第一篇：區(qū)域發(fā)展應(yīng)推進(jìn)主體功能區(qū)形成（模版）

區(qū)域發(fā)展應(yīng)推進(jìn)主體功能區(qū)形成編輯:admin 時(shí)間:2007-12-1 17:55:00

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部原部長(zhǎng)李善同在此間舉行的“中國(guó)院士·紅河論壇”上作的題為“發(fā)展模式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)升級(jí)”主題發(fā)言時(shí)指出，制定地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要把握好三大關(guān)系，應(yīng)推進(jìn)主體功能區(qū)形成。這三大關(guān)系是：必須妥善處理抑制地區(qū)差距擴(kuò)大的速度與提高國(guó)家整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)系；以市場(chǎng)作為配置資源的基礎(chǔ)性手段與適當(dāng)發(fā)揮政府作用的關(guān)系；支持地區(qū)之間展開(kāi)合作與鼓勵(lì)各地區(qū)積極融入全球價(jià)值鏈分工體系和參與不同層次的跨國(guó)區(qū)域合作的關(guān)系。

李善同說(shuō)，落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，要積極推進(jìn)形成主體功能區(qū)。在國(guó)家層面上已經(jīng)從西部、東北、中部、東部四個(gè)區(qū)域啟動(dòng)實(shí)施了推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的戰(zhàn)略。在落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的過(guò)程中，出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題是東、中、西和東北內(nèi)部的區(qū)域差異仍然較大，區(qū)域政策的空間尺度偏大，針對(duì)性還不夠強(qiáng)，一些重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系難以處理好，由于對(duì)西部、東北和中部地區(qū)都有一些特殊的政策，往往導(dǎo)致互相之間的政策攀比。李善同指出，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，應(yīng)積極推進(jìn)主體功能區(qū)形成。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域：是指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域。面臨的任務(wù)是改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)的模式，提高增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，提升參與全球分工的層次和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。從而繼續(xù)成為帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域：是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。面臨的任務(wù)是充實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移。從而逐步成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。

限制開(kāi)發(fā)區(qū)域：是指環(huán)境承載能力較弱、不適宜大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口并關(guān)系到全國(guó)或較大范圍生態(tài)安全的區(qū)域。面臨的任務(wù)是保護(hù)環(huán)境、適度開(kāi)發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移。從而逐步成為全國(guó)或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域：是指依法設(shè)立的各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)域。主要任務(wù)是依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。從而逐步成為保障全國(guó)生態(tài)平衡、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)功能核心區(qū)。

記者：鄧道勇 劉艷 李強(qiáng)

來(lái)源：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》

第二篇：黑龍江主體功能區(qū)規(guī)劃--區(qū)域劃分

黑龍江主體功能區(qū)規(guī)劃區(qū)域劃分

一、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域總面積4.90萬(wàn)平方公里，占全省的10.4%，除去基本農(nóng)田后重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域面積為3.58萬(wàn)平方公里，占全省總面積的7.58%。

（一）國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域：哈大齊地區(qū)和牡綏地區(qū)城市帶及部分縣（市）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

該區(qū)域包括哈大齊地區(qū)和牡綏地區(qū)城市帶及部分縣（市）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共58個(gè)區(qū)（市）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道辦事處）。區(qū)域總面積2.70萬(wàn)平方公里，占全省的5.8%；除去基本農(nóng)田后重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域面積為1.95萬(wàn)平方公里，占全省總面積的4.13%。

功能定位：全國(guó)重要的能源、石化、醫(yī)藥和重型裝備制造基地，區(qū)域性的農(nóng)產(chǎn)品加工和生物產(chǎn)業(yè)基地，東北地區(qū)陸路對(duì)外開(kāi)放的重要門(mén)戶(hù)。

1、哈大齊工業(yè)走廊

構(gòu)建以哈爾濱為中心，以齊齊哈爾、大慶為重要支撐，以主要交通走廊為主軸的空間開(kāi)發(fā)格局。

（1）哈爾濱。

主要指哈爾濱市轄區(qū)，包括南崗區(qū)、道里區(qū)、道外區(qū)、香坊區(qū)、平房區(qū)、松北區(qū)、呼蘭區(qū)和阿城區(qū)。

（2）齊齊哈爾。

主要指齊齊哈爾市轄區(qū)，包括建華區(qū)、龍沙區(qū)、鐵鋒區(qū)、昂昂溪區(qū)、富拉爾基區(qū)、梅里斯區(qū)和碾子山區(qū)。

（3）大慶。

主要指大慶市轄區(qū)，包括薩爾圖區(qū)、龍鳳區(qū)、讓胡路區(qū)、大同區(qū)和紅崗區(qū)。

（4）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)

主要指哈大齊工業(yè)走廊毗鄰的部分縣（市）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括賓縣賓州鎮(zhèn)、賓西鎮(zhèn)和居仁鎮(zhèn)、雙城市雙城鎮(zhèn)、周家鎮(zhèn)和新興滿(mǎn)族鄉(xiāng)、巴彥縣巴彥鎮(zhèn)和興隆鎮(zhèn)、依蘭縣依蘭鎮(zhèn)和達(dá)連河鎮(zhèn)、杜爾伯特蒙古族自治縣泰康鎮(zhèn)、林甸縣林甸鎮(zhèn)和花園鎮(zhèn)、肇源縣肇源鎮(zhèn)和新站鎮(zhèn)、肇州縣興城鎮(zhèn)和肇州鎮(zhèn)、訥河市雨亭街道辦事處和拉哈鎮(zhèn)、克山縣克山鎮(zhèn)、克東縣克東鎮(zhèn)和寶泉鎮(zhèn)、拜泉縣拜泉鎮(zhèn)、泰來(lái)縣泰來(lái)鎮(zhèn)、龍江縣白山鄉(xiāng)和哈拉海鄉(xiāng)、富?？h友誼鄉(xiāng)和塔哈滿(mǎn)族達(dá)斡爾族鄉(xiāng)、依安縣依安鎮(zhèn)、肇東市五站鎮(zhèn)和宋站鎮(zhèn)、安達(dá)市任民鎮(zhèn)和臥里屯鄉(xiāng)等33個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。

2、牡綏地區(qū)

以牡丹江市為中心，強(qiáng)化綏芬河綜合保稅區(qū)和綏芬河口岸功能，打造重要的國(guó)際貿(mào)易物流節(jié)點(diǎn)和對(duì)外合作加工貿(mào)易基地，建設(shè)全國(guó)沿邊開(kāi)放的重要橋頭堡和樞紐站。

（1）牡丹江。

主要指牡丹江市轄區(qū)，包括東安區(qū)、陽(yáng)明區(qū)、愛(ài)民區(qū)和西安區(qū)。

（2）綏芬河。

（二）省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域：東部煤電化基地城市群、綏化市建成區(qū)及部分縣（市）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

