第一篇：淺析地方政府性債務(wù)的成因及其化解策略

淺析地方政府性債務(wù)的成因及其化解策略

市審計(jì)局

所謂地方政府性債務(wù)，是指由地方政府及其所屬部門預(yù)算單位、政府融資平臺(tái)公司和相關(guān)單位舉借或政府提供直接或間接擔(dān)保以及在特定條件下需由負(fù)有政府償還或擔(dān)?；蚓戎?zé)任的內(nèi)外債務(wù)。劃分為三種類型：一是政府或財(cái)政直接借款或轉(zhuǎn)貸的應(yīng)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；二是政府或財(cái)政出具承諾、擔(dān)保的政府應(yīng)負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；三是除上述情況之外，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)。

一、地方政府性債務(wù)的成因

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求與當(dāng)?shù)氐胤秸邢挢?cái)力之間的矛盾以及龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)的不對(duì)等是政府性債務(wù)形成的最直接、最主要的原因。近幾年來，國家提出了“保增長”、“保民生”“擴(kuò)內(nèi)需”等戰(zhàn)略要求，實(shí)施了“西部大開發(fā)”、“應(yīng)對(duì)金融危機(jī)”和“災(zāi)后重建”等一系列戰(zhàn)略措施。各地通過加大對(duì)政府公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，更加注重于各種財(cái)力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用，有力地促進(jìn)和保持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。但是在提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，相對(duì)應(yīng)的卻是地方政府性債務(wù)的累積。而形成地方政府性債務(wù)不外乎歸集為體制性、政策性等諸多原因。

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，致使政府性債務(wù)成為必然。

1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，總的趨勢是財(cái)力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致地方財(cái)政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。很多地方成了“吃飯財(cái)政”，有的地方甚至難以滿足供養(yǎng)人口的基本需要，許多地方政府都較為嚴(yán)重地依賴中央政府安排的一般性轉(zhuǎn)移支付來應(yīng)付基本開支需要。而地方政府負(fù)有的“全能性”和“無限性”責(zé)任，又加劇了財(cái)政支出責(zé)任向三個(gè)方面轉(zhuǎn)移，最終反映為政府性債務(wù)的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責(zé)任向下級(jí)轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)為支出上要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財(cái)政承受能力。一些本來應(yīng)由中央支出建設(shè)的民生工程，如病險(xiǎn)水庫整治，校舍安全工程、農(nóng)村飲水工程等，也由地方政府安排50%以上的資金配套。而地方財(cái)力難以為繼，迫使地方政府也只能通過設(shè)立政府融資平臺(tái)公司向銀行舉債解決，導(dǎo)致地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)債務(wù)信貸化。如近幾年來，各地為配合國家對(duì)農(nóng)業(yè)、水利、教育和衛(wèi)生等諸多投資和國家制定了4萬億拉動(dòng)內(nèi)需投資計(jì)劃，因地方配套的舉債占居了整個(gè)地方政府性債務(wù)的很大比例。二是支出責(zé)任向行業(yè)和部門轉(zhuǎn)移，一些地方財(cái)力只能滿足政府基本運(yùn)行所需，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和條件的改善，往往把該由財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，如教育、衛(wèi)生和交通巨額支出等，從而加劇了部門舉債。三是支出責(zé)任向后期轉(zhuǎn)移，由于當(dāng)?shù)刎?cái)力收入有限，加之設(shè)施項(xiàng)目時(shí)間要求緊，部門無賴只有向銀行舉借或拖欠工程款，表現(xiàn)為債務(wù)向后期轉(zhuǎn)移，日積月累形成了惡性循環(huán)。

（二）政府主導(dǎo)發(fā)展模式導(dǎo)致了債務(wù)問題的產(chǎn)生。

目前，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式依然是政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，社會(huì)公共產(chǎn)品的提供主要還是由政府主導(dǎo)。許多本應(yīng)通過市場中來解決的問題還得更多的由政府來挑大梁，而過多的職能相對(duì)于卻是貧乏的財(cái)力。加之，近幾年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的大背景下，又加劇了城市化進(jìn)程與資金客觀需求的矛盾。在地方財(cái)力有限的情況下，城市建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入僅靠政府一家來擔(dān)任，進(jìn)而造成政府性債務(wù)的大量堆積。

（三）現(xiàn)行干部考核體制和政策，造成政府負(fù)債人為擴(kuò)大。

由于現(xiàn)行政債考核體制的影響，催生了很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績觀”、“負(fù)債觀”和“攀比觀”，單純地追求GDP的增長，而忽視償債風(fēng)險(xiǎn)，有的地方呈現(xiàn)出 “誰的借錢多，誰的政績?cè)酱?，自已借錢別人還，前任借錢后任還”的病態(tài)機(jī)制。地方政府為完成一些不切合實(shí)際的增長目標(biāo)，不顧財(cái)力所限，盲目上項(xiàng)目，求速度，大量對(duì)外借款，將還債義務(wù)推給下屆政府，這種偏狹的政績意識(shí)在一定程度上助長了地方政府的大量舉債。

