第一篇：《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的解讀

10月2日，國務(wù)院發(fā)布《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，落實新預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，堅決制止違規(guī)舉債，切實防范化解財政金融風(fēng)險。記者采訪有關(guān)部門和專家，對意見內(nèi)容進(jìn)行了解讀。

省級政府為舉債主體，只能發(fā)行政府債券，限定規(guī)模及用途

意見的一大亮點(diǎn)，是明確了舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模以及舉債程序，進(jìn)一步規(guī)范了地方政府債務(wù)資金的使用，并通過建立風(fēng)險預(yù)警和完善應(yīng)急處置等落實償債責(zé)任，著力解決地方政府性債務(wù)“怎么借、怎么管、怎么還” 的問題。意見明確，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省級代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預(yù)算收入償還；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務(wù)，發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。地方政府債務(wù)實行限額管理。一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報本級人大或其常委會批準(zhǔn)。

在規(guī)范地方政府債務(wù)資金使用上，意見也作了嚴(yán)格規(guī)定：一是限定債務(wù)用途。債務(wù)資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。建立對違規(guī)使用債務(wù)資金的懲罰機(jī)制。二是納入預(yù)算管理。將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需政府承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入預(yù)算管理。

如何落實地方政府償債責(zé)任？意見明確指出，劃清政府與企業(yè)、中央與地方的償債責(zé)任。分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，切實做到誰借誰還，風(fēng)險自擔(dān)。地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。

同時，還要建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和完善應(yīng)急處置預(yù)案。定期評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。當(dāng)?shù)胤秸y以自行償還債務(wù)時，及時啟動應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制。此外，還要完善政府綜合財務(wù)報告、考核問責(zé)、政府信用體系建設(shè)、債權(quán)人約束等各項配套制度。

修明渠堵暗道，加快建立地方政府舉債機(jī)制，堅決制止違規(guī)舉債 “允許地方政府發(fā)債不是全面放開，而是要加強(qiáng)管理，有堵有疏?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為，在法律的框架下允許地方政府適度舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，符合代際公平原則，也是國際的通行做法。長期以來，由于沒有賦予地方政府規(guī)范的舉債權(quán)限，缺乏全面系統(tǒng)的管理機(jī)制，地方政府舉債缺乏“明渠”，主要通過融資平臺公司等方式舉借政府性債務(wù)。這不僅難以有效發(fā)揮政府信用低成本融資的優(yōu)勢，還導(dǎo)致了局部地區(qū)風(fēng)險加速積累。這些問題如不采取綜合治理措施，局部地區(qū)風(fēng)險有可能成為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

“意見明確規(guī)定，地方政府債務(wù)不得通過企事業(yè)單位來舉借，舉債方式只能發(fā)行政府債券?！眴虒氃票硎荆婪▽⒐_發(fā)行債券作為地方政府唯一舉債渠道，有利于增強(qiáng)財政透明度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展，對于提高國家治理能力和水平具有重要意義。

“防范債務(wù)風(fēng)險，規(guī)模控制是核心內(nèi)容?！必斦款A(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從國際經(jīng)驗看，各國主要采取上級控制和市場約束兩種手段。市場化程度高、聯(lián)邦體制的國家通常以市場約束為主，上級控制為輔；市場化程度較低、單一體制的國家通常以上級控制為主，市場約束為輔。在我國現(xiàn)階段，市場對政府約束偏軟，難以實現(xiàn)主要依靠市場約束地方政府舉債。因此，對地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，勒緊債務(wù)風(fēng)險的“韁繩”，是十分必要的。

妥善處理存量債務(wù)，確保在建項目資金，力促改革平穩(wěn)過渡

在原法律框架下，地方政府可以通過銀行貸款等方式為保障性住房、公路、水利等舉債?，F(xiàn)在禁止地方政府通過銀行貸款等方式舉債，會不會影響這些領(lǐng)域建設(shè)？

對此，財政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說，盡管新修訂的預(yù)算法限定了地方政府舉債方式，禁止通過銀行貸款等方式舉債，但地方政府仍可以為保障性住房、公路、水利等項目建設(shè)發(fā)行專項債券或者將一般債券資金用于這些領(lǐng)域，增加新的資金來源。同時，意見積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場化方式融資，參與公益性項目建設(shè)。另外，對融資平臺公司在建的公益性項目，也允許過渡期內(nèi)繼續(xù)通過銀行貸款等原定融資方式籌資建設(shè)。目前，在地方政府的存量債務(wù)中，政府債券只占很小一部分，大部分債務(wù)是通過融資平臺舉債或通過企業(yè)發(fā)債，這些資金利息高、期限短，用于基礎(chǔ)設(shè)施等周期長的建設(shè)項目，屬于資金錯配，地方政府償債壓力大。意見還明確，對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，允許各地區(qū)發(fā)行地方政府債券置換。對項目自身收入不夠償還債務(wù)的，通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、增強(qiáng)盈利能力等措施，增強(qiáng)償債能力。

