第一篇：區(qū)域發(fā)展應推進主體功能區(qū)形成（模版）

區(qū)域發(fā)展應推進主體功能區(qū)形成編輯:admin 時間:2007-12-1 17:55:00

國務院發(fā)展研究中心區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部原部長李善同在此間舉行的“中國院士·紅河論壇”上作的題為“發(fā)展模式轉變和結構升級”主題發(fā)言時指出，制定地區(qū)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略要把握好三大關系，應推進主體功能區(qū)形成。這三大關系是：必須妥善處理抑制地區(qū)差距擴大的速度與提高國家整體實力和競爭力的關系；以市場作為配置資源的基礎性手段與適當發(fā)揮政府作用的關系；支持地區(qū)之間展開合作與鼓勵各地區(qū)積極融入全球價值鏈分工體系和參與不同層次的跨國區(qū)域合作的關系。

李善同說，落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，要積極推進形成主體功能區(qū)。在國家層面上已經(jīng)從西部、東北、中部、東部四個區(qū)域啟動實施了推進西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的戰(zhàn)略。在落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的過程中，出現(xiàn)的實際問題是東、中、西和東北內部的區(qū)域差異仍然較大，區(qū)域政策的空間尺度偏大，針對性還不夠強，一些重點生態(tài)功能區(qū)，開發(fā)與保護的關系難以處理好，由于對西部、東北和中部地區(qū)都有一些特殊的政策，往往導致互相之間的政策攀比。李善同指出，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，應積極推進主體功能區(qū)形成。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域：是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。面臨的任務是改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的模式，提高增長的質量和效益，提升參與全球分工的層次和國際競爭力。從而繼續(xù)成為帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟全球化的主體區(qū)域。

重點開發(fā)區(qū)域：是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。面臨的任務是充實基礎設施，改善投資環(huán)境，促進產業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產業(yè)轉移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉移。從而逐步成為支撐全國經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。

限制開發(fā)區(qū)域：是指環(huán)境承載能力較弱、不適宜大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口并關系到全國或較大范圍生態(tài)安全的區(qū)域。面臨的任務是保護環(huán)境、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產業(yè)，加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導超載人口逐步有序轉移。從而逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)域：是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。主要任務是依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。從而逐步成為保障全國生態(tài)平衡、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量的生態(tài)功能核心區(qū)。

記者：鄧道勇 劉艷 李強

來源：《中國經(jīng)濟時報》

第二篇：黑龍江主體功能區(qū)規(guī)劃--區(qū)域劃分

黑龍江主體功能區(qū)規(guī)劃區(qū)域劃分

一、重點開發(fā)區(qū)域

重點開發(fā)區(qū)域總面積4.90萬平方公里，占全省的10.4%，除去基本農田后重點開發(fā)區(qū)域面積為3.58萬平方公里，占全省總面積的7.58%。

（一）國家級重點開發(fā)區(qū)域：哈大齊地區(qū)和牡綏地區(qū)城市帶及部分縣（市）重點開發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

該區(qū)域包括哈大齊地區(qū)和牡綏地區(qū)城市帶及部分縣（市）重點開發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共58個區(qū)（市）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道辦事處）。區(qū)域總面積2.70萬平方公里，占全省的5.8%；除去基本農田后重點開發(fā)區(qū)域面積為1.95萬平方公里，占全省總面積的4.13%。

功能定位：全國重要的能源、石化、醫(yī)藥和重型裝備制造基地，區(qū)域性的農產品加工和生物產業(yè)基地，東北地區(qū)陸路對外開放的重要門戶。

1、哈大齊工業(yè)走廊

構建以哈爾濱為中心，以齊齊哈爾、大慶為重要支撐，以主要交通走廊為主軸的空間開發(fā)格局。

（1）哈爾濱。

主要指哈爾濱市轄區(qū)，包括南崗區(qū)、道里區(qū)、道外區(qū)、香坊區(qū)、平房區(qū)、松北區(qū)、呼蘭區(qū)和阿城區(qū)。

（2）齊齊哈爾。

主要指齊齊哈爾市轄區(qū)，包括建華區(qū)、龍沙區(qū)、鐵鋒區(qū)、昂昂溪區(qū)、富拉爾基區(qū)、梅里斯區(qū)和碾子山區(qū)。

（3）大慶。

主要指大慶市轄區(qū)，包括薩爾圖區(qū)、龍鳳區(qū)、讓胡路區(qū)、大同區(qū)和紅崗區(qū)。

（4）重點開發(fā)城鎮(zhèn)

主要指哈大齊工業(yè)走廊毗鄰的部分縣（市）重點開發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括賓縣賓州鎮(zhèn)、賓西鎮(zhèn)和居仁鎮(zhèn)、雙城市雙城鎮(zhèn)、周家鎮(zhèn)和新興滿族鄉(xiāng)、巴彥縣巴彥鎮(zhèn)和興隆鎮(zhèn)、依蘭縣依蘭鎮(zhèn)和達連河鎮(zhèn)、杜爾伯特蒙古族自治縣泰康鎮(zhèn)、林甸縣林甸鎮(zhèn)和花園鎮(zhèn)、肇源縣肇源鎮(zhèn)和新站鎮(zhèn)、肇州縣興城鎮(zhèn)和肇州鎮(zhèn)、訥河市雨亭街道辦事處和拉哈鎮(zhèn)、克山縣克山鎮(zhèn)、克東縣克東鎮(zhèn)和寶泉鎮(zhèn)、拜泉縣拜泉鎮(zhèn)、泰來縣泰來鎮(zhèn)、龍江縣白山鄉(xiāng)和哈拉海鄉(xiāng)、富?？h友誼鄉(xiāng)和塔哈滿族達斡爾族鄉(xiāng)、依安縣依安鎮(zhèn)、肇東市五站鎮(zhèn)和宋站鎮(zhèn)、安達市任民鎮(zhèn)和臥里屯鄉(xiāng)等33個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。

2、牡綏地區(qū)

以牡丹江市為中心，強化綏芬河綜合保稅區(qū)和綏芬河口岸功能，打造重要的國際貿易物流節(jié)點和對外合作加工貿易基地，建設全國沿邊開放的重要橋頭堡和樞紐站。

（1）牡丹江。

主要指牡丹江市轄區(qū)，包括東安區(qū)、陽明區(qū)、愛民區(qū)和西安區(qū)。

（2）綏芬河。

（二）省級重點開發(fā)區(qū)域：東部煤電化基地城市群、綏化市建成區(qū)及部分縣（市）重點開發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

該區(qū)域包括東部煤電化基地城市群、綏化市建成區(qū)及部分縣（市）重點開發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有51個區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。區(qū)域總面積2.20萬平方公里，占全省的4.6%；除去基本農田后重點開發(fā)區(qū)域面積為1.63萬平方公里，占全省總面積的3.45%。