該區(qū)域包括東部煤電化基地城市群、綏化市建成區(qū)及部分縣（市）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有51個(gè)區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。區(qū)域總面積2.20萬(wàn)平方公里，占全省的4.6%；除去基本農(nóng)田后重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域面積為1.63萬(wàn)平方公里，占全省總面積的3.45%。

功能定位：全省重要的能源、電力和煤化工基地，區(qū)域性的農(nóng)產(chǎn)品加工和生物產(chǎn)業(yè)基地，東北對(duì)外開(kāi)放的重要地區(qū)和物流基地，重要的綠色特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及加工基地。

1、東部煤電化基地

以佳木斯、雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺(tái)河為區(qū)域中心城市，以能源與煤化工及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，建設(shè)我省東部重

要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

（1）佳木斯。

主要指佳木斯市轄區(qū)，包括前進(jìn)區(qū)、向陽(yáng)區(qū)、東風(fēng)區(qū)和郊區(qū)。

（2）雞西。

主要指雞西市轄區(qū)，包括雞冠區(qū)、恒山區(qū)、滴道區(qū)、梨樹(shù)區(qū)、城子河區(qū)和麻山區(qū)。

（3）雙鴨山。

主要指雙鴨山市轄區(qū)，包括尖山區(qū)、嶺東區(qū)、四方臺(tái)區(qū)和寶山區(qū)。

（4）鶴崗。

主要指鶴崗市轄區(qū)，包括向陽(yáng)區(qū)、工農(nóng)區(qū)、南山區(qū)、興安區(qū)、東山區(qū)和興山區(qū)。

（5）七臺(tái)河。

主要指七臺(tái)河市轄區(qū)，包括新興區(qū)、桃山區(qū)和茄子河區(qū)。（6）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)。

主要指東部煤電化基地周邊部分縣（市）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括寶清縣寶清鎮(zhèn)、朝陽(yáng)鄉(xiāng)和七星泡鎮(zhèn)，集賢縣福利鎮(zhèn)和集賢鎮(zhèn)，雞東縣永安鎮(zhèn)和永和鎮(zhèn)，勃利縣勃利鎮(zhèn)和青山鄉(xiāng)等9個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。

2、綏化

主要指綏化市建成區(qū)。

3、其他重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)

主要指國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)中部分縣（市）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括樺南縣樺南鎮(zhèn)、樺川縣悅來(lái)鎮(zhèn)、湯原縣湯原鎮(zhèn)、友誼縣友誼鎮(zhèn)、蘿北縣名山鎮(zhèn)和環(huán)山鄉(xiāng)、綏化市北林區(qū)四方臺(tái)鎮(zhèn)和秦家鎮(zhèn)、海倫市海倫鎮(zhèn)和海北鎮(zhèn)、望奎縣望奎鎮(zhèn)和先鋒鎮(zhèn)、蘭西縣榆林鎮(zhèn)和蘭西鎮(zhèn)、明水縣明水鎮(zhèn)和雙興鄉(xiāng)、青岡縣青岡鎮(zhèn)和柞崗鄉(xiāng)等18個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。

二、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域

（一）國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)：是指具備良好的農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，從保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展首要任務(wù)的區(qū)域。該區(qū)域限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)建設(shè)“三區(qū)五帶”優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。

該區(qū)域主要位于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的松嫩平原、三江平原和中部山區(qū)，以松嫩平原、三江平原農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)為主體。主要建設(shè)以?xún)?yōu)質(zhì)粳稻為主的水稻產(chǎn)業(yè)帶，以籽粒與青貯兼用玉米為主的專(zhuān)用玉米產(chǎn)業(yè)帶，以高油高蛋白大豆為主的大豆產(chǎn)業(yè)帶，以肉牛、奶牛、生豬為主的畜牧產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶以及馬鈴薯產(chǎn)業(yè)帶。主要包括賓縣、雙城市、巴彥縣、依蘭縣、依安縣、克山縣、克東縣、拜泉縣、富裕縣、訥河市、泰來(lái)縣、龍江縣、樺南縣、樺川縣、湯原縣、林甸縣、肇源縣、肇州縣、杜爾伯特蒙古族自治縣、蘿北縣、寶清縣、集賢縣、友誼縣、雞東縣、勃利縣、綏化市北林區(qū)、安達(dá)市、肇東市、海倫市、蘭西縣、望奎縣、青岡縣、明水縣等33個(gè)縣（市、區(qū)）以及位于上述地區(qū)的農(nóng)墾、森工系統(tǒng)所屬場(chǎng)、局。該區(qū)域總面積10.30萬(wàn)平方公里，占全省的21.8%，耕地面積5.40萬(wàn)平方公里。

功能定位：以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域。重要的商品糧生產(chǎn)基地、綠色食品生產(chǎn)基地、畜牧業(yè)生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品深加工區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。

（二）國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)：是指生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關(guān)系全國(guó)或全省的生態(tài)安全，目前生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，以保持生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。全省限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分為：水源涵養(yǎng)型，包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)和長(zhǎng)白山森林生態(tài)功能區(qū)；生物多樣性維護(hù)型，包括三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)。

該區(qū)域主要包括51個(gè)縣（市、區(qū)）以及位于該區(qū)域內(nèi)的森工、農(nóng)墾系統(tǒng)所屬局、場(chǎng)，總面積32.10萬(wàn)平方公里，占全省總面積的67.8%，功能定位：以提供生態(tài)產(chǎn)品為主，保障生態(tài)安全的重要區(qū)域，人與自然和諧相處的示范區(qū)。

1、大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)

該區(qū)域包括大興安嶺地區(qū)加格達(dá)奇區(qū)，呼瑪縣、塔河縣、漠河縣、大興安嶺地區(qū)呼中區(qū)、新林區(qū)、松嶺區(qū)、伊春市市轄區(qū)、鐵力市、嘉蔭縣、黑河市區(qū)（愛(ài)輝區(qū)）、北安市、五大連池市、嫩江縣、遜克縣、孫吳縣、慶安縣、綏棱縣、甘南縣、通河縣和木蘭縣等35個(gè)縣（市、區(qū)）及位于上述區(qū)域內(nèi)的森工、農(nóng)墾系統(tǒng)所屬局、場(chǎng)，區(qū)域總面積21.40萬(wàn)平方公里，占全省總面積的45%。該區(qū)域森林覆蓋率高，具有完整的寒溫帶森林生態(tài)系統(tǒng)，是我國(guó)寒溫帶針葉林、溫帶針闊混交林植被類(lèi)型的重要分布區(qū)，是黑龍江、松花江、嫩江等水系及其主要支流的重要源頭和水源涵養(yǎng)區(qū)。

2、長(zhǎng)白山森林生態(tài)功能區(qū)