“以2013年為例，政府債券的平均融資成本在4%左右，遠(yuǎn)低于其他融資方式。允許發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有利于減輕政府利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項目建設(shè)。”清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長白重恩表示，更重要的是，通過置換可以使原來五花八門的政府性債務(wù)，逐步由單一規(guī)范的政府債券替代，這將大大降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。

白重恩強(qiáng)調(diào)，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，必須改變 “重借不重還”現(xiàn)象，一定要把責(zé)任落實到人。意見提出建立風(fēng)險預(yù)警和考核問責(zé)機(jī)制十分必要，誰違規(guī)舉債、加大了債務(wù)風(fēng)險，誰就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任?！翱己藛栘?zé)要動真格，當(dāng)預(yù)警機(jī)制發(fā)出信號，表明一個地區(qū)處于債務(wù)高風(fēng)險狀況時，就要及時查找原因、追究責(zé)任。如果等到風(fēng)險爆發(fā)再問責(zé)就太晚了，一旦造成危害和損失將很難彌補(bǔ)。”

延伸閱讀

政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控

據(jù)測算，政府總負(fù)債率為39.43%，低于國際通行60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn) “從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面和全國政府性債務(wù)審計結(jié)果看，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控?！必斦款A(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

從經(jīng)濟(jì)基本面看，我國經(jīng)濟(jì)長期向好的基本面沒有改變，我國政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，債務(wù)余額也將在較長一段時間內(nèi)逐漸償還，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟(jì)增長將為債務(wù)償還提供根本保障。中央政府對債務(wù)管理一直采取審慎原則，只要嚴(yán)格加強(qiáng)管理，依法合理控制政府性債務(wù)增量，我國政府性債務(wù)就不會出現(xiàn)大的風(fēng)險。

從審計結(jié)果看，截至2012年底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)19.1萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.8萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)5.9萬億元。其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)9.6萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.5萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)3.8萬億元。2007年以來，各年度全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%，按此比例折算，全國各級政府需要償還的債務(wù)為20.5萬億元，其中，地方政府需要償還的債務(wù)為10.7萬億元。由此可以測算出，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的負(fù)債率為36.74%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，分別按照2007年以來各年度由財政資金實際償還的最高比率19.13%和14.64%折算，總負(fù)債率為39.43%，低于國際上通常使用的60%負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)這一參考值。全國政府外債占GDP比率為0.91%，遠(yuǎn)低于國際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

第二篇：地方政府性債務(wù)管理意見和建議

地方政府性債務(wù)管理意見和建議

地方政府性債務(wù)管理，必須堅持“從嚴(yán)控制、規(guī)模適度、防范風(fēng)險、注重效益”的原則，一方面，負(fù)債是政府主動經(jīng)濟(jì)行為，要限制舉債行為，控制負(fù)債規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險；另一方面，負(fù)債是客觀存在和現(xiàn)實需要，要加強(qiáng)資金調(diào)度．重視資金效益．提升償債能力。簡單地說，就是嚴(yán)控新債，用好舊債，滾動發(fā)展，良性循環(huán)．使負(fù)債既不能壓垮政府，影響政府職能的發(fā)揮和有效運(yùn)作．同時也不能讓地方政府因為資金短缺而束縛當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展。因此，地方性政府債務(wù)的管理重點(diǎn)，就是控制和運(yùn)作。

(一)控制

主要是控規(guī)模、控風(fēng)險，措施有：

1．建立政府性債務(wù)舉債審批制度。整體把握政府性債務(wù)總額，分類控制債務(wù)規(guī)模。要著重把握項目的有效性．選擇能有效推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效促進(jìn)民生經(jīng)濟(jì)、有效幫扶企業(yè)生產(chǎn)的政府主導(dǎo)性項目．堅決防止低水平重復(fù)投資，講求項目投資效率與資金使用效益。做到盡力而為、量力而行．整體把握債務(wù)的總體規(guī)模。新增項目舉債應(yīng)遵循“舉債適度，講求效益，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險”的原則．對舉債規(guī)模、還款期限、償債資金來源與債務(wù)償還能力進(jìn)行事前評審論證。