（四）債務(wù)管理機(jī)制的缺失。

目前，很多地方政府還缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和管理，舉借機(jī)制尚不健全。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴(yán)重，形成各部門的實(shí)施項(xiàng)目各自為政、多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面。二是舉債行為隨意，對(duì)一些項(xiàng)目的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行苑治?，存在拍腦袋項(xiàng)目，超計(jì)劃、超預(yù)算的問題多，對(duì)項(xiàng)目資金借款沒有建立嚴(yán)格的審批制度，借款隨意性強(qiáng)。三是償債意識(shí)不強(qiáng)，債務(wù)舉借、償還、規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作不得力，很多地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

（五）各種政策風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和改革的深入推進(jìn)，各種政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多屬中央的政策導(dǎo)向風(fēng)險(xiǎn)已轉(zhuǎn)移成地方財(cái)政的實(shí)際負(fù)債。

二、化解地方政府性債務(wù)的策略

（一）針對(duì)存量和增量，區(qū)別對(duì)待，妥善處理。

當(dāng)前化解地方政府性債務(wù)，首先要妥善處理好債務(wù)的存量。從建立和完善償債機(jī)制入手，增加地方政府償債能力。對(duì)地方政府性第一類債務(wù)，要明確其償債資金來源，結(jié)合償債期限制定中長期償債計(jì)劃，科學(xué)合理地籌措償債資金，不斷加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大財(cái)政收入來源，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，控制和壓縮一般性支出，增加可用財(cái)力，騰出更多資金用于償債。同時(shí)對(duì)因國家惠民政策項(xiàng)目地方配套形成的債務(wù)，區(qū)政府及相關(guān)部門要積極向上級(jí)反映負(fù)債的真實(shí)情況及財(cái)政狀況，爭取中央、省級(jí)政府重視，從政策上扶持或?qū)菝裾叩呐涮踪Y金負(fù)債部分進(jìn)行化解。對(duì)第二類債務(wù)本著“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃，將控制化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任量化到地區(qū)、部門乃至個(gè)人，督促按期清償，如期化解擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)三類債務(wù)應(yīng)通過加強(qiáng)管理，密切關(guān)注債務(wù)資金的使用投向，科學(xué)評(píng)估償債水平，從化解償債風(fēng)險(xiǎn)入手，做到防范與合理引導(dǎo)相結(jié)合，促使其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。同時(shí)在化解地方政府性債務(wù)的機(jī)制上，要健全政府性債務(wù)化解的激勵(lì)約束機(jī)制，提高基層部門化債的積極性?？山梃b“普九”債務(wù)激勵(lì)辦法，由中省財(cái)政設(shè)立化解地方性債務(wù)的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，增加對(duì)地方化債的獎(jiǎng)補(bǔ)，緩解縣級(jí)財(cái)政化解壓力。二要有效控制債務(wù)增量。在政府繼續(xù)產(chǎn)生新的債務(wù)不可完全避免的情況下，如何規(guī)范新的債務(wù)的產(chǎn)生和規(guī)范政府舉債行為。要把握“適度舉債，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則，制定債務(wù)收支計(jì)劃，規(guī)范相應(yīng)的舉債審批程序。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收支、政府債務(wù)的狀況，加強(qiáng)對(duì)各類債務(wù)要進(jìn)行充分的事前科學(xué)論證，包括對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、資金來源、成本和償債資金來源、建設(shè)項(xiàng)目效益等，明確舉債范圍，嚴(yán)格控制政府性債務(wù)的新增規(guī)模，按公共財(cái)政的理念選擇舉債或擔(dān)保項(xiàng)目，合理安排債務(wù)結(jié)構(gòu)和資金的使用方向，對(duì)一些急于要上，社會(huì)效益高，而政府財(cái)力一時(shí)滿足不了的公共項(xiàng)目，可以在一定的規(guī)模內(nèi)進(jìn)行舉債或者擔(dān)保。但要嚴(yán)格規(guī)范融資擔(dān)保和抵押行為，嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。要以市場的辦法來減少政府對(duì)上述公共項(xiàng)目的舉債投入，堅(jiān)持“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金、資金再投入”的經(jīng)營理念，廣泛引進(jìn)外來投資者，多渠道籌措建設(shè)資金；要緊緊抓住國家實(shí)施西部大開發(fā)的機(jī)遇，積極爭取國家和省上有關(guān)部門的支持，減輕城市建設(shè)資金短缺的壓力。