該區(qū)域包括五常市、尚志市、方正縣、延壽縣、海林市、寧安市、穆棱市、東寧縣、林口縣等9個(gè)縣（市）及位于上述區(qū)域內(nèi)的森工、農(nóng)墾系統(tǒng)所屬局、場(chǎng)，區(qū)域總面積5.90萬(wàn)平方公里，占全省總面積的12%。該區(qū)域擁有溫帶完整的山地垂直生態(tài)系統(tǒng)，是大量珍稀物種資源的生物基因庫(kù)。

3、三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)

該區(qū)域包括同江市、富錦市、撫遠(yuǎn)縣、饒河縣、虎林市、密山市、綏濱縣等7個(gè)縣（市）及位于上述區(qū)域內(nèi)的森工、農(nóng)墾系統(tǒng)所屬局、場(chǎng)，區(qū)域總面積4.80萬(wàn)平方公里，占全省總面積的10%。該區(qū)域天然水域和原始濕地面積大，水生和濕地生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型多樣，在蓄洪防洪、抗旱、調(diào)節(jié)局部地區(qū)氣候、維護(hù)生物多樣性、控制土壤侵蝕等方面具有重要作用。

（三）點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)：為更好地進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，在現(xiàn)有城鎮(zhèn)布局基礎(chǔ)上重點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)資源環(huán)境承載能力相對(duì)較強(qiáng)的縣城和中心鎮(zhèn)，進(jìn)一步集約開(kāi)發(fā)，集中發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)，提高綜合承載能力。引導(dǎo)一部分人口向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)移，一部分人口向區(qū)域內(nèi)的縣城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

功能定位：重要的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，縣域經(jīng)濟(jì)和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心區(qū)，承接周邊農(nóng)業(yè)人口和林業(yè)生態(tài)人口轉(zhuǎn)移的集中區(qū)。

1、大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)

該區(qū)域主要包括大興安嶺地區(qū)加格達(dá)奇區(qū)加北鄉(xiāng)，漠河縣西林吉鎮(zhèn)，塔河縣塔河鎮(zhèn)，呼瑪縣呼瑪鎮(zhèn)，大興安嶺地區(qū)新林區(qū)塔源鎮(zhèn)，黑河市愛(ài)輝區(qū)幸福鄉(xiāng)和罕達(dá)汽鎮(zhèn)，伊春市伊春區(qū)旭日街道辦事處、東升街道辦事處和前進(jìn)街道辦事處，伊春市翠巒區(qū)向陽(yáng)街道辦事處，伊春市西林區(qū)苔青街道辦事處和新興街道辦事處，伊春市南岔區(qū)東升街道辦事處和浩良河鎮(zhèn)，鐵力市鐵力鎮(zhèn)，嘉蔭縣朝陽(yáng)鎮(zhèn)，綏棱縣綏棱鎮(zhèn)，慶安縣慶安鎮(zhèn)和平安鎮(zhèn)，北安市城郊鄉(xiāng)和通北鎮(zhèn)，五大連池市雙泉鎮(zhèn)，嫩江縣嫩江鎮(zhèn)、多寶山鎮(zhèn)和雙山鎮(zhèn)，孫吳縣孫吳鎮(zhèn)，遜克縣奇克鎮(zhèn)，甘南縣甘南鎮(zhèn)和音河鎮(zhèn)，通河縣通河鎮(zhèn)，木蘭縣木蘭鎮(zhèn)。

2、長(zhǎng)白山森林生態(tài)功能區(qū)點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)

該區(qū)域主要包括五常市五常鎮(zhèn)和牛家滿(mǎn)族鎮(zhèn)，尚志市尚志鎮(zhèn)，海林市海林鎮(zhèn)，東寧縣東寧鎮(zhèn)和三岔口鎮(zhèn)，寧安市寧安鎮(zhèn)，林口縣林口鎮(zhèn)和柳樹(shù)鎮(zhèn)，穆棱市八面通鎮(zhèn)和下城子鎮(zhèn)，方正縣方正鎮(zhèn)、伊漢通鄉(xiāng)和松南鄉(xiāng)，延壽縣延壽鎮(zhèn)。

3、三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)

該區(qū)域主要包括富錦市大榆樹(shù)鎮(zhèn)，同江市同江鎮(zhèn)，撫遠(yuǎn)縣撫遠(yuǎn)鎮(zhèn)和通江鄉(xiāng)，饒河縣饒河鎮(zhèn)，密山市密山鎮(zhèn)和連珠山鎮(zhèn)，虎林市虎林鎮(zhèn)，綏濱縣綏濱鎮(zhèn)。

三、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各級(jí)各類(lèi)自然文化資源保護(hù)區(qū)域以及其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域，是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。主要包括各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、重要濕地和濕地公園、水源保護(hù)地、文物保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)等區(qū)域。全省禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域共285處，包括國(guó)家級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)84處，省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)201處。今后新設(shè)立的各類(lèi)國(guó)家級(jí)和省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，報(bào)規(guī)劃編制部門(mén)列入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域名錄。

功能定位：保護(hù)自然文化資源的重要區(qū)域，點(diǎn)狀分布的生態(tài)功能區(qū)域，珍稀動(dòng)植物基因資源保護(hù)地和重要遷徙地，保護(hù)生物物種多樣性的區(qū)域，基本農(nóng)田、重要水源地和重要蓄泄洪區(qū)。

（一）自然保護(hù)區(qū)：國(guó)家和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)是指經(jīng)國(guó)務(wù)院或省政府批準(zhǔn)設(shè)立，具有典型意義或有特殊科學(xué)研究?jī)r(jià)值的自然保護(hù)區(qū)。截至2010年年底，全省有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)23處、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)80處，類(lèi)型分為森林、濕地、珍稀野生動(dòng)植物等保護(hù)區(qū)。該區(qū)域要依據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》和《黑龍江省自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、本規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行管理。

（二）風(fēng)景名勝區(qū)：國(guó)家級(jí)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)是經(jīng)國(guó)務(wù)院或省政府批準(zhǔn)設(shè)立，具有觀賞、文化或科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域。全省有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)3處、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)29處，類(lèi)型分為湖泊、火山等。要依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、本規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行管理。

（三）森林公園：國(guó)家級(jí)和省級(jí)森林公園是指國(guó)家或省級(jí)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立，具有重要森林風(fēng)景資源，自然人文景觀獨(dú)特，觀賞、游憩、教育價(jià)值高的森林公園。全省有國(guó)家級(jí)森林公園53處、省級(jí)森林公園47處，保護(hù)類(lèi)型分為自然、歷史及人文等。要依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》、《中華人民共和國(guó)森林公園管理辦法》、本規(guī)劃以及相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行管理。