2．建立政府性債務(wù)風(fēng)險防范機(jī)制。一是要明確舉債原則、舉債范圍、債務(wù)資金的使用與監(jiān)管．規(guī)范舉債行為；二是定期地對債務(wù)分類結(jié)構(gòu)實行動態(tài)分析，建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)測評估機(jī)制；三是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收支及政府債務(wù)的總額及分類結(jié)構(gòu)．設(shè)定多項風(fēng)險控制指標(biāo)，確定還債能力與可用財力相適應(yīng)的政府舉債規(guī)模。

3．建立舉債成本效益理念。要對融資成本進(jìn)行核算，綜合項目建設(shè)資金需要的具體情況．確定融資結(jié)構(gòu)及期限．拓展融資品種，降低財務(wù)費(fèi)用。

4．建立政府性債務(wù)責(zé)任追究機(jī)制。防止和杜絕舉債的盲目性和隨意性，樹立債務(wù)的風(fēng)險意識和責(zé)任意識，加強(qiáng)對項目及其資金進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)督與審計；對未按規(guī)定程序舉債、違規(guī)擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金以及造成項目資金嚴(yán)重浪費(fèi)的行為，要追究有關(guān)責(zé)任人員的行政或法律責(zé)任。

5．設(shè)立政府性債務(wù)償債機(jī)制。一是建立項目建設(shè)硬平衡制度，針對建設(shè)項目，確定用土地資產(chǎn)或其他資產(chǎn)平衡建設(shè)資金，確保償債資金來源；二是建立項目收益歸集制度．堅持“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”的原則．將政府性項目收益歸集到償債專戶，作為償債資金的來源保障；三是建立償債準(zhǔn)備金管理制度，以有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。規(guī)范政府償債資金的籌集使用管理，增強(qiáng)政府對債務(wù)的承受能力。確保財政平穩(wěn)運(yùn)行。

(二)運(yùn)作 就是確保現(xiàn)有債務(wù)資金的使用效益，確保此收益用于相應(yīng)債務(wù)的還本付息。地方政府性負(fù)債既然已是客觀存在．就必須考慮逐步償還的問題。因此．債務(wù)資金的運(yùn)作．首先要穩(wěn)字當(dāng)頭，務(wù)求保值，在這個前提下，要注重效益，靈活運(yùn)作，確保能夠到期如約還本付息。

1．注重項目選擇。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展需要拓展發(fā)展空間和基礎(chǔ)性項目的帶動，要盡快調(diào)研全縣必須建設(shè)的項目資金需求、用資概算，確定項目的舉債規(guī)模、舉債期限與方式、償債資金來源和項目平衡點(diǎn)分析．確保政府性債務(wù)資金的效益。舉債資金投入效益高、收益有保證的項目。

2．拓展融資渠道，尋求長期合作平臺。借助金融部門在“適度寬松”的金融政策下放寬政府性項目融資門檻的機(jī)遇。拓展融資渠道．降低舉債成本。

3．創(chuàng)新融資品種，降低資金成本。國有投融資平臺應(yīng)盡力拓展融資品種，改善融資方式和籌資途徑．降低資金成本。

4．尋求合作開發(fā)空間，加快項目建設(shè)步伐。民間資金十分豐厚．政府可以利用優(yōu)勢項目積極尋求共同合作開發(fā)的空間。

第三篇：全面解讀地方政府性債務(wù)新政

全面解讀地方政府性債務(wù)新政

城投債整體面臨分化和估值調(diào)整壓力，2014年以前發(fā)行、2017年之前到期的城投債金邊屬性較強(qiáng)，估值調(diào)整壓力不大；2014年以前發(fā)行、2018年以后到期的城投債無論是否被置換，均面臨一定的估值調(diào)整壓力；2015年之后發(fā)行城投債無法享受地方政府信用的直接溢價，估值調(diào)整的壓力比較大。

《預(yù)案》明確表明了，什么是地方政府存量債務(wù)，“本預(yù)案所稱存量債務(wù)，是指清理甄別認(rèn)定的2014年末地方政府性債務(wù)，包括存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)”。第一，什么是地方政府性債務(wù)？

“地方政府性債務(wù)”是指地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)以及或有債務(wù)總稱，既包括地方政府必須償還、有償還義務(wù)的地方政府債務(wù)（不同于地方政府性債務(wù)），還包括地方政府違規(guī)擔(dān)保形成的或者有一定救助責(zé)任的或有債務(wù)。2014年最后一次地方政府債務(wù)審計結(jié)果顯示，截止2014年12月31日，地方政府性債務(wù)余額為24萬億，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）規(guī)模為15.4萬億，地方政府或有債務(wù)規(guī)模為8.6萬億。

第二，什么是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)？

地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，也就是我們通常所說的地方政府債務(wù)，又稱“一類債務(wù)”，是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)，下同）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還的債務(wù)。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)。二是政府融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務(wù)中，確定由財政資金（不含車輛通行費(fèi)、學(xué)費(fèi)等收入）償還的債務(wù)。三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。

