第一篇：論區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)下地方政府低價(jià)出讓土地問題

論區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)下地方政府低價(jià)出讓土地問題

中國(guó)是一個(gè)地大物博的國(guó)家但人口眾多人均所占有的資源相對(duì)較少，對(duì)中國(guó)而言如何合理利用資源，成為一個(gè)十分重要的問題。如今改革開放30多年來，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，各地方政府為獲得更多的財(cái)政收入與獲取晉升激勵(lì)越來越注重地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，為此想盡了各種辦法在最大程度上吸引外資與企業(yè)的進(jìn)駐。在各地政府激烈的競(jìng)爭(zhēng)中，運(yùn)用低價(jià)出讓土地作為招商引資的重要手段成為了一種常態(tài)。在運(yùn)用低價(jià)出讓土地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的過程中，土地資源是否得到了最優(yōu)配置，若沒有如何進(jìn)行改進(jìn)便成了這邊文章研究的核心問題。

一、地方政府低價(jià)出讓土地的行為形成原因

（1）分稅制度改革帶來的財(cái)政壓力

1978年中國(guó)開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革。這一時(shí)期對(duì)于各地方政府而言，在20世紀(jì)90年代中期前，地方政府的財(cái)政收入主要來源于當(dāng)?shù)乇姸嗟膰?guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，作為很多國(guó)有企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有者，地方政府往往采取設(shè)置貿(mào)易壁壘等方式來保護(hù)企業(yè)所已經(jīng)占有的市場(chǎng)，從而獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入。而1994年開始，國(guó)家進(jìn)行了以 財(cái)政收入權(quán)力集中但財(cái)政支出責(zé)任不變?yōu)樘卣鞯姆侄愔贫雀母?。分稅制度改革明確區(qū)分了中央獨(dú)享稅種類如消費(fèi)稅, 地方獨(dú)享稅種類如營(yíng)業(yè)稅、所得稅, 以及中央-地方共享稅種類如增值稅等。同時(shí)還建立起了獨(dú)立國(guó)稅和地稅的稅收體系, 前者負(fù)責(zé)征收中央獨(dú)享稅和中央-地方共享稅, 后者只負(fù)責(zé)征收地方獨(dú)享稅。國(guó)稅系統(tǒng)的建立強(qiáng)化了稅收監(jiān)管, 大大壓縮了地方政府原來通過轉(zhuǎn)移收入來扶持本地企業(yè)的空間。上述稅制和征稅方式兩方面的調(diào)整, 與同一時(shí)期逐漸展開的地方國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制一起, 使地方政府難以繼續(xù)沿用之前轉(zhuǎn)移本地的國(guó)有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入避免中央集中的做法。在國(guó)有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制的情況下，大量的下崗員工的生活保障成為地方政府所需負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出大大增加。各地政府在財(cái)政收入大量減小，而財(cái)政支出日益增加的狀況中，尋找出解決財(cái)政收支不平衡問題的出路就成了各地政府最關(guān)心的問題。

（2)不完善的土地征用制度

各地政府可以輕易將土地作為競(jìng)爭(zhēng)籌碼也源于中國(guó)的土地制度。就土地征用制度來看, 1986和1998年的土地管理法6明確指出: “國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè), 可以征用集體所有的土地, 而且征用的土地, 所有權(quán)屬于國(guó)家, 用地單位只有使用權(quán)并且任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地, 依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地。”上述規(guī)定雖然明確了地方政府征用土地的必要條件是為了公共事業(yè), 但在法律法規(guī)上, 對(duì)公共事業(yè)或者公共利益的范圍卻沒有明確規(guī)定, 這樣便為地方政府濫用土地征用權(quán)利,留下了缺口。就土地征用補(bǔ)償方案來看, 中國(guó)現(xiàn)行的土地管理法確定的農(nóng)村征地補(bǔ)償范圍主要包括征地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi), 前兩項(xiàng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該地前3年平均產(chǎn)值的6至10倍和4至6倍, 兩項(xiàng)之和, 低限是10倍, 高限是16倍, 特殊情況下最高也不得超過30倍。相關(guān)法律規(guī)定, 第一項(xiàng)給集體經(jīng)濟(jì)組織, 第二項(xiàng)給安置單位, 農(nóng)民個(gè)人只能得到數(shù)量最少的第三項(xiàng), 即土地附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi), 而土地自身升值部分, 則沒有列入補(bǔ)償范圍。這使農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償不僅可能無法保障農(nóng)民未來生活水平的提高, 而且有時(shí)甚至難以維持現(xiàn)有生活水準(zhǔn)。正是因?yàn)樵谕恋卣饔蒙系胤秸梢砸韵鄬?duì)低廉的價(jià)格從農(nóng)民那里獲得土地, 才使得地方政府用土地的低價(jià)出讓來吸引企業(yè)成為可能。

（3）低價(jià)出讓土地能獲取的巨大利益

各地方政府低價(jià)出讓土地以吸引以制造業(yè)為主的工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐，是在權(quán)衡獲取一次性土地出讓金收入或損失土地出讓金而獲取穩(wěn)定稅收收入、產(chǎn)業(yè)集聚及制造業(yè)溢出效應(yīng)帶來的其他收益之間的結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中不難看出各地政府顯然都更傾向于后者愿意用低價(jià)出讓土地的方式吸引企業(yè)投資。產(chǎn)生這種選擇結(jié)果的原因主要由于改革開放以來，要素在區(qū)域之間的流動(dòng)性日益增強(qiáng)，而中國(guó)處于并將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于社會(huì)主義的初級(jí)階段工業(yè)水平較低工業(yè)主要以中低端制造業(yè)為主，對(duì)于這些中低端制造業(yè)其對(duì)于成本的控制十分嚴(yán)格且缺乏區(qū)位性特質(zhì)有較強(qiáng)生產(chǎn)區(qū)位調(diào)整的可能性，低廉的土地價(jià)格會(huì)成為其選擇生產(chǎn)地的重要參考。因此各地政府在競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下不惜低價(jià)出讓工業(yè)用地或零地價(jià)出讓，也是基于以上考慮。對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)人來講，舍棄一定是為了獲取，地方政府愿意舍棄土地出讓金并承受征用農(nóng)民土地所需事先花費(fèi)的征地費(fèi)用和開發(fā)該片土地的費(fèi)用，是基于對(duì)于工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐帶來的后續(xù)回報(bào)的看重。對(duì)于制造業(yè)而言, 從土地出讓到企業(yè)形成生產(chǎn)能力雖然需要比較長(zhǎng)的時(shí)間, 但一旦生

產(chǎn)能力形成, 增值稅收入就會(huì)增加, 而且往往會(huì)保持穩(wěn)定乃至上升的勢(shì)頭。事實(shí)證明地方政府在制造業(yè)投資競(jìng)爭(zhēng)中所獲好處不僅限于制造業(yè)投產(chǎn)后產(chǎn)生的較穩(wěn)定增值稅收入,還包括本地制造業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的集聚效應(yīng)以及其對(duì)服務(wù)業(yè)的推動(dòng)產(chǎn)生與之相關(guān)的營(yíng)業(yè)稅和土地等收入的增加或稱為制造業(yè)發(fā)展的溢出效應(yīng)。因此, 如果能通過提供廉價(jià)土地等優(yōu)惠政策吸引到更多制造業(yè)投資, 將不僅可帶來增值稅收入, 也會(huì)間接增加地方服務(wù)業(yè)部門的營(yíng)業(yè)稅收入, 并增加服務(wù)業(yè)用地需求,從而帶來更高商住用地出讓金收入。因此, 地方在工業(yè)用地出讓上的盤算,是只要吸引到投資后直接帶來的未來增值稅流貼現(xiàn)值和其對(duì)服務(wù)業(yè)推動(dòng)后間接帶來的營(yíng)業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值, 以及土地出讓金收入能超過地方的土地征收和建設(shè)成本, 那么低價(jià)出讓土地給工業(yè)企業(yè)就是有利可圖的。當(dāng)然，對(duì)于地方政府而言吸引工業(yè)企業(yè)投資所帶來的不僅僅是財(cái)政收入，其所帶來的政績(jī)激勵(lì)也是我們不容忽視的。

二、低價(jià)出讓土地產(chǎn)生的問題

第二篇：論地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)效率

[摘要]　目前我國(guó)理論研究不足阻礙財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)問題的有效治理，為此，本文通過對(duì)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論綜述，結(jié)合我國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財(cái)政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]　地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；財(cái)政監(jiān)督；制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)

隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財(cái)政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國(guó)政府改善政府效率實(shí)踐的重點(diǎn)。地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與我國(guó)以前高度集中財(cái)政管理體制相比，代表著各級(jí)政府自主理財(cái)意識(shí)的復(fù)蘇，它意味著我國(guó)財(cái)政分權(quán)已經(jīng)使各級(jí)政府存在著潛在和現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)代寫論文。隨著地方財(cái)政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國(guó)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)一步規(guī)范，效率將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)理論綜述

最早在理論上闡述地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)思想是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們?cè)敢庠诘胤秸車怯捎谒麄兿朐谌珖?guó)尋找地方財(cái)政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌?，是因?yàn)檎?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時(shí)在一個(gè)國(guó)家內(nèi)代寫碩士論文，不同的人們有權(quán)利對(duì)不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對(duì)于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的研究多從財(cái)政支出和稅收競(jìng)爭(zhēng)兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競(jìng)爭(zhēng)”理論。從世界范圍來看，各國(guó)和各地區(qū)廣泛采取積極財(cái)政政策鼓勵(lì)投資，為了吸引資本的流入，各個(gè)地區(qū)政府主動(dòng)減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競(jìng)爭(zhēng)的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個(gè)低于邊際收益與邊際成本相等時(shí)的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項(xiàng)目上。奧茨（W.Oates）認(rèn)為在各個(gè)地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)中，沒有誰可以獲得好處，最終都會(huì)陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

高登和威爾森（GordonandWilson，2001）也認(rèn)為，人員和資源流動(dòng)或者流出某一地區(qū)，不僅僅取決于該地區(qū)的低稅率，而且要看該地區(qū)的公共支出狀況和社會(huì)福利水平，即便稅率相對(duì)較高，但如果本地的公共服務(wù)更好，也可以吸引人才和資源的流入。他們的研究還得出了一個(gè)重要的結(jié)論代寫經(jīng)濟(jì)論文，就是隨著人員和資源在地區(qū)的流動(dòng)性的增強(qiáng)，分權(quán)制將強(qiáng)化在地方政府財(cái)政支出方面的競(jìng)爭(zhēng)，從而有助于提高資源配置的效率。

對(duì)于財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)效率問題，公共選擇學(xué)派從另一個(gè)角度進(jìn)行了分析，他們認(rèn)為作為地方政府決策主體的官員，分權(quán)化導(dǎo)致地方官員作為中央政府的代理人在財(cái)政支出決策中易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)與地方官員的尋租和腐敗行為的結(jié)果不是福利最大化而是政府預(yù)算最大化。但是稅收競(jìng)爭(zhēng)可以增進(jìn)福利，限制政府預(yù)算消費(fèi)，因此稅收競(jìng)爭(zhēng)被看成一種有效的，旨在對(duì)高稅率的內(nèi)在壓力的制約不充分的制度性約束的補(bǔ)充，這種稅收競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了稅收制度的趨同，降低了公共服務(wù)的成本。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里。貝克爾更是指出稅收競(jìng)爭(zhēng)是“撲向頂層的競(jìng)爭(zhēng)”，是限制了特殊利益集團(tuán)的利益，而且不是以損害大多數(shù)人的利益為代價(jià)的。

二、我國(guó)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀及問題

1994年分稅制改革以后，地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)在稅收競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上，又通過提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來吸引外來資源，擴(kuò)大稅基，從而使地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)逐步轉(zhuǎn)向稅收競(jìng)爭(zhēng)和支出競(jìng)爭(zhēng)并存的新階段。隨著我國(guó)積極財(cái)政政策的推行，財(cái)政支出在地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中占到了主導(dǎo)地位，一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是另一方面其問題也不容忽視。

1.財(cái)政支出比重過大，監(jiān)督不力

改革開放以來，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)從總體而言是不合理的，資源配置效率低下的問題越來越突出。地方財(cái)政支出占全國(guó)總財(cái)政支出的比重逐步上升，地方財(cái)政支出的高比重反映出地方財(cái)政資源配置的自主程度提高，但是從一個(gè)側(cè)面反映了中國(guó)財(cái)政體制存在著內(nèi)在矛盾，地方政府承擔(dān)了過多公共品供給責(zé)任，雖然分稅制改革以后，經(jīng)濟(jì)權(quán)限似乎得到了明確劃分，然而社會(huì)責(zé)任主要采取中央與地方分擔(dān)方式，中央把支出責(zé)任給地方，地方則向中央要錢，正常的轉(zhuǎn)移支付被輕視；地方利用信息優(yōu)勢(shì)欺上瞞下，通過預(yù)算外收支及體制外收支來滿足自身利益要求。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在重收入、輕支出的現(xiàn)象。受傳統(tǒng)計(jì)劃體制影響，我國(guó)財(cái)政支出管理中，財(cái)政支出預(yù)算約束軟化問題十分嚴(yán)重。很多地方根本不按《預(yù)算法》行事，實(shí)行赤字預(yù)算或隨意追加預(yù)算支出。缺乏真正有效的管理制度和辦法，資金使用中的浪費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。在支出項(xiàng)目決策方面，我國(guó)歷來缺乏一套科學(xué)合理的決策機(jī)制，支出預(yù)算基本上是按照基數(shù)法加增長(zhǎng)的方法編制而成的，這種方法由于是在承認(rèn)既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，容易把以前決策的錯(cuò)誤進(jìn)一步累積，影響了支出安排的有效性和合理性。較之西方發(fā)達(dá)國(guó)家的項(xiàng)目專家決策的成本收益分析方法、最低費(fèi)用選擇法等等，我國(guó)常常由長(zhǎng)官意志決定，無法反映公眾的真實(shí)需求，造成支出的低效率或無效率。

2.制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)有欠公平

地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)是財(cái)政資金來源基礎(chǔ)，也通常作為地方政府招商引資的手段之一。目前，我國(guó)地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象普遍存在，既有因中央差別性稅收及地方合法稅收權(quán)限引起的制度內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)，也存在制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)。

制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)是稅法規(guī)定的稅權(quán)范圍內(nèi)，制定的差別稅收政策。使用的手段主要包括差別稅率（額）、減免稅、不同的起征點(diǎn)、個(gè)別稅種是否開征、差別稅目、不同的納稅期限等。制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)形式靈活，因此決定和影響其效率的制度外因素十分復(fù)雜，如稅收征管力度、征管人員素質(zhì)、稅收計(jì)劃、地方行政干預(yù)、辦稅服務(wù)水平等都可能。此類競(jìng)爭(zhēng)形式隱蔽且多樣，性質(zhì)上也存在較大差別，既有合理、合法的競(jìng)爭(zhēng)，又有不合理甚至非法的競(jìng)爭(zhēng)，如擅自減免稅、有意放松稅收征管力度、包稅、買稅、稅收“先征后返”、稅收獎(jiǎng)勵(lì)、減免費(fèi)等。稅收競(jìng)爭(zhēng)不易監(jiān)督，容易產(chǎn)生地方政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)，滋生腐敗，嚴(yán)重?fù)p害了地方政府和稅務(wù)部門的形象。而且各地在不規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)行與操作中存在很多盲區(qū)，難以保證財(cái)政收入合理使用。

三、提高地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)效率的對(duì)策

根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義理論對(duì)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)效率的分析，地方政府的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)有利于為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的制度基礎(chǔ)（錢穎一，魏加特，1995）。但是這個(gè)結(jié)論有三個(gè)理論前提：（1）地方政府在財(cái)政方面擁有自主權(quán)，中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政不進(jìn)行干預(yù)；（2）各種生產(chǎn)要素可以充分流動(dòng)，允許“以足投票”；（3）地方政府面臨預(yù)算的硬約束，即不可以發(fā)行貨幣和無限制貸款。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國(guó)財(cái)政的分權(quán)實(shí)際造成的地方政府的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)和要素的流動(dòng)性增強(qiáng)，在一定程度上為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了好的制度前提。但是我國(guó)財(cái)政體制的分權(quán)受到集權(quán)政治體制的影響，對(duì)企業(yè)和地方金融機(jī)構(gòu)還存在直接和間接的控制關(guān)系。正如Bird（1998）指出的，地方政府的企業(yè)家行為產(chǎn)生了極大的危害，一方面，政府過多地直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并過多地依賴企業(yè)稅源阻礙了民間投資和創(chuàng)新，這反過來又制約了政治體制的分權(quán)；另一方面，地方政府對(duì)地方企業(yè)的所有權(quán)必然導(dǎo)致沉重的企業(yè)補(bǔ)貼，因?yàn)橹行∑髽I(yè)的破產(chǎn)率總是很高，地方政府不得不承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

1.地方財(cái)政遠(yuǎn)期目標(biāo)：適度收權(quán)

我國(guó)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)不僅造成了大量的財(cái)政資源浪費(fèi)，而且給腐敗及政府決策的低效率提供了溫床。因此，改革地方政府的財(cái)政收支體制成為當(dāng)前非常迫切的課題。

之所以地方政府經(jīng)濟(jì)上適度收權(quán)，是要求地方政府退出微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，主要是放棄對(duì)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的直接控制，從企業(yè)家式政府轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)維護(hù)型政府。這樣做可以為財(cái)政體制的改革創(chuàng)造良好的制度條件，從而在一定程度上能夠優(yōu)化地方的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資源的配置效率。相應(yīng)地要逐步切斷地方政府對(duì)增值稅和企業(yè)所得稅的依賴，逐步培育地方自有稅基。但是，經(jīng)濟(jì)上過度分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的危害并不意味著回歸集權(quán)體制是可行的。適度收權(quán)的提出是相對(duì)于過度的地方經(jīng)濟(jì)自主與集權(quán)的政體之間的矛盾而言的，所以在經(jīng)濟(jì)權(quán)利收縮的同時(shí)，逐步推進(jìn)政治的分權(quán)化也是必要的，政治分權(quán)化可以塑造最終的政府監(jiān)督人，從而解決財(cái)政監(jiān)督的缺位問題。委托代理理論已經(jīng)證明，在委托人缺乏監(jiān)督效力或存在委托人缺位時(shí)，代理成本會(huì)非常高，以致于整個(gè)體制長(zhǎng)期處于低效率狀態(tài)。因此，財(cái)政支出改革的核心在于塑造一個(gè)最終監(jiān)督人群體，對(duì)政府財(cái)政預(yù)算有強(qiáng)有力的決定權(quán)，這要求有相應(yīng)的政體改革措施，即適當(dāng)?shù)娜耸氯蚊鈾?quán)的下放是必要的。

財(cái)政支出管理體制改革的重要目標(biāo)就是地方財(cái)政有明確的財(cái)權(quán)和事權(quán)。因此在分稅制的基礎(chǔ)上，應(yīng)該賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，使地方人大具有開征地方稅種和安排地方稅稅率的權(quán)利，以法制化、程序化的稅收競(jìng)爭(zhēng)代替制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，讓納稅人真正行使監(jiān)督權(quán)利，利用地方人大會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政收支行為進(jìn)行合法監(jiān)督，并實(shí)施獎(jiǎng)懲，更進(jìn)一步的是通過地方直選來真正落實(shí)納稅人的監(jiān)督權(quán)。

2.地方財(cái)政改革近期對(duì)策

政治分權(quán)作為一種遠(yuǎn)期目標(biāo)是必需的，但近期內(nèi)還缺乏實(shí)施的條件，這不僅是因?yàn)槁窂揭蕾嚨募s束，更重要的在于政體改革涉及到權(quán)利變更，存在很大的改革成本，因此采取漸進(jìn)式的改革思路是必要的。通過政府職能和財(cái)政監(jiān)督體制的逐步調(diào)整，來提高政府的財(cái)政資源配置效率。

（1）調(diào)整地方政府的職能范圍，把地方政府定位在地方公共品的供給角色上。近期內(nèi)在不調(diào)整現(xiàn)有的事權(quán)政府間配置結(jié)構(gòu)的前提下，改革地方政府的事權(quán)結(jié)構(gòu)，即鼓勵(lì)或強(qiáng)制地方政府逐步退出地方國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)?？梢韵扔蓢?guó)有資產(chǎn)管理部門和審計(jì)局對(duì)各地的國(guó)有和集體企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資，然后由國(guó)有資產(chǎn)管理部門制定政府所有權(quán)拍賣名單、價(jià)格、次序與規(guī)則，在各地產(chǎn)權(quán)交易所對(duì)政府所有權(quán)進(jìn)行拍賣，購(gòu)買者必須承擔(dān)該企業(yè)的債務(wù)及就業(yè)責(zé)任。拍賣資金納入地方財(cái)政預(yù)算，用于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障支出。（2）改革財(cái)政監(jiān)督體制，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理。財(cái)政支出管理的薄弱在一定程度上是由財(cái)政監(jiān)督的不到位造成的，盡管改革以來我國(guó)逐步建立起了以財(cái)政部門為主體的財(cái)政監(jiān)督體系，但在實(shí)際運(yùn)作中卻得不到足夠的重視。財(cái)政監(jiān)督缺位是納稅人沒有真正行使監(jiān)督權(quán)利，政府部門的行為規(guī)范很大程度上依靠關(guān)于自律，而這已經(jīng)被證明是不可行的。一個(gè)有效的政府離不開人民的約束，政府官員必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。所以，財(cái)政監(jiān)督制度的改革必須圍繞財(cái)政公開化原則，從納稅人監(jiān)督和財(cái)政體系內(nèi)部監(jiān)督兩方面著手，加強(qiáng)對(duì)政府行為的約束。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：成片土地開發(fā)及出讓中存在的問題和對(duì)策

成片土地開發(fā)及出讓中存在的問題和對(duì)策

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年上海市出讓土地201幅，計(jì)2010公頃；廣東省1992年出讓土地2503幅，計(jì)7374公頃。其中成行成片綜合開發(fā)占極大比重，如大亞灣4個(gè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，面積達(dá)500公頃；香港新世界集團(tuán)公司在佛山投資10億港元，對(duì)300萬平方米土地進(jìn)行住宅、旅游、商業(yè)等綜合開發(fā)。到1993年初為止，地處內(nèi)陸的重慶市，在9．3平方公里的土地上，有7大開發(fā)區(qū)．180多個(gè)工地，正在施工的建筑面積達(dá)100余萬平方米。據(jù)比較保守的估計(jì)，至1992年底，全國(guó)共有各類開發(fā)區(qū)2000多個(gè)，規(guī)劃面積約1．5萬平方公里。成片土地開發(fā)區(qū)的面積一般為1—2平方公里．其中最大的是福建元洪投資開發(fā)區(qū)50平方公里．其次是洋浦開發(fā)區(qū)30平方公里。成片土地開發(fā)區(qū)有獨(dú)資、合資、合作等投資開發(fā)形式；有工業(yè)開發(fā)區(qū)、高科技開發(fā)區(qū)、旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)以及綜合開發(fā)區(qū)等開發(fā)經(jīng)營(yíng)類型。幾年來的實(shí)踐證明，鼓勵(lì)外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地，改善了開發(fā)區(qū)所在地的基礎(chǔ)設(shè)施，加快了我國(guó)吸引外資的步伐，進(jìn)而促進(jìn)了區(qū)域面貌改觀和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，由于一些地區(qū)急于想改變落后面貌，放松對(duì)國(guó)家政策的把握和執(zhí)行，加之有關(guān)法規(guī)、政策不完善，相應(yīng)的監(jiān)督措施不力，因而在開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地及土地出讓上出現(xiàn)了一些盲目性等問題。

不進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃論證，盲目圈地，開發(fā)區(qū)設(shè)置過多

一些地區(qū)不看條件，不分地段，盲目圈地，形成省、地、縣、鄉(xiāng)都競(jìng)相興辦開發(fā