第一篇：地方政府性債務(wù)問(wèn)題

地方政府性債務(wù)問(wèn)題：成因、影響和對(duì)策

【摘要】近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各級(jí)政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。而地方政府財(cái)力有限，主動(dòng)舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的選擇，并且債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。本文首先簡(jiǎn)單描述了我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問(wèn)題形成的原因，并簡(jiǎn)介其對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)；分稅制；政府職能

近年來(lái)，地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財(cái)政壓力，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過(guò)政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是伴隨高速膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府性債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。審計(jì)署對(duì)全國(guó)所有涉及地方政府性債務(wù)的25590個(gè)政 府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、6576 家融資平臺(tái)公司、54061 個(gè)其他單位、373805 個(gè)項(xiàng)目和1873683 筆債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果表明，我國(guó)

地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，截至2010 年底，除54 個(gè)縣

級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性

債務(wù)余額共計(jì)107174.91 億元，同時(shí)，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中。深入分

析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國(guó)地方政府

性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要?jiǎng)?wù)。

地方政府性債務(wù)具有特定的內(nèi)涵，依據(jù)審計(jì)署的定義，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)），經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺(tái)公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持，因公益性項(xiàng)目（指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目）建設(shè)形成的債務(wù)。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)問(wèn)題成為了社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。要找到應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策：首先，我們要分析債務(wù)現(xiàn)狀及原因，只有找到原因，才能對(duì)癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務(wù)問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，并提出相應(yīng)對(duì)策。

一．我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題現(xiàn)狀

中國(guó)地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過(guò)程。1978年~1992年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國(guó)開(kāi)始步入建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府性債務(wù)迅速膨脹。在1998~2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府性債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)

張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來(lái)源多樣；債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來(lái)，受美國(guó)次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，以及國(guó)內(nèi)積極財(cái)政政策的施行，中國(guó)地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢(shì)。我國(guó)地方政府性債務(wù)余額的年度規(guī)模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務(wù)的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國(guó)家財(cái)政的汲取能力，具有劃時(shí)代的意義。但是這一改革遺留了很多問(wèn)題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱(chēng)，逐步形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過(guò)各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位

地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，政府的職能應(yīng)該主要集中在增進(jìn)地區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對(duì)于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，投向競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動(dòng)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒(méi)有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績(jī)工程，浪費(fèi)人力物力。

（三）施行積極的財(cái)政政策導(dǎo)致債務(wù)增加

國(guó)家增加國(guó)債向地方的投入，對(duì)加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極的作用。但國(guó)債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國(guó)債在地方主要投向社會(huì)效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會(huì)落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過(guò)投資公司之類(lèi)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，地方財(cái)政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國(guó)債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國(guó)的情況下，中國(guó)政府為“保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定”，通過(guò)發(fā)行地方政府債券等積極財(cái)政政策來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢(shì)。

（四）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善

目前我國(guó)許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過(guò)程中存在落實(shí)不到

位的問(wèn)題。一是債務(wù)沒(méi)有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計(jì)劃編制不完整；二是債務(wù)審批缺乏嚴(yán)格程序，償債準(zhǔn)備金提取不夠或者沒(méi)有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制，也沒(méi)有建立信息報(bào)告制度，對(duì)債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注不夠。此外，財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門(mén)對(duì)政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，沒(méi)有把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。我國(guó)的財(cái)政金融體制不健全，受市場(chǎng)化程度不高、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制的影響，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府通過(guò)銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級(jí)財(cái)政借款和工程項(xiàng)目欠款等方式大量舉債。舉債規(guī)模過(guò)快過(guò)猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。

三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響

（一）扭曲了信貸市場(chǎng)

地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來(lái)源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目上來(lái)完成自己的政績(jī)工程，可能一個(gè)城市沒(méi)有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開(kāi)始修建地鐵。其收益綁定在未來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項(xiàng)目本身的收益率，即未來(lái)中國(guó)如果仍將以過(guò)去的速度增長(zhǎng)，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項(xiàng)目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場(chǎng)的利率，高利貸風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過(guò)緊，特別是不能簡(jiǎn)單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。

（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用

由于地方負(fù)債無(wú)明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時(shí)就沒(méi)有明確用途。由此導(dǎo)致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費(fèi)等問(wèn)題。二是舉債額度無(wú)節(jié)制，由于無(wú)具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模

持續(xù)擴(kuò)大化。

（四）損害社會(huì)誠(chéng)信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)

政府信用是社會(huì)信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資者與消費(fèi)者的信心，阻礙了投資和消費(fèi)。近幾年來(lái)，地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2010年末地方政府性債務(wù)余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務(wù)額為5.68萬(wàn)億元，占到債務(wù)余額總量的53%，未來(lái)2~3年償債壓力將會(huì)較大。一旦發(fā)生地方政府性債務(wù)違約現(xiàn)象，將會(huì)損害社會(huì)誠(chéng)信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)。

四．對(duì)策分析

地方政府性債務(wù)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行有良好作用，可以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。但超過(guò)一定的度，則會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各方面。因此，必須對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負(fù)面影響。

（一）進(jìn)一步完善財(cái)稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財(cái)政體制造成的中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等是目前地方政府性債務(wù)規(guī)模過(guò)大的根本原因。因此，進(jìn)一步完善改革我國(guó)的財(cái)稅體制才是治本之道。中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會(huì)從根本上緩解地方政府負(fù)債過(guò)高的問(wèn)題。另外，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算體系，記錄和反映地方政府性債務(wù)規(guī)模、用途，都是財(cái)稅體制完善的方向。

（二）轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

使地方政府的職能徹底從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務(wù)，政府財(cái)力也應(yīng)集中解決上述問(wèn)題。其次，地方政府應(yīng)從經(jīng)營(yíng)性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實(shí)現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會(huì)醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務(wù)業(yè)等的投資門(mén)檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營(yíng)資本、社會(huì)資本和外資搭建投資平臺(tái)。

(三)理順財(cái)政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債

改革預(yù)算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件適當(dāng)發(fā)行相應(yīng)類(lèi)別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)行債券，這項(xiàng)政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長(zhǎng)債務(wù)的償還期限，連接市場(chǎng)的流動(dòng)性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過(guò)渡到試點(diǎn)地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來(lái)。另外，應(yīng)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，加大保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)展力度。

