，到底什么原因阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大面積推開？政府又該采取何種政策來推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)？

一、目前土地還承擔(dān)著基本生活保障功能，難以大規(guī)模鋪開

在我國特定歷史條件下，農(nóng)村土地除了發(fā)揮最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能之外，還發(fā)揮著確保農(nóng)民基本溫飽的社會保障功能，這些保障主要包括：一是通過對土地的占有、使用和處分獲取的利益，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，這些收益滿足了農(nóng)民最基本的生活需求，維持了我國農(nóng)村在社會轉(zhuǎn)型期的和諧穩(wěn)定。二是國家為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的各種補(bǔ)貼，包括“黃箱”補(bǔ)貼和“綠箱”補(bǔ)貼。

目前，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更低，在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。盡管當(dāng)前農(nóng)民外出經(jīng)商務(wù)工的人數(shù)不斷增加，但大多數(shù)農(nóng)民因?yàn)闊o“一技之長”，就業(yè)很不穩(wěn)定。因此，寧肯讓田地拋荒，也不愿流轉(zhuǎn)給他人。甚至花錢雇人種地，或者靠每畝倒貼農(nóng)藥、化肥請人代耕，大量良田處于低效利用中。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉(zhuǎn)難以真正實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在一系列政策障礙

（一）土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)落后

當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)日益活躍，但現(xiàn)行法律仍然以限制流轉(zhuǎn)為主，法制建設(shè)落后社會發(fā)展需要，表現(xiàn)在四個方面：一是集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系設(shè)計(jì)過于抽象化，產(chǎn)權(quán)細(xì)分不夠。我國土地管理法僅規(guī)定了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩大類權(quán)利，但集體土地所有權(quán)主體的具體代表不明確，集體土地使用權(quán)的內(nèi)容、取得方式界定不清楚，集體土地幾乎沒有抵押、擔(dān)保等派生的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，其功能的發(fā)揮受到嚴(yán)格限制。二是政策明確規(guī)定長期穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，但在實(shí)際操作中沒說明什么人有權(quán)承包土地，即什么人算是集體組織的成員。三是規(guī)定農(nóng)民承包土地要承擔(dān)義務(wù)，其中向鄉(xiāng)村社會交納公共開支，但沒有明確提出這部分費(fèi)用屬于地租還是管理費(fèi)用，這一費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是多少，給農(nóng)民造成過重的負(fù)擔(dān)。四是隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的提高，被占用農(nóng)地越來越多，但現(xiàn)行的城市土地政策中明確規(guī)定農(nóng)村集體組織的土地不能直接進(jìn)入二級市場，只有在政府征用土地后轉(zhuǎn)包給土地開發(fā)商，這造成土地增值部分與農(nóng)民無關(guān)，從土地上獲利的不是農(nóng)民，而是中間開發(fā)商。

（二）土地使用權(quán)商品屬性不明確 土地權(quán)屬主要是兩個方面，即土地所有權(quán)和土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）。相對于一個完整的產(chǎn)權(quán)而言，承包經(jīng)營權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，表現(xiàn)在：一是土地受讓主體有嚴(yán)格身份限制。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，使土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。二是承包經(jīng)營人沒有完全自主權(quán)。目前國家對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格的控制，只允許國家“依法”征用，不準(zhǔn)在農(nóng)民之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意，既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這才符合商品屬性。三是土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)。我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致承包者不能將土地作為財(cái)產(chǎn)看待，缺乏長遠(yuǎn)的收入預(yù)期，土地不能像普通商品一28中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊2011年第1期本刊關(guān)注◎樣在市場流動。

（三）現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度容易造成對農(nóng)民利益的剝奪

現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度存在五個方面問題：一是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)的行政推動為主，農(nóng)戶對市場行情不能充分把握，導(dǎo)致他們對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)十分隨意，既沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一手續(xù)，造成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場的價(jià)格混亂。二是流轉(zhuǎn)管理無序，操作隨意，程序隨便，土地流轉(zhuǎn)中既簽訂了流轉(zhuǎn)合同又經(jīng)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)審查的只是極少數(shù)，大部分的流轉(zhuǎn)只進(jìn)行口頭約定甚至無約定。三是部分地區(qū)土地確權(quán)工作不到位，一旦土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生收益，遺留問題就容易暴露出來，從而產(chǎn)生糾紛。四是土地發(fā)包中存在著種種“黑箱操作”行為。五是部分地區(qū)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位極易受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權(quán)為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，操控土地流轉(zhuǎn)，搞硬性流轉(zhuǎn)、越俎代庖。甚至動用警力逼迫農(nóng)民，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）加快完善相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度化和規(guī)范化

盡快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和規(guī)章，提供詳細(xì)的規(guī)范和健全的程序，以系統(tǒng)引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中各方行為的規(guī)范化，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度順利推進(jìn)。必須通過法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行合理配置，建立公正合理的運(yùn)行程序。實(shí)體法方面，亟需建立專門的法律法規(guī)以及部門規(guī)章，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則、主體限制、土地類型、流轉(zhuǎn)方式、價(jià)格市場、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任形式等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的約束和規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各方當(dāng)事人能在法律的制度框架內(nèi)規(guī)范行事。程序法方面，各地應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實(shí)際，制定切實(shí)可行的操作辦法，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個步驟和程序進(jìn)行規(guī)范，指定專門的部門負(fù)責(zé)受理、審批、審查及備案工作，用于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，地方立法可以超前，先行制定地方性的條例或辦法，以法律的形式對本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。對暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)增值收益農(nóng)民共享機(jī)制

為確保合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，減少或避免土地流轉(zhuǎn)收益流入少數(shù)人口袋，必須建立或完善由農(nóng)民當(dāng)家做主的土地流轉(zhuǎn)及其收益分配機(jī)制，總的分配原則應(yīng)是初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與。一是要全面開展土地確權(quán)工作，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)。二是要清晰界定集體與農(nóng)戶土地權(quán)利之間的界限，規(guī)范村集體代表農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的程序，明確村集體在土地流轉(zhuǎn)中的地位和職責(zé)，保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。三是要依法保障農(nóng)戶的主體地位，土地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿，是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)方式應(yīng)由農(nóng)民自己決定，任何組織不得以行政手段阻礙或強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)厲懲處基層干部、村干部越權(quán)流轉(zhuǎn)、私自流轉(zhuǎn)等侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的行為。四是流轉(zhuǎn)收益除交納必要的稅收外，也應(yīng)歸集體農(nóng)民所有，并按“公開、公平、公正”和近期與長遠(yuǎn)利益兼顧的原則落實(shí)到戶、人。

（三）建立保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律援助和糾紛調(diào)解機(jī)制

要建立矛盾預(yù)防機(jī)制。進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作，妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要及時處理流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，糾正和查處違背農(nóng)民意愿的強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)問題。完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度，依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛仲裁，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)。

（四）建立健全農(nóng)村社會保障體系，免除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂

必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風(fēng)險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。一是擴(kuò)大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)民提供保障金，幫助他們度過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推行的過渡期。資金由地方政府、村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，各級政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加對最低生活保障資金的投入，輔之以社會化幫助的渠道募集資金，確保農(nóng)地低保制度的持續(xù)性和穩(wěn)定性。二是建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以個人賬戶為主，不同年齡不同標(biāo)準(zhǔn)，既適應(yīng)一次性移轉(zhuǎn)所有的土地的，也適用以土地入股分紅的農(nóng)民，還應(yīng)適應(yīng)農(nóng)民自由擇業(yè)的需要，為他們的養(yǎng)老免去后顧之憂。三是切實(shí)推行農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度，按法定比例負(fù)擔(dān)農(nóng)民看病所支付的醫(yī)療費(fèi)，解決農(nóng)民看病貴看病難的問題。這三項(xiàng)是我國農(nóng)村最基本的社會保障制度，將最終取代農(nóng)村土地的社會保障功能，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后看病、養(yǎng)老及最低生活水平都有保障。

作者單位：國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部

第二篇：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對策

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對策

朱敏2011-04-29

摘 要： 目前，全國土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，全國平均土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比

例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的9%。土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)落后，土地使用權(quán)商品屬性不明確，現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度容易造成對農(nóng)民利益的剝奪，這都阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。為此，文章提出建立土地流轉(zhuǎn)增值收益農(nóng)民共享機(jī)制等政策建議。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，承包經(jīng)營權(quán)，土地使用權(quán)

黨的十七屆三中全會作出了允許農(nóng)民按照依法自愿有償原則，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營的戰(zhàn)略決策，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供了大力的政策支持。但從近幾年的實(shí)踐看，全國土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的9%。那么，到底什么原因阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大面積推開？政府又該采取何種政策來推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)？

一、目前土地還承擔(dān)著基本生活保障功能，難以大規(guī)模鋪開

在我國特定歷史條件下，農(nóng)村土地除了發(fā)揮最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能之外，還發(fā)揮著確保農(nóng)民基本溫飽的社會保障功能，這些保障主要包括：一是通過對土地的占有、使用和處分獲取的利益，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，這些收益滿足了農(nóng)民最基本的生活需求，維持了我國農(nóng)村在社會轉(zhuǎn)型期的和諧穩(wěn)定。二是國家為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的各種補(bǔ)貼，包括“黃箱”補(bǔ)貼和“綠箱”補(bǔ)貼。

目前，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更低，在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。盡管當(dāng)前農(nóng)民外出經(jīng)商務(wù)工的人數(shù)不斷增加，但大多數(shù)

農(nóng)民因?yàn)闊o“一技之長”，就業(yè)很不穩(wěn)定。因此，寧肯讓田地拋荒，也不愿流轉(zhuǎn)給他人。甚至花錢雇人種地，或者靠每畝倒貼農(nóng)藥、化肥請人代耕，大量良田處于低效利用中。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉(zhuǎn)難以真正實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在一系列政策障礙

（一）土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)落后

當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)日益活躍，但現(xiàn)行法律仍然以限制流轉(zhuǎn)為主，法制建設(shè)落后社會發(fā)展需要，表現(xiàn)在四個方面：一是集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系設(shè)計(jì)過于抽象化，產(chǎn)權(quán)細(xì)分不夠。我國土地管理法僅規(guī)定了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩大類權(quán)利，但集體土地所有權(quán)主體的具體代表不明確，集體土地使用權(quán)的內(nèi)容、取得方式界定不清楚，集體土地幾乎沒有抵押、擔(dān)保等派生的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，其功能的發(fā)揮受到嚴(yán)格限制。二是政策明確規(guī)定長期穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，但在實(shí)際操作中沒說明什么人有權(quán)承包土地，即什么人算是集體組織的成員。三是規(guī)定農(nóng)民承包土地要承擔(dān)義務(wù)，其中向鄉(xiāng)村社會交納公共開支，但沒有明確提出這部分費(fèi)用屬于地租還是管理費(fèi)用，這一費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是多少，給農(nóng)民造成過重的負(fù)擔(dān)。四是隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的提高，被占用農(nóng)地越來越多，但現(xiàn)行的城市土地政策中明確規(guī)定農(nóng)村集體組織的土地不能直接進(jìn)入二級市場，只有在政府征用土地后轉(zhuǎn)包給土地開發(fā)商，這造成土地增值部分與農(nóng)民無關(guān)，從土地上獲利的不是農(nóng)民，而是中間開發(fā)商。

（二）土地使用權(quán)商品屬性不明確

土地權(quán)屬主要是兩個方面，即土地所有權(quán)和土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）。相對于一個完整的產(chǎn)權(quán)而言，承包經(jīng)營權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，表現(xiàn)在：一是土地受讓主體有嚴(yán)格身份限制。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封

閉性，使土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。二是承包經(jīng)營人沒有完全自主權(quán)。目前國家對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格的控制，只允許國家“依法”征用，不準(zhǔn)在農(nóng)民之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意，既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這才符合商品屬性。三是土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)。我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益全不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致承包者不能將土地作為財(cái)產(chǎn)看待，缺乏長遠(yuǎn)的收入預(yù)期，土地不能像普通商品一樣在市場流動。

（三）現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度容易造成對農(nóng)民利益的剝奪

現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度存在五個方面問題：一是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)的行政推動為主，農(nóng)戶對市場行情不能充分把握，導(dǎo)致他們對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)十分隨意，既沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一手續(xù)，造成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場的價(jià)格混亂。二是流轉(zhuǎn)管理無序，操作隨意，程序隨便，土地流轉(zhuǎn)中既簽訂了流轉(zhuǎn)合同又經(jīng)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)審查的只是極少數(shù)，大部分的流轉(zhuǎn)只進(jìn)行口頭約定甚至無約定。三是部分地區(qū)土地確權(quán)工作不到位，一旦土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生收益，遺留問題就容易暴露出來，從而產(chǎn)生糾紛。四是土地發(fā)包中存在著種種“黑箱操作”行為。五是部分地區(qū)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位極易受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權(quán)為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，操控土地流轉(zhuǎn)，搞硬性流轉(zhuǎn)、越俎代庖。甚至動用警力逼迫農(nóng)民，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）加快完善相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度化和規(guī)范化

盡快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和規(guī)章，提供詳細(xì)的規(guī)范和健全的程序，以系統(tǒng)引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中各方行為的規(guī)范化，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度順利推進(jìn)。必須通過法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行合理配置，建立公正合理的運(yùn)行程序。實(shí)體法方面，亟需建立專門的法律法規(guī)以及部門規(guī)章，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則、主體限制、土地類型、流轉(zhuǎn)方式、價(jià)格市場、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任形式等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的約束和規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各方當(dāng)事人能在法律的制度框架內(nèi)規(guī)范行事。程序法方面，各地應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實(shí)際，制定切實(shí)可行的操作辦法，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個步驟和程序進(jìn)行規(guī)范，指定專門的部門負(fù)責(zé)受理、審批、審查及備案工作，用于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，地方立法可以超前，先行制定地方性的條例或辦法，以法律的形式對本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。對暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)增值收益農(nóng)民共享機(jī)制

為確保合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，減少或避免土地流轉(zhuǎn)收益流入少數(shù)人口袋，必須建立或完善由農(nóng)民當(dāng)家做主的土地流轉(zhuǎn)及其收益分配機(jī)制，總的分配原則應(yīng)是初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與。一是要全面開展土地確權(quán)工作，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)。二是要清晰界定集體與農(nóng)戶土地權(quán)利之間的界限，規(guī)范村集體代表農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的程序，明確村集體在土地流轉(zhuǎn)中的地位和職責(zé)，保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。三是要依法保障農(nóng)戶的主體地位，土地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿，是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)方式應(yīng)由農(nóng)民自己決定，任何組織不得以行政手段阻礙或強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)厲懲處基層干部、村干部越權(quán)流轉(zhuǎn)、私自流轉(zhuǎn)等侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的行為。四是流轉(zhuǎn)收益除交納必要的稅收外，也應(yīng)歸集體農(nóng)民所有，并按“公開、公平、公正”和近期與長遠(yuǎn)利益兼顧的原則落實(shí)到戶、人。