（二）健全債務(wù)監(jiān)管機(jī)制。

本著地方政府性債務(wù)要真正實(shí)現(xiàn)舉債有序、用債有度、放債有制、收債有力、償債有源的總體要求。

1．建立規(guī)范的債務(wù)管理制度。目前政府的債務(wù)管理制度尚不健全，未制定科學(xué)規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度，未對(duì)地方政府性債務(wù)管理機(jī)構(gòu)加以明確，未對(duì)安排的政府償債準(zhǔn)備金比例予以具體化，未設(shè)置政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比率等參數(shù)并建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。因此，目前地方政府性債務(wù)管理制度的規(guī)范性、約束性不強(qiáng)，制定和完善一整套統(tǒng)一、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度是強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的前提。

2.制定規(guī)范的債務(wù)管理措施。地方政府舉債建設(shè)涉及發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、金融、政府融資平臺(tái)等單位和部門，因此，建議成立專門的政府性債務(wù)決策管理機(jī)構(gòu)并明確管理職能和管理措施：如發(fā)展規(guī)劃部門要研究制定城市發(fā)展規(guī)劃、論證和安排年度投融資和建設(shè)計(jì)劃、研究確定政府投融資平臺(tái)的發(fā)展定位。財(cái)政部門要編制年度債務(wù)收支計(jì)劃，對(duì)全部政府性債務(wù)實(shí)行預(yù)算管理，多渠道籌集資金建立償債基金，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比率等參數(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并合理調(diào)度資金確保到期政府性債務(wù)及時(shí)償還。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要規(guī)范信貸管理，對(duì)地方政府融資項(xiàng)目必須嚴(yán)格審核，使融資項(xiàng)目符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用整體規(guī)劃要求，并切實(shí)監(jiān)督貸款單位按規(guī)定用途使用資金，防止債務(wù)資金的挪用和混用現(xiàn)象。政府融資平臺(tái)要完善自身法人治理結(jié)構(gòu)，充實(shí)公司資本金，充分利用有效資產(chǎn)和資源進(jìn)行市場化運(yùn)作，促進(jìn)投資主體多元化，以改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和盈利能力，同時(shí)，融資平臺(tái)還應(yīng)科學(xué)調(diào)度資金、規(guī)范用債行為，最大限度確保債務(wù)資金安全高效運(yùn)行。

3、強(qiáng)化規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)防范手段。地方政府既要充分利用舉債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生，又要不斷提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，針對(duì)債務(wù)形成的不同環(huán)節(jié)規(guī)定具體的防范手段，來規(guī)范政府用債行為。如：在計(jì)劃環(huán)節(jié)，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展和償債能力合理確定舉債規(guī)模，要將地方政府的債務(wù)率和負(fù)債率分別控制在100%和20%的國際公認(rèn)警戒標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，如果突破這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)立即向人大報(bào)告。在舉債環(huán)節(jié)，金融監(jiān)管部門要認(rèn)真落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來源，切實(shí)執(zhí)行國家有關(guān)項(xiàng)目資本金的規(guī)定，凡不符合條件的，金融部門不得發(fā)放貸款。同時(shí)，有關(guān)部門要嚴(yán)把關(guān)口，堅(jiān)決遏止地方融資平臺(tái)通過粉飾業(yè)績?nèi)〉觅J款等。在償債環(huán)節(jié)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立償債準(zhǔn)備金專戶，每年按照地方政府性債務(wù)總額的一定比例從預(yù)算內(nèi)外安排政府償債準(zhǔn)備金；另外，支持地方融資平臺(tái)發(fā)展，通過對(duì)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源的有效運(yùn)作，提升其贏利能力，不斷拓寬償債資金來源。在用債環(huán)節(jié)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處地方融資平臺(tái)及其它用債單位采取各種方式擠占挪用債務(wù)資金的行為，確保項(xiàng)目單位嚴(yán)格按照項(xiàng)目用途安全、有效使用債務(wù)資金。

（三）加快改革步伐，探索建立地方舉債融資機(jī)制。

1、加快政府職能轉(zhuǎn)變。將地方政府的“全能”和“無限”職能，轉(zhuǎn)變到政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能上來，重點(diǎn)改革以GDP為核心的政績指標(biāo)考核機(jī)制，談化上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)，找準(zhǔn)政府的定位，真正把政府由“全能型”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型”，由“無限型”轉(zhuǎn)為“有限型”，要更加突出和加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，改變以GDP為核心的政績指標(biāo)考核機(jī)制，要以建設(shè)人民滿意的政府為目標(biāo)，更加注重和改善民生，使全體人民共享改革發(fā)展成果。

2、合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出，從根本上解決地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)上不對(duì)等的問題。同時(shí)，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

3、從財(cái)政體制改革入手，保證地方政府具有相當(dāng)穩(wěn)定的稅基，盡快落實(shí)地方政府的“一級(jí)財(cái)權(quán)”。要探索規(guī)范的地方政府的舉債制度，賦予地方政府“一級(jí)債權(quán)”。隨著中央整頓和規(guī)范各類打捆貸款和收緊土地出讓金，地方政府已基本沒有其它融資渠道，在其他配套改革沒有相應(yīng)跟上的情況下，國家探索建立規(guī)范的地方公債制度已成為必要。