（四）創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制

創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制有利于控制我國(guó)地方政府性債務(wù)持續(xù)較快的增長(zhǎng)，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是將債務(wù)完全納入預(yù)算管理體系，完整債務(wù)計(jì)劃編制；二是嚴(yán)格債務(wù)審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制；三是建立財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門(mén)對(duì)政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制，把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。并探索建立地方政府性債務(wù)信息報(bào)告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況。

第二篇：淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作

淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設(shè)性融資需求過(guò)快增長(zhǎng)，客觀上形成了地方政府性債務(wù)。為控制債務(wù)規(guī)模、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，中央下發(fā)對(duì)地方政府融資平臺(tái)約束性措施，分級(jí)次、分摸清政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，深入分析債務(wù)成因和償債風(fēng)險(xiǎn)，揭示和反映債務(wù)管理中的突出問(wèn)題，促進(jìn)規(guī)范政府性債務(wù)管理，提高債務(wù)資金使用效益，健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

地方政府性債務(wù)聽(tīng)起來(lái)與普通百姓關(guān)系不大，實(shí)際上關(guān)系密切。比如政府進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)，特別是民生工程，多是舉債而來(lái)。但是，地方政府借債不一定是壞事，關(guān)鍵是看效果。對(duì)于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒(méi)有達(dá)到危機(jī)狀態(tài)。然而，現(xiàn)在也必須開(kāi)始介入地方政府債務(wù)的管理，以消除隱憂加強(qiáng)管理防范風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)大家普遍關(guān)心的“地方債有多大規(guī)模，將會(huì)造成什么風(fēng)險(xiǎn)”等問(wèn)題，地方政府性債務(wù)的規(guī)模到現(xiàn)在仍然沒(méi)有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這主要是地方政府性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有形成一個(gè)共識(shí)，同時(shí)沒(méi)有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。從大量的審計(jì)信息中可以看出，一些地方政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨加大，給地方經(jīng)費(fèi)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)潛在的隱患。這是由于某些地市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自然環(huán)境惡劣，公共產(chǎn)品水平極其低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出所占比重低下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，長(zhǎng)期以來(lái)不斷投入發(fā)展，可產(chǎn)出效益不明顯，這是形成政府性債務(wù)的根本原因。另外，由于這些債務(wù)發(fā)生年代久遠(yuǎn)，這期間單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產(chǎn)或改制，有的債務(wù)人已死亡或離開(kāi)本地?zé)o法聯(lián)系，債權(quán)人模糊不清，合同約定的使用及還款計(jì)劃也不清楚，使債務(wù)清理核實(shí)起來(lái)很艱難。

通過(guò)進(jìn)一步摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務(wù)的償債責(zé)任歸屬，分類(lèi)評(píng)價(jià)政府性債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提出加強(qiáng)和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理、有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)財(cái)政安全的審計(jì)意見(jiàn)和建議，為宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計(jì)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、防范財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。

一是嚴(yán)格控制政府性負(fù)債建設(shè)行為。對(duì)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，由同級(jí)發(fā)展改革（計(jì)劃）、財(cái)政部門(mén)等對(duì)建設(shè)規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來(lái)源等作評(píng)審論證，重大項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)社會(huì)聽(tīng)證、公示等形式，充分征求各方面意見(jiàn)，堅(jiān)決杜絕盲目、違規(guī)舉債。

二是建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對(duì)各級(jí)政府及其部門(mén)、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核同意的，各級(jí)投資審批主管部門(mén)不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。

三是科學(xué)編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃。各級(jí)政府根據(jù)建設(shè)需要和承受能力，在編制財(cái)政收支預(yù)算的同時(shí)，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃。四是著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來(lái)源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒(méi)有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項(xiàng)目，各級(jí)政府不得負(fù)債建設(shè)。要設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%—8%，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。償債準(zhǔn)備金由財(cái)政部門(mén)實(shí)行專(zhuān)戶管理，不得截留、挪用。

五是加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政部門(mén)要及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目貸款及配套資金等的使用情況，會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)稽核檢查，實(shí)行過(guò)程控制，嚴(yán)防項(xiàng)目舉債突破計(jì)劃規(guī)模。政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目完成后，財(cái)政、發(fā)展改革（計(jì)劃）等部門(mén)要對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的績(jī)效評(píng)價(jià)。

六是構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。建立政府性債務(wù)報(bào)告制度，對(duì)本級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，定期編制報(bào)告，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報(bào)上一級(jí)財(cái)政部門(mén)備案。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，以負(fù)債率（債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（還本付息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為重點(diǎn)，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。其中，負(fù)債率不得超過(guò)10%，債務(wù)率不得超過(guò)100%，償債率不得超過(guò)15%。

七是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。政府要建立健全政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制，各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。政府性債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對(duì)未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對(duì)外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

第三篇：地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

摘要

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)地方政府舉債行為已成為一種常態(tài)。適當(dāng)?shù)呐e債對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步起到了積極地推動(dòng)作用。然而由于管理不規(guī)范，導(dǎo)致了地方政府舉債規(guī)模過(guò)大，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展埋下了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府性性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與日俱增,給地方政府帶來(lái)巨大的財(cái)政隱患已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。尤其是近年來(lái),在擴(kuò)張性財(cái)政政策的刺激下,地方政府大規(guī)模舉債致使財(cái)政收支缺口越來(lái)越大,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)散。

故本文以地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)。首先介紹我國(guó)地方政府性債務(wù)的基本現(xiàn)狀，簡(jiǎn)要說(shuō)明地方政府性債務(wù)的基本內(nèi)容及功能；其次，論述地方政府性債務(wù)的主要問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)，并分析風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的影響和危害；最后，提出相關(guān)的對(duì)策建議。歸納總結(jié)論文的基本結(jié)論，并對(duì)中國(guó)地方性債務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)和政策進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞 地方政府性債務(wù) 債務(wù)問(wèn)題 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

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目錄

引言................................................................................................................................3

一、地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀............................................................................................3

（一）地方政府性債務(wù)定義.................................................................................3

（二）地方政府性債務(wù)資金的來(lái)源.....................................................................3

（三）地方政府性債務(wù)的功能.............................................................................4

二、地方政府性債務(wù)問(wèn)題分析....................................................................................5

（一）地方政府性債務(wù)存在的主要問(wèn)題.............................................................5

（二）地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn).............................................................................6

（三）地方政府性債務(wù)的影響及危害.................................................................6

三、地方政府性債務(wù)應(yīng)對(duì)的對(duì)策................................................................................6

（一）及時(shí)清查債務(wù)，進(jìn)行分類(lèi)化解.................................................................7

（二）加快地方政府投融資體制改革.................................................................7

（三）完善分稅制財(cái)政體制.................................................................................7

（四）開(kāi)放地方公債市場(chǎng).....................................................................................7

（五）加快政府會(huì)計(jì)改革.....................................................................................8

（六）建立償債準(zhǔn)備金制度.................................................................................8 結(jié)論................................................................................................................................8 參考文獻(xiàn)........................................................................................................................8 致謝................................................................................................................................9

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引言

地方政府性債務(wù)問(wèn)題一直是我國(guó)財(cái)政體系急需解決的問(wèn)題之一。地方政府性債務(wù)的管理，在主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已形成相當(dāng)成熟的運(yùn)行模式，但中國(guó)歷史上卻幾乎沒(méi)有成功的范例。經(jīng)過(guò)多年累積，中國(guó)地方政府的債務(wù)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期迅速膨脹，目前的債務(wù)規(guī)模已達(dá)歷史最高水平，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之突現(xiàn)。如何趨利避害，使地方政府性債務(wù)走上“舉債有度、用債有效、還債有信”的良性循環(huán)道路，保證財(cái)政經(jīng)濟(jì)的相對(duì)安全運(yùn)行，是所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家防范和控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策的重心，更是中國(guó)現(xiàn)階段面臨的重大課題。

一、地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

（一）地方政府性債務(wù)定義

地方政府性債務(wù)是指在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上，地方政府作為債務(wù)人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個(gè)存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎(chǔ)之上的顯性負(fù)債和政府道義上償付責(zé)任的隱性負(fù)債。

（二）地方政府性債務(wù)資金的來(lái)源 1.債務(wù)資金的來(lái)源（1）銀行借款

在銀行借款占比較大的國(guó)家，有的存在專(zhuān)門(mén)的銀行負(fù)責(zé)為地方政府提供資金。而其他一些國(guó)家，則通常會(huì)有一到兩家銀行占據(jù)地方政府信貸舉債市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。因此貸款申請(qǐng)條件比私人借貸者更寬松，而這可能會(huì)擠出私人投資。同時(shí)，銀行借的支持款是銀行與地方政府之間一對(duì)一的客戶關(guān)系，如果政府信息披露意愿較低或者缺乏強(qiáng)制性的信息披露制度，那么銀行對(duì)地方政府舉債行為的約束和監(jiān)督功能不足以形成一些管理漏洞。（2）債券

在資本市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的美國(guó)，市政債券是地方政府性債務(wù)的主要形式。通常，地方政府債券的利率要低于銀行貸款利率。債券有幾種分類(lèi)方式：①按照償債財(cái)源和地方政府的還款責(zé)任，地方債可分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券是以發(fā)行機(jī)構(gòu)的全部聲譽(yù)和信用為擔(dān)保，并以政府財(cái)政稅收為支持的債券。而收益?zhèn)瘎t是與特定的項(xiàng)目，其還本付息來(lái)自于特定項(xiàng)目的收入。②按照發(fā)行方式的不同，地方債又可分為公募債券和私募債券。公募債券是指向社會(huì)公開(kāi)發(fā)行，宜順論文網(wǎng)004km.cn

任何投資者均可購(gòu)買(mǎi)的債券，它可以在證券市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓。私募債券是指向與發(fā)行者有特定關(guān)系的少數(shù)投資者募集的債券，其發(fā)行和轉(zhuǎn)讓均有一定的局限性。③按照是否免稅，地方債還可分為免稅債券和應(yīng)稅債券。（3）政府公共資金借款

在一些國(guó)家，地方政府可以向上級(jí)財(cái)政借款。在法律不允許中央政府借款給地方政府的國(guó)家，可能專(zhuān)門(mén)為住房、環(huán)境保護(hù)、水資源管理等項(xiàng)目設(shè)立政府基金提供優(yōu)惠或發(fā)揮培訓(xùn)作用，幫助地方政府學(xué)習(xí)貸款申請(qǐng)程序、基本的信用分析等，為地方政府的商業(yè)貸款打下了基礎(chǔ)。

由于各國(guó)的金融體系不同，資本市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)的發(fā)展側(cè)重與發(fā)育程度存在差異，因此，各國(guó)地方政府的主流舉債方式與自身金融體系發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方政府的資金主要來(lái)源于公共資金，這不僅會(huì)影響資金的配置效率，還會(huì)影響到資金的使用效率，并且容易導(dǎo)致預(yù)算軟約束、腐敗等問(wèn)題。相比之下，銀行借款和地方債券等市場(chǎng)化融資手段則更能優(yōu)化資源配置。目前，在歐洲部分國(guó)家，金融體系的主體是銀行，銀行借款是地方政府舉債的主要資金來(lái)源；而在美國(guó)，資本市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，銀行借款在地方政府債務(wù)重所占比重極小。

（三）地方政府性債務(wù)的功能

中央政府舉債通常是與其奉行的經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)，而地方政府舉債則更加注重考慮為本地的公用事業(yè)服務(wù)，為本地區(qū)的教育、公路運(yùn)輸、社會(huì)福利、市政建設(shè)、工業(yè)援助等與人民生活有關(guān)的公共服務(wù)性設(shè)施和發(fā)展工業(yè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資。地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，在了解地方需求和掌握相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，通過(guò)舉債籌集資金。

因此，地方政府債務(wù)具有籌措資金快速及時(shí)，針對(duì)性、靈活性強(qiáng)等特點(diǎn)，切實(shí)的解決地方急需解決的問(wèn)題，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。地方政府舉借債務(wù)提供地方性公共品，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則。地方政府債務(wù)的功能具體體現(xiàn)在以下三方面：融資功能，資源配置功能以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的功能。1．融資功能

對(duì)于地方資本性項(xiàng)目，如能源、交通、科技教育等，發(fā)達(dá)國(guó)家一般是通過(guò)發(fā)行地方公債為這些項(xiàng)目籌集資金，且主要以中長(zhǎng)期舉債方式為宣。而在我國(guó)等發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家法律明確禁止發(fā)行地方公債的情況下，各級(jí)地方政府主要是通過(guò)各種變相方式舉債籌集資金，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。2．資源配置功能

各級(jí)地方政府根據(jù)各地的實(shí)際需求以及財(cái)力的可能，舉債籌集財(cái)政建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)有限社會(huì)資源在政府之間，政府與企業(yè)和個(gè)人之間的有效配置。

首先舉債融資可以增加政府當(dāng)期的財(cái)政收入，如果運(yùn)用得當(dāng)，如投向關(guān)聯(lián)程度大，波及力和影響力廣泛的公共資本品，就可以通過(guò)資金的使用，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且，還可以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，帶動(dòng)以后

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地方國(guó)民收入的增加，以此增加未來(lái)財(cái)政收入。

其次，政府債務(wù)融資還可以調(diào)節(jié)地區(qū)之間資源的流向，這在地方政府以發(fā)行公債籌集資金的情況下更為明顯。如果地方公債是向本地區(qū)以外的企業(yè)和個(gè)人等發(fā)行，則可以增加本地可利用的資源。尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，資本高度自由流動(dòng)的條件下，即使面向本地區(qū)發(fā)行的公債也不能排除地區(qū)外資本通過(guò)各種直接和間接的途徑購(gòu)買(mǎi)當(dāng)?shù)毓珎?，同樣可以增加本地區(qū)可用資源的規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

最后，債務(wù)融資還可以調(diào)節(jié)資源在公私部門(mén)之間的配置。通過(guò)政府債務(wù)融資，集中社會(huì)閑散資金發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。3．穩(wěn)定功能

舉債融資支持財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)是規(guī)范化的分稅制體制下，各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，真正的體現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的宗旨，有利于地方政府公共財(cái)政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，為穩(wěn)定地方政權(quán)建設(shè)以及地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。這是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。尤其是在現(xiàn)在各國(guó)財(cái)權(quán)相對(duì)集中于中央，地方政府財(cái)力難以支持地方公共建設(shè)需要的情況下，地方政府通過(guò)債務(wù)融資，籌集教育設(shè)施、道路、供排水等工程所需的資金方面發(fā)揮著積極作用。各級(jí)地方政府實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)之間良好的分工與協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

另外，一般來(lái)說(shuō)，世界上幾乎所有的國(guó)家地方政府征集的收入并不一定與財(cái)政相一致，造成了收入可能與地方政府支出的不匹配，因此，往往通過(guò)短期借款方式彌補(bǔ)財(cái)政短期收支缺口，有利于地方政權(quán)的正常行使。

二、地方政府性債務(wù)問(wèn)題分析

（一）地方政府性債務(wù)存在的主要問(wèn)題 1.規(guī)模龐大，結(jié)構(gòu)分散

目前地方政府所負(fù)各種債務(wù)的總體規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，在某些地方，地方財(cái)政已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

與此同時(shí)，地方政府的舉債行為又十分分散，不僅不同程度地負(fù)有各種債務(wù)，而且均有不同形式的舉債欠賬行為。并且，地方政府的層級(jí)越低所負(fù)債欠賬的相對(duì)規(guī)模越大，債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)越重，越容易直接引發(fā)各種社會(huì)問(wèn)題。

2.隱蔽性強(qiáng)，透明度差

由于目前地方政府舉債屬于非法或違規(guī)行為，直接違反《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定，因此在舉債問(wèn)題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機(jī)制，誰(shuí)也說(shuō)不清楚規(guī)模究竟有多大。3.缺乏統(tǒng)一口徑，缺少預(yù)警機(jī)制

目前對(duì)于地方政府的負(fù)債欠賬項(xiàng)目，各級(jí)政府均缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，甚至連統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑都沒(méi)有。由于缺乏具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此，不僅地方政府負(fù)債

宜順論文網(wǎng)004km.cn 的真實(shí)規(guī)模無(wú)法統(tǒng)計(jì)，而且負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)也無(wú)法運(yùn)用，債務(wù)預(yù)警機(jī)制因而也無(wú)法建立。4.違約率高，負(fù)作用大

由于地方政府在任何債務(wù)關(guān)系中都屬于強(qiáng)勢(shì)一方，因而地方政府的債務(wù)違約率通常是最高的，這不僅帶頭破壞了金融市場(chǎng)的信用秩序，而且也嚴(yán)重危及地方政府的信譽(yù)和權(quán)威，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成不容忽視的潛在威脅。5.缺乏統(tǒng)一管理，呈現(xiàn)加速傾向

盡管近年來(lái)中央及各級(jí)政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務(wù)，但由于缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)的管理辦法，規(guī)模呈加速上升趨勢(shì)。

（二）地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),是指地方政府無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)以及由償債風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的其他風(fēng)險(xiǎn)。其可能造成的損失主要有以下四種表現(xiàn)形式：一是在其他支出項(xiàng)目正常保證的前提下，地方政府不能按期償付到期債務(wù)。二是挪用其他支出資金，用于償付到期債務(wù)，這將造成其他支出項(xiàng)目資金保證程度下降。三是開(kāi)辟不正常的資金來(lái)源渠道用于償債，如過(guò)分加重納稅人的稅收負(fù)擔(dān)等。四是向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)而給上級(jí)政府造成損失。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是存在于地方財(cái)政正常運(yùn)行和地方政府債務(wù)危機(jī)之間的一個(gè)中間環(huán)節(jié)。它一方面有危險(xiǎn)性，另一方面也有可控性。

（三）地方政府性債務(wù)的影響及危害

一個(gè)地區(qū)是否興旺發(fā)達(dá)、富有朝氣與活力，最基本的因素取決于其是否擁有一個(gè)強(qiáng)大的政府。而一個(gè)強(qiáng)大的政府最重要的標(biāo)志，就是這個(gè)政府具有足夠強(qiáng)大的財(cái)力支持其正常職能的履行。

我國(guó)地方政府性債務(wù)既存在顯性風(fēng)險(xiǎn)，又存在隱性風(fēng)險(xiǎn)，但更多表現(xiàn)為隱性風(fēng)險(xiǎn)。由于通常情況下大部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于隱蔽狀態(tài)，造成各部門(mén)對(duì)防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積和膨脹。

不斷加重的地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重弱化了地方政府的財(cái)政吸取能力，導(dǎo)致地方政府缺乏履行其正常職能所需要的基本手段與能力，影響了地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

有的地方政府長(zhǎng)期超財(cái)力舉債，因債務(wù)不堪重負(fù)導(dǎo)致其無(wú)法按期歸還銀行債務(wù)本息，或拖欠工程款，或欠發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部職工的工資；有的地方政府連債務(wù)利息都無(wú)法償還，根本談不上還本，只好借新債還舊債，使債務(wù)規(guī)模越滾越大，有的地方政府為了保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，挪用社會(huì)保障資金、專(zhuān)項(xiàng)資金、項(xiàng)目專(zhuān)款，變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)，降低了地方政府在人民群眾中的威信，極大地?fù)p害了政府的公信力。

三、地方政府性債務(wù)應(yīng)對(duì)的對(duì)策

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府融資體制已經(jīng)打破，宜順論文網(wǎng)004km.cn

新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立。這種新舊交替的政府投融資體制必然存在許多漏洞和缺陷。

國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，對(duì)加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極的作用。但國(guó)債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國(guó)債在地方主要投向社會(huì)效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會(huì)落到地方政府的頭上。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過(guò)多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體缺乏自我風(fēng)險(xiǎn)約束；由于市場(chǎng)化程度不高、市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個(gè)方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散、化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。

（一）及時(shí)清查債務(wù)，進(jìn)行分類(lèi)化解

及時(shí)地方政府債務(wù)清查，按照直接顯性、直接隱性的債務(wù)分類(lèi)方法對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)，摸清地方政府債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)地方政府對(duì)直接顯性債務(wù)，應(yīng)根據(jù)債務(wù)的數(shù)量和期限，制定中長(zhǎng)期償還計(jì)劃，并建立相應(yīng)的償債基金；對(duì)直接隱性債務(wù)，應(yīng)預(yù)測(cè)未來(lái)各的支出缺口，制定彌補(bǔ)支出缺口計(jì)劃。

（二）加快地方政府投融資體制改革

規(guī)范政府投資范圍。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，政府投資應(yīng)投向交通、能源、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、教育等公共領(lǐng)域，做好政府應(yīng)該做的事情。

統(tǒng)一政府融資管理。政府投資項(xiàng)目所需資金，一律由財(cái)政部門(mén)舉借和擔(dān)保，其它部門(mén)不得舉債和擔(dān)保。財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)政府投資計(jì)劃編制財(cái)政融資的預(yù)、決算，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)借、用、還全過(guò)程的管理和監(jiān)督。

制定包括政府投融資決策條件、債務(wù)償還條例和項(xiàng)目決策失誤責(zé)任追究條例在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政府投融資管理的規(guī)范化和制度化。

（三）完善分稅制財(cái)政體制

正視分稅制改革以后，中央和地方財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，地方政府財(cái)力不足的問(wèn)題，以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)。建立事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制。屬于全國(guó)受益范圍的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府來(lái)提供，比如基礎(chǔ)教育，應(yīng)由中央政府來(lái)承擔(dān)。屬于地方受益的公共產(chǎn)品，再按受益范圍的大小由相應(yīng)級(jí)次的政府來(lái)提供。合理劃分各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)。根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，以及我國(guó)目前的稅制和發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，中央政府的稅收應(yīng)以增值稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅為主，省級(jí)政府稅收應(yīng)以營(yíng)業(yè)稅為主，縣級(jí)政府稅收應(yīng)以財(cái)產(chǎn)稅為主。同時(shí)，還應(yīng)擴(kuò)大地方政府的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)。規(guī)范和加大轉(zhuǎn)移支付，緩解地方政府財(cái)政壓力。

（四）開(kāi)放地方公債市場(chǎng)

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隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程加快，城市化作為一項(xiàng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的任務(wù)已擺在各級(jí)地方政府面前。要加快城市化，地方政府就必須加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，這就需要巨額的資金。因此，應(yīng)逐步開(kāi)放地方公債市場(chǎng)，允許地方政府發(fā)行一定數(shù)量的公債，以化解目前地方政府的存量債務(wù)和防范新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成。

（五）加快政府會(huì)計(jì)改革

從核算內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度實(shí)質(zhì)上只是財(cái)政收支會(huì)計(jì)，沒(méi)有覆蓋全部政府收支和控制的全部經(jīng)濟(jì)資源，因而不能全面地反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債狀況，越來(lái)越不適應(yīng)政府管理實(shí)務(wù)的需要。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度尚未建立起來(lái)，加快政府會(huì)計(jì)改革，通過(guò)政府會(huì)計(jì)手段全面反映一個(gè)政府全部資產(chǎn)負(fù)債，為政府債務(wù)管理提供全面準(zhǔn)確的信息。

（六）建立償債準(zhǔn)備金制度

償債準(zhǔn)備金是指各級(jí)政府為及時(shí)償還到期債務(wù)，確保借貸信用，避免因還債沖擊地方財(cái)政預(yù)算正常運(yùn)行，按當(dāng)年到期政府債務(wù)的一定比例建立的專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備資金，主要用于支付應(yīng)有本級(jí)政府償還的債務(wù)本息和因無(wú)法抗拒災(zāi)害而導(dǎo)致政府無(wú)能力還債的債務(wù)的情況。準(zhǔn)備金的來(lái)源，主要是從財(cái)政預(yù)算資金、政府基金收入和行政事業(yè)單位經(jīng)常性結(jié)余資金等中按比例提取，還可以從與項(xiàng)目有關(guān)的政策性收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)城市資產(chǎn)的各項(xiàng)收入等渠道籌集。建立地方政府償債準(zhǔn)備金制度，可以有效化解和防范地方政府投資風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)論 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天生存在缺陷和失靈的可能。在理想狀態(tài)下，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)確實(shí)有一些優(yōu)勢(shì)。但當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了很大變化，基礎(chǔ)設(shè)施尤其是公路鐵路建設(shè)成績(jī)斐然，工業(yè)園區(qū)遍地開(kāi)花，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)具備相當(dāng)規(guī)模，市場(chǎng)力量已獲較大發(fā)展。這時(shí)，該是地方政府與時(shí)俱進(jìn)，收手讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源基礎(chǔ)性作用的時(shí)候了?！按航喯戎?，市場(chǎng)往往比政府敏銳得多。如果政府硬要在信息不充分的情況下干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，錢(qián)投進(jìn)去之后就容易導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩，回報(bào)則常常大打折扣。

中國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題是當(dāng)前政府面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而急迫的問(wèn)題。地方政府性債務(wù)十分復(fù)雜和高度敏感，事關(guān)國(guó)家民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，目前中央政府對(duì)于地方政府性債務(wù)到底要走哪條道路、中央政府如何引領(lǐng)，還處于緊密跟蹤、加緊研究階段，尚無(wú)明確決策。因此，進(jìn)一步加深對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題的研究，吸取中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)，借鑒主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立有中國(guó)特色的地方債務(wù)管理和運(yùn)作體系，對(duì)于維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

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致謝

非常感謝論文老師鄭備軍老師在我大學(xué)最后的學(xué)習(xí)時(shí)期，即畢業(yè)論文設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，從最初的選題，資料收集，到開(kāi)題報(bào)告，再到初稿的修改，論文定稿，對(duì)我論文進(jìn)行了仔細(xì)全面的指導(dǎo)，并且給了我很大的幫助。針對(duì)我論文的內(nèi)容及格式都提出了許多寶貴的意見(jiàn)和建議，使我的論文有了很大的進(jìn)步，并且使我全面的了解和掌握了論文的寫(xiě)作方法和注意事項(xiàng)。使我具備了一定的專(zhuān)業(yè)金融知識(shí)，在思維方式上也有了很大的轉(zhuǎn)變。最后，我要感謝論文老師對(duì)我的論文提出的意見(jiàn)和建議，使我認(rèn)識(shí)到論文中還存在的不足之處，并進(jìn)行改正。

自專(zhuān)科畢業(yè)后，時(shí)隔2年，再次接觸論文，還是如第一次接觸那般茫然無(wú)知。在老師循序漸進(jìn)的教育下，使我漸漸開(kāi)始接受了論文，并全面了解，深入了解！經(jīng)過(guò)老師悉心的點(diǎn)撥，再經(jīng)過(guò)思考后的領(lǐng)悟，常常使我“山重水復(fù)疑無(wú)路，柳暗花明又一村”！

費(fèi)菲

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第四篇：我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題及《預(yù)案》影響

我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題及《預(yù)案》影響 引言

2015年中央和地方債務(wù)余額總量大概是26.2萬(wàn)億元，其中地方政府16萬(wàn)億元，總體可控。但全國(guó)人大常務(wù)會(huì)審議國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告顯示，有100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過(guò)100%。另外，貴州、遼寧的債務(wù)率分別達(dá)到120.2%、197.47%，云南、內(nèi)蒙古的債務(wù)率分別達(dá)到111.23%、104.7%，都高過(guò)了人大常委會(huì)劃定的債務(wù)率不超過(guò)100%的紅線。

早在2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（43號(hào)文）針對(duì)我國(guó)的地方債務(wù)管理做出了明確的規(guī)定，也是對(duì)地方政府性債務(wù)加強(qiáng)管理的開(kāi)始。2016年11月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“預(yù)案”）的通知，這是在2014年“意見(jiàn)”的基礎(chǔ)上，再次對(duì)地方政府性債務(wù)加強(qiáng)管理，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置做出總體部署和系統(tǒng)安排。

2地方政府性債務(wù)概述

2.1 概念

地方政府性債務(wù)，是指省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等直接借入、拖欠，或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持，或因公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的最終必須由地方政府償還的債務(wù)。

2.2 成因

我國(guó)地方政府性債務(wù)產(chǎn)生的原因有很多方面，其中主要成因有四點(diǎn)：中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)長(zhǎng)期不匹配，地方政府性債務(wù)管理法律制度建設(shè)相對(duì)滯后，對(duì)地方政府性債務(wù)缺乏統(tǒng)籌有效監(jiān)管且風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系不健全，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核過(guò)于偏重 GDP 等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。我國(guó)地方政府性債務(wù)存在的問(wèn)題

3.1 違規(guī)舉債、變相舉債時(shí)有發(fā)生

一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或?yàn)槠髽I(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾等；個(gè)別金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)為地方政府違規(guī)舉債提供支持，并要求政府進(jìn)行擔(dān)保?！懊鞴砂祩钡茸兿嗯e債行為時(shí)有發(fā)生，這給監(jiān)管帶來(lái)了極大的難度。

3.2 多種舉債方式并存

目前地方政府舉債方式主要有兩種，一種是發(fā)行地方政府債券，另一種是發(fā)行融資平臺(tái)公司債券。其中，融資平臺(tái)公司資金來(lái)源中，銀行貸款占了相當(dāng)大比例。由于融資平臺(tái)公司投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一般投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，如果建設(shè)過(guò)程中發(fā)生原材料價(jià)格上漲，勞動(dòng)力成本上升、不可抗拒的自然災(zāi)害等情況，影響項(xiàng)目按時(shí)投入運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致債券本息無(wú)法按時(shí)收回，將給地方政府帶來(lái)一定的償債風(fēng)險(xiǎn)。另外，舉債方式之間缺乏統(tǒng)籌，地方政府債券與城投債之間尚未建立科學(xué)合理的分擔(dān)機(jī)制。

3.3債務(wù)資金違規(guī)使用

從目前地方政府債務(wù)資金使用情況看，有地方政府和項(xiàng)目單位將債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)，還有的投入房地產(chǎn)市場(chǎng)，還有地方政府將債務(wù)資金用于樓堂館所建設(shè)。這些做法不僅與上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)的債務(wù)用途不一致，而且違反了國(guó)際公認(rèn)的“舉債只能用于資本性支出，不能用于經(jīng)常性支出”的“黃金法則”。

3.4 債務(wù)管理手段落后

由于政府性債務(wù)管理職責(zé)分散在財(cái)政、發(fā)改委等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)對(duì)地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑尚未統(tǒng)一。加之各地方政府都實(shí)施對(duì)外保密政策，從不公開(kāi)政府性債務(wù)情況，即使對(duì)上級(jí)部門(mén)也有所保留，因此各部門(mén)掌握的政府性債務(wù)和上級(jí)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相差較大。此外，全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的地方政府性債務(wù)管理數(shù)據(jù)庫(kù)尚未完全建立，從中央到地方尚不能依靠信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)施實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

3.5體制機(jī)制不夠完善

目前地方政府普遍存在債務(wù)資金多頭管理，舉債主體多元的情況。除財(cái)政部門(mén)管理的一部分政府內(nèi)、外債以外，大量政府性債務(wù)游離在政府其他職能部門(mén)，如投融資領(lǐng)域的發(fā)改委；農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)部門(mén)；還有地方政府成立的有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)等。此外，由于目前地方政府性債務(wù)多頭管理，各自為政，財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督很難介入，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、社會(huì)中介等形成合力的地方政府性債務(wù)監(jiān)督機(jī)制尚未形成。《預(yù)案》出臺(tái)實(shí)施的影響

基于以上問(wèn)題，國(guó)務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，預(yù)案的出臺(tái)是貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)提出建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制要求。即以可控方式和節(jié)奏主動(dòng)釋放風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)提高財(cái)政、金融等方面風(fēng)險(xiǎn)防控能力，構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，設(shè)置地方政府債務(wù)的“天花板”。

4.1 標(biāo)志著我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制的確立

2014年的43號(hào)文和2015年的《預(yù)算法》都發(fā)出了建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度的信號(hào)。此次《預(yù)案》再次明確了地方政府性債務(wù)邊界，同時(shí)首次對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制作出了系統(tǒng)性安排，是對(duì)之前“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制等政策要求的切實(shí)落實(shí)。同時(shí)，《預(yù)案》進(jìn)一步厘清了各類(lèi)債務(wù)的償還責(zé)任，明確省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級(jí)政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)，中央實(shí)行不救助原則，亦是對(duì)之前已出臺(tái)文件及相關(guān)會(huì)議精神的延續(xù)和深化。

4.2 有助于防范和化解區(qū)域性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，隨著相關(guān)法規(guī)、政策、管理措施等的逐步完善，我國(guó)地方政府性債務(wù)得到了較為有效的管控，但當(dāng)前仍存在局部地區(qū)償債能力有所弱化、個(gè)別地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)警戒線、違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、部分政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目不規(guī)范等問(wèn)題。此次《預(yù)案》作為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急政策儲(chǔ)備，重申了地方政府性債務(wù)邊界，明確了地方政府性債務(wù)分類(lèi)及各方償債責(zé)任范圍，劃分了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)，提出了債務(wù)分級(jí)負(fù)責(zé)、分類(lèi)施策、及時(shí)應(yīng)對(duì)的處置原則，建立健全了我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置工作機(jī)制，從而有利于加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，以期實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解區(qū)域性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，此次《預(yù)案》首次提出的分級(jí)應(yīng)急響應(yīng)處置方案、財(cái)政重整計(jì)劃、責(zé)任追究機(jī)制等可執(zhí)行性措施，將有助于保障該政策出臺(tái)后的切實(shí)落地。

4.3弱化了城投公司債務(wù)與政府性債務(wù)在法律意義上的關(guān)聯(lián)性

地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的城投債多以非政府債券形式的存量政府債務(wù)以及存量或有債務(wù)的形式存在，在2014年債務(wù)統(tǒng)一甄別后發(fā)行的城投債不屬于地方政府債務(wù)，地方政府不承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任。此次《預(yù)案》再次明確則進(jìn)一步弱化了城投公司債務(wù)與政府性債務(wù)在法律意義上的關(guān)聯(lián)性，城投平臺(tái)信用質(zhì)量評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)更加關(guān)注公司自身的信用狀況。此外，《預(yù)案》再次明確提出地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。從長(zhǎng)期看，地方政府性債務(wù)管控及風(fēng)險(xiǎn)防范固然重要，但中央與地方之間財(cái)權(quán)及事權(quán)關(guān)系的匹配問(wèn)題亦是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。地方政府性債務(wù)改革建議

5.1 改革稅制充實(shí)地方政府稅收來(lái)源

“營(yíng)改增”改革以后，會(huì)出現(xiàn)地方政府自主財(cái)源進(jìn)一步減少的局面?，F(xiàn)在地方財(cái)政本來(lái)就拮據(jù)，地方稅收下降后將更加捉襟見(jiàn)肘。所以，目前的稅制肯定要改，要給地方政府足夠的稅收來(lái)源，增加其自主稅源。

5.2 改革轉(zhuǎn)移支付制度

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度最大的問(wèn)題就是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多，一般轉(zhuǎn)移支付太少。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)就是鎖定用途，決策權(quán)在中央部門(mén)，導(dǎo)致地方政府缺乏自主權(quán)。因此，要改革轉(zhuǎn)移支付制度，給地方更多的自主權(quán)。

5.3 規(guī)范地方政府債務(wù)管理

由于地方政府沒(méi)有規(guī)范和合理的舉債融資渠道，在通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行銀行貸款的融資方式受阻后，必然滋生信托、售后回租等高融資成本的融資工具。因此要控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需完善地方政府債務(wù)管理制度。

第五篇：中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題探討

中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題探討

摘要：巨額的地方債務(wù)越來(lái)越成為社會(huì)矚目的焦點(diǎn)。本文通過(guò)分析地方債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀，深究其影響，導(dǎo)出危機(jī)，再針對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的形成原因提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)危機(jī)；成因；影響；對(duì)策

地方政府性債務(wù)是指地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專(zhuān)門(mén)成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬。目前我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模已十分巨大，并且增長(zhǎng)非常迅速。截至2010年底全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額約10.7萬(wàn)億元。有關(guān)專(zhuān)家根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)估計(jì)目前的地方政府性債務(wù)規(guī)模約為18.5萬(wàn)億-24.6萬(wàn)億元。而這一數(shù)據(jù)是2012年我國(guó)地方財(cái)政收入（本級(jí)）6.1萬(wàn)億元的3到4倍之多，債務(wù)收入比率高達(dá)175%-232%，超過(guò)100%的債務(wù)警戒線，地方負(fù)債情況不容樂(lè)觀。

一、地方債務(wù)危機(jī)的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模分布情況

從政府層級(jí)看，截至2010年底，全國(guó)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務(wù)余額地域分布情況

（二）債務(wù)規(guī)模分變化情況。

1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。

二、地方債務(wù)危機(jī)的成因

（一）制度因素：地方政府錢(qián)少事多，負(fù)擔(dān)沉重

地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)危機(jī)最重要也是最根本的原因。目前我國(guó)中央財(cái)政收入占比52%，支出只占20%，而地方財(cái)政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，目前僅營(yíng)業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用?！盃I(yíng)改增”在整個(gè)服務(wù)業(yè)實(shí)行后，按現(xiàn)有增值稅分成比例，地方失去了一個(gè)重要的獨(dú)立稅源，地方的支出責(zé)任和收入來(lái)源之間的錯(cuò)配將加劇，財(cái)稅體制改革變得刻不容緩。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費(fèi)財(cái)政”和“土地財(cái)政”。財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配反映出中國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)政分權(quán)。

（二）政策因素：財(cái)政政策積極，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張

近年來(lái)積極的財(cái)政政策的施行使得地方債務(wù)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張。1998年以來(lái)，為了治理通貨緊縮，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，2008年發(fā)行國(guó)債總額已達(dá)15500億元。這一政策從三個(gè)方面推動(dòng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張：第一，中央政府增發(fā)國(guó)債時(shí)，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國(guó)債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項(xiàng)目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國(guó)債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)。二是國(guó)債項(xiàng)目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問(wèn)題，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴(kuò)張示范效應(yīng)下，地方各級(jí)政府也程度不同地存在不顧財(cái)力層層擴(kuò)張的問(wèn)題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監(jiān)督弱化

地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在部分冗余機(jī)構(gòu)。此外，政府準(zhǔn)入機(jī)制有很大缺陷，導(dǎo)致眾多“走后門(mén)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，爭(zhēng)相擠進(jìn)工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，大量增加了財(cái)政供養(yǎng)人員總量。

地方主要領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP的片面政績(jī)觀，加劇了地方政府行為不規(guī)范問(wèn)題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，獲取政治資本，在任期內(nèi)盲目上項(xiàng)目、搞建設(shè)、建廠子、搞開(kāi)發(fā)，不顧財(cái)力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績(jī)工程”。而無(wú)論這些“政績(jī)工程”干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時(shí)往往毫無(wú)后顧之憂，只管借錢(qián)舉債而不計(jì)成本、效益，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，加大了地方負(fù)債壓力。

在此情況下，又缺乏對(duì)地方政府的有效監(jiān)督體系，監(jiān)督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開(kāi)，既缺乏自律，又缺乏人大、社會(huì)等方面的監(jiān)督。

三、地方債務(wù)危機(jī)的后續(xù)影響

（一）信貸存在違約風(fēng)險(xiǎn)，影響銀行信貸安全

未來(lái)兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺(tái)的貸款到期，債務(wù)償還問(wèn)題就會(huì)爆發(fā)。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達(dá)2.4萬(wàn)億元人民幣，對(duì)銀行業(yè)的新增風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)是3.15萬(wàn)億元左右，這通過(guò)資本消耗和撥備計(jì)提對(duì)銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行受到影響

地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動(dòng)的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場(chǎng)、公路的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的素質(zhì)和質(zhì)量。

（三）地方經(jīng)濟(jì)停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，許多項(xiàng)目難免會(huì)半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能面臨停滯。我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺(tái)仍需扮演重要角色。如果這些平臺(tái)的貸款能力受到限制，地方投融資平臺(tái)所蘊(yùn)含的危機(jī)將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危機(jī)，進(jìn)而對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。

（四）地方賣(mài)地圈錢(qián) 掣肘房地產(chǎn)調(diào)控

地方政府財(cái)政收入中相當(dāng)一部分來(lái)自于賣(mài)地和房地產(chǎn)稅收，償債壓力加重地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，房地產(chǎn)調(diào)控政策難以為繼，迫使房地產(chǎn)調(diào)控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費(fèi)。通過(guò)提高行政所掌控的“資源”價(jià)格進(jìn)行出售，來(lái)增加財(cái)政收入彌補(bǔ)巨大的債務(wù)虧空。

（五）影響政府威信和社會(huì)穩(wěn)定

如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，可能會(huì)影響地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會(huì)出現(xiàn)公務(wù)員和中小學(xué)教師等相關(guān)人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問(wèn)題，嚴(yán)重的將會(huì)威脅社會(huì)穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對(duì)政府的信心和支持度下降。

四、地方債務(wù)危機(jī)的對(duì)策

（一）徹底完成銀行的去財(cái)政功能

徹底完成銀行的去財(cái)政功能，加強(qiáng)財(cái)政投融資體系改革。雖然我國(guó)銀行體系撥備較充足，上萬(wàn)億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過(guò)地方政府的財(cái)政投融資體系改革來(lái)徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二）完善財(cái)政體制，合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)

要進(jìn)一步明確中央與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分。應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的，在劃分責(zé)任時(shí)，明確由中央承擔(dān)。完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理，以減少各級(jí)政府間的“侵權(quán)”行為，增強(qiáng)各級(jí)地方政府的償債意識(shí)，防止地方政府債務(wù)規(guī)模的失控。

同時(shí)完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財(cái)政收入中的比重。進(jìn)一步完善分稅制，分清各級(jí)政府的償債責(zé)任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)具有地方區(qū)域特點(diǎn)的稅源開(kāi)征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國(guó)經(jīng)濟(jì)“去房地產(chǎn)化”

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“去房地產(chǎn)化”，需要推進(jìn)保障性住房等民生建設(shè)。在目前我國(guó)地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領(lǐng)域支出的增加令地方政府不堪重負(fù)。房地產(chǎn)問(wèn)題關(guān)乎民生和社會(huì)穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進(jìn)入到攻堅(jiān)階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。

（四）建立健全政府債務(wù)資金的監(jiān)管機(jī)制

對(duì)利用政府債務(wù)資金的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，繼續(xù)完善項(xiàng)目法人責(zé)任制、項(xiàng)目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制，加強(qiáng)資金使用管理，切實(shí)規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。將行政管理費(fèi)用和項(xiàng)目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴(yán)格項(xiàng)目工程預(yù)決算審核，嚴(yán)格控制超標(biāo)，杜絕“政績(jī)工程”，防止資金的挪用移用。要建立責(zé)任追究制度，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對(duì)盲目舉債、拉低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費(fèi)，或因工作失職，造成無(wú)法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為評(píng)價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。

（五）加快行政事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財(cái)政支出壓力，除了要保證地方政府有適當(dāng)?shù)呢?cái)政收入來(lái)源以外，還必須注重削減地方財(cái)政的不合理支出。目前我國(guó)地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政困難的一個(gè)突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長(zhǎng)過(guò)快。而事業(yè)費(fèi)中又以人員經(jīng)費(fèi)為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財(cái)政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機(jī)構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，壓縮人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

目前，我國(guó)財(cái)政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國(guó)財(cái)政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國(guó)債余額占GDP的比重來(lái)看，2010年末為17%，我國(guó)財(cái)政赤字率和國(guó)債負(fù)擔(dān)率都很低，地方政府債務(wù)僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，地方債務(wù)問(wèn)題尚在可控范圍。但如果有關(guān)方面不加以重視，任由地方債務(wù)漏洞擴(kuò)大，后果將不堪設(shè)想，危及宏觀及地方經(jīng)濟(jì)的方方面面。盡快出臺(tái)相關(guān)政策加強(qiáng)地方債務(wù)問(wèn)題治理，應(yīng)該成為當(dāng)前制訂經(jīng)濟(jì)政策的重要考慮方面。

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