功能定位：全省重要的能源、電力和煤化工基地，區(qū)域性的農產品加工和生物產業(yè)基地，東北對外開放的重要地區(qū)和物流基地，重要的綠色特色農產品生產及加工基地。

1、東部煤電化基地

以佳木斯、雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺河為區(qū)域中心城市，以能源與煤化工及其相關產業(yè)為主導，建設我省東部重

要經(jīng)濟增長極。

（1）佳木斯。

主要指佳木斯市轄區(qū)，包括前進區(qū)、向陽區(qū)、東風區(qū)和郊區(qū)。

（2）雞西。

主要指雞西市轄區(qū)，包括雞冠區(qū)、恒山區(qū)、滴道區(qū)、梨樹區(qū)、城子河區(qū)和麻山區(qū)。

（3）雙鴨山。

主要指雙鴨山市轄區(qū)，包括尖山區(qū)、嶺東區(qū)、四方臺區(qū)和寶山區(qū)。

（4）鶴崗。

主要指鶴崗市轄區(qū)，包括向陽區(qū)、工農區(qū)、南山區(qū)、興安區(qū)、東山區(qū)和興山區(qū)。

（5）七臺河。

主要指七臺河市轄區(qū)，包括新興區(qū)、桃山區(qū)和茄子河區(qū)。（6）重點開發(fā)城鎮(zhèn)。

主要指東部煤電化基地周邊部分縣（市）重點開發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括寶清縣寶清鎮(zhèn)、朝陽鄉(xiāng)和七星泡鎮(zhèn)，集賢縣福利鎮(zhèn)和集賢鎮(zhèn)，雞東縣永安鎮(zhèn)和永和鎮(zhèn)，勃利縣勃利鎮(zhèn)和青山鄉(xiāng)等9個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。

2、綏化

主要指綏化市建成區(qū)。

3、其他重點開發(fā)城鎮(zhèn)

主要指國家農產品主產區(qū)中部分縣（市）重點開發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括樺南縣樺南鎮(zhèn)、樺川縣悅來鎮(zhèn)、湯原縣湯原鎮(zhèn)、友誼縣友誼鎮(zhèn)、蘿北縣名山鎮(zhèn)和環(huán)山鄉(xiāng)、綏化市北林區(qū)四方臺鎮(zhèn)和秦家鎮(zhèn)、海倫市海倫鎮(zhèn)和海北鎮(zhèn)、望奎縣望奎鎮(zhèn)和先鋒鎮(zhèn)、蘭西縣榆林鎮(zhèn)和蘭西鎮(zhèn)、明水縣明水鎮(zhèn)和雙興鄉(xiāng)、青岡縣青岡鎮(zhèn)和柞崗鄉(xiāng)等18個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。

二、限制開發(fā)區(qū)域

（一）國家農產品主產區(qū)：是指具備良好的農業(yè)發(fā)展條件，從保障國家農產品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，把增強農業(yè)綜合生產能力作為發(fā)展首要任務的區(qū)域。該區(qū)域限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，重點建設“三區(qū)五帶”優(yōu)勢農產品主產區(qū)。

該區(qū)域主要位于農業(yè)生產條件較好的松嫩平原、三江平原和中部山區(qū)，以松嫩平原、三江平原農業(yè)綜合開發(fā)試驗區(qū)為主體。主要建設以優(yōu)質粳稻為主的水稻產業(yè)帶，以籽粒與青貯兼用玉米為主的專用玉米產業(yè)帶，以高油高蛋白大豆為主的大豆產業(yè)帶，以肉牛、奶牛、生豬為主的畜牧產品產業(yè)帶以及馬鈴薯產業(yè)帶。主要包括賓縣、雙城市、巴彥縣、依蘭縣、依安縣、克山縣、克東縣、拜泉縣、富?？h、訥河市、泰來縣、龍江縣、樺南縣、樺川縣、湯原縣、林甸縣、肇源縣、肇州縣、杜爾伯特蒙古族自治縣、蘿北縣、寶清縣、集賢縣、友誼縣、雞東縣、勃利縣、綏化市北林區(qū)、安達市、肇東市、海倫市、蘭西縣、望奎縣、青岡縣、明水縣等33個縣（市、區(qū)）以及位于上述地區(qū)的農墾、森工系統(tǒng)所屬場、局。該區(qū)域總面積10.30萬平方公里，占全省的21.8%，耕地面積5.40萬平方公里。

功能定位：以提供農產品為主體功能，保障農產品供給安全的重要區(qū)域。重要的商品糧生產基地、綠色食品生產基地、畜牧業(yè)生產基地和農產品深加工區(qū)、農業(yè)綜合開發(fā)試驗區(qū)、社會主義新農村建設的示范區(qū)。

（二）國家重點生態(tài)功能區(qū)：是指生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關系全國或全省的生態(tài)安全，目前生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持生態(tài)產品供給能力的區(qū)域。全省限制開發(fā)區(qū)域的國家重點生態(tài)功能區(qū)分為：水源涵養(yǎng)型，包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)和長白山森林生態(tài)功能區(qū)；生物多樣性維護型，包括三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)。

該區(qū)域主要包括51個縣（市、區(qū)）以及位于該區(qū)域內的森工、農墾系統(tǒng)所屬局、場，總面積32.10萬平方公里，占全省總面積的67.8%，功能定位：以提供生態(tài)產品為主，保障生態(tài)安全的重要區(qū)域，人與自然和諧相處的示范區(qū)。

1、大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)

該區(qū)域包括大興安嶺地區(qū)加格達奇區(qū)，呼瑪縣、塔河縣、漠河縣、大興安嶺地區(qū)呼中區(qū)、新林區(qū)、松嶺區(qū)、伊春市市轄區(qū)、鐵力市、嘉蔭縣、黑河市區(qū)（愛輝區(qū)）、北安市、五大連池市、嫩江縣、遜克縣、孫吳縣、慶安縣、綏棱縣、甘南縣、通河縣和木蘭縣等35個縣（市、區(qū)）及位于上述區(qū)域內的森工、農墾系統(tǒng)所屬局、場，區(qū)域總面積21.40萬平方公里，占全省總面積的45%。該區(qū)域森林覆蓋率高，具有完整的寒溫帶森林生態(tài)系統(tǒng)，是我國寒溫帶針葉林、溫帶針闊混交林植被類型的重要分布區(qū)，是黑龍江、松花江、嫩江等水系及其主要支流的重要源頭和水源涵養(yǎng)區(qū)。

2、長白山森林生態(tài)功能區(qū)

該區(qū)域包括五常市、尚志市、方正縣、延壽縣、海林市、寧安市、穆棱市、東寧縣、林口縣等9個縣（市）及位于上述區(qū)域內的森工、農墾系統(tǒng)所屬局、場，區(qū)域總面積5.90萬平方公里，占全省總面積的12%。該區(qū)域擁有溫帶完整的山地垂直生態(tài)系統(tǒng)，是大量珍稀物種資源的生物基因庫。