（四）地質(zhì)公園：地質(zhì)公園是指國(guó)家或省級(jí)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立，以具有特殊地質(zhì)科學(xué)意義，較高的美學(xué)觀賞價(jià)值的地質(zhì)遺跡為主體，并融合其他自然與人文景觀而構(gòu)成的一種獨(dú)特的自然區(qū)域。全省有國(guó)家地質(zhì)公園5處、省級(jí)地質(zhì)公園17處。要依據(jù)《世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)工作指南》、國(guó)土資源部地質(zhì)環(huán)境司《關(guān)于加強(qiáng)世界地質(zhì)公園和國(guó)家地質(zhì)公園建設(shè)與管理工作的通知》（國(guó)土資環(huán)函?2007?68號(hào)）、本規(guī)劃以及相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行管理。

（五）基本農(nóng)田：全省共有基本農(nóng)田1017.60萬(wàn)公頃。要依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、本規(guī)劃以及基本農(nóng)田規(guī)劃等進(jìn)行管理，確保面積不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低。

（六）其他禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域：其他禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域包括國(guó)家級(jí)文物保護(hù)區(qū)、省級(jí)文物保護(hù)區(qū)以及蓄滯洪區(qū)、一類(lèi)水源保護(hù)區(qū)等。根據(jù)相應(yīng)的管理?xiàng)l例和管理辦法實(shí)施嚴(yán)格管理。

第三篇：山西主體功能區(qū)規(guī)劃

39個(gè)縣(市、區(qū))：重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域包括國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和其他重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城鎮(zhèn)。按縣域面積統(tǒng)計(jì)，全省重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域占省域面積的20.15%。未來(lái)的功能定位為，支撐全省乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，提升綜合實(shí)力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的核心區(qū)，引領(lǐng)科技創(chuàng)新和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的示范區(qū)，全省重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)。

《規(guī)劃》中，我省共有39個(gè)縣(市、區(qū))列為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，主要包含在太原都市圈中重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、三大城鎮(zhèn)群中重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。具體來(lái)講，太原都市圈重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域包含太原市杏花嶺區(qū)、小店區(qū)、迎澤區(qū)、尖草坪區(qū)、萬(wàn)柏林區(qū)、晉源區(qū)、古交市、清徐縣、陽(yáng)曲縣，晉中市榆次區(qū)、介休市、平遙縣，忻州市忻府區(qū)，呂梁市孝義市、汾陽(yáng)市、文水縣、交城縣17個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域；呂梁市離石區(qū)，陽(yáng)泉市城區(qū)、礦區(qū)、郊區(qū)4個(gè)省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域；三大城鎮(zhèn)群重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域包含大同市城區(qū)、礦區(qū)、南郊區(qū)、新榮區(qū)、大同縣，朔州市朔城區(qū)，運(yùn)城市鹽湖區(qū)、聞喜縣、河津市、永濟(jì)市，臨汾市堯都區(qū)、侯馬市、襄汾縣，長(zhǎng)治市城區(qū)、郊區(qū)、潞城市、長(zhǎng)治縣，晉城市城區(qū)18個(gè)省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。

我省將太原都市圈重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的功能定位為：資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范區(qū)，全國(guó)重要的能源、原材料、煤化工、裝備制造業(yè)和文化旅游業(yè)基地，主要包含國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域(太原城市群)和省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域(呂梁市區(qū)、陽(yáng)泉市區(qū))。

46個(gè)縣：限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)

46個(gè)限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括國(guó)家級(jí)(18個(gè)縣)和省級(jí)(28個(gè)縣)兩個(gè)層次，按生態(tài)功能分為水土保持型、水源涵養(yǎng)型、防風(fēng)固沙型和生物多樣型四種類(lèi)型，總面積8萬(wàn)平方公里，占全省面積的50%以上。

我省限制開(kāi)發(fā)區(qū)域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)共有46個(gè)縣，其中18個(gè)國(guó)家級(jí)限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括：忻州市的神池縣、五寨縣、岢嵐縣、河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣，臨汾市的吉縣、鄉(xiāng)寧縣、蒲縣、大寧縣、永和縣、隰縣、汾西縣和呂梁市的興縣、臨縣、柳林縣、石樓縣、中陽(yáng)縣。

28個(gè)省級(jí)限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括：太原市的婁煩縣；大同市的靈丘縣、左云縣；陽(yáng)泉市的盂縣；長(zhǎng)治市的平順縣、黎城縣、壺關(guān)縣、沁源縣；晉城市的沁水縣、陽(yáng)城縣、陵川縣；朔州市的平魯區(qū)、右玉縣；晉中市的左權(quán)縣、和順縣、靈石縣、榆社縣；運(yùn)城市的平陸縣、垣曲縣；忻州市的五臺(tái)縣、繁峙縣、寧武縣、靜樂(lè)縣；臨汾市的古縣、安澤縣；呂梁市的嵐縣、方山縣、交口縣。

34個(gè)縣(市、區(qū))：限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)

34個(gè)縣(市、區(qū))為我省限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，占全省面積的28.65%，共計(jì)4.49萬(wàn)平方公里。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的未來(lái)規(guī)劃：著力保護(hù)耕地，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力提高品質(zhì)和單產(chǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品供給。

限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，包括我省34個(gè)縣(市、區(qū))。其中，國(guó)家級(jí)限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)共22個(gè)，主體部分為汾河平原農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，包括長(zhǎng)治市的屯留縣、長(zhǎng)子縣、襄垣縣、沁縣；晉城市的高平市、澤州縣；晉中市的太谷縣、昔陽(yáng)縣、壽陽(yáng)縣、祁縣；運(yùn)城市的芮城縣、臨猗縣、萬(wàn)榮縣、新絳縣、稷山縣、夏縣、絳縣；臨汾市的霍州市、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、浮山縣。

省級(jí)限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)共12個(gè)，其中包括大同市的陽(yáng)高縣、天鎮(zhèn)縣、廣靈縣、渾源縣；陽(yáng)泉市的平定縣；長(zhǎng)治市的武鄉(xiāng)縣；朔州市的山陰縣、應(yīng)縣、懷仁縣；忻州市的原平市、定襄縣、代縣。

2.22萬(wàn)平方公里：禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域主要包括各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、重要濕地(濕地公園)、重要水源地等。

目前我省境內(nèi)共有國(guó)家層面的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域共計(jì)42處，面積8246.72平方公里(含重疊面積)，占全省國(guó)土面積的5.26%。省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域956處(包括交叉重疊的)，面積16534.02平方公里(包括交叉重疊的，不含重點(diǎn)文物和水源地)，占全省國(guó)土面積的10.55%，扣除相互重疊的面積，全省各類(lèi)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嶋H面積2.22萬(wàn)平方公里，占全省國(guó)土面積的14.20%。《規(guī)劃》提出，今后新設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水產(chǎn)種植資源保護(hù)區(qū)、重要濕地(濕地公園)、重要水源地，自動(dòng)進(jìn)入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域名錄?！鹬攸c(diǎn)解讀