不過從2015年1月1日開始，僅有省級地方政府發(fā)行的地方政府債務(wù)才能計入地方政府債務(wù)。

截止2014年12月31日，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）余額為15.4萬億；從2015年開始，每年按照人大批準(zhǔn)的新增地方政府債務(wù)限額為限，規(guī)定了地方政府債務(wù)的最高上限，2015年為16萬億（新增0.6萬億），2016年17.18萬億（新增1.18萬億）。

第三，什么是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)？

地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，是地方政府或有債務(wù)的一種，又稱“二類債務(wù)”，是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等教育收費(fèi)收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費(fèi)收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。

存量擔(dān)保債務(wù)認(rèn)定僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后，理論上不再新增地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，這部分債務(wù)主要由于地方政府違規(guī)提供擔(dān)保承諾形成的，這也正是財政部2015年以來一直嚴(yán)查防范的舉債行為。第四，什么是地方政府承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)？ 地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，也是地方政府或有債務(wù)的一種，又稱“三類債務(wù)”，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。存量救助債務(wù)僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后不再新增。

擔(dān)保債務(wù)和救助債務(wù)組成的或有債務(wù)規(guī)模在2014年12月末合計為8.6萬億，2011年12月末和2013年6月末分別為4萬億和7萬億。2地方政府性債務(wù)如何分類處置？ 《預(yù)案》對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險，按照“分類處置”的方式進(jìn)行處置，也就是說，按照不同的債務(wù)類型，確認(rèn)地方政府承擔(dān)的償還責(zé)任范圍。這也是《預(yù)案》發(fā)布的一個重要目的，就是為了劃定地方政府償還債務(wù)的邊界。地方政府債券

對地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。地方政府債券包括2009年-2014年期間試點(diǎn)發(fā)行的少量地方債，以及2015年開始全面發(fā)行之后發(fā)行的新增地方債和置換地方債。

而按照地方政府債券的資金用途，又可以將地方政府債券分為一般債券和專項債券。

一般債券以一般公共預(yù)算收入作為償債來源，同時還可以采取調(diào)減投資計劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或預(yù)備費(fèi)等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產(chǎn)。專項債券以政府性基金收入作為償債來源，同時還可以通過調(diào)入項目運(yùn)營收入、調(diào)減債務(wù)單位行業(yè)主管部門投資計劃、處置部門和債務(wù)單位可變現(xiàn)資產(chǎn)、調(diào)整部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、扣減部門經(jīng)費(fèi)等方式籌集資金償還債務(wù)。

從這里也可以看出，《預(yù)案》確立了一般債券的信用能力高于專項債券。

非政府債券形式的存量政府債務(wù)

所謂非政府債券形式的存量政府債務(wù)，是指2014年以前形成的、經(jīng)財政部審計確認(rèn)的、地方債形式以外的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，包括銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型。其中，企業(yè)債券歸屬于我們通常意義所說的城投債，但并不是所有2014年12月31日以前發(fā)行的城投債都屬于非政府債券形式的存量政府債務(wù)。

而對于這部分存量債務(wù)，《預(yù)案》又做了一次劃分，以是否同意置換為標(biāo)準(zhǔn)，這部分債務(wù)的信用資質(zhì)將產(chǎn)生極大的分化。債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券

如果債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔(dān)全部償還責(zé)任。這里有幾個問題需要明確一下： 第一問，規(guī)定期限是什么？

樓繼偉于2015年8月24日，在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上作《關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案的說明》，提到“對債務(wù)余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”。也就是說，《預(yù)案》所說的規(guī)定期限是指在2017年12月31日以前。

第二問，地方債務(wù)是否可以由企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移給地方政府？ 根據(jù)《預(yù)案》的意思，地方債務(wù)置換需要按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。根據(jù)《合同法》第八十四條規(guī)定，“債務(wù)人將合同的義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)移給第三人的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)債權(quán)人同意”。

也就是說，只要債權(quán)人同意置換，地方政府債務(wù)范疇內(nèi)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，是可以轉(zhuǎn)移給第三方（地方政府）的；同時根據(jù)《預(yù)案》的要求，地方政府必須承接這部分債務(wù)。第三問，怎么認(rèn)定“債權(quán)人同意”？