3、三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)

該區(qū)域包括同江市、富錦市、撫遠縣、饒河縣、虎林市、密山市、綏濱縣等7個縣（市）及位于上述區(qū)域內的森工、農墾系統(tǒng)所屬局、場，區(qū)域總面積4.80萬平方公里，占全省總面積的10%。該區(qū)域天然水域和原始濕地面積大，水生和濕地生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，在蓄洪防洪、抗旱、調節(jié)局部地區(qū)氣候、維護生物多樣性、控制土壤侵蝕等方面具有重要作用。

（三）點狀開發(fā)城鎮(zhèn)：為更好地進行生態(tài)建設和環(huán)境保護，在現(xiàn)有城鎮(zhèn)布局基礎上重點規(guī)劃和建設資源環(huán)境承載能力相對較強的縣城和中心鎮(zhèn)，進一步集約開發(fā)，集中發(fā)展特色產業(yè)和經(jīng)濟，提高綜合承載能力。引導一部分人口向城市化地區(qū)轉移，一部分人口向區(qū)域內的縣城和中心鎮(zhèn)轉移。

功能定位：重要的農林產業(yè)和產品生產加工基地，縣域經(jīng)濟和特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展的核心區(qū)，承接周邊農業(yè)人口和林業(yè)生態(tài)人口轉移的集中區(qū)。

1、大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)點狀開發(fā)城鎮(zhèn)

該區(qū)域主要包括大興安嶺地區(qū)加格達奇區(qū)加北鄉(xiāng)，漠河縣西林吉鎮(zhèn)，塔河縣塔河鎮(zhèn)，呼瑪縣呼瑪鎮(zhèn)，大興安嶺地區(qū)新林區(qū)塔源鎮(zhèn)，黑河市愛輝區(qū)幸福鄉(xiāng)和罕達汽鎮(zhèn)，伊春市伊春區(qū)旭日街道辦事處、東升街道辦事處和前進街道辦事處，伊春市翠巒區(qū)向陽街道辦事處，伊春市西林區(qū)苔青街道辦事處和新興街道辦事處，伊春市南岔區(qū)東升街道辦事處和浩良河鎮(zhèn)，鐵力市鐵力鎮(zhèn)，嘉蔭縣朝陽鎮(zhèn)，綏棱縣綏棱鎮(zhèn)，慶安縣慶安鎮(zhèn)和平安鎮(zhèn)，北安市城郊鄉(xiāng)和通北鎮(zhèn)，五大連池市雙泉鎮(zhèn)，嫩江縣嫩江鎮(zhèn)、多寶山鎮(zhèn)和雙山鎮(zhèn)，孫吳縣孫吳鎮(zhèn)，遜克縣奇克鎮(zhèn)，甘南縣甘南鎮(zhèn)和音河鎮(zhèn)，通河縣通河鎮(zhèn)，木蘭縣木蘭鎮(zhèn)。

2、長白山森林生態(tài)功能區(qū)點狀開發(fā)城鎮(zhèn)

該區(qū)域主要包括五常市五常鎮(zhèn)和牛家滿族鎮(zhèn)，尚志市尚志鎮(zhèn)，海林市海林鎮(zhèn)，東寧縣東寧鎮(zhèn)和三岔口鎮(zhèn)，寧安市寧安鎮(zhèn)，林口縣林口鎮(zhèn)和柳樹鎮(zhèn)，穆棱市八面通鎮(zhèn)和下城子鎮(zhèn)，方正縣方正鎮(zhèn)、伊漢通鄉(xiāng)和松南鄉(xiāng)，延壽縣延壽鎮(zhèn)。

3、三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)點狀開發(fā)城鎮(zhèn)

該區(qū)域主要包括富錦市大榆樹鎮(zhèn)，同江市同江鎮(zhèn)，撫遠縣撫遠鎮(zhèn)和通江鄉(xiāng)，饒河縣饒河鎮(zhèn)，密山市密山鎮(zhèn)和連珠山鎮(zhèn)，虎林市虎林鎮(zhèn)，綏濱縣綏濱鎮(zhèn)。

三、禁止開發(fā)區(qū)域

禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各級各類自然文化資源保護區(qū)域以及其他需要特殊保護的區(qū)域，是國土空間開發(fā)中禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)。主要包括各級自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、基本農田保護區(qū)、重要濕地和濕地公園、水源保護地、文物保護區(qū)、蓄滯洪區(qū)等區(qū)域。全省禁止開發(fā)區(qū)域共285處，包括國家級禁止開發(fā)區(qū)84處，省級禁止開發(fā)區(qū)201處。今后新設立的各類國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)域，報規(guī)劃編制部門列入禁止開發(fā)區(qū)域名錄。

功能定位：保護自然文化資源的重要區(qū)域，點狀分布的生態(tài)功能區(qū)域，珍稀動植物基因資源保護地和重要遷徙地，保護生物物種多樣性的區(qū)域，基本農田、重要水源地和重要蓄泄洪區(qū)。

（一）自然保護區(qū)：國家和省級自然保護區(qū)是指經(jīng)國務院或省政府批準設立，具有典型意義或有特殊科學研究價值的自然保護區(qū)。截至2010年年底，全省有國家級自然保護區(qū)23處、省級自然保護區(qū)80處，類型分為森林、濕地、珍稀野生動植物等保護區(qū)。該區(qū)域要依據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》和《黑龍江省自然保護區(qū)管理辦法》、本規(guī)劃和相關規(guī)劃進行管理。

（二）風景名勝區(qū)：國家級和省級風景名勝區(qū)是經(jīng)國務院或省政府批準設立，具有觀賞、文化或科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區(qū)域。全省有國家級風景名勝區(qū)3處、省級風景名勝區(qū)29處，類型分為湖泊、火山等。要依據(jù)《風景名勝區(qū)條例》、本規(guī)劃和風景名勝區(qū)相關規(guī)劃進行管理。

（三）森林公園：國家級和省級森林公園是指國家或省級相關部門批準設立，具有重要森林風景資源，自然人文景觀獨特，觀賞、游憩、教育價值高的森林公園。全省有國家級森林公園53處、省級森林公園47處，保護類型分為自然、歷史及人文等。要依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、《中華人民共和國野生植物保護條例》、《中華人民共和國森林公園管理辦法》、本規(guī)劃以及相關規(guī)劃進行管理。

（四）地質公園：地質公園是指國家或省級相關部門批準設立，以具有特殊地質科學意義，較高的美學觀賞價值的地質遺跡為主體，并融合其他自然與人文景觀而構成的一種獨特的自然區(qū)域。全省有國家地質公園5處、省級地質公園17處。要依據(jù)《世界地質公園網(wǎng)絡工作指南》、國土資源部地質環(huán)境司《關于加強世界地質公園和國家地質公園建設與管理工作的通知》（國土資環(huán)函?2007?68號）、本規(guī)劃以及相關規(guī)劃進行管理。