四大戰(zhàn)略格局預(yù)計(jì)2020年形成構(gòu)建“一核一圈三群”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局

具體舉措 按照“空間集聚、組群推進(jìn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向發(fā)展條件好的河谷盆地相對(duì)集中，加快發(fā)展太原都市區(qū)和都市圈，培育壯大晉北(大同—朔州)、晉南(臨汾—運(yùn)城)、晉東南(長(zhǎng)治—晉城)城鎮(zhèn)群，構(gòu)建“一核、一圈、三群、多點(diǎn)”的城鎮(zhèn)化格局。構(gòu)建以六大河谷盆地為主體的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略格局

具體舉措 汾河平原形成優(yōu)質(zhì)小麥、玉米、特色雜糧、油料、蔬菜、優(yōu)質(zhì)畜禽、特色林果產(chǎn)品生產(chǎn)和加工的綜合性農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地與壽(陽(yáng))—昔(陽(yáng))—平(定)形成以?xún)?yōu)質(zhì)雜糧、蔬菜、玉米、薯類(lèi)和優(yōu)質(zhì)肉乳產(chǎn)品為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域，漳河河谷盆地、沁河河谷盆地形成以?xún)?yōu)質(zhì)雜糧、蔬菜、林果、中藥材、草山草坡牧業(yè)為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域。構(gòu)建以“一帶三屏”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局

具體舉措 建設(shè)以黃土高原丘陵溝壑水土流失防治區(qū)和京津風(fēng)沙源治理區(qū)為主體的生態(tài)治理帶。建設(shè)以呂梁山為主體的黃河干流和汾河源區(qū)生態(tài)屏障帶，以太行山為主體的海河主要支流源區(qū)生態(tài)屏障帶，以太岳山、中條山為主體的沁河、涑水河與黃河干流源區(qū)屏障帶。4 構(gòu)建“點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)”的生態(tài)友好型能礦資源開(kāi)發(fā)格局

具體舉措 能礦資源的集中開(kāi)采區(qū)域必須以保護(hù)生態(tài)、清潔生產(chǎn)為前提，突出集約有序、高效開(kāi)發(fā)，在煤炭、煤層氣分布面積廣的地區(qū)，應(yīng)突出“小點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、大區(qū)域保護(hù)”，堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、修復(fù)并重，堅(jiān)持“開(kāi)發(fā)一點(diǎn)、修復(fù)一點(diǎn)、保護(hù)一片”。其他礦產(chǎn)資源分布比較集中的地區(qū)，應(yīng)堅(jiān)持“點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、小區(qū)域保護(hù)”。

第四篇：城市主體功能區(qū)規(guī)劃

城市主體功能區(qū)規(guī)劃

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，安徽國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中存在的一些矛盾和問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，主要是：物質(zhì)積累不夠豐富。全省物質(zhì)積累指數(shù)介于0.08至0.72之間，總體水平較低。其中，14個(gè)縣（市、區(qū)）物質(zhì)積累指數(shù)大于0.45，23個(gè)縣（市、區(qū)）物質(zhì)積累指數(shù)介于0.27—0.45，68個(gè)縣（市、區(qū)）物質(zhì)積累指數(shù)介于0.08—0.27。高水平地區(qū)主要包括合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵等市轄區(qū)，低水平地區(qū)主要包括皖南山區(qū)和皖西大別山區(qū)的一些貧困縣（區(qū)），其余地區(qū)物質(zhì)積累為中下水平。物質(zhì)積累水平不高是制約全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一。

——區(qū)域發(fā)展不夠均衡。全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體呈現(xiàn)南高北低、東高西低、中部凸起的空間格局。皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，以皖江為軸、合肥和蕪湖為“雙核”、宣城和滁州為“兩翼”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心初步形成，皖北、皖西發(fā)展相對(duì)滯后。與經(jīng)濟(jì)格局相反，人口分布北多南少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的皖北地區(qū)是全省人口比重最大的地區(qū)。城鄉(xiāng)之間和不同區(qū)域之間公共服務(wù)及生活水平差距較大。

——開(kāi)發(fā)利用效率不高。2010年，每平方公里建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值為62.64萬(wàn)元/公頃，比全國(guó)的106.48萬(wàn)元/公頃低41.17%。城鎮(zhèn)建設(shè)呈外延式擴(kuò)張，農(nóng)村居民點(diǎn)點(diǎn)多面廣，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模偏大，局部地區(qū)超出資源環(huán)境的承載能力，空間利用效率較低。

——人口集聚水平較低。2010年，城鎮(zhèn)化率43.2%，低于全國(guó)6.48個(gè)百分點(diǎn)。大城市數(shù)量少，特別是缺少帶動(dòng)性強(qiáng)的區(qū)域性特大城市，中小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)不足，城市的規(guī)劃建設(shè)和管理水平有待進(jìn)一步提高，人口流動(dòng)強(qiáng)度0.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

面臨趨勢(shì)，從現(xiàn)在到2020年，是安徽全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是工業(yè)化、城市化加速推進(jìn)的重要階段，是打造“三個(gè)強(qiáng)省”、建設(shè)美好安徽的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。新的發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)提出了新的要求。

——人民生活水平提高，生活空間需求面臨挑戰(zhàn)。隨著生活水平的提高，人們希望有更大的住房、更寬的馬路、更大的廣場(chǎng)、更寬敞的購(gòu)物場(chǎng)所、更多的旅游景點(diǎn)，以及更多更好的教育、文化、醫(yī)療、體育等設(shè)施，對(duì)生活空間的需求越來(lái)越大。

——工業(yè)化、城市化速度加快，建設(shè)空間需求面臨挑戰(zhàn)。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地以及居住用地將持續(xù)增加，國(guó)土空間資源的稀缺程度不斷加劇。

——生態(tài)環(huán)境需要改善，生態(tài)空間需求面臨挑戰(zhàn)。一些地區(qū)在國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程中，不顧資源環(huán)境承載能力，造成局部地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)退化。為了改善環(huán)境條件、加強(qiáng)水源涵養(yǎng)、保障生態(tài)安全和應(yīng)對(duì)氣候變化，需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，擴(kuò)大森林、草地、濕地等綠色生態(tài)空間。

——農(nóng)產(chǎn)品供給安全存在隱患，農(nóng)業(yè)空間需求面臨挑戰(zhàn)。安徽是農(nóng)業(yè)大省，承擔(dān)著國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給安全的保障功能。隨著工業(yè)化和城市化對(duì)國(guó)土空間的需求不斷增加，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給安全需要的農(nóng)業(yè)空間面臨較大壓力。

