第一篇：關(guān)于地方政府性債務(wù)審計的思考

關(guān)于地方政府性債務(wù)審計的思考 2013-3-25 11:26 閆波

一、客觀分析債務(wù)成因，確定審計工作思路

（一）財政體制改革滯后是地方政府舉債根源

1、政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不合理。由于1994年分稅制財政體制改革不徹底，導(dǎo)致地方財權(quán)與事權(quán)不對稱，造成了地方財力緊張，加劇了地方政府性債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張。當(dāng)?shù)胤秸疅o法在體制內(nèi)找到收支缺口的彌補(bǔ)途徑時，于是轉(zhuǎn)向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)大量累積。

2、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標(biāo)準(zhǔn)，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排?？梢?，目前我國地方政府的財政缺口，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，地方政府舉債是財政體制不完善的必然結(jié)果。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動

現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長方式存在缺陷，經(jīng)濟(jì)增長過渡依賴投資和出口，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。2010年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長10.3%，其中，投資拉動了5.6個百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率為54.8%。對于以“吃飯財政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉(zhuǎn)向融資平臺。而以公有制為主導(dǎo)的基本經(jīng)濟(jì)制度和以國有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動機(jī)強(qiáng)烈。

（三）現(xiàn)行行政管理體制強(qiáng)化了地方政府舉債意愿

1、政府管理職能轉(zhuǎn)變相對滯后。這些年我國進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機(jī)制仍未滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財政支出壓力較大，加上政府績效評估體系不完善，使得地方政府不計成本、效益及風(fēng)險，盲目舉債進(jìn)行建設(shè)的非理性行為有增無減。

2、官員考核問責(zé)制度存在缺陷。一方面，在地方財力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預(yù)算約束大舉借債，才能在較短任期內(nèi)取得顯著的政績；另一方面，官員決策問責(zé)制度還未形成，問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域，而不包括政府債務(wù)，造成了官員個人決策成本低，舉債意愿強(qiáng)烈。

二、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險分析，明確審計工作重點(diǎn)

（一）舉債決策機(jī)制不規(guī)范，債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大

一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致舉債決策主體分散，有的項目舉債權(quán)在發(fā)改委，有的在各項目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項目不需要地方財政部門審批，脫離地方人大的監(jiān)督，導(dǎo)致存在大量不規(guī)范的舉債形式；另一方面，債務(wù)項目評估制度有待完善。由于舉債缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和嚴(yán)格的可行性論證，致使舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志，大量舉債

資金不僅投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，還涵蓋部分競爭性領(lǐng)域，地方財政也相應(yīng)承擔(dān)了大量償債風(fēng)險。

（二）監(jiān)管機(jī)制失效，債務(wù)風(fēng)險逐步累積

長期以來，由于地方政府對債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識，因此地方債務(wù)監(jiān)管制度的建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，由于地方政府對債務(wù)管理工作重視不夠，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面、不客觀，無法準(zhǔn)確反映目前各級政府的負(fù)債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項目提供擔(dān)保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險的隱蔽性，也加大防范和控制債務(wù)風(fēng)險的難度；另一方面，地方政府性債務(wù)的監(jiān)管職能分散于計委、財政、監(jiān)察、審計等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點(diǎn)也不同，不僅達(dá)不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益，導(dǎo)致地方政府無法真正全面準(zhǔn)確地掌握自身負(fù)債信息。

（三）償債機(jī)制不健全，償債壓力不斷增大

基于政府信用的地方政府融資相對于市場經(jīng)濟(jì)主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對債務(wù)資金的投向和運(yùn)營缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財政狀況會因此不斷惡化，嚴(yán)重影響財政運(yùn)行的穩(wěn)定。加之，大部分地方投融資平臺資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔(dān)保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)項目之上。一旦地方投融資平臺發(fā)生資金鏈條斷裂，將會把風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，勢必造成金融風(fēng)險的不斷累積。

三、研究風(fēng)險防范對策，提升審計建議深度廣度

（一）建立健全債務(wù)管理體系，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

1、開辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動地方債券的試點(diǎn)工作。由于受《預(yù)算法》約束，地方政府沒有舉債權(quán)，無法通過直接債務(wù)融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉(zhuǎn)移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務(wù)的風(fēng)險。而只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險。

2、加強(qiáng)債務(wù)日常管理，實現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。首先，出臺相應(yīng)的債務(wù)管理制度和實施細(xì)則，強(qiáng)化對地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務(wù)收支集中和管理透明；其次，加強(qiáng)對舉債項目的計劃管理，對舉債項目進(jìn)行嚴(yán)格的財政審評，建立政府債務(wù)統(tǒng)計制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對政府債務(wù)的動態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，從整體上對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析評估，防范和控制債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

3、健全債務(wù)償還機(jī)制。各級地方政府要結(jié)合預(yù)算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規(guī)模，規(guī)范償債基金的提取、存儲、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度，保證每年有計劃地從預(yù)算財力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務(wù)，如按財政總支出的一定比例提取、債務(wù)項目效益提成等，加強(qiáng)地方財政的后備資金，合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、化解償債壓力。

4、積極發(fā)揮審計專業(yè)化監(jiān)督作用。—方面，通過推動績效審計和行政首長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)控制政府債務(wù)的規(guī)模，提高政府融資平臺的還款能力。對政府融資平臺項目要堅持跟蹤審計的做法，將地方政府性債務(wù)的借入、償還、管理情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范疇防止出現(xiàn)盲目借債的道德風(fēng)險。另一方面，加強(qiáng)財政審計與金融審計的協(xié)調(diào)，建立財政審計和金融審計的信息共享機(jī)制，全面控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)控政府債務(wù)資金的流向，防止政府融資平臺的金融風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移。建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。明確：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好對整改不力的單位追究有關(guān)責(zé)任人的工作；組織部門要把審計意見整改情況作為干部考察任用和單位年度考核的重要內(nèi)容；財政部門要及時扣繳和清收審計決定中涉及款項，堵塞財務(wù)管理漏洞；審計部門要抓好審計意見的整改落實，對審計意見整改情況進(jìn)行監(jiān)督，并進(jìn)行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯(lián)動工作督查機(jī)制，強(qiáng)化審計監(jiān)督意見整改落實，防止書面整改實際不整改、形式整改內(nèi)容不整改、局部整改關(guān)鍵不整改等問題。

（二）加快推進(jìn)財政體制改革步伐

1、合理確定地方政府的財權(quán)和事權(quán)。造成地方財政困難、地方政府性債務(wù)增加的一個重要原因是財政體制不完善，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財政體制方面入手，進(jìn)一步核定中央和地方政府，地方各級政府之間的財權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級財政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模

2、進(jìn)一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項補(bǔ)助；簡化和歸并目前過多的專項撥款種類，逐步將專項補(bǔ)助的部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財政資金的能力；同時，以實現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時維護(hù)既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

第二篇：崇川區(qū)地方政府性債務(wù)審計整改措施報告

關(guān)于崇川區(qū)地方政府性債務(wù)審計

整改措施報告

市審計局：

貴局送達(dá)我區(qū)《崇川區(qū)人民政府地方政府性債務(wù)審計報告》收悉。針對審計報告中提出的問題，我區(qū)高度重視，對此進(jìn)行了專題研究，制定了五項管理措施，逐條落實整改，達(dá)到有效防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險、維護(hù)財政和金融安全的目的。一是增強(qiáng)對債務(wù)的風(fēng)險意識，重視政府債務(wù)管理。把握“適度舉債，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險”的原則，從全局、長遠(yuǎn)、戰(zhàn)略的高度，通盤研究發(fā)展的要求與可能，合理確定政府債務(wù)規(guī)模。研究制定出臺《崇川區(qū)政府性債務(wù)管理暫行辦法》，從舉借、使用、償還、風(fēng)險控制、監(jiān)管等環(huán)節(jié)擬訂具體規(guī)定，促進(jìn)全區(qū)政府性債務(wù)監(jiān)管制度的建立，以利于債務(wù)規(guī)模的控制和管理，提高債務(wù)資金的使用效益。

二是成立專門機(jī)構(gòu)，實行政府債務(wù)集中統(tǒng)一管理。在財政部門成立專門的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)（擬與預(yù)算科合署辦公），集中管理全區(qū)政府性債務(wù)，根據(jù)地方財力編制政府舉債、償債滾動計劃，每年編報債務(wù)預(yù)算，建立規(guī)范完整的債務(wù)臺賬，及時準(zhǔn)確地跟蹤和監(jiān)控債務(wù)變化，加強(qiáng)對政府債務(wù)及其投向項目管理，不斷規(guī)范政府債務(wù)“借、用、還”各個環(huán)節(jié)。

三是嚴(yán)格舉借程序，健全政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度。今后舉借新債的單位要向財政部門提出申請，財政部門審核后報 1

區(qū)政府審定，債務(wù)數(shù)額較大的舉債項目要報請區(qū)人大及其常委會審議。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實償債資金來源，財政部門設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，并積極籌措資金進(jìn)入準(zhǔn)備金賬戶，最大限度降低償債風(fēng)險。四是建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警控制制度，定期報告情況。研究科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)，以負(fù)債率、債務(wù)率、逾期率、償債率等為重點(diǎn)，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估，夯實債務(wù)管理基礎(chǔ)，超前警示到期應(yīng)償還債務(wù)的基本情況，要求債務(wù)部門制定還債計劃和預(yù)案，做到早著手、早準(zhǔn)備，從容應(yīng)對；科學(xué)分析債務(wù)結(jié)構(gòu)和地方財政財力，準(zhǔn)確把握債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)，合理控制債務(wù)規(guī)模和舉債進(jìn)度。五是妥善處理和化解存量債務(wù)，有效控制增量債務(wù)。一方面，努力化解存量債務(wù)，通過廣泛培植財源、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行、加強(qiáng)財務(wù)管理、債權(quán)債務(wù)置換、依法處置閑置資產(chǎn)、追收借出款項及加大收回債權(quán)力度等增收節(jié)支方面的措施籌集資金，有計劃、分步驟地安排償債專項資金逐步消化存量債務(wù)，減輕債務(wù)包袱和壓力。另一方面，有效控制增量債務(wù)，堅持謹(jǐn)慎舉債原則，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財力狀況，在風(fēng)險可控范圍內(nèi)舉借新債謀求發(fā)展，同時，切實加強(qiáng)債務(wù)資金管理，最大限度的發(fā)揮債務(wù)資金使用效益。

崇川區(qū)人民政府

2011年8月30日2

第三篇：淺談地方政府性債務(wù)審計工作

淺談地方政府性債務(wù)審計工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設(shè)性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務(wù)。為控制債務(wù)規(guī)模、防范金融風(fēng)險，中央下發(fā)對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分摸清政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，深入分析債務(wù)成因和償債風(fēng)險，揭示和反映債務(wù)管理中的突出問題，促進(jìn)規(guī)范政府性債務(wù)管理，提高債務(wù)資金使用效益，健全風(fēng)險控制機(jī)制。

地方政府性債務(wù)聽起來與普通百姓關(guān)系不大，實際上關(guān)系密切。比如政府進(jìn)行的項目建設(shè)，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關(guān)鍵是看效果。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒有達(dá)到危機(jī)狀態(tài)。然而，現(xiàn)在也必須開始介入地方政府債務(wù)的管理，以消除隱憂加強(qiáng)管理防范風(fēng)險。針對大家普遍關(guān)心的“地方債有多大規(guī)模，將會造成什么風(fēng)險”等問題，地方政府性債務(wù)的規(guī)模到現(xiàn)在仍然沒有權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)字。這主要是地方政府性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成一個共識，同時沒有統(tǒng)計指標(biāo)體系。從大量的審計信息中可以看出，一些地方政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險日趨加大，給地方經(jīng)費(fèi)的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自然環(huán)境惡劣，公共產(chǎn)品水平極其低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出所占比重低下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，長期以來不斷投入發(fā)展，可產(chǎn)出效益不明顯，這是形成政府性債務(wù)的根本原因。另外，由于這些債務(wù)發(fā)生年代久遠(yuǎn)，這期間單位領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產(chǎn)或改制，有的債務(wù)人已死亡或離開本地?zé)o法聯(lián)系，債權(quán)人模糊不清，合同約定的使用及還款計劃也不清楚，使債務(wù)清理核實起來很艱難。

通過進(jìn)一步摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務(wù)的償債責(zé)任歸屬，分類評價政府性債務(wù)的償債風(fēng)險，有針對性地提出加強(qiáng)和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理、有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險、維護(hù)財政安全的審計意見和建議，為宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、防范財政和金融風(fēng)險、保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。

一是嚴(yán)格控制政府性負(fù)債建設(shè)行為。對政府性負(fù)債建設(shè)項目，由同級發(fā)展改革（計劃）、財政部門等對建設(shè)規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項目應(yīng)通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅決杜絕盲目、違規(guī)舉債。

二是建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級財政部門實行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。各級財政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財政部門審核同意的，各級投資審批主管部門不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項目。

三是科學(xué)編制政府性債務(wù)收支計劃。各級政府根據(jù)建設(shè)需要和承受能力，在編制財政收支預(yù)算的同時，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃。四是著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項目，各級政府不得負(fù)債建設(shè)。要設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%—8%，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。償債準(zhǔn)備金由財政部門實行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強(qiáng)項目財務(wù)監(jiān)督和績效評價。財政部門要及時、準(zhǔn)確地掌握政府性負(fù)債建設(shè)項目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關(guān)部門加強(qiáng)稽核檢查，實行過程控制，嚴(yán)防項目舉債突破計劃規(guī)模。政府性負(fù)債建設(shè)項目完成后，財政、發(fā)展改革（計劃）等部門要對項目的社會經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的績效評價。

六是構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。建立政府性債務(wù)報告制度，對本級政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類統(tǒng)計，定期編制報告，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報上一級財政部門備案。建立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系，以負(fù)債率（債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財力的比例）、償債率（還本付息額與當(dāng)年可支配財力的比例）等為重點(diǎn)，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估。其中，負(fù)債率不得超過10%，債務(wù)率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。政府要建立健全政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制，各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。政府性債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項重要指標(biāo)。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對國家財產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

第四篇：地方政府債務(wù)審計淺析

摘 要：隨著科技水平的提高，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不斷的提高，地方政府的債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，因此加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計的工作也變得非常重要。本文從債務(wù)分析、債務(wù)管理、債務(wù)資金使用效率等方面分析了地方政府債務(wù)審計的作用，還提出了加強(qiáng)政府債務(wù)審計分析過程中可能遇到的問題。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；審計；債務(wù)風(fēng)險

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府的債務(wù)審計規(guī)模也不斷變大，因此得到了社會的密切關(guān)注。在實際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中難免會發(fā)生預(yù)算中列赤字、政府不能發(fā)行證券等事件，但是一定要遵循法律的相關(guān)規(guī)定，避免這些事件的發(fā)生。審計署對全國各地的政府債券的使用情況也進(jìn)行了一定的調(diào)查，調(diào)查顯示到2010年底全國政府債券的使用人數(shù)竟達(dá)到10.72億，相當(dāng)于我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的25%。從調(diào)查的結(jié)果顯示，我國政府的債務(wù)數(shù)量不斷的增加，也代表債務(wù)的危機(jī)風(fēng)險不斷增大，因此，在審計署“十二五”審計工作規(guī)劃發(fā)展中，明確提出要密切的關(guān)注債務(wù)在地方政府發(fā)展規(guī)劃中的變化，要對地方政府的債務(wù)進(jìn)行一定的監(jiān)督，提出具體的問題，防范風(fēng)險的發(fā)生。

二、地方政府債務(wù)審計的作用

1、摸清地方政府債務(wù)真實情況，評估、預(yù)防債務(wù)風(fēng)險

對政府的債務(wù)進(jìn)行審計的基本的作用是保護(hù)和預(yù)防，即了解債務(wù)的具體真實情況，知道債務(wù)風(fēng)險危機(jī)的一些詳細(xì)知識，從而對債務(wù)起到一定的預(yù)防危機(jī)的發(fā)生的作用。但是，當(dāng)前我國政府對債務(wù)統(tǒng)計沒有形成一定的評判標(biāo)準(zhǔn)，也許是因為債務(wù)龐大的原因，應(yīng)該對當(dāng)前的形勢對當(dāng)前遇到的問題，進(jìn)行具體的有條理的分析，要對債務(wù)的總體情況有清楚的認(rèn)識，對待問題有條理的解決，不能盲目的對待。所以，在對政府的整體債務(wù)進(jìn)行分析時，應(yīng)該對政府的具體真實情況有詳細(xì)的了解，具體包括政府的規(guī)模、領(lǐng)導(dǎo)人員、資金的使用情況、資金的來源，對政府最基本的情況有一定的了解后，摸清債務(wù)的基本狀況，這樣才能更好的對政府的債務(wù)進(jìn)行管理，防范債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)。

2、有助于地方政府債務(wù)管理，監(jiān)督地方政府行為

審計工作會對政府的工作人員實際的工作情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督工作的質(zhì)量。因為政府的領(lǐng)導(dǎo)干部特別的注重自己工作中的業(yè)績，那么業(yè)績的提升需要經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這樣就會造成許多的領(lǐng)導(dǎo)干部對工作過度的重視從而使用不正當(dāng)?shù)氖侄蝸硖嵘约喝纹跁r的業(yè)績。例如2010年對湖北陽新縣某政府債務(wù)進(jìn)行審計時發(fā)現(xiàn)，該村的債務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重的赤字，債務(wù)情況非常的混亂。之后，審計的工作人員對該領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了調(diào)查，查明造成這種情況的原因是該領(lǐng)導(dǎo)在任期間以各種原因騙取糧食補(bǔ)助和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。隨后，審計人員將此情況報告給當(dāng)?shù)氐目h紀(jì)委，縣紀(jì)委給予了該人嚴(yán)重的處分，沒收了所有的個人財產(chǎn)，并開除黨籍處分。這個例子充分的證明了政府債務(wù)審計在債務(wù)的管理中發(fā)揮了非常重要的作用，能夠充分的監(jiān)督政府工作人員實際的工作情況，減少違法犯罪事件的發(fā)生，能有效的保護(hù)國家的財產(chǎn)不受侵犯，維護(hù)財產(chǎn)的安全。

3、確保債務(wù)資金使用效益，有效配置資源

政府的債務(wù)資金對于城市的建設(shè)、園林的綠化、交通水利的發(fā)展、科學(xué)教育的發(fā)展等都具有非常大的貢獻(xiàn)，應(yīng)該說它主要的作用就是在這些方面發(fā)揮其功效，同時對于經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展都具有非常重要的作用。所以，要正確的使用債務(wù)資金，要達(dá)到其借債的目的，發(fā)揮其最大的作用，反之，則會給地方政府帶來極大的債務(wù)危機(jī)，影響社會的穩(wěn)定發(fā)展。所以，一定要讓債務(wù)資金的正常使用，把債務(wù)資金的使用列入債務(wù)審計工作的重要部分，要發(fā)揮其本身的作用，給社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的效益。債務(wù)資金的審計內(nèi)容包括：項目的收益效果、項目的進(jìn)度情況、違約風(fēng)險的監(jiān)督。對在計劃中的項目，應(yīng)該分析其危機(jī)風(fēng)險的發(fā)生幾率，計劃工作的進(jìn)程，要正確的利用資金的使用價值，發(fā)揮其作用。對于正在建設(shè)的項目，要認(rèn)真的跟蹤項目的進(jìn)度發(fā)展，以及資金的使用是否合理。對于已經(jīng)完成的項目，應(yīng)該檢查是否此項目符合預(yù)期的理想效果，對于不符合預(yù)期效果的地方進(jìn)行及時的補(bǔ)救，減少現(xiàn)實與理想的差距。此外，還有一部分的資金用于投資股票、房地產(chǎn)等，往往會帶來巨大的損失，造成資源的浪費(fèi)，所以，應(yīng)該合理的配置資源的使用，減少債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，要合理有效的使用資源。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計應(yīng)當(dāng)注意的問題

1、地方政府債務(wù)審計的重點(diǎn)

地方政府債務(wù)審計的重點(diǎn)包括債務(wù)償還的過程、債務(wù)的措施環(huán)節(jié)、債務(wù)的管理和資金的應(yīng)用。上文所提到的湖北省的例子中就充分證明了這一點(diǎn)，關(guān)注重點(diǎn)的內(nèi)容，就可以在財務(wù)審計的過程中得到明顯的效果。在對債務(wù)審計的過程中，要促進(jìn)政府的管理體制改革，還要讓資金發(fā)揮其自身的價值，還要在債務(wù)審計的過程中懂得正確處理危機(jī)。