（三）建立保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律援助和糾紛調(diào)解機(jī)制

要建立矛盾預(yù)防機(jī)制。進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作，妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要及時處理流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，糾正和查處違背農(nóng)民意愿的強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)問題。完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度，依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛仲裁，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)。

（四）建立健全農(nóng)村社會保障體系，免除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂

必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風(fēng)險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。一是擴(kuò)大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)民提供保障金，幫助他們度過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推行的過渡期。資金由地方政府、村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，各級政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加對最低生活保障資金的投入，輔之以社會化幫助的渠道募集資金，確保農(nóng)地低保制度的持續(xù)性和穩(wěn)定性。二是建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以個人賬戶為主，不同年齡不同標(biāo)準(zhǔn)，既適應(yīng)一次性移轉(zhuǎn)所有的土地的，也適用以土地入股分紅的農(nóng)民，還應(yīng)適應(yīng)農(nóng)民自由擇業(yè)的需要，為他們的養(yǎng)老免去后顧之憂。三是切實(shí)推行農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度，按法定比例負(fù)擔(dān)農(nóng)民看病所支付的醫(yī)療費(fèi)，解決農(nóng)民看病貴看病難的問題。這三項(xiàng)是我國農(nóng)村最基本的社會保障制度，將最終取代農(nóng)村土地的社會保障功能，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后看病、養(yǎng)老及最低生活水平都有保障。

第三篇：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的障礙及對策

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的障礙及對策

發(fā)布時間：2012年07月11日 00:00

來源：《中州學(xué)刊》2012年第3期作者：朱桂香等

目前，我國農(nóng)村社會保障項(xiàng)目主要包括社會救濟(jì)（貧困人口社會救濟(jì)、災(zāi)民救濟(jì)）、社會保障（養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療）、優(yōu)撫安置、社會福利和社會互助等5項(xiàng)制度，雖說已初步具備了社會保障體系應(yīng)有的項(xiàng)目類別，但農(nóng)村社會保障項(xiàng)目設(shè)置的供給量與農(nóng)民對社會保障的實(shí)際需求量之間還存在巨大的差距。因此，農(nóng)民的承包地就是農(nóng)民的“命根子”，是農(nóng)民收入的主要來源，承擔(dān)了農(nóng)民就業(yè)、收益和基本生活保障的多種功能。由于當(dāng)前城市尚不能為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民解決好住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女教育和社保等各方面保障，農(nóng)民工將其農(nóng)村承包土地作為其生活保障的最后一道防線。有些農(nóng)民在從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)品經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”，就是撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。尤其是2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民在獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的同時，不再繳納農(nóng)業(yè)稅，并且還可以獲得一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在。再加上我國農(nóng)民祖祖輩輩與土地相伴，以土地為生，對土地產(chǎn)生了深厚的感情。盡管現(xiàn)在部分農(nóng)戶的生存與生活已經(jīng)并非完全依賴于土地上的生產(chǎn)，但他們對土地的熾熱情感和“土地是農(nóng)民的命根子”的傳統(tǒng)意識，影響并制約了他們把土地流轉(zhuǎn)出去并從中獲取經(jīng)濟(jì)利益的打算。

（3）缺乏完善的交易中介服務(wù)體系。與普通商品交換相比，土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)作程序相對復(fù)雜，涉及到多個產(chǎn)權(quán)主體（所有者、經(jīng)營者和使用者）的經(jīng)濟(jì)利益，并且交易主體的素質(zhì)參差不齊，無法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序。這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)利用其由下至上、網(wǎng)絡(luò)化、多功能的中介服務(wù)體系為之服務(wù)，如資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等來幫助產(chǎn)權(quán)主體完成這個復(fù)雜的程序。當(dāng)前這種完善的交易中介服務(wù)體系尚未建立起來，土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，這在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的程度、規(guī)模和效益，提高了土地流轉(zhuǎn)的成本，限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。從現(xiàn)實(shí)存在的流轉(zhuǎn)機(jī)制看，流轉(zhuǎn)形式也普遍單一，而且程序不規(guī)范。有的地方即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備的問題。這既容易導(dǎo)致承包關(guān)系混亂，也容易引起糾紛，同時，這也是造成承包者掠奪性經(jīng)營的重要因素。

（1）城鎮(zhèn)化水平對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的有效途徑，是工業(yè)化的直接后果，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的載體。如果城鎮(zhèn)不能容納農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力，那么農(nóng)民就不能真正實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地的脫離，有限的土地承載著數(shù)量龐大的農(nóng)民這一現(xiàn)實(shí)也不可能改變。在這種情形下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然缺乏土地供應(yīng)，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地的規(guī)模經(jīng)營。由于歷史的原因，雖然最近幾年城鎮(zhèn)化進(jìn)程有所加速，但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化的進(jìn)程。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的滯后，使農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐嚴(yán)重受阻。直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口長期禁錮在土地上，不利于土地的流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（2）工業(yè)化程度對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響。在影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的外部因素中，工業(yè)化起著決定性作用。一方面，工業(yè)化使得農(nóng)民獲得了土地以外的新的收入來源，對農(nóng)民人均純收入和非農(nóng)就業(yè)率也有著重大影響。因此，工業(yè)化程度決定了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。另一方面，工業(yè)化對農(nóng)村勞動力的吸納能力，決定著土地流轉(zhuǎn)的廣度和深度，是土地流轉(zhuǎn)的重要保障。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與工業(yè)化的互動中，農(nóng)村勞動力能否實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果土地流轉(zhuǎn)釋放出來的勞動力，遠(yuǎn)大于工業(yè)化的吸納能力，必然導(dǎo)致大量農(nóng)民的失業(yè)，已經(jīng)建立起來的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系也會在農(nóng)民的生存壓力下陷入混亂。由于我國的工業(yè)化是以城市利益為導(dǎo)向的工業(yè)化路線，長期實(shí)行“二元”就業(yè)政策和“二元”勞動力市場，城鄉(xiāng)之間存在嚴(yán)重的壁壘，農(nóng)民無法與城市居民擁有平等的就業(yè)機(jī)會，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力非農(nóng)就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。

（3）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。推行統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，做好合同管理工作。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，須在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂省農(nóng)業(yè)行政主管部門統(tǒng)一制訂的書面流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)報(bào)發(fā)包方備案，需要公證的，應(yīng)到公證機(jī)關(guān)辦理公證手續(xù)。根據(jù)農(nóng)民的需要，及時指導(dǎo)合同簽訂，同時開展流轉(zhuǎn)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評估等多項(xiàng)服務(wù)，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，依法建立起合理的流轉(zhuǎn)關(guān)系和利益關(guān)系，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。積極開展流轉(zhuǎn)合同鑒證。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包管理部門要建立流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，明確專人負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。對流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提出的流轉(zhuǎn)合同鑒證申請，要及時予以辦理。健全登記備案制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包管理部門要對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進(jìn)行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理相

關(guān)備案登記；對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證變更手續(xù)。

第四篇：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在四大難題（模版）

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在四大難題

在實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，如何發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，一個重要的途徑就是推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著沙縣小吃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，目前沙縣越來越多的農(nóng)村勞動力外出經(jīng)營小吃業(yè)，土地拋荒閑置現(xiàn)象日益突出，民間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)悄然興起。但隨著實(shí)踐的不斷推進(jìn)，一些難點(diǎn)問題也逐步突顯，主要表現(xiàn)為：

（一）拋荒耕地流轉(zhuǎn)難。由于勞動力大量向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，沙縣的耕地拋荒問題一直比較突出。盡管有針對性地采取了一些鼓勵措施，拋荒耕地流轉(zhuǎn)的難度還是很大。究其原因，主要受基本農(nóng)田用途管制、連片拋荒地?插花?多和基礎(chǔ)設(shè)施配套難等因素制約。按照基本農(nóng)田面積?替補(bǔ)?政策，現(xiàn)有耕地大多屬基本農(nóng)田，拋荒耕地復(fù)耕后只能用于種植糧食作物和大田類經(jīng)濟(jì)作物，而不能用于種植經(jīng)濟(jì)林、開挖魚塘等改變用途的項(xiàng)目，可開發(fā)利用范圍窄、效益低，需求主體的積極性不高。加上土地二輪承包時，一般采取不同地類在農(nóng)戶間平均分割的方式，使得每一片拋荒地都涉及多個農(nóng)戶，意見難以統(tǒng)一，給土地連片轉(zhuǎn)流帶來困難。此外，拋荒地多是地處偏遠(yuǎn)的山垅田，耕作條件差，路溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施投入大，對需求主體缺乏吸引力。

（二）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目落地難。土地能否順利實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，項(xiàng)目是關(guān)鍵。如夏茂鎮(zhèn)天成福地農(nóng)牧、珍貴藥材生產(chǎn)基地，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模都在500畝以上。但總得看，近年來通過農(nóng)業(yè)專場招商會簽訂的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，落地率僅有50%左右。其中一個重要原因，就是存在 著業(yè)主規(guī)模需求和農(nóng)民戀土情結(jié)的矛盾，集中連片供地困難。從業(yè)主看，隨著農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，農(nóng)業(yè)?五新?應(yīng)用的逐步普及，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動強(qiáng)度大幅降低，土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率明顯提高，追求規(guī)模效益的愿望越來越強(qiáng)烈。而從農(nóng)戶看，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了所有基于土地的負(fù)擔(dān)，一些原來在二輪承包時主動不要土地的農(nóng)戶，也紛紛向村集體要求承包地。有的農(nóng)民認(rèn)為?土地荒了總比沒了好?、?土地荒了也比轉(zhuǎn)了好?。此外，在與項(xiàng)目業(yè)主協(xié)商時，少數(shù)農(nóng)戶要價(jià)過高，使業(yè)主的投資意愿動搖，項(xiàng)目落空。

（三）穩(wěn)定預(yù)期實(shí)現(xiàn)難。一方面，土地流轉(zhuǎn)期限短，業(yè)主的投入意愿下降。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)期限偏短，2年以內(nèi)的占83.5%。農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后?種樹的帶走肥土，種草的鏟走土皮，種煙的‘打一槍放一炮’，使土壤的有機(jī)質(zhì)下降?，往往走一步看一步，不愿做長遠(yuǎn)打算。而規(guī)模經(jīng)營業(yè)主以經(jīng)營資本、技術(shù)密集的高優(yōu)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)田水利、大棚和加工儲運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施投入大，只有長期穩(wěn)定經(jīng)營才能獲取回報(bào)。另一方面，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，農(nóng)戶的收益預(yù)期下降。全縣有89%的土地是以農(nóng)戶自發(fā)形式流轉(zhuǎn)的。由于這種流轉(zhuǎn)規(guī)模小、期限短、經(jīng)營項(xiàng)目優(yōu)勢特色不明顯，流轉(zhuǎn)價(jià)格一般在50—300斤干谷/畝〃年，比規(guī)模流轉(zhuǎn)低一半左右。此外，除少數(shù)規(guī)模流轉(zhuǎn)有簽訂書面合同外，采取口頭協(xié)商形式的流轉(zhuǎn)占70.9%，一旦出現(xiàn)糾紛，農(nóng)戶的權(quán)益缺乏保障。

（四）新型農(nóng)民發(fā)展難。近幾年，沙縣一些種養(yǎng)專業(yè)大戶從小規(guī)模經(jīng)營逐漸發(fā)展壯大起來，如夏茂玉兔林山莊業(yè)主、天成福地農(nóng)牧業(yè)主等專業(yè)合作社的發(fā)起人等。在這些新型農(nóng)民的成長過 程中，離不開政府部門和金融機(jī)構(gòu)在政策、技術(shù)、信息、資金等方面的扶持。從目前看，這方面力度還不夠，新型農(nóng)民的數(shù)量、能力和產(chǎn)業(yè)規(guī)模與其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的主體地位不相稱。因此，他們希望：農(nóng)業(yè)機(jī)械要再優(yōu)惠些、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)要經(jīng)常些、市場信息服務(wù)要有效些、農(nóng)業(yè)貸款和保險(xiǎn)支持更有力些。

針對新情況、新問題，應(yīng)該著重抓好四個方面工作：

（一）著重解決土地流轉(zhuǎn)周期短問題。為便于農(nóng)村土地長期流轉(zhuǎn)，在不跨越第二輪土地承包期的前提下，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方合理確定土地流轉(zhuǎn)期限。對于小規(guī)模種養(yǎng)業(yè)的土地流轉(zhuǎn)期限一般不少于3年；對于有一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)期限一般不少于5年；對于投資額在100萬元以上較大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的，土地流轉(zhuǎn)期限一般在10年以上；對于承包山地、林地的流轉(zhuǎn)期限允許更長些。

（二）著重解決集中連片供地難問題。一是推行土地分級制。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）因地制宜地按照土地級差標(biāo)準(zhǔn)對土地進(jìn)行分類，對一、二、三、四類土地的租金確定指導(dǎo)價(jià)。二是推行土地互換制。對個別農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)其承包地的，通過鄉(xiāng)村兩級做協(xié)調(diào)工作，采取調(diào)換等質(zhì)等量的土地辦法，達(dá)到集中連片流轉(zhuǎn)土地的目的。三是推行土地委托流轉(zhuǎn)制。對63處集中連片100畝以上可供流轉(zhuǎn)的耕地進(jìn)行綜合利用規(guī)劃，辦理委托村集體流轉(zhuǎn)手續(xù)，列入土地招商目錄，一旦有項(xiàng)目可及時供地。

（三）著重解決投資業(yè)主融資難問題。通過試點(diǎn)，逐步突破農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為貸款抵押品的法律障礙，解決業(yè)主融資難問題。一是成立評估機(jī)構(gòu)。成立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估中介機(jī)構(gòu)，由該中介機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估?？h農(nóng)業(yè)局 作為土地經(jīng)營權(quán)抵押登記部門。二是拓寬貸款抵押品范圍。制定出臺農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法，允許符合條件的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)用于貸款抵押。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款限額為土地經(jīng)營權(quán)抵押認(rèn)定價(jià)值的70%。價(jià)值認(rèn)定的一般原則：土地經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值=土地租賃年平均收益×經(jīng)營期限+地面附著物（含種養(yǎng)物、農(nóng)業(yè)設(shè)施）價(jià)值。貸款期限由貸款人按中短期流動資金貸款期限確定。三是發(fā)展專業(yè)合作組織。圍繞林竹、茶果、稻米、畜禽、花卉苗木、食用菌、蔬菜、煙葉等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)辦各種專業(yè)合作社和專業(yè)協(xié)會，利用行業(yè)組織，社員之間互為擔(dān)保，創(chuàng)新?lián)C(jī)制，拓寬社會融資渠道，將工商資本、民間資本引入土地流轉(zhuǎn)。

（四）著重解決流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠活問題。要以圍繞土地供得出來，項(xiàng)目落得下去，服務(wù)跟得上去為主要內(nèi)容，建立縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)中心。通過組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場，收集并發(fā)布全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供求信息；提供土地政策、流轉(zhuǎn)方式、法律咨詢等服務(wù)；指導(dǎo)鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)好土地承包經(jīng)營權(quán)出讓方和承租方的關(guān)系，為土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方提供公平合理的土地流轉(zhuǎn)交易平臺，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人雙方合法權(quán)益。

2009-10-9

第五篇：當(dāng)前農(nóng)村土地承包中存在問題及對策

當(dāng)前農(nóng)村土地承包中存在的問題及對策湯原縣紀(jì)委副書記、監(jiān)察局局長 孟偉

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、一系列惠農(nóng)政策的出臺，農(nóng)村出現(xiàn)了諸多新情況、新問題，特別是農(nóng)村土地承包矛盾與糾紛問題尤為突出，已經(jīng)成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素。為此，湯原縣紀(jì)委對當(dāng)前農(nóng)村土地承包中出現(xiàn)矛盾和糾紛進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，初步掌握了農(nóng)村土地承包矛盾和糾紛的基本情況，分析了存在問題的根源，提出了相應(yīng)的建議和對策。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地承包矛盾與糾紛的情況

1、發(fā)包方提前終止合同，承包方要求繼續(xù)履行，此類糾紛在村委換屆后表現(xiàn)更為突出。

2、在承包合同履行過程中由于物價(jià)上漲，土地使用價(jià)值提升等原因，致使原承包費(fèi)過低，發(fā)包方要求提高承包費(fèi)，雙方發(fā)生糾紛。

3、承包方因經(jīng)營不善，沒有取得預(yù)期效益，或取得效益過低，導(dǎo)致拖欠承包費(fèi)，從而造成土地糾紛。

4、因婦女離婚、出嫁等原因未能取得或少取得承包地，而引發(fā)糾紛。

5、部分村由于1998年第一輪承包未到期，導(dǎo)致二輪承包時間順延2-3年，使一部分村民該分地的未分到土地，不該分到土地的確分到了土地，出現(xiàn)矛盾與糾紛無法解決。

6、二輪承包時，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重、農(nóng)作物價(jià)格低下、種田比較效益低，一些村民外出打工，放棄土地承包權(quán)，或村組織沒有給打工村民預(yù)留耕地，現(xiàn)在，這部分外出打工人員回來要地引起矛盾與糾紛。

7、農(nóng)戶因債務(wù)將承包地私自低價(jià)流轉(zhuǎn)多年，現(xiàn)生活困難，想收 1

回承包地或提高承包費(fèi)，經(jīng)合同雙方協(xié)調(diào)未果而引起上訪。

8、由于執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”原則，新增人口無地要地的上訪問題頻繁發(fā)生。

9、自然災(zāi)害或征用土地造成的少地問題占土地矛盾與糾紛。

10、歷史遺留問題，如因拖欠農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌而被收回至今又無地可發(fā)包的問題；一部分村民多地、另一部分少地，村組織機(jī)動地多年發(fā)包而引發(fā)的土地矛盾與糾紛；因地界不清或歷史原因與部門單位之間的土地糾紛等。

二、問題存在的原因

1、法律規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)。雖然《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》已頒布實(shí)施，但是由于實(shí)施時間較短，相關(guān)配套規(guī)定和司法解釋較少，往往土地承包案件又非常復(fù)雜，涉及到許多民間習(xí)慣、村規(guī)民約，調(diào)解和仲裁工作感到很吃力。

2、農(nóng)民的文化素質(zhì)法律意識整體偏低，在發(fā)生糾紛時不太懂得怎樣進(jìn)行維權(quán)，使部分農(nóng)村土地承包的矛盾與糾紛不能得到及時解決。

3、合同形式不規(guī)范，在對外承包土地時，基本上都能簽訂書面合同，而在具體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部都很少簽訂書面合同。另外，以前頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書內(nèi)容不具體，發(fā)生糾紛時，雙方難以說清。

4、根據(jù)法律規(guī)定對外承包土地等重要事項(xiàng)需經(jīng)過民主議定程序，即由村民大會或村民代表大會，進(jìn)行公開決定，但實(shí)際上部分村的村民大會或村民代表大會很難召開，更不要說民主議定重要事項(xiàng)了。因此許多土地承包沒有經(jīng)過此程序，有的甚至只是幾個主要的村干部決定后，就對外承包。

5、村委的換屆選舉引起承包合同糾紛普遍存在。現(xiàn)在農(nóng)村選舉

制度在實(shí)行中不完善、不健全，競爭中混雜著家族勢力等非正常因素。新一屆村委上臺后，或因承包方是競選對手的人而進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，或?qū)η叭未逦ぷ鞑粷M意，找種種理由，隨意解除合同另行發(fā)包給他人，造成糾紛。

6、村組干部素質(zhì)差，工作能力有限。在因人口變動需進(jìn)行土地調(diào)整時，不能正確理解或嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，分地不均。并且有的村干部無所顧及，用手中的權(quán)力鉗制農(nóng)民，以此收受賄賂，索要錢財(cái)，或以權(quán)謀私搞暗箱操作，給自己的親友多分地、分好地。

7、歧視婦女，損害婦女的承包權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)村在劃分責(zé)任田、口糧田及批準(zhǔn)宅基地工作中，婦女與男子享有平等的權(quán)利。但有些地方在承包過程中明顯歧視婦女，剝奪出嫁、離婚婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。婦女出嫁后發(fā)包方要求收回承包地，婦女離婚、喪偶時土地承包經(jīng)營權(quán)得不到保障。

8、村組織無預(yù)留機(jī)動地。一部分村在二輪土地承包發(fā)包中沒有預(yù)留機(jī)動地，或已預(yù)留機(jī)動地的，因化解村級不良債務(wù)將預(yù)留機(jī)動地長期發(fā)包，導(dǎo)致無地或少地的村民暫時不能獲得承包地。

三、對策及建議

1、建議有關(guān)部門盡快出臺《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》相配套的地方法規(guī)，完善土地承包的具體實(shí)施意見、細(xì)則，以便為及時妥善解決土地承包糾紛提供充足的法律依據(jù)，提高可操作性。

2、引導(dǎo)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。政府要加強(qiáng)農(nóng)村勞動力市場體系建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序地流動。要優(yōu)先安排缺地或無地農(nóng)民參加非農(nóng)崗位技能培訓(xùn)，提高他們的文化素質(zhì)和工作技能，通過輸出勞務(wù)增加這部分農(nóng)民的收入。發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和無地農(nóng)民創(chuàng)造大量就業(yè)崗位。

3、嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地政策與法規(guī)。對二輪土地承包中，一些戶口在，人不在的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，沒有分得承包地。有地源的地方，應(yīng)補(bǔ)給這部分農(nóng)民承包地。與村集體經(jīng)濟(jì)組織有協(xié)議自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的，維持原協(xié)議不變。對新增人口和勞力，依據(jù)“增人不增地，減人不減地”的規(guī)定，原則上不給補(bǔ)地。對農(nóng)戶因欠村集體債務(wù)，二輪土地承包時沒有取得承包地的，有地源的地方要補(bǔ)給承包地。取得承包地被村集體經(jīng)濟(jì)組織收回的，能退回的要退回。農(nóng)民自愿以抵債并與村簽訂協(xié)議的，應(yīng)維持原協(xié)議不變。

4、發(fā)揮政府的行政管理職能。要加大對村組干部的培訓(xùn)力度，提高其理解和執(zhí)行國家政策的能力。強(qiáng)化對村基層干部行為的監(jiān)督，對其不經(jīng)民主議定程序的行為及時介入，給予糾正，對工作能力低下，群眾意見大的干部要堅(jiān)決撤換。

5、加強(qiáng)對農(nóng)村婦女的保護(hù)。徹底消除“嫁出去的閨女潑出去的水”等陳舊思想。對已婚婦女戶口土地二輪土地承包前已遷入現(xiàn)居住地，現(xiàn)居住地有地源的，應(yīng)予補(bǔ)地；在現(xiàn)居住地未取得承包地的，原居住地不得收回承包地。

6、堅(jiān)決糾正農(nóng)村土地承包中的違法違紀(jì)問題。對在土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部偏親向友、低價(jià)發(fā)包、中飽私囊等群眾反映強(qiáng)烈的要嚴(yán)肅處理，并將結(jié)果向群眾公布。對個別農(nóng)民和個別職工無理鬧事的，要果斷依法嚴(yán)肅處理。對少數(shù)干部暗中挑起事端或發(fā)生沖突時不作為的，要依法追究責(zé)任。

7、做好土地規(guī)范化管理工作。一是加強(qiáng)土地承包管理規(guī)范化建設(shè)。要結(jié)合本地的實(shí)際以縣為單位統(tǒng)一土地臺帳、土地承包檔案、機(jī)動地、“四荒”承包和土地流轉(zhuǎn)合同，以村為單位建立農(nóng)村土地承包臺賬，對每個農(nóng)戶的家庭承包地、機(jī)動地、“四荒”資源和流轉(zhuǎn)土

地等農(nóng)村土地的面積、方位、承包人、發(fā)包期限、權(quán)利義務(wù)等情況進(jìn)行詳細(xì)記載，錄入微機(jī)，建立數(shù)據(jù)庫，建立完備的檔案管理制度，對土地承包的相關(guān)資料存檔備查。二是抓好農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解與仲裁工作。要探索建立權(quán)威穩(wěn)定的仲裁機(jī)構(gòu)，健全仲裁體系和配套制度，不斷研究解決仲裁實(shí)踐中的新情況、新問題，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，不斷摸索并完善土地承包糾紛仲裁程序、仲裁方法、檔案管理、仲裁復(fù)議等方面和環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，有效解決農(nóng)民因土地問題的上訪，為全面推行農(nóng)村土地承包糾紛仲裁奠定基礎(chǔ)。