一、安徽主體功能區(qū)的概況 主體功能區(qū)建設(shè)的基本設(shè)想在統(tǒng)籌考慮各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用城鎮(zhèn)化布局以及對(duì)內(nèi)對(duì)外的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的基礎(chǔ)上將我國(guó)的國(guó)土面積在空間上劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四大主體功能區(qū)，根據(jù)不同的功能區(qū)實(shí)施不同的區(qū)域政策。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)是指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)很高，資源承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口聚集條件較好的區(qū)域 ；限制開(kāi)發(fā)區(qū)是指資源承載能力較弱，大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)域。

2013 年安徽省發(fā)改委正式發(fā)布《安徽主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)將各地劃分主體功能，并為未來(lái)發(fā)展指明目標(biāo)。將合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城八大地區(qū)作為國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，作為承接全國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū)；淮北平原主產(chǎn)區(qū)、江淮丘陵主產(chǎn)區(qū)和沿江平原主產(chǎn)區(qū)作為安徽省的“米袋子”被列為限制發(fā)區(qū)；皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)被定位生態(tài)功能區(qū)；自然文化保護(hù)區(qū)和重要水源地則被劃上禁止開(kāi)發(fā)紅線(xiàn)。

二、安徽主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的現(xiàn)實(shí)考察

安徽省三類(lèi)主體功能區(qū)能否平穩(wěn)有效地進(jìn)行關(guān)鍵在于各區(qū)域的居民基本公共服務(wù)均衡化的程度。而安徽現(xiàn)有的基本公共服務(wù)存在很多問(wèn)題，特別是公共服務(wù)均衡化問(wèn)題尤為突出、而財(cái)政政策對(duì)于實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡至關(guān)重要。

橫向的財(cái)政失衡導(dǎo)致的主體功能區(qū)公共服務(wù)不均衡

橫向的財(cái)政失衡是指同層級(jí)的地方政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的差異，這種差異的存在導(dǎo)致了地區(qū)間公共服務(wù)提供水平的差異。根據(jù) 2013《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，合肥市、毫州市、宿州 市 的 財(cái) 政 收 支 差 額 分別為-182.79 億 元、-129.58 億 元、140.50 億元，遠(yuǎn)大于淮北市-56.68 億元、銅陵市-32.80 億元、馬鞍山市-62.55 億元、池州市-60.35 億元的財(cái)政收支差額；再比照各自的醫(yī)療衛(wèi)生的機(jī)構(gòu)數(shù)可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的機(jī)構(gòu)數(shù)分別為 2100 個(gè)、1532 個(gè)和 1774 個(gè)，這三個(gè)城市的機(jī)構(gòu)數(shù)上了四位數(shù)，而其余四個(gè)城市的機(jī)構(gòu)數(shù)則相對(duì)較少。很顯然，財(cái)政收支差額對(duì)基本公共服務(wù)的提供有著一定 的影響，財(cái)政收入與財(cái)政支出差額較大的城市所提供的公共服務(wù)也相對(duì)較大。因此，為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均衡化的目標(biāo)，要平衡同階層區(qū)域政府的財(cái)政收支。

財(cái)政收支結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致了主體能區(qū)公共服務(wù)非均衡

相比較傳統(tǒng)的以行政區(qū)為單位的發(fā)展模式的劃分，三大功能區(qū)的劃分更能突破行政區(qū)劃的界限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，主體功能區(qū)會(huì)

使區(qū)域受到功能性的制約，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、資源開(kāi)發(fā)受控，政收支結(jié)構(gòu)改變，使得主體功能區(qū)的公共服務(wù)出現(xiàn)非均衡化的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：1． 限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的主體功能主 要是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，成為了全國(guó)或者區(qū)域性的自然資源保護(hù)區(qū)，使得其相比于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就居于次要地位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制會(huì)導(dǎo)致地方性的財(cái)政收入減少，同時(shí)再加上由于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)增加地方性政府的財(cái)政支出，使得財(cái)政投入公共服務(wù)的資金比重相對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)而言幅

度下降，從而產(chǎn)生提供基本公共服務(wù)水平的新差距。另?yè)?jù) 2013《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》可知，黃山、池州的森林面積相對(duì)于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它們的幾十倍，森林覆蓋率也同樣如此，但是黃山、池州兩個(gè)市區(qū)的 GDP 卻比淮南、淮北、毫州的 GDP 低了很多。這也更加證明，由于黃山、池州為了生態(tài)環(huán)境的建設(shè)消耗了大量的資金，使得本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展跟不上其他區(qū)域的腳步。限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)有正外部效應(yīng)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)存在著因?yàn)榉艞壛私?jīng)濟(jì)效益而損失的公共服務(wù)效益的補(bǔ)償需求。十八屆三中全會(huì)提出實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，堅(jiān)持誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致基本公共服務(wù)不均衡當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要形式有稅收返還，一般性轉(zhuǎn)移支付，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三種，這三種形式分別存在一些問(wèn)題。1.稅收返還。其屬于以稅收優(yōu)惠形式給予政府的一種補(bǔ)助，稅收返還制度存在著財(cái)政收入越多的地區(qū)獲得的稅收返還越多，相反，財(cái)政收入較少的區(qū)域獲得稅收返還就越少，結(jié)果加重了橫向的財(cái)政失衡，使得主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的差距加大。2.一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付按照各地標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)來(lái)確定，因此，一般性轉(zhuǎn)移支出有利于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化。但目前安徽省限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)可獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付資金匱乏，不足以提供與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)大致相等的公共服務(wù)。3.專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。是對(duì)委托地方政府代理的一些具體項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，主要用于促進(jìn)各地協(xié)調(diào)發(fā)展和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一定程度上能解決了主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的問(wèn)題。而目前安徽省的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并不規(guī)范，往往被層層截留，不能很好地提高限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)基本公共服務(wù)水平。

三、提高基層政府的可用財(cái)力

目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是專(zhuān)項(xiàng)資金，具有專(zhuān)項(xiàng)用途，不能緩解基層政府可支配財(cái)力的不足。同時(shí)一些限制開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)榱司S持基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，往往挪用用于生態(tài)建設(shè)等方面的專(zhuān)項(xiàng)資金，嚴(yán)重影響了限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

四、完善財(cái)政預(yù)算管理制度

健全科學(xué)規(guī)范、注重績(jī)效的預(yù)算管理制度，是完善公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，從而對(duì)于公共服務(wù)均衡化的實(shí)現(xiàn)也有一定的導(dǎo)向作用。因此要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理體制的公開(kāi)性、透明性和完整性，完善預(yù)算公開(kāi)制度，健全公開(kāi)機(jī)制。安徽主體功能區(qū)的基本公共服務(wù)均衡化是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，必須在政府的主導(dǎo)作用下，把基本公共服務(wù)均衡化與其他政策目標(biāo)相結(jié)合，通過(guò)改革各功能區(qū)的重點(diǎn)、績(jī)效考核、轉(zhuǎn)移支付形式，與功能區(qū)建設(shè)相輔相承，最終建立基本公共服務(wù)均衡化體系。