（五）基本農田：全省共有基本農田1017.60萬公頃。要依據(jù)《中華人民共和國農業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》、本規(guī)劃以及基本農田規(guī)劃等進行管理，確保面積不減少、用途不改變、質量不降低。

（六）其他禁止開發(fā)區(qū)域：其他禁止開發(fā)區(qū)域包括國家級文物保護區(qū)、省級文物保護區(qū)以及蓄滯洪區(qū)、一類水源保護區(qū)等。根據(jù)相應的管理條例和管理辦法實施嚴格管理。

第三篇：山西主體功能區(qū)規(guī)劃

39個縣(市、區(qū))：重點開發(fā)區(qū)域

重點開發(fā)區(qū)域包括國家級重點開發(fā)區(qū)域、省級重點開發(fā)區(qū)域和其他重點開發(fā)的城鎮(zhèn)。按縣域面積統(tǒng)計，全省重點開發(fā)區(qū)域占省域面積的20.15%。未來的功能定位為，支撐全省乃至全國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，提升綜合實力和產業(yè)競爭力的核心區(qū)，引領科技創(chuàng)新和推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的示范區(qū)，全省重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)。

《規(guī)劃》中，我省共有39個縣(市、區(qū))列為重點開發(fā)區(qū)域，主要包含在太原都市圈中重點開發(fā)區(qū)域、三大城鎮(zhèn)群中重點開發(fā)區(qū)域。具體來講，太原都市圈重點開發(fā)區(qū)域包含太原市杏花嶺區(qū)、小店區(qū)、迎澤區(qū)、尖草坪區(qū)、萬柏林區(qū)、晉源區(qū)、古交市、清徐縣、陽曲縣，晉中市榆次區(qū)、介休市、平遙縣，忻州市忻府區(qū)，呂梁市孝義市、汾陽市、文水縣、交城縣17個國家級重點開發(fā)區(qū)域；呂梁市離石區(qū)，陽泉市城區(qū)、礦區(qū)、郊區(qū)4個省級重點開發(fā)區(qū)域；三大城鎮(zhèn)群重點開發(fā)區(qū)域包含大同市城區(qū)、礦區(qū)、南郊區(qū)、新榮區(qū)、大同縣，朔州市朔城區(qū)，運城市鹽湖區(qū)、聞喜縣、河津市、永濟市，臨汾市堯都區(qū)、侯馬市、襄汾縣，長治市城區(qū)、郊區(qū)、潞城市、長治縣，晉城市城區(qū)18個省級重點開發(fā)區(qū)域。

我省將太原都市圈重點開發(fā)區(qū)域的功能定位為：資源型經(jīng)濟轉型示范區(qū)，全國重要的能源、原材料、煤化工、裝備制造業(yè)和文化旅游業(yè)基地，主要包含國家級重點開發(fā)區(qū)域(太原城市群)和省級重點開發(fā)區(qū)域(呂梁市區(qū)、陽泉市區(qū))。

46個縣：限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)

46個限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)包括國家級(18個縣)和省級(28個縣)兩個層次，按生態(tài)功能分為水土保持型、水源涵養(yǎng)型、防風固沙型和生物多樣型四種類型，總面積8萬平方公里，占全省面積的50%以上。

我省限制開發(fā)區(qū)域重點生態(tài)功能區(qū)共有46個縣，其中18個國家級限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)包括：忻州市的神池縣、五寨縣、岢嵐縣、河曲縣、保德縣、偏關縣，臨汾市的吉縣、鄉(xiāng)寧縣、蒲縣、大寧縣、永和縣、隰縣、汾西縣和呂梁市的興縣、臨縣、柳林縣、石樓縣、中陽縣。

28個省級限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)包括：太原市的婁煩縣；大同市的靈丘縣、左云縣；陽泉市的盂縣；長治市的平順縣、黎城縣、壺關縣、沁源縣；晉城市的沁水縣、陽城縣、陵川縣；朔州市的平魯區(qū)、右玉縣；晉中市的左權縣、和順縣、靈石縣、榆社縣；運城市的平陸縣、垣曲縣；忻州市的五臺縣、繁峙縣、寧武縣、靜樂縣；臨汾市的古縣、安澤縣；呂梁市的嵐縣、方山縣、交口縣。

34個縣(市、區(qū))：限制開發(fā)的農產品主產區(qū)

34個縣(市、區(qū))為我省限制開發(fā)的農產品主產區(qū)，占全省面積的28.65%，共計4.49萬平方公里。

農產品主產區(qū)的未來規(guī)劃：著力保護耕地，穩(wěn)定糧食生產，提高農業(yè)綜合生產能力，增加農民收入，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構，著力提高品質和單產，保障農產品供給。

限制開發(fā)的農產品主產區(qū)，包括我省34個縣(市、區(qū))。其中，國家級限制開發(fā)的農產品主產區(qū)共22個，主體部分為汾河平原農產品主產區(qū)，包括長治市的屯留縣、長子縣、襄垣縣、沁縣；晉城市的高平市、澤州縣；晉中市的太谷縣、昔陽縣、壽陽縣、祁縣；運城市的芮城縣、臨猗縣、萬榮縣、新絳縣、稷山縣、夏縣、絳縣；臨汾市的霍州市、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、浮山縣。

省級限制開發(fā)的農產品主產區(qū)共12個，其中包括大同市的陽高縣、天鎮(zhèn)縣、廣靈縣、渾源縣；陽泉市的平定縣；長治市的武鄉(xiāng)縣；朔州市的山陰縣、應縣、懷仁縣；忻州市的原平市、定襄縣、代縣。

2.22萬平方公里：禁止開發(fā)區(qū)域

禁止開發(fā)區(qū)域主要包括各級自然保護區(qū)、文化自然遺產、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、水產種質資源保護區(qū)、重要濕地(濕地公園)、重要水源地等。

目前我省境內共有國家層面的禁止開發(fā)區(qū)域共計42處，面積8246.72平方公里(含重疊面積)，占全省國土面積的5.26%。省級禁止開發(fā)區(qū)域956處(包括交叉重疊的)，面積16534.02平方公里(包括交叉重疊的，不含重點文物和水源地)，占全省國土面積的10.55%，扣除相互重疊的面積，全省各類禁止開發(fā)區(qū)域實際面積2.22萬平方公里，占全省國土面積的14.20%?！兑?guī)劃》提出，今后新設立的自然保護區(qū)、文化自然遺產、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、水產種植資源保護區(qū)、重要濕地(濕地公園)、重要水源地，自動進入禁止開發(fā)區(qū)域名錄?！鹬攸c解讀

四大戰(zhàn)略格局預計2020年形成構建“一核一圈三群”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局

具體舉措 按照“空間集聚、組群推進、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調發(fā)展”的原則，引導人口和產業(yè)向發(fā)展條件好的河谷盆地相對集中，加快發(fā)展太原都市區(qū)和都市圈，培育壯大晉北(大同—朔州)、晉南(臨汾—運城)、晉東南(長治—晉城)城鎮(zhèn)群，構建“一核、一圈、三群、多點”的城鎮(zhèn)化格局。構建以六大河谷盆地為主體的農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略格局

具體舉措 汾河平原形成優(yōu)質小麥、玉米、特色雜糧、油料、蔬菜、優(yōu)質畜禽、特色林果產品生產和加工的綜合性農業(yè)發(fā)展區(qū)域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地與壽(陽)—昔(陽)—平(定)形成以優(yōu)質雜糧、蔬菜、玉米、薯類和優(yōu)質肉乳產品為主的農業(yè)發(fā)展區(qū)域，漳河河谷盆地、沁河河谷盆地形成以優(yōu)質雜糧、蔬菜、林果、中藥材、草山草坡牧業(yè)為主的農業(yè)發(fā)展區(qū)域。構建以“一帶三屏”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局

具體舉措 建設以黃土高原丘陵溝壑水土流失防治區(qū)和京津風沙源治理區(qū)為主體的生態(tài)治理帶。建設以呂梁山為主體的黃河干流和汾河源區(qū)生態(tài)屏障帶，以太行山為主體的海河主要支流源區(qū)生態(tài)屏障帶，以太岳山、中條山為主體的沁河、涑水河與黃河干流源區(qū)屏障帶。4 構建“點狀開發(fā)”的生態(tài)友好型能礦資源開發(fā)格局

具體舉措 能礦資源的集中開采區(qū)域必須以保護生態(tài)、清潔生產為前提，突出集約有序、高效開發(fā)，在煤炭、煤層氣分布面積廣的地區(qū)，應突出“小點上開發(fā)、大區(qū)域保護”，堅持資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的保護、修復并重，堅持“開發(fā)一點、修復一點、保護一片”。其他礦產資源分布比較集中的地區(qū)，應堅持“點上開發(fā)、小區(qū)域保護”。

第四篇：城市主體功能區(qū)規(guī)劃

城市主體功能區(qū)規(guī)劃

伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，安徽國土空間開發(fā)中存在的一些矛盾和問題逐步顯現(xiàn)，主要是：物質積累不夠豐富。全省物質積累指數(shù)介于0.08至0.72之間，總體水平較低。其中，14個縣（市、區(qū)）物質積累指數(shù)大于0.45，23個縣（市、區(qū)）物質積累指數(shù)介于0.27—0.45，68個縣（市、區(qū)）物質積累指數(shù)介于0.08—0.27。高水平地區(qū)主要包括合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵等市轄區(qū)，低水平地區(qū)主要包括皖南山區(qū)和皖西大別山區(qū)的一些貧困縣（區(qū)），其余地區(qū)物質積累為中下水平。物質積累水平不高是制約全省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素之一。

——區(qū)域發(fā)展不夠均衡。全省經(jīng)濟發(fā)展大體呈現(xiàn)南高北低、東高西低、中部凸起的空間格局。皖江地區(qū)經(jīng)濟實力較強，以皖江為軸、合肥和蕪湖為“雙核”、宣城和滁州為“兩翼”的經(jīng)濟發(fā)展重心初步形成，皖北、皖西發(fā)展相對滯后。與經(jīng)濟格局相反，人口分布北多南少，經(jīng)濟發(fā)展滯后的皖北地區(qū)是全省人口比重最大的地區(qū)。城鄉(xiāng)之間和不同區(qū)域之間公共服務及生活水平差距較大。

——開發(fā)利用效率不高。2010年，每平方公里建設用地二、三產業(yè)增加值為62.64萬元/公頃，比全國的106.48萬元/公頃低41.17%。城鎮(zhèn)建設呈外延式擴張，農村居民點點多面廣，導致建設用地規(guī)模偏大，局部地區(qū)超出資源環(huán)境的承載能力，空間利用效率較低。

——人口集聚水平較低。2010年，城鎮(zhèn)化率43.2%，低于全國6.48個百分點。大城市數(shù)量少，特別是缺少帶動性強的區(qū)域性特大城市，中小城鎮(zhèn)發(fā)展相對不足，城市的規(guī)劃建設和管理水平有待進一步提高，人口流動強度0.9%，遠遠低于沿海發(fā)達地區(qū)。

面臨趨勢，從現(xiàn)在到2020年，是安徽全面建設小康社會的關鍵時期，是工業(yè)化、城市化加速推進的重要階段，是打造“三個強省”、建設美好安徽的重要戰(zhàn)略機遇期。新的發(fā)展態(tài)勢對國土空間開發(fā)提出了新的要求。

——人民生活水平提高，生活空間需求面臨挑戰(zhàn)。隨著生活水平的提高，人們希望有更大的住房、更寬的馬路、更大的廣場、更寬敞的購物場所、更多的旅游景點，以及更多更好的教育、文化、醫(yī)療、體育等設施，對生活空間的需求越來越大。

——工業(yè)化、城市化速度加快，建設空間需求面臨挑戰(zhàn)。隨著工業(yè)化、城市化進程加快，工業(yè)用地、基礎設施建設用地以及居住用地將持續(xù)增加，國土空間資源的稀缺程度不斷加劇。

——生態(tài)環(huán)境需要改善，生態(tài)空間需求面臨挑戰(zhàn)。一些地區(qū)在國土開發(fā)過程中，不顧資源環(huán)境承載能力，造成局部地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)退化。為了改善環(huán)境條件、加強水源涵養(yǎng)、保障生態(tài)安全和應對氣候變化，需要加強環(huán)境保護和生態(tài)修復，擴大森林、草地、濕地等綠色生態(tài)空間。

——農產品供給安全存在隱患，農業(yè)空間需求面臨挑戰(zhàn)。安徽是農業(yè)大省，承擔著國家農產品生產和供給安全的保障功能。隨著工業(yè)化和城市化對國土空間的需求不斷增加，保障農產品生產和供給安全需要的農業(yè)空間面臨較大壓力。

一、安徽主體功能區(qū)的概況 主體功能區(qū)建設的基本設想在統(tǒng)籌考慮各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展能力、人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用城鎮(zhèn)化布局以及對內對外的經(jīng)濟聯(lián)系的基礎上將我國的國土面積在空間上劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大主體功能區(qū)，根據(jù)不同的功能區(qū)實施不同的區(qū)域政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)是指國土開發(fā)密度已經(jīng)很高，資源承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口聚集條件較好的區(qū)域 ；限制開發(fā)區(qū)是指資源承載能力較弱，大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。

2013 年安徽省發(fā)改委正式發(fā)布《安徽主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)將各地劃分主體功能，并為未來發(fā)展指明目標。將合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城八大地區(qū)作為國家重點開發(fā)區(qū)，作為承接全國產業(yè)轉移的示范區(qū)；淮北平原主產區(qū)、江淮丘陵主產區(qū)和沿江平原主產區(qū)作為安徽省的“米袋子”被列為限制發(fā)區(qū)；皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)被定位生態(tài)功能區(qū)；自然文化保護區(qū)和重要水源地則被劃上禁止開發(fā)紅線。

二、安徽主體功能區(qū)公共服務均衡化的現(xiàn)實考察

安徽省三類主體功能區(qū)能否平穩(wěn)有效地進行關鍵在于各區(qū)域的居民基本公共服務均衡化的程度。而安徽現(xiàn)有的基本公共服務存在很多問題，特別是公共服務均衡化問題尤為突出、而財政政策對于實現(xiàn)主體功能區(qū)公共服務均衡至關重要。

橫向的財政失衡導致的主體功能區(qū)公共服務不均衡

橫向的財政失衡是指同層級的地方政府的財政收入和財政支出之間的差異，這種差異的存在導致了地區(qū)間公共服務提供水平的差異。根據(jù) 2013《安徽統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，合肥市、毫州市、宿州 市 的 財 政 收 支 差 額 分別為-182.79 億 元、-129.58 億 元、140.50 億元，遠大于淮北市-56.68 億元、銅陵市-32.80 億元、馬鞍山市-62.55 億元、池州市-60.35 億元的財政收支差額；再比照各自的醫(yī)療衛(wèi)生的機構數(shù)可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的機構數(shù)分別為 2100 個、1532 個和 1774 個，這三個城市的機構數(shù)上了四位數(shù)，而其余四個城市的機構數(shù)則相對較少。很顯然，財政收支差額對基本公共服務的提供有著一定 的影響，財政收入與財政支出差額較大的城市所提供的公共服務也相對較大。因此，為了實現(xiàn)基本公共服務均衡化的目標，要平衡同階層區(qū)域政府的財政收支。

財政收支結構變化導致了主體能區(qū)公共服務非均衡

相比較傳統(tǒng)的以行政區(qū)為單位的發(fā)展模式的劃分，三大功能區(qū)的劃分更能突破行政區(qū)劃的界限，促進生產要素在區(qū)域間自由流動，從而促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。然而，主體功能區(qū)會

使區(qū)域受到功能性的制約，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的產業(yè)發(fā)展受阻、資源開發(fā)受控，政收支結構改變，使得主體功能區(qū)的公共服務出現(xiàn)非均衡化的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：1． 限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主體功能主 要是生態(tài)建設和環(huán)境保護，成為了全國或者區(qū)域性的自然資源保護區(qū)，使得其相比于生態(tài)環(huán)境保護而言，經(jīng)濟發(fā)展就居于次要地位。經(jīng)濟發(fā)展受到限制會導致地方性的財政收入減少，同時再加上由于生態(tài)環(huán)境的保護和建設增加地方性政府的財政支出，使得財政投入公共服務的資金比重相對于重點開發(fā)區(qū)而言幅

度下降，從而產生提供基本公共服務水平的新差距。另據(jù) 2013《安徽統(tǒng)計年鑒》可知，黃山、池州的森林面積相對于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它們的幾十倍，森林覆蓋率也同樣如此，但是黃山、池州兩個市區(qū)的 GDP 卻比淮南、淮北、毫州的 GDP 低了很多。這也更加證明，由于黃山、池州為了生態(tài)環(huán)境的建設消耗了大量的資金，使得本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展跟不上其他區(qū)域的腳步。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)開展生態(tài)建設和環(huán)境保護，對重點開發(fā)區(qū)有正外部效應。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)存在著因為放棄了經(jīng)濟效益而損失的公共服務效益的補償需求。十八屆三中全會提出實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，堅持誰受益誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償機制。

（三）財政轉移支付制度的結構導致基本公共服務不均衡當前的財政轉移支付主要形式有稅收返還，一般性轉移支付，專項轉移支付三種，這三種形式分別存在一些問題。1.稅收返還。其屬于以稅收優(yōu)惠形式給予政府的一種補助，稅收返還制度存在著財政收入越多的地區(qū)獲得的稅收返還越多，相反，財政收入較少的區(qū)域獲得稅收返還就越少，結果加重了橫向的財政失衡，使得主體功能區(qū)公共服務均衡化的差距加大。2.一般性轉移支付。一般性轉移支付按照各地標準的財政收入和標準的財政支出差額以及轉移支付系數(shù)來確定，因此，一般性轉移支出有利于縮小地區(qū)間財力差距，逐步實現(xiàn)公共服務均衡化。但目前安徽省限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)可獲得的一般性轉移支付資金匱乏，不足以提供與重點開發(fā)區(qū)大致相等的公共服務。3.專項轉移支付。是對委托地方政府代理的一些具體項目進行補償而設立的補助資金，主要用于促進各地協(xié)調發(fā)展和調整產業(yè)結構，一定程度上能解決了主體功能區(qū)公共服務均衡化的問題。而目前安徽省的專項轉移支付并不規(guī)范，往往被層層截留，不能很好地提高限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)基本公共服務水平。

三、提高基層政府的可用財力

目前的財政轉移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是專項資金，具有專項用途，不能緩解基層政府可支配財力的不足。同時一些限制開發(fā)區(qū)域為了維持基層政權的運轉，往往挪用用于生態(tài)建設等方面的專項資金，嚴重影響了限制和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設。

四、完善財政預算管理制度

健全科學規(guī)范、注重績效的預算管理制度，是完善公共財政體系的重要內容，從而對于公共服務均衡化的實現(xiàn)也有一定的導向作用。因此要進一步加強財政預算管理體制的公開性、透明性和完整性，完善預算公開制度，健全公開機制。安徽主體功能區(qū)的基本公共服務均衡化是一項長期的系統(tǒng)工程，必須在政府的主導作用下，把基本公共服務均衡化與其他政策目標相結合，通過改革各功能區(qū)的重點、績效考核、轉移支付形式，與功能區(qū)建設相輔相承，最終建立基本公共服務均衡化體系。

第五篇：統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃不斷開創(chuàng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展新局面

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃不斷開創(chuàng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展新局面

宋智勇

推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展,是我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的一個大局,黨中央、國務院對此一直高度重視。國家“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要、黨的十七大報告中均提出實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃的問題,這兩個戰(zhàn)略相輔相成,共同構成了我國國土空間開發(fā)完整的戰(zhàn)略格局。我們要全面理解黨中央關于這兩大戰(zhàn)略的指導思想和戰(zhàn)略意圖,準確把握兩大戰(zhàn)略各自特點和具體要求,統(tǒng)籌安排實施兩大戰(zhàn)略的各種政策措施,全面貫徹落實科學發(fā)展觀,不斷開創(chuàng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新局面。

一、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃的歷史演進

建國以后,在區(qū)域經(jīng)濟總體布局上,我國最初采取的是沿海、內地的“兩分法”,上世紀六七十年代根據(jù)國防備戰(zhàn)的需要,又采取了“三線建設”的“三分法”格局,推動了生產力的均衡布局。改革開放以后,國家區(qū)域發(fā)展政策開始轉向效率目標,東南沿海地區(qū)率先得到了發(fā)展,隨后沿海經(jīng)濟帶由南向北迅速崛起,成為國民經(jīng)濟發(fā)展的主軸,而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性也隨之迅速擴大。從上世紀90年代后期,黨中央、國務院針對區(qū)域發(fā)展差距帶來的突出矛盾,審時度勢,在堅持貫徹鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略的同時,又相繼制定了西部大開發(fā)、東北地區(qū)振興以及促進中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略,確定了國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基本框架。金融危機前后,國家縱橫捭闔,大手筆規(guī)劃了20多個國家戰(zhàn)略經(jīng)濟區(qū),是對國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的進一步深化和細化。

主體功能區(qū)思想的提出,是我國區(qū)域發(fā)展理念的重大突破,其形成也經(jīng)歷了一個不斷演變的過程。2006年,國家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出推進形成主體功能區(qū),以規(guī)范空間開發(fā)秩序,形成合理的空間開發(fā)結構。2006年10月,國務院辦公廳公布了《關于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》,成立了由14部委組成的編制工作領導小組,并選取了8個省份作為試點先行編制省級主體功能區(qū)規(guī)劃。2007年,十七大報告進一步指出為優(yōu)化國土開發(fā)格局,要求加強國土規(guī)劃,按照形成主體功能區(qū)的要求,完善區(qū)域政策,調整經(jīng)濟布局。2010年底,國務院正式頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,為我國推進形成主體功能區(qū)提供了基本依據(jù)。2011年,國家“十二五”規(guī)劃綱要又進一步明確提出要實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,要求“按照全國經(jīng)濟合理布局的要求,規(guī)范開發(fā)秩序,控制開發(fā)強度,形成高效、協(xié)調、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局”。

二、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃的指導思想與戰(zhàn)略重點

從指導思想上來看,國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略側重于生產力的空間布局和區(qū)域的經(jīng)濟開發(fā),主要目的在于縮小區(qū)域發(fā)展和人民生活水平的差距。主要是通過生產要素的合理流動、不同層次產業(yè)的空間轉移、重大項目的區(qū)域布局以及財政稅收和改革開放政策等手段來促進區(qū)域合作走向互動良性發(fā)展,以期達到充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢、破解特殊發(fā)展難題、提升區(qū)域自我發(fā)展能力、培育區(qū)域增長極等重要目的。

而主體功能區(qū)規(guī)劃則側重于處理好國土資源的開發(fā)與保護的關系,它強調不同地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿泶_定主體功能定位和開發(fā)模式,主要目的在于通過控制國土開發(fā)強度,增強可持續(xù)發(fā)展能力,扭轉長期以來國土整治工作不力、區(qū)域開發(fā)秩序混亂、區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴峻的局面,推動區(qū)域發(fā)展的目標任務從單純追求經(jīng)濟增長向追求經(jīng)濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調發(fā)展轉變,最終形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調的國土空間開發(fā)格局。

不同的指導思想決定了兩大戰(zhàn)略有著不同的戰(zhàn)略重點。國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的總體要求是:推進西部大開發(fā),振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地,促進中部地區(qū)崛起,鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展,形成東中西相互促進、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的格局。這一戰(zhàn)略以“四大板塊”為基本架構,勾勒了各個板塊經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略導向;以城市群為戰(zhàn)略支點,將其作為執(zhí)行各項國家經(jīng)濟社會發(fā)展政策的基本單元;以產業(yè)發(fā)展為基本手段,通過優(yōu)化產業(yè)布局提升整個國民經(jīng)濟發(fā)展的質量與水平;以差別化的政策為支撐,依靠差別化的財政、稅收、投資、土地等政策來貫徹國家的戰(zhàn)略意圖;以區(qū)際間協(xié)調機制為紐帶,中央層面、中央—地方合作、地方政府間的跨行政區(qū)合作以及非政府間的區(qū)域合作等四個層面的區(qū)際協(xié)調機制正不斷發(fā)展與完善。

與以經(jīng)濟布局為主的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略不同,國家主體功能區(qū)規(guī)劃把國土空間的開發(fā)作為主線,著力構建我國國土空間的“三大戰(zhàn)略格局”,即以“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、以“七區(qū)二十三帶”為主體的農業(yè)戰(zhàn)略格局和以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局,這三大戰(zhàn)略格局關系到國家發(fā)展、國家生存、國家生態(tài)等三個重要層面,是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的頂層設計。主體功能區(qū)規(guī)劃體現(xiàn)了全新的國土開發(fā)理念,按開發(fā)方式劃分的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類開發(fā)模式?jīng)Q定了不同區(qū)域的開發(fā)強度。按開發(fā)內容劃分的城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)等三大戰(zhàn)略格局決定了不同區(qū)域的開發(fā)方向,確定了不同區(qū)域提供的主體產品類型。

三、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃的內在聯(lián)系

目前我國區(qū)域發(fā)展已經(jīng)進入了更加注重科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的新階段,必須以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領,將經(jīng)濟發(fā)展與國土開發(fā)與環(huán)境保護密切結合起來,這就要求必須將區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃作為一個完整的戰(zhàn)略體系來對待。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃是科學開發(fā)國土空間的行動綱領和遠景藍圖,是國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃,是編制其他各類空間規(guī)劃的基本依據(jù)。各級區(qū)域總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市建設規(guī)劃以及環(huán)保、水利、農業(yè)、能源等各專項規(guī)劃都要與主體功能區(qū)規(guī)劃有機銜接,通過修編、修訂、調整等措施,使主體功能區(qū)的戰(zhàn)略理念和目標要求充分體現(xiàn)在各類規(guī)劃當中。在這個意義上,全國主體功能區(qū)規(guī)劃為區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略提供了國土空間基礎,區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略在考慮生產力布局和產業(yè)發(fā)展時必須符合各地不同主體功能區(qū)的要求,符合特定的開發(fā)模式和開發(fā)方向,在全國主體功能區(qū)規(guī)劃給定的不同層次的空間范圍內最大程度地發(fā)揮其協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用。

主體功能區(qū)規(guī)劃是區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要支撐。一方面通過推進形成主體功能區(qū),確定不同區(qū)域的開發(fā)強度,彌補了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略在協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護方面的不足,有利于貫徹和落實科學發(fā)展觀,實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展;另一方面主體功能區(qū)規(guī)劃進一步深化細化了區(qū)域政策,可以更有力地支持區(qū)域協(xié)調發(fā)展,通過各種政策促進優(yōu)化開發(fā)區(qū)轉變發(fā)展方式,推動重點開發(fā)區(qū)生產要素的集中,保護、提升限制開發(fā)區(qū)提供生態(tài)產品的能力,最終將能夠有力地推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略又是推動形成主體功能區(qū)的重要力量。目前,根據(jù)資源和環(huán)境承載能力的綜合評價,我國基本上劃定了國家層面的主體功能區(qū),但主體功能區(qū)的最終形成還需要科學合理有序地開發(fā),通過引導資源和要素的流動與集聚,統(tǒng)籌安排重大項目的布局,提升優(yōu)化開發(fā)區(qū)發(fā)展質量、加快重點開發(fā)區(qū)發(fā)展速度,通過建立補償機制、加大公共服務投入提高限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)人民生活條件,均需要區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略充分發(fā)揮作用。

四、統(tǒng)籌推進區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃的政策措施

主體功能區(qū)規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略一個是空間基礎,一個是經(jīng)濟手段,一個是畫布,一個是畫筆,只有將兩者密切結合起來,才能描繪出全國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的壯麗藍圖。而實現(xiàn)兩者密切結合的關鍵則是要靠政策,必須正視按主體功能區(qū)進行區(qū)域管理所導致的利益矛盾與沖突,發(fā)揮利益、政策、機制和績效考核等手段的導向作用,重點在于完善分類管理的區(qū)域政策體系,實行各有側重的績效評價標準。

在財稅政策方面,要改變以經(jīng)濟總量為導向的財稅分配制度,加大均衡性轉移支付力度,使不同主體功能區(qū)的居民享有均等化的基本公共服務。提高對重點生態(tài)功能區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的財政轉移支付系數(shù),保證地方政府基本財力,增強其實施公共管理、提供公共服務和落實各項民生政策的能力。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū),要以鼓勵創(chuàng)新的財稅政策為主,推動這些區(qū)域轉變經(jīng)濟增長方式,把產業(yè)升級、提高增長質量和效益放在首位,提升參與全球分工與競爭的能力。對于重點開發(fā)區(qū),要以激勵發(fā)展的財稅政策為主,支持發(fā)展產業(yè)集群,壯大經(jīng)濟規(guī)模,全面推進增值稅轉型,實施消費型增值稅,在有條件的地方進行地方債試點,為重點開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供更為靈活的資金來源,助推重點開發(fā)區(qū)迅速成長為新型區(qū)域增長極。

在投資政策方面,要完善實施按主體功能區(qū)安排投資和按領域安排投資相結合的投資政策。按主體功能區(qū)安排的投資主要用于支持國家重點生態(tài)功能區(qū)和農產品主產區(qū)進行生態(tài)修復和環(huán)境保護、農業(yè)綜合生產能力建設、公共服務設施建設等方面,彌補這些地區(qū)資本形成能力不足的缺陷。按領域安排的投資要符合各區(qū)域的主體功能定位和發(fā)展方向,基礎設施投資要重點向中西部重點開發(fā)區(qū)傾斜,生態(tài)環(huán)境保護投資要重點用于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產品生產能力的建設,農業(yè)投資要重點加強農產品主產區(qū)特別是中西部農產品主產區(qū)農業(yè)綜合生產能力的建設。要積極鼓勵和引導民間資本和商業(yè)銀行按照不同區(qū)域的主體功能定位進行投資、調整信貸投向,盡快形成導向明確、主體多元、寬嚴適度、進出有序的投融資格局。

在產業(yè)政策方面,要通過修改完善現(xiàn)行產業(yè)指導目錄,明確不同主體功能區(qū)鼓勵、限制和禁止類的產業(yè),對不同主體功能區(qū)的項目實行不同的占地、耗能、耗水、“三廢”排放和生態(tài)保護等強制性標準。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)要鼓勵優(yōu)先發(fā)展高新技術產業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè), 制定更加嚴格的產業(yè)效能標準,引導發(fā)展資源消耗少、環(huán)境破壞小、附加價值高、帶動力強的產業(yè)。對于重點開發(fā)區(qū)要堅持可持續(xù)發(fā)展的理念,推進新型工業(yè)化進程,增強吸納產業(yè)轉移和自主創(chuàng)新能力,大力發(fā)展新興產業(yè),增強產業(yè)配套能力,促進產業(yè)集群發(fā)展,加快構建現(xiàn)代產業(yè)體系。引導限制開發(fā)區(qū)的農產品主產區(qū)大力發(fā)展特色農業(yè)、積極推進農業(yè)現(xiàn)代化進程。對于重點生態(tài)功能區(qū)要加快建立生態(tài)補償機制、推動生態(tài)移民,著力加強勞動力培訓和輸出。對于限制開發(fā)區(qū)內不符合主體功能定位的現(xiàn)有產業(yè),可以通過設備折舊補貼、遷移補貼等手段,促進產業(yè)跨區(qū)域轉移或退出。

在土地政策方面,要科學確定不同主體功能區(qū)的用地規(guī)模,嚴格控制優(yōu)化開發(fā)區(qū)建設用地增量,相對適當擴大重點開發(fā)區(qū)建設用地規(guī)模,對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域實行嚴格的土地用途管制,嚴禁生態(tài)用地改變用途。要積極探索城鄉(xiāng)之間用地增減掛鉤的政策和城鄉(xiāng)之間人地掛鉤的政策,使人口、土地、城建與產業(yè)發(fā)展相協(xié)調。

在人口政策方面,優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)要實施積極的人口遷入政策,加強人口集聚和吸納能力,同時防止人口向特大城市中心區(qū)過度集中。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要實施積極的人口退出政策,通過教育與培訓增強勞動力跨區(qū)域轉移就業(yè)能力。改革戶籍管理制度,逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理,加快推進基本公共服務均等化,逐步將各種公共服務尤其是基本公共服務的供給與現(xiàn)行戶口性質相剝離。

實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃,是一項復雜的、系統(tǒng)的工程,必須采取循序漸進的方式,把各項政策逐步落實、逐步深入、逐步完善,在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題,不可能一勞永逸地拿出一個完整的方案和政策體系來。各級政府和各個部門都要著眼于長遠,明確目標方向,堅定不移地執(zhí)行國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,推進形成主體功能區(qū)。對于各級政府的考評而言,必須改變以GDP為主的傳統(tǒng)考核辦法,建立健全各有側重的績效考核評價體系,用以引導各級政府依照建設主體功能區(qū)的要求,樹立正確的發(fā)展觀、政績觀,依法行政、正確行政,保障國家各項政策得以貫徹落實。

(作者系河南大學經(jīng)濟研究所副教授,河南省技術經(jīng)濟研究會常務副秘書長)