第五篇：地方政府性債務(wù)問題

地方政府性債務(wù)問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。而地方政府財力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的選擇，并且債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務(wù)問題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問題形成的原因，并簡介其對社會和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的具體對策。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財政壓力，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是伴隨高速膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府性債務(wù)潛在的風(fēng)險也不容忽視。審計署對全國所有涉及地方政府性債務(wù)的25590個政 府部門和機(jī)構(gòu)、6576 家融資平臺公司、54061 個其他單位、373805 個項目和1873683 筆債務(wù)進(jìn)行審計的結(jié)果表明，我國

地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，截至2010 年底，除54 個縣

級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務(wù)余額共計107174.91 億元，同時，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中。深入分

析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務(wù)風(fēng)險的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要務(wù)。

地方政府性債務(wù)具有特定的內(nèi)涵，依據(jù)審計署的定義，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)），經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目）建設(shè)形成的債務(wù)。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)問題成為了社會熱點(diǎn)問題。要找到應(yīng)對地方政府性債務(wù)問題的對策：首先，我們要分析債務(wù)現(xiàn)狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務(wù)問題的經(jīng)濟(jì)和社會影響，并提出相應(yīng)對策。

一．我國地方政府性債務(wù)問題現(xiàn)狀

中國地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問題開始凸現(xiàn)。1994年財政改革分權(quán)后，地方政府性債務(wù)迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府性債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)

張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來源多樣；債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，以及國內(nèi)積極財政政策的施行，中國地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。我國地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務(wù)的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財權(quán)劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位

地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，政府的職能應(yīng)該主要集中在增進(jìn)地區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場經(jīng)濟(jì)原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費(fèi)人力物力。

（三）施行積極的財政政策導(dǎo)致債務(wù)增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券等積極財政政策來拉動經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢。

（四）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善

目前我國許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實不到

位的問題。一是債務(wù)沒有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計劃編制不完整；二是債務(wù)審批缺乏嚴(yán)格程序，償債準(zhǔn)備金提取不夠或者沒有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險和預(yù)警機(jī)制，也沒有建立信息報告制度，對債務(wù)潛在風(fēng)險的關(guān)注不夠。此外，財政、審計等監(jiān)管部門對政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制沒有建立起來，沒有把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準(zhǔn)入限制的影響，保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規(guī)模過快過猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。

三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風(fēng)險一觸即發(fā)。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。

（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用

由于地方負(fù)債無明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導(dǎo)致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費(fèi)等問題。二是舉債額度無節(jié)制，由于無具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模

持續(xù)擴(kuò)大化。

（四）損害社會誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會信用危機(jī)

政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費(fèi)者的信心，阻礙了投資和消費(fèi)。近幾年來，地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2010年末地方政府性債務(wù)余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務(wù)額為5.68萬億元，占到債務(wù)余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發(fā)生地方政府性債務(wù)違約現(xiàn)象，將會損害社會誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會信用危機(jī)。

四．對策分析

地方政府性債務(wù)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政運(yùn)行有良好作用，可以實現(xiàn)既定政策目標(biāo)。但超過一定的度，則會嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負(fù)面影響。

（一）進(jìn)一步完善財稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權(quán)財權(quán)不對等是目前地方政府性債務(wù)規(guī)模過大的根本原因。因此，進(jìn)一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權(quán)與財權(quán)的對等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會從根本上緩解地方政府負(fù)債過高的問題。另外，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算體系，記錄和反映地方政府性債務(wù)規(guī)模、用途，都是財稅體制完善的方向。

（二）轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

使地方政府的職能徹底從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務(wù)，政府財力也應(yīng)集中解決上述問題。其次，地方政府應(yīng)從經(jīng)營性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務(wù)業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債

改革預(yù)算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件適當(dāng)發(fā)行相應(yīng)類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務(wù)的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過渡到試點(diǎn)地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來。另外，應(yīng)放寬市場準(zhǔn)入限制，加大保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)發(fā)展力度。

（四）創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制

創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制有利于控制我國地方政府性債務(wù)持續(xù)較快的增長，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是將債務(wù)完全納入預(yù)算管理體系，完整債務(wù)計劃編制；二是嚴(yán)格債務(wù)審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險和預(yù)警機(jī)制；三是建立財政、審計等監(jiān)管部門對政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制，把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。并探索建立地方政府性債務(wù)信息報告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。