第五篇：統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃不斷開(kāi)創(chuàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新局面

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃不斷開(kāi)創(chuàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新局面

宋智勇

推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的一個(gè)大局,黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此一直高度重視。國(guó)家“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要、黨的十七大報(bào)告中均提出實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃的問(wèn)題,這兩個(gè)戰(zhàn)略相輔相成,共同構(gòu)成了我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)完整的戰(zhàn)略格局。我們要全面理解黨中央關(guān)于這兩大戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略意圖,準(zhǔn)確把握兩大戰(zhàn)略各自特點(diǎn)和具體要求,統(tǒng)籌安排實(shí)施兩大戰(zhàn)略的各種政策措施,全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,不斷開(kāi)創(chuàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

一、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃的歷史演進(jìn)

建國(guó)以后,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體布局上,我國(guó)最初采取的是沿海、內(nèi)地的“兩分法”,上世紀(jì)六七十年代根據(jù)國(guó)防備戰(zhàn)的需要,又采取了“三線(xiàn)建設(shè)”的“三分法”格局,推動(dòng)了生產(chǎn)力的均衡布局。改革開(kāi)放以后,國(guó)家區(qū)域發(fā)展政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向效率目標(biāo),東南沿海地區(qū)率先得到了發(fā)展,隨后沿海經(jīng)濟(jì)帶由南向北迅速崛起,成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主軸,而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性也隨之迅速擴(kuò)大。從上世紀(jì)90年代后期,黨中央、國(guó)務(wù)院針對(duì)區(qū)域發(fā)展差距帶來(lái)的突出矛盾,審時(shí)度勢(shì),在堅(jiān)持貫徹鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí),又相繼制定了西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)振興以及促進(jìn)中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略,確定了國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基本框架。金融危機(jī)前后,國(guó)家縱橫捭闔,大手筆規(guī)劃了20多個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)區(qū),是對(duì)國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的進(jìn)一步深化和細(xì)化。

主體功能區(qū)思想的提出,是我國(guó)區(qū)域發(fā)展理念的重大突破,其形成也經(jīng)歷了一個(gè)不斷演變的過(guò)程。2006年,國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出推進(jìn)形成主體功能區(qū),以規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序,形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)。2006年10月,國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》,成立了由14部委組成的編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并選取了8個(gè)省份作為試點(diǎn)先行編制省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃。2007年,十七大報(bào)告進(jìn)一步指出為優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局,要求加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃,按照形成主體功能區(qū)的要求,完善區(qū)域政策,調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局。2010年底,國(guó)務(wù)院正式頒布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》,為我國(guó)推進(jìn)形成主體功能區(qū)提供了基本依據(jù)。2011年,國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要又進(jìn)一步明確提出要實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,要求“按照全國(guó)經(jīng)濟(jì)合理布局的要求,規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序,控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”。

二、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想與戰(zhàn)略重點(diǎn)

從指導(dǎo)思想上來(lái)看,國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略側(cè)重于生產(chǎn)力的空間布局和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā),主要目的在于縮小區(qū)域發(fā)展和人民生活水平的差距。主要是通過(guò)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)、不同層次產(chǎn)業(yè)的空間轉(zhuǎn)移、重大項(xiàng)目的區(qū)域布局以及財(cái)政稅收和改革開(kāi)放政策等手段來(lái)促進(jìn)區(qū)域合作走向互動(dòng)良性發(fā)展,以期達(dá)到充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)、破解特殊發(fā)展難題、提升區(qū)域自我發(fā)展能力、培育區(qū)域增長(zhǎng)極等重要目的。

而主體功能區(qū)規(guī)劃則側(cè)重于處理好國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系,它強(qiáng)調(diào)不同地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?lái)確定主體功能定位和開(kāi)發(fā)模式,主要目的在于通過(guò)控制國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力,扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)土整治工作不力、區(qū)域開(kāi)發(fā)秩序混亂、區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)峻的局面,推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)從單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變,最終形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。

不同的指導(dǎo)思想決定了兩大戰(zhàn)略有著不同的戰(zhàn)略重點(diǎn)。國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的總體要求是:推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā),振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地,促進(jìn)中部地區(qū)崛起,鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展,形成東中西相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的格局。這一戰(zhàn)略以“四大板塊”為基本架構(gòu),勾勒了各個(gè)板塊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向;以城市群為戰(zhàn)略支點(diǎn),將其作為執(zhí)行各項(xiàng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的基本單元;以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基本手段,通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局提升整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與水平;以差別化的政策為支撐,依靠差別化的財(cái)政、稅收、投資、土地等政策來(lái)貫徹國(guó)家的戰(zhàn)略意圖;以區(qū)際間協(xié)調(diào)機(jī)制為紐帶,中央層面、中央—地方合作、地方政府間的跨行政區(qū)合作以及非政府間的區(qū)域合作等四個(gè)層面的區(qū)際協(xié)調(diào)機(jī)制正不斷發(fā)展與完善。

與以經(jīng)濟(jì)布局為主的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略不同,國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃把國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)作為主線(xiàn),著力構(gòu)建我國(guó)國(guó)土空間的“三大戰(zhàn)略格局”,即以“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局和以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局,這三大戰(zhàn)略格局關(guān)系到國(guó)家發(fā)展、國(guó)家生存、國(guó)家生態(tài)等三個(gè)重要層面,是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。主體功能區(qū)規(guī)劃體現(xiàn)了全新的國(guó)土開(kāi)發(fā)理念,按開(kāi)發(fā)方式劃分的優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)等四類(lèi)開(kāi)發(fā)模式?jīng)Q定了不同區(qū)域的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。按開(kāi)發(fā)內(nèi)容劃分的城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等三大戰(zhàn)略格局決定了不同區(qū)域的開(kāi)發(fā)方向,確定了不同區(qū)域提供的主體產(chǎn)品類(lèi)型。

三、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系

目前我國(guó)區(qū)域發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了更加注重科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的新階段,必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)土開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)密切結(jié)合起來(lái),這就要求必須將區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃作為一個(gè)完整的戰(zhàn)略體系來(lái)對(duì)待。

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是科學(xué)開(kāi)發(fā)國(guó)土空間的行動(dòng)綱領(lǐng)和遠(yuǎn)景藍(lán)圖,是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃,是編制其他各類(lèi)空間規(guī)劃的基本依據(jù)。各級(jí)區(qū)域總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃以及環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、能源等各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃都要與主體功能區(qū)規(guī)劃有機(jī)銜接,通過(guò)修編、修訂、調(diào)整等措施,使主體功能區(qū)的戰(zhàn)略理念和目標(biāo)要求充分體現(xiàn)在各類(lèi)規(guī)劃當(dāng)中。在這個(gè)意義上,全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃為區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略提供了國(guó)土空間基礎(chǔ),區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略在考慮生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)必須符合各地不同主體功能區(qū)的要求,符合特定的開(kāi)發(fā)模式和開(kāi)發(fā)方向,在全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃給定的不同層次的空間范圍內(nèi)最大程度地發(fā)揮其協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