這里主要考慮企業(yè)債券債權(quán)人怎么“同意”。

在現(xiàn)有的公司債、企業(yè)債和交易商協(xié)會的非金融企業(yè)債務(wù)融資工具相關(guān)規(guī)則中，均設(shè)置有債券持有人會議制度，對于發(fā)行人擬變更債券募集說明書約定條款、擬變更債券受托管理人，擔(dān)保人或擔(dān)保物發(fā)生重大變化，作出減資、合并、分立、解散及申請破產(chǎn)決定等對債券持有人權(quán)益有重大影響的事項必須召開債券持有人會議。除募集說明書有特別規(guī)定外，債券持有人會議決議生效方式一般需要占債務(wù)融資工具總表決權(quán)半數(shù)以上通過。

以債務(wù)融資工具為例，一般條款為：（1）除募集說明書另有約定外，出席持有人會議的債務(wù)融資工具持有人所持有的表決權(quán)數(shù)額應(yīng)達(dá)到本期債務(wù)融資工具總表決權(quán)的三分之二以上，會議方可生效。（2）持有人會議決議應(yīng)當(dāng)由出席會議的本期債務(wù)融資工具持有人所持有的表決權(quán)的四分之三以上通過后生效。

第四問，“置換為地方政府債券”是什么含義？ 由于《預(yù)案》并沒有具體解釋這一段文字，結(jié)合答記者問以及《合同法》第八十四條，我們認(rèn)為，所謂“置換為地方政府債券”是對“企事業(yè)單位將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府”的一種表達(dá)方式，由于地方政府僅能通過發(fā)行地方政府債券進(jìn)行舉債，因此在承接了相關(guān)償債義務(wù)之后，需要將這部分債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債券的形式。

也就是說，債權(quán)人同意“將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府”，就意味著同意將其所持有的債務(wù)“置換為地方政府債券”，但根據(jù)我們的理解，這并不意味著債權(quán)人必須持有地方債（等同于定向置換），也可以接受公開發(fā)行地方債募集的資金（對應(yīng)本金部分），相當(dāng)于提前償還。

其中一個證據(jù)是，根據(jù)全國人大預(yù)工委2015年底發(fā)布的報告，2016年到期的地方政府債務(wù)為2.8萬億；而截至2016年10月底，通過公開形式發(fā)行的置換類地方債的規(guī)模已經(jīng)超過2.9萬億，意味著存在將公開發(fā)行地方債資金直接用于償還提前到期債務(wù)的情況。

但是考慮到定向置換地方債的規(guī)模（2016年前10月累計發(fā)行1.46萬億），“置換為地方政府債券”主要還是通過“定向置換”的形式，直接將債權(quán)轉(zhuǎn)化為地方政府債券；同時還有小部分是直接提前到期償還現(xiàn)金。

具體形式取決于地方政府、企事業(yè)單位和債權(quán)人的協(xié)商，按照《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財庫[2016]22號），“地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)提前與存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人等溝通協(xié)商，做好償債相關(guān)準(zhǔn)備工作，尤其是置換未到期存量債務(wù)的，必須提前與債權(quán)人協(xié)商一致”。債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券

債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。如果債權(quán)人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接償還責(zé)任，那么從2018年1月1日起，地方政府將不再承擔(dān)償還責(zé)任，即使某項債務(wù)被納入地方政府債務(wù)范疇以內(nèi)，2018年以后也將喪失這種地位，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央收回，相應(yīng)調(diào)低地方政府的債務(wù)限額。最終的結(jié)果就是，2018年1月1日開始，地方政府債務(wù)的唯一存在形式就是地方政府債券。存量或有債務(wù)

存量或有債務(wù)包括2014年12月31日以前形成的擔(dān)保債務(wù)或者救助債務(wù)。兩種不同性質(zhì)的債務(wù)，地方政府承擔(dān)的法定償還責(zé)任不同。存量擔(dān)保債務(wù)

由于擔(dān)保債務(wù)不屬于地方政府債務(wù)，按照《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。存量救助債務(wù)

存量救助債務(wù)同樣不屬于地方政府債務(wù)，對政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。

按照新預(yù)算法以及財政部下發(fā)的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，“對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理，并依法對原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)；對因預(yù)算管理方式變化導(dǎo)致原償債資金性質(zhì)變化為財政資金、相應(yīng)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，報經(jīng)省級政府批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)”。也即是說，當(dāng)?shù)胤秸枰獙Υ媪繐?dān)保債務(wù)和存量救助債務(wù)承擔(dān)代償時，需要將代償部分納入地方政府預(yù)算管理，占用相應(yīng)的地方政府債務(wù)限額，在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。

2015年1月1日以后發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)

除了以上各類債務(wù)外，雖然新預(yù)算法已經(jīng)禁止地方政府對外提供擔(dān)保承諾（除外債轉(zhuǎn)貸），但是實際上依然存在違法違規(guī)擔(dān)保承諾，可能會形成新的或有債務(wù)（擔(dān)保債務(wù)）。對于這部分擔(dān)保債務(wù)，參照存量擔(dān)保債務(wù)的方式執(zhí)行，地方政府需要清償最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一的債務(wù)。

但是需要注意的是，首先需要認(rèn)定確實存在違法違規(guī)的“擔(dān)保承諾”，也就是說，即使債權(quán)人拿到了所謂的“政府承諾函”，如果沒有明確表示出“承擔(dān)不可撤銷的連帶擔(dān)保責(zé)任”或者“代為清償”的意思，僅僅表示“不讓債權(quán)人在經(jīng)濟(jì)上蒙受損失”，這種“承諾函”并不構(gòu)成“保證擔(dān)?！?。按照最高法院在中國銀行香港有限公司和遼寧省人民政府以及葫蘆島鋅廠的保證合同糾紛當(dāng)中的認(rèn)定，這種“承諾函”是不會得到支持的，也就是說不會構(gòu)成“擔(dān)保債務(wù)”，地方政府不需要承擔(dān)任何賠償責(zé)任。3城投債怎么辦？

回到債券市場，城投債怎么辦？我們還是需要回到分類處置的框架中。

2014年以前發(fā)行、2017年之前到期的城投債，雖然我們無法確認(rèn)是否被納入地方政府性債務(wù)體系，但是由于債務(wù)置換對于城投的潛在增信，這類城投債將依然具有比較強(qiáng)的金邊屬性，估值調(diào)整壓力不大。

2014年以前發(fā)行、2018年以后到期的城投債，需要觀察地方政府或者債務(wù)人是否存在置換為地方債的需求，如果存在這種需求，表明是被納入地方政府債務(wù)范疇內(nèi)。

然后就是觀察城投債債權(quán)人是否同意置換，同意的話，將享有完全的地方債信用，但同時可能面臨票面利率下降的局面；如果不同意的話，將明確被剔除地方政府債務(wù)范疇，對于整體信用能力也是一種打擊。

總的來說，2018年之后到期城投債面臨一定的估值調(diào)整壓力。

2015年之后發(fā)行城投債，首先判斷是否具有政府“擔(dān)?！?，也就是“承諾函”是否表達(dá)了“擔(dān)?！钡囊馑?，如果無法明確“擔(dān)?！钡暮x，這部分城投債將無法享受地方政府信用的直接溢價。同樣的，由于我們事實上無法確認(rèn)某一債是否有明確的“擔(dān)?！保旧线@類城投債都將面臨估值調(diào)整的壓力。總的來說，城投債整體面臨分化和估值調(diào)整壓力。結(jié)合發(fā)行時間和到期時間，可以對債券的信用有一個大概的把握；對于可能失去金邊屬性的城投債，可以優(yōu)先考慮其募投項目，純公益性募投的城投債，仍將面臨一定的保護(hù)。

另外，從等級的角度，AAA等級城投債估值溢價較小，AA等級城投債估值溢價較大，所面臨的估值調(diào)整壓力更大。4風(fēng)險提示

城投債提前置換普遍展開，對城投估值造成沖擊。

第四篇：詳解《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》

詳解《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》

來源：興業(yè)證券 作者：張憶東 蔣仕卿

10月2日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，通過仔細(xì)閱讀，我們認(rèn)為這是一份極為重磅的規(guī)范地方政府性債務(wù)的管理文件，并會對未來的宏觀運(yùn)行產(chǎn)生重大影響，因此，需要仔細(xì)對此進(jìn)行解讀。

回顧從2011年以來的三次審計署對地方政府性債務(wù)的摸底統(tǒng)計來看，2008年之后，中國的地方政府性債務(wù)擴(kuò)張較快。這種快速擴(kuò)張，一方面保持了宏觀經(jīng)濟(jì)增長的彈性和穩(wěn)定性，但另一方面，債務(wù)擴(kuò)張使得也使得中國經(jīng)濟(jì)增長背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重。地方政府無法主動進(jìn)行陽光化舉債，因此繞道融資平臺公司的模式，導(dǎo)致政府和企業(yè)分別應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任劃分不清，融資風(fēng)險表外化和難以控制，大量金融資源被無效部門占用導(dǎo)致資源配置低效率，腐敗頻發(fā)等問題。因此，如何規(guī)范和硬化地方政府財政紀(jì)律，是中國“去杠桿”的核心問題，也是十八屆三中全會決定提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”需要移除的一塊攔路石。

隨著9月份新《預(yù)算法》修正后，地方政府舉債的正路已經(jīng)打開。本次的《意見》，我們認(rèn)為需要和新《預(yù)算法》，以及9月24日財政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》綜合來看，這代表著本屆政府對于解決地方政府債務(wù)的一個全局性部署。主要目的是解決地方政府財政收支的不匹配和緩解地方債務(wù)危機(jī)，以時間換空間，最終消化存量地方政府債務(wù)，使得地方政府財政走上可持續(xù)道路。

《意見》我們認(rèn)為主要分為四個部分，分別是融資主體和渠道、權(quán)責(zé)定位的約法、配套改革措施、當(dāng)前應(yīng)對四個方面。

首先，地方政府性債務(wù)舉借主體上，明確為省級政府，市縣級政府通過省級政府代為舉借?！兑庖姟诽岢觥敖?jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”。在過去，由中央政府代省級地方政府發(fā)行集合地方債。現(xiàn)在給予了省級政府發(fā)債權(quán)，而市縣級政府由省級代理，使得地方政府債務(wù)等級下降一級，省級政府成為了市縣級政府的最后擔(dān)保人和償債人。當(dāng)然，現(xiàn)階段而言，考慮到短期內(nèi)基層政府的資金需求仍然很大，市縣級政府有可能讓部分地方國企承擔(dān)部分建設(shè)職能，這只能通過時間來化解。

融資主體上很重要的一點(diǎn)是，分清楚了政府和企業(yè)的界限?！兑庖姟诽岢觥懊鞔_政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任?！边@一條，意味著未來各種平臺類公司將要么被政府納入預(yù)算，要么企業(yè)自負(fù)盈虧。短期而言，可能會使得大量的城投債信用風(fēng)險被重新定價。中長期來看，政府和企業(yè)界限的劃清，有利于甩包袱，未來城投類公司破產(chǎn)將成為可能。同時，如果確定不能通過企業(yè)舉借債務(wù)，則未來平臺貸款的融資模式也將大量壓縮。

第二，融資規(guī)?？刂粕?，《意見》提出“對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制。地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準(zhǔn)”。這也就意味著，未來整個地方債務(wù)總量由每年的國務(wù)院確定，全國總量無法突破某一上限。在上限下面，財政部再按照地方情況進(jìn)行分配。如此，每年的地方財政對增長的拉動就可以得到詳細(xì)測算，相對來說這增加了增長的剛性，少了穩(wěn)增長的手段。但有通過PPP模式進(jìn)行突破的一定可能。

第三，融資方式上，開正路堵歪路。（1）給予了地方政府正規(guī)融資的渠道?！兑庖姟诽岢觥百x予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”。在過去，地方政府的融資主體主要依靠融資平臺公司（各種城投類公司），融資模式主要依賴于平臺貸款、信托貸款、平臺債，以及其他不合規(guī)的私下舉債模式。本次（包括新《預(yù)算法》）意見，正是在法律和實際操作中給地方政府發(fā)行債務(wù)提供了正式背書。（2）《意見》明確說明了“地方政府舉債采取政府債券方式”。這也就使得其它任何直接債務(wù)（或有債務(wù)除外）的舉債方式，都是不被允許和合法的。未來地方政府融資模式主要將依賴于地方債券的方式，平臺貸主要是作為地方政府或有負(fù)債的一種舉債方式，其未來存量將會逐步被化解。同時《意見》提出“加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。這對于部分平臺類公司將是滅頂之災(zāi)。

第四，融資用途上，區(qū)分為“一般債務(wù)”和“專項債務(wù)”兩種方式?！兑庖姟穼鶆?wù)區(qū)分為兩類，一般債務(wù)和專項債務(wù)，一般債務(wù)對應(yīng)沒有收益的事業(yè)（但有正外部性，比如城市內(nèi)道路，綠化公園等），由一般性公共預(yù)算收入償還。專項債務(wù)用于有一定收益性的項目，發(fā)行專項債券融資，以政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€?！兑庖姟吠瑫r提出“地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理”。地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，有利于控制總量風(fēng)險，而且能夠透明化權(quán)責(zé)關(guān)系，使得風(fēng)險與收益能夠匹配被市場認(rèn)知?！兑庖姟吠瑫r提出“地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出”。

第五，融資管理上，負(fù)債納入全口徑預(yù)算管理。《意見》提出“對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂?，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一”。

第六，債務(wù)風(fēng)險處理上，《意見》提出“建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制”。中央和地方切斷，地方和企業(yè)切斷。一定程度上防范了債務(wù)的貨幣化，降低了赤字導(dǎo)致通脹的可能性。同時，《意見》中給出了出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險后的清償債務(wù)的方式“通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)”。但如果最終債務(wù)問題確實沒有解決的話，“上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責(zé)任”。

第七，配套制度上面：（1）信息公開?！案鞯貐^(qū)要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督”?！兑庖姟窙]有提到要公開地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，而是公開債務(wù)情況。（2）問責(zé)機(jī)制?！鞍颜詡鶆?wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核”。這對于中國控制地方債務(wù)規(guī)模非常重要。（3）強(qiáng)化債權(quán)人約束?！跋?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實加強(qiáng)風(fēng)險識別和風(fēng)險管理”

第八，當(dāng)前存量債務(wù)解決上：（1）債務(wù)并表，”政府性一般債務(wù)和專項債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理”。（2）借新還舊，積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)?！皩φ鐒e后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項目建設(shè)”。（3）妥善償還存量債務(wù)。用直白話來解讀就是：如果項目有利潤，能還錢的就還錢。如果有一定利潤但不夠的，由優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入，或者員工降工資等方式把利潤擠出來還錢。如果真的沒利潤，地方政府履約幫忙還錢，還不夠的話可以通過“處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)”，但要追究當(dāng)事人責(zé)任。（4）確保在建項目后續(xù)融資?！兑庖姟诽岢觥胺€(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)債務(wù)管理，既要積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項目有序推進(jìn)”。階段性，不用過于擔(dān)心中國的財政懸崖問題，但未來地方政府口徑的投資有可能會縮減。

第九，地方融資新方式上，推廣PPP模式，這是給地方政府減輕壓力的方式。具體可以參閱財政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，但會不會成為地方政府繞道違規(guī)借貸加杠桿的模式？還有待觀察。

總體而言，我們認(rèn)為這次的《意見》是真正動真格的一次改革，政府和企業(yè)的主體分離，明確債務(wù)主體，舉債方式規(guī)范，債務(wù)分類和納入全口徑預(yù)算管理，以及相應(yīng)的追究和債務(wù)償還方式，都體現(xiàn)了中央政府解決地方債這一制約中國改革頑疾的決心。

隨著地方債的發(fā)行，預(yù)計未來財政部還將出臺對地方債的利息優(yōu)惠等規(guī)定，中國的市政債市場啟動。同時，在過去，地方政府融資中最大的資金來源是銀行口的平臺貸款，貸款規(guī)模受到抵押品的價值的影響，因此事實上強(qiáng)化了土地財政和地方債務(wù)規(guī)模的連接。

而在將來，如果主要融資模式是依靠地方信用債發(fā)行的話，將會弱化土地對于地方政府的價值，從而給地方債和房地產(chǎn)市場松綁提供機(jī)會。

第五篇：國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見

國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見

國發(fā)〔2014〕43號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風(fēng)險，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）基本原則。

疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。

分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

規(guī)范管理。對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

防范風(fēng)險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，切實防范和化解財政金融風(fēng)險。

穩(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)債務(wù)管理，既要積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項目有序推進(jìn)。

二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制

（一）賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

（二）建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

（三）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

（四）加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。

三、對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理

（一）對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂?。地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準(zhǔn)。

（二）嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報本級人大或其常委會批準(zhǔn)。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

（三）把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。

四、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險

（一）建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。財政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。列入風(fēng)險預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險相對較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。

（二）建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。地方政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。地方政府難以自行償還債務(wù)時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

（三）嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。地方政府要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

五、完善配套制度

（一）完善債務(wù)報告和公開制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)統(tǒng)計、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核。建立地方政府性債務(wù)公開制度，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督。

（二）建立考核問責(zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核。明確責(zé)任落實，各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核，糾正不正確的政績導(dǎo)向。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（三）強(qiáng)化債權(quán)人約束。金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)等購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實加強(qiáng)風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。

六、妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資

（一）抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理。以2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報國務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。

（二）積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項目建設(shè)。

（三）妥善償還存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場規(guī)則，減少行政干預(yù)。對項目自身運(yùn)營收入能夠按時還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強(qiáng)償債能力。地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強(qiáng)財務(wù)管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實履行償債責(zé)任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需地方政府履行擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)，地方政府要切實依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實償債責(zé)任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù)，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。

（四）確保在建項目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項目建設(shè)；對在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

七、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各地區(qū)、各部門要高度重視，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來。地方政府要切實擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任，結(jié)合實際制定具體方案，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實。要建立地方政府性債務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。財政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，要完善債務(wù)管理制度，充實債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規(guī)?？刂啤l(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計分析和風(fēng)險監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計劃管理和項目審批，從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險較高地區(qū)的新開工項目；金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計部門要依法加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的審計監(jiān)督，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險，規(guī)范管理，提高資金使用效益。各地區(qū)、各部門要切實履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，全面做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。

國務(wù)院 2014年9月21日