4、示范和引導(dǎo)地方政府探索運(yùn)用、吸納社會(huì)資金投向公共領(lǐng)域的多種方式，以解決不斷增長公共產(chǎn)品需求和財(cái)政資金有限性之間的矛盾。

（四）健全政府性債務(wù)化解激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化績效考評(píng)。

建議中央、省財(cái)政部門設(shè)立“地方政府性債務(wù)化解激勵(lì)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”，繼續(xù)加大對(duì)下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，緩解下級(jí)財(cái)政困難，從根本上解決化債問題。同時(shí)，加大對(duì)債務(wù)績效考評(píng)力度，針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、貸款、資金到位、資金使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行定期績效考評(píng)，做到動(dòng)態(tài)、全面掌握債務(wù)項(xiàng)目整體情況，強(qiáng)化債務(wù)資金管理責(zé)任主體績效意識(shí)。對(duì)組織管理不力、項(xiàng)目效益不佳、違規(guī)使用資金的項(xiàng)目，相應(yīng)今后不再安排。

（五）建立政府債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

建立嚴(yán)格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。對(duì)政府債務(wù)項(xiàng)目，相關(guān)職能部門要實(shí)行跟蹤檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促項(xiàng)目單位整改到位。對(duì)政府重大舉債項(xiàng)目，要委派財(cái)務(wù)總監(jiān)或財(cái)政專管員，對(duì)舉債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管。審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)資金使用情況和償債計(jì)劃落實(shí)情況的年度審計(jì)。項(xiàng)目竣工后，必須進(jìn)行竣工審計(jì)。將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，公開審計(jì)結(jié)果。加強(qiáng)輿論監(jiān)管，要設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。紀(jì)檢(監(jiān)察)部門要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀(jì)違規(guī)行為的查處，對(duì)非法挪用、侵占債務(wù)款，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。

第二篇：淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作

淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設(shè)性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務(wù)。為控制債務(wù)規(guī)模、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，中央下發(fā)對(duì)地方政府融資平臺(tái)約束性措施，分級(jí)次、分摸清政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，深入分析債務(wù)成因和償債風(fēng)險(xiǎn)，揭示和反映債務(wù)管理中的突出問題，促進(jìn)規(guī)范政府性債務(wù)管理，提高債務(wù)資金使用效益，健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

地方政府性債務(wù)聽起來與普通百姓關(guān)系不大，實(shí)際上關(guān)系密切。比如政府進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關(guān)鍵是看效果。對(duì)于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒有達(dá)到危機(jī)狀態(tài)。然而，現(xiàn)在也必須開始介入地方政府債務(wù)的管理，以消除隱憂加強(qiáng)管理防范風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)大家普遍關(guān)心的“地方債有多大規(guī)模，將會(huì)造成什么風(fēng)險(xiǎn)”等問題，地方政府性債務(wù)的規(guī)模到現(xiàn)在仍然沒有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這主要是地方政府性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成一個(gè)共識(shí)，同時(shí)沒有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。從大量的審計(jì)信息中可以看出，一些地方政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨加大，給地方經(jīng)費(fèi)的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自然環(huán)境惡劣，公共產(chǎn)品水平極其低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出所占比重低下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，長期以來不斷投入發(fā)展，可產(chǎn)出效益不明顯，這是形成政府性債務(wù)的根本原因。另外，由于這些債務(wù)發(fā)生年代久遠(yuǎn)，這期間單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產(chǎn)或改制，有的債務(wù)人已死亡或離開本地?zé)o法聯(lián)系，債權(quán)人模糊不清，合同約定的使用及還款計(jì)劃也不清楚，使債務(wù)清理核實(shí)起來很艱難。

通過進(jìn)一步摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務(wù)的償債責(zé)任歸屬，分類評(píng)價(jià)政府性債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提出加強(qiáng)和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理、有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)財(cái)政安全的審計(jì)意見和建議，為宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計(jì)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、防范財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。

一是嚴(yán)格控制政府性負(fù)債建設(shè)行為。對(duì)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，由同級(jí)發(fā)展改革（計(jì)劃）、財(cái)政部門等對(duì)建設(shè)規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評(píng)審論證，重大項(xiàng)目應(yīng)通過社會(huì)聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅(jiān)決杜絕盲目、違規(guī)舉債。

二是建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對(duì)各級(jí)政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級(jí)財(cái)政部門實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財(cái)政部門審核同意的，各級(jí)投資審批主管部門不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。

三是科學(xué)編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃。各級(jí)政府根據(jù)建設(shè)需要和承受能力，在編制財(cái)政收支預(yù)算的同時(shí)，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃。四是著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項(xiàng)目，各級(jí)政府不得負(fù)債建設(shè)。要設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%—8%，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。償債準(zhǔn)備金由財(cái)政部門實(shí)行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)督和績效評(píng)價(jià)。財(cái)政部門要及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目貸款及配套資金等的使用情況，會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)稽核檢查，實(shí)行過程控制，嚴(yán)防項(xiàng)目舉債突破計(jì)劃規(guī)模。政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目完成后，財(cái)政、發(fā)展改革（計(jì)劃）等部門要對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的績效評(píng)價(jià)。

六是構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。建立政府性債務(wù)報(bào)告制度，對(duì)本級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類統(tǒng)計(jì)，定期編制報(bào)告，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報(bào)上一級(jí)財(cái)政部門備案。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)體系，以負(fù)債率（債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（還本付息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為重點(diǎn)，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測和評(píng)估。其中，負(fù)債率不得超過10%，債務(wù)率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。政府要建立健全政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制，各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。政府性債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對(duì)未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對(duì)外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對(duì)國家財(cái)產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

第三篇：“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

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我國現(xiàn)有的地方政府負(fù)債余額大,有資料估計(jì)約為4.1萬億元,其中地級(jí)市與區(qū)、縣兩級(jí)占61%,約2.4萬億元。這是不是個(gè)準(zhǔn)確數(shù)據(jù),還說不清,因此,要準(zhǔn)確地反映,還需要進(jìn)行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要包括直接債務(wù),未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制,有些債務(wù)當(dāng)期難以反映出來。

債務(wù)的緣起

那么,導(dǎo)致一些省市財(cái)政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過的《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,嚴(yán)格意義上說地方政府是不存在收支失衡的,也就是說從財(cái)政賬面上看是沒有財(cái)政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務(wù)呢?主要是地方政府靠借債搞建設(shè),債權(quán)落空或者超過還款能力形成的地方政府債務(wù),是對(duì)后續(xù)財(cái)力的透支,這種透支積累到一定程度將引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

中部某省某地級(jí)市,市直政府目前債務(wù)總額達(dá)30.62億元,相當(dāng)于2007年市直財(cái)政一般預(yù)算收入的7倍之多,即便市直可用財(cái)力即使全部用來還債,也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計(jì)算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元;如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人(即行政在編人數(shù))計(jì)算,人均債務(wù)近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計(jì)算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。由于政府債務(wù)拖欠,上級(jí)財(cái)政通過國庫扣款和加收罰金的方式對(duì)所欠債務(wù)予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項(xiàng)目已累計(jì)扣款23698萬元,水資源項(xiàng)目扣款551萬元,教育項(xiàng)目扣款518萬元。2006年,下達(dá)罰款、加收滯納金1432萬元;先后8次罰款2800萬元。歸還政府債務(wù)一靠收貸還款,二靠財(cái)政資金墊還。由于收貸艱難,財(cái)政墊還資金占了應(yīng)還款額67%,其結(jié)果直接危及財(cái)政保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達(dá)2833萬元。2007年,該市直財(cái)政一般預(yù)算收入為4.1億元,而當(dāng)年到期的各項(xiàng)政府債務(wù)達(dá)2億元,占市直財(cái)政一般預(yù)算收入50%,政府債務(wù)的還款壓力已嚴(yán)重影響國庫資金調(diào)度,嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算支付,嚴(yán)重影響財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響市政府形象,降低了政府信譽(yù),對(duì)該市的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

債務(wù)的兩大構(gòu)成地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。政府顯性債務(wù)是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務(wù),主要包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金等。政府隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù),如擔(dān)保的外債、以人大立法的形式為建設(shè)項(xiàng)目提供的擔(dān)保,地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例:目前市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元,其中:政府直接債務(wù)9.76億元,政府擔(dān)保債務(wù)20.86億元,主要包括6個(gè)方面:

一是外國政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項(xiàng)目8個(gè),包括中等城市項(xiàng)目某市分項(xiàng)目、長江水資源項(xiàng)目、地方病防治項(xiàng)目、長江上中游農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村改水項(xiàng)目、森林資源與保護(hù)項(xiàng)目、教育發(fā)展項(xiàng)目、長江水災(zāi)緊急恢復(fù)項(xiàng)目。項(xiàng)目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進(jìn)入還款高峰期。

三是國債轉(zhuǎn)貸5.19億元。

四是國家開發(fā)銀行貸款城投公司項(xiàng)目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目1190萬元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬元。

在其他地方,政府債務(wù)還包括大量的糧食經(jīng)營虧損掛賬、拖欠的應(yīng)發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會(huì)保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?筆者認(rèn)為有以下路徑可供選擇。

對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理,克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)。要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財(cái)政支出范圍,對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務(wù)信用評(píng)級(jí)制度。運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對(duì)本級(jí)和下級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警,并規(guī)定合理的債務(wù)安全線。

對(duì)借款單位拖欠行為進(jìn)行制約。對(duì)有錢不還的單位,實(shí)施跟蹤監(jiān)督。并嚴(yán)格限制其支出行為。對(duì)有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車輛,不準(zhǔn)出國考察,不準(zhǔn)新上項(xiàng)目,不準(zhǔn)再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務(wù)。要以政府名義發(fā)文,對(duì)政府債務(wù)的借、用、還全過程進(jìn)行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預(yù)算法》,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體,有明確的財(cái)政支出范圍和收入來源。為了防范風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)制定《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設(shè)“地方政府債務(wù)”專章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項(xiàng)。

上級(jí)政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵(lì)機(jī)制,完善財(cái)政體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)措施,鼓勵(lì)地方政府幫扶減債,采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān),對(duì)國債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財(cái)政給予豁免。對(duì)愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。

我國政府債務(wù)的演變

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我國政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀(jì)經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復(fù)蘇,80-90年代的興起”這樣一個(gè)歷史發(fā)展階段。

新中國建立初期,我國政府先后發(fā)行了總價(jià)值約為302億元的“人民勝利折實(shí)公債”和大約3546億元的“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。這一時(shí)期我國政府還通過向國外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導(dǎo)下,我國不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內(nèi)債。從1959年到1980長達(dá)22年中,我國沒有發(fā)行過任何內(nèi)債,并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內(nèi)債,使我國成為一個(gè)既無內(nèi)債,又無外債的國家。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代,國民經(jīng)濟(jì)的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財(cái)政收入無法滿足財(cái)政支出的要求,財(cái)政開始出現(xiàn)赤字。政府為改變財(cái)政困難局面,決定重新向國內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前,我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時(shí)還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補(bǔ)財(cái)政赤字。1994年國家為理順財(cái)政與銀行關(guān)系,根除通貨膨脹和財(cái)政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財(cái)政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發(fā)行公債彌補(bǔ)。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息的唯一手段,由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)大,1994年首次突破1000億元大關(guān),發(fā)行額為1028.57億元,2001年公債發(fā)行規(guī)模已達(dá)4483.53億元。

按照我國納入預(yù)算管理的財(cái)政赤字和債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的測算,2008年我國赤字率約為0.6%。債務(wù)依存度和債務(wù)負(fù)擔(dān)率均在國際約束線內(nèi)。從總體上看,2009年中國國債余額占GDP的比例約為20%,財(cái)政赤字占GDP的比例預(yù)計(jì)在3%以內(nèi),我國的綜合國力能夠承受。

第四篇：地方政府債務(wù)成因風(fēng)險(xiǎn)出路

地方政府債務(wù)成因、風(fēng)險(xiǎn)、出路

【摘 要】近年來，地方政府債務(wù)問題已成為影響中國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長不可忽視的重要因素。解決我國地方政府債務(wù)的根本出路在于地方政府舉債債券化，采用總體部署、階段實(shí)施的解決方案，最終使地方政府債務(wù)走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化的道路。

【關(guān)鍵詞】 地方政府債務(wù) 債券化 法制化

2009年以來，中國政府實(shí)施“雙松”政策，在一定程度上有效拉動(dòng)國內(nèi)投資，促進(jìn)了就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長，緩解了全球金融危機(jī)蔓延，但是，受此影響，為了籌集建設(shè)資金，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，舉債規(guī)模達(dá)到空前劇增，有關(guān)債務(wù)的數(shù)據(jù)眾說紛紜。探討解決我國地方政府債務(wù)問題的出路成為事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要問題。

1.我國地方政府債務(wù)成因分析

中國地方政府債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1992年之前，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年后，我國開始步入建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府債務(wù)問題開始凸現(xiàn)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府債務(wù)迅速膨脹。1998-2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，2004-2007年，中國財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，但每年還是出現(xiàn)大量赤字。地方政府債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來源多樣，債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，及國內(nèi)積極財(cái)政政策的實(shí)行，中國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。

地方政府債務(wù)的成因十分復(fù)雜。2006年以前，財(cái)政體制是主要原因。2006之前，地方負(fù)債的主要成分是行政性支出欠賬為主，包括拖欠機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資，糧食補(bǔ)貼，社保資金缺口等。首先，財(cái)政管理體制造成地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)的直接原因；其次，地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方政府債務(wù)壓力；最后，在積極財(cái)政政策下，地方政府為了追求政績大量投入資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，迫使地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2006年以后，除固有的財(cái)政體制外，經(jīng)濟(jì)增長方式也是很重要的原因。2006年之后，直接債務(wù)的增長速度越來越快，相當(dāng)大部分是由于地方政府本身的非規(guī)范性債務(wù)融資所造成的，這主要是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢。投融資平臺(tái)成為地方政府債務(wù)最主要的渠道。法制缺失、多頭管理是地方政府債務(wù)發(fā)展全過程中始終存在的一個(gè)重要問題。

2.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

無論是從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理還是從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，地方負(fù)債的融資行為風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政、金融、社會(huì)都帶來了不良后果。第一，地方政府債務(wù)規(guī)模不對(duì)稱擴(kuò)張，“隱性債務(wù)”逐步顯性化，加大償債風(fēng)險(xiǎn)，給這些地方的財(cái)政造成巨大壓力。第二，制約了地方政府的發(fā)展能力與行政能力，擴(kuò)大了地方財(cái)政運(yùn)行的不確定性。第三，地方政府融資平臺(tái)的信貸違約風(fēng)險(xiǎn)、影響銀行信貸安全。地方融資平臺(tái)的大量舉債會(huì)直接引發(fā)了銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、壞帳激增。第四，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)穩(wěn)定、政府危機(jī)的隱患。一方面，地方政府債務(wù)會(huì)導(dǎo)致政府信用瀕臨危機(jī)，可能會(huì)造成乘數(shù)效應(yīng)的連帶影響，引發(fā)地方經(jīng)濟(jì)危機(jī)，甚至可能上升為政府的管理危機(jī)，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務(wù)危及政治文明建設(shè)。因?yàn)檎畟鶆?wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務(wù)影響科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)、和諧社會(huì)的構(gòu)建。

3.解決我國地方政府債務(wù)的思路

解決我國地方政府債務(wù)根本出路在于地方政府舉債債券化，最終使地方政府債務(wù)走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化。具體措施：

3.1建立完善地方政府債務(wù)信息披露制和政府會(huì)計(jì)核算制，使地方政府債務(wù)顯性化和透明化。這包括：建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度并保持與債務(wù)預(yù)算制度相適應(yīng)；建立健全政府會(huì)計(jì)制度；建立完善地方政府債務(wù)信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

3.2改變現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長方式，加強(qiáng)預(yù)算控制，健全預(yù)算會(huì)計(jì)。要解決地方政府債務(wù)問題，必須改變現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長方式，從靠地方政府債務(wù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)為重點(diǎn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為投入重點(diǎn)，抵御國際金融危機(jī)及其轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。

3.3地方政府舉債法制化，用法律調(diào)控地方政府舉債危機(jī)。修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)財(cái)政法律規(guī)范，為完善地方財(cái)政投融資體系建立健全外部環(huán)境；以法律形式強(qiáng)制進(jìn)行與地方政府舉債相關(guān)的金融體制、社保體制、投融資體制等領(lǐng)域的配套改革及相應(yīng)的法律框架建設(shè)，設(shè)立穩(wěn)定可靠的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；合理制定政府舉債計(jì)劃，嚴(yán)格界定債務(wù)資金的投向范圍，建立債務(wù)清償機(jī)制。

3.4建立一套權(quán)責(zé)明確，體制完善的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)強(qiáng)化明確財(cái)政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財(cái)政部門審核同意的，不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。財(cái)政部下屬各地方財(cái)政局應(yīng)該同時(shí)發(fā)揮監(jiān)督責(zé)任，連同銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府負(fù)債和財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)管。

3.5采用總體部署、階段實(shí)施的解決方案

總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方政府借款的債券化、規(guī)范化、市場化。建議采用分階段有序?qū)嵤┓桨?，總體思路可分初級(jí)、中長期、長期三個(gè)階段。初級(jí)階段目標(biāo)是解決存量債。一是對(duì)各級(jí)地方政府形成的債權(quán)和債務(wù)，全面核實(shí)，分類清理，逐筆造冊(cè)，動(dòng)態(tài)管理。二是通過建立激勵(lì)約束機(jī)制，督促各級(jí)地方政府積極化解逾期債務(wù)。中長期階段目標(biāo)是有效控制新增債務(wù)。建立健全新增債務(wù)責(zé)任追究制、舉債審批制度、建立健全財(cái)務(wù)制度、完善“一事一議”制度。長期目標(biāo)是最終形成債券化的管理方式。即用債券來代替借款是目前解決地方政府債務(wù)的一個(gè)出路。但地方要有明確的立法規(guī)定起到制約作用，并向中央備案。最終使得地方政府借款債券化，實(shí)現(xiàn)透明化、法律化、市場化和規(guī)范化。

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馬金華（1976-），女，山東人，教師，從事地方政府債務(wù)問題研究。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)

財(cái)政學(xué)院）

第五篇：我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與化解方案探析

我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與化解方案探析

摘 要：十八屆三中全會(huì)提出了“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是2014年的經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)之一，8月份，《預(yù)算法》修正案審查通過，9月底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號(hào)文件，以下簡稱《意見》），隨著二者的出臺(tái)，中央政府對(duì)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理工作進(jìn)行了一次全面部署。本文主要對(duì)當(dāng)前我國存在的地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的分析，并結(jié)合當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)、政策給出具體有效的解決方案。

關(guān)鍵詞：地方性債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)分析；政策建議

一、當(dāng)前我國地方性政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）規(guī)模增長過快造成地方性債務(wù)償債壓力增大。根據(jù)國家審計(jì)署2013年12月30日發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2013年6月年底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，較年初增長13.09%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬億元，較年初增長7.22%；政府可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬億元，較年初增長15.12%。以上數(shù)據(jù)表明，地方政府債務(wù)規(guī)模增長速度過快、土地出讓收入增幅下降等原因?qū)е碌胤秸畠攤鶋毫哟笠约暗胤秸ㄟ^信托、融資租賃等方式變相融資等現(xiàn)象突出。

（二）債務(wù)公開不透明，難以掌握政府債務(wù)真實(shí)情況。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在我國地方政府債務(wù)公開上，只有14個(gè)城市公開了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.2%，政府債務(wù)普遍存在債務(wù)透明度偏低、監(jiān)管口徑不統(tǒng)一、專業(yè)性差、統(tǒng)計(jì)信息缺失和管理不集中等問題，因而無法對(duì)政府的債務(wù)作出常規(guī)的測評(píng)和監(jiān)管，更難以全面掌握政府債務(wù)的真實(shí)情況。

（三）期限配置不合理，增加貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。2014～2015年是地方償債的高峰期。根據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，4.2萬億元地方債即將到期，地方政府面臨著大批量債務(wù)集中到期的巨大再融資壓力。政府貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)，投資數(shù)額大，但是這些項(xiàng)目修建期限長，建成后收益率低，債務(wù)償還往往只能通過再融資來解決，長期下來，負(fù)債逐漸增多。當(dāng)前地方政府采取的應(yīng)對(duì)措施主要包括：建立債務(wù)的防范預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)管力度、削減財(cái)政預(yù)算等，但成效不顯著。

（四）融資平臺(tái)是地方政府債務(wù)的主要來源，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。截至2013年6月底，我國地方債務(wù)總額為17.89萬億元，其中主要包括地方政府、事業(yè)單位和融資平臺(tái)公司的債務(wù)。從構(gòu)成地方債務(wù)的主體來看，其中有6.96萬億元來自于地方融資平臺(tái)，而地方政府對(duì)這其中的58.47%的債務(wù)負(fù)有直接償還的責(zé)任，總量約合4.08萬億元。從地方融資平臺(tái)的運(yùn)營結(jié)構(gòu)方面來看，地方融資平臺(tái)存在政企不分、公司治理落后、資本金虛增、資產(chǎn)負(fù)債率高且償還能力弱等問題可能加大政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，保證地方政府性債務(wù)的合理增長。防止地方性債務(wù)的持續(xù)走高和風(fēng)險(xiǎn)積累，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施改善的發(fā)展空間仍然很大，地方政府的債務(wù)融資需求較大，因此我國在地方政府性債務(wù)融資過程中需要有效甄別，建立合理的債務(wù)模式，避免不必要的地方債務(wù)，有效控制債務(wù)總量的同時(shí)，保證地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

（二）落實(shí)政府性債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格按照《意見》要求，規(guī)范地方政府債務(wù)行為，劃清企業(yè)和政府的債務(wù)界限，設(shè)立一套控制有度、管理有方、監(jiān)督有力的監(jiān)管體系，公開債務(wù)發(fā)行和償還情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，把隱性債務(wù)顯性化，接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對(duì)存量債務(wù)的管理，解決資金期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。一是規(guī)范政府融資平臺(tái)。各部門要對(duì)高成本的存量債務(wù)進(jìn)行有效的分類處理，優(yōu)化債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，有效化解地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的貸后管理工作；財(cái)務(wù)部門、發(fā)展改革部門、金融機(jī)構(gòu)等要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)募集資金引流、監(jiān)管，建立政府地方債務(wù)融資平臺(tái)的管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。二是建立期限債務(wù)的清理償還機(jī)制。綜合考慮政府的財(cái)政、項(xiàng)目收益、債務(wù)主體、債務(wù)用途等各方面因素，依照“分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則，分門別類處理政府的債務(wù)。三是建立政府債務(wù)的總體規(guī)劃，做到科學(xué)借債與有序還債。根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的情況，一方面政府要作出債務(wù)總規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)的中長期規(guī)劃，根據(jù)大環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢、政府建設(shè)項(xiàng)目的收益狀況及政府財(cái)政承受能力，建立起政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃。政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃要做到高瞻遠(yuǎn)矚，要具有科學(xué)性、創(chuàng)新性、安全性、可行性。確保政府債務(wù)借得恰當(dāng)、用得正確、還得舒心。另一方面政府要制定債務(wù)的償還計(jì)劃，安排好償還來源，讓債務(wù)處于一個(gè)合理的負(fù)擔(dān)水平。

（四）積極拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式。為了有效防止風(fēng)險(xiǎn)聚集，地方政府應(yīng)積極尋找多種融資模式，一是積極推廣使用PPP融資模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過PPP模式更多進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，激發(fā)市場活力；二是鼓勵(lì)企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場化融資方式參與公益性項(xiàng)目建設(shè)；三是健全多層次資本市場體系，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資改革，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資的比重，推動(dòng)中國金融機(jī)構(gòu)格局的轉(zhuǎn)變。

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