主體功能區(qū)規(guī)劃是區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要支撐。一方面通過(guò)推進(jìn)形成主體功能區(qū),確定不同區(qū)域的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,彌補(bǔ)了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)方面的不足,有利于貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展;另一方面主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)一步深化細(xì)化了區(qū)域政策,可以更有力地支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,通過(guò)各種政策促進(jìn)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,推動(dòng)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)生產(chǎn)要素的集中,保護(hù)、提升限制開(kāi)發(fā)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力,最終將能夠有力地推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略又是推動(dòng)形成主體功能區(qū)的重要力量。目前,根據(jù)資源和環(huán)境承載能力的綜合評(píng)價(jià),我國(guó)基本上劃定了國(guó)家層面的主體功能區(qū),但主體功能區(qū)的最終形成還需要科學(xué)合理有序地開(kāi)發(fā),通過(guò)引導(dǎo)資源和要素的流動(dòng)與集聚,統(tǒng)籌安排重大項(xiàng)目的布局,提升優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展質(zhì)量、加快重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展速度,通過(guò)建立補(bǔ)償機(jī)制、加大公共服務(wù)投入提高限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)人民生活條件,均需要區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略充分發(fā)揮作用。

四、統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃的政策措施

主體功能區(qū)規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略一個(gè)是空間基礎(chǔ),一個(gè)是經(jīng)濟(jì)手段,一個(gè)是畫(huà)布,一個(gè)是畫(huà)筆,只有將兩者密切結(jié)合起來(lái),才能描繪出全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的壯麗藍(lán)圖。而實(shí)現(xiàn)兩者密切結(jié)合的關(guān)鍵則是要靠政策,必須正視按主體功能區(qū)進(jìn)行區(qū)域管理所導(dǎo)致的利益矛盾與沖突,發(fā)揮利益、政策、機(jī)制和績(jī)效考核等手段的導(dǎo)向作用,重點(diǎn)在于完善分類(lèi)管理的區(qū)域政策體系,實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

在財(cái)稅政策方面,要改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的財(cái)稅分配制度,加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度,使不同主體功能區(qū)的居民享有均等化的基本公共服務(wù)。提高對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系數(shù),保證地方政府基本財(cái)力,增強(qiáng)其實(shí)施公共管理、提供公共服務(wù)和落實(shí)各項(xiàng)民生政策的能力。對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū),要以鼓勵(lì)創(chuàng)新的財(cái)稅政策為主,推動(dòng)這些區(qū)域轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,把產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提高增長(zhǎng)質(zhì)量和效益放在首位,提升參與全球分工與競(jìng)爭(zhēng)的能力。對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū),要以激勵(lì)發(fā)展的財(cái)稅政策為主,支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群,壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模,全面推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型,實(shí)施消費(fèi)型增值稅,在有條件的地方進(jìn)行地方債試點(diǎn),為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展提供更為靈活的資金來(lái)源,助推重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)迅速成長(zhǎng)為新型區(qū)域增長(zhǎng)極。

在投資政策方面,要完善實(shí)施按主體功能區(qū)安排投資和按領(lǐng)域安排投資相結(jié)合的投資政策。按主體功能區(qū)安排的投資主要用于支持國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面,彌補(bǔ)這些地區(qū)資本形成能力不足的缺陷。按領(lǐng)域安排的投資要符合各區(qū)域的主體功能定位和發(fā)展方向,基礎(chǔ)設(shè)施投資要重點(diǎn)向中西部重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)傾斜,生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資要重點(diǎn)用于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的建設(shè),農(nóng)業(yè)投資要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)特別是中西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的建設(shè)。要積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本和商業(yè)銀行按照不同區(qū)域的主體功能定位進(jìn)行投資、調(diào)整信貸投向,盡快形成導(dǎo)向明確、主體多元、寬嚴(yán)適度、進(jìn)出有序的投融資格局。

在產(chǎn)業(yè)政策方面,要通過(guò)修改完善現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄,明確不同主體功能區(qū)鼓勵(lì)、限制和禁止類(lèi)的產(chǎn)業(yè),對(duì)不同主體功能區(qū)的項(xiàng)目實(shí)行不同的占地、耗能、耗水、“三廢”排放和生態(tài)保護(hù)等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)要鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè), 制定更加嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)效能標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)發(fā)展資源消耗少、環(huán)境破壞小、附加價(jià)值高、帶動(dòng)力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的理念,推進(jìn)新型工業(yè)化進(jìn)程,增強(qiáng)吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和自主創(chuàng)新能力,大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。引導(dǎo)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、推動(dòng)生態(tài)移民,著力加強(qiáng)勞動(dòng)力培訓(xùn)和輸出。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)不符合主體功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè),可以通過(guò)設(shè)備折舊補(bǔ)貼、遷移補(bǔ)貼等手段,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或退出。

在土地政策方面,要科學(xué)確定不同主體功能區(qū)的用地規(guī)模,嚴(yán)格控制優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地增量,相對(duì)適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地規(guī)模,對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格的土地用途管制,嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途。要積極探索城鄉(xiāng)之間用地增減掛鉤的政策和城鄉(xiāng)之間人地掛鉤的政策,使人口、土地、城建與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

在人口政策方面,優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)要實(shí)施積極的人口遷入政策,加強(qiáng)人口集聚和吸納能力,同時(shí)防止人口向特大城市中心區(qū)過(guò)度集中。限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要實(shí)施積極的人口退出政策,通過(guò)教育與培訓(xùn)增強(qiáng)勞動(dòng)力跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)能力。改革戶(hù)籍管理制度,逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記管理,加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,逐步將各種公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)的供給與現(xiàn)行戶(hù)口性質(zhì)相剝離。

實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃,是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程,必須采取循序漸進(jìn)的方式,把各項(xiàng)政策逐步落實(shí)、逐步深入、逐步完善,在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題,不可能一勞永逸地拿出一個(gè)完整的方案和政策體系來(lái)。各級(jí)政府和各個(gè)部門(mén)都要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn),明確目標(biāo)方向,堅(jiān)定不移地執(zhí)行國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,推進(jìn)形成主體功能區(qū)。對(duì)于各級(jí)政府的考評(píng)而言,必須改變以GDP為主的傳統(tǒng)考核辦法,建立健全各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系,用以引導(dǎo)各級(jí)政府依照建設(shè)主體功能區(qū)的要求,樹(shù)立正確的發(fā)展觀、政績(jī)觀,依法行政、正確行政,保障國(guó)家各項(xiàng)政策得以貫徹落實(shí)。

(作者系河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所副教授,河南省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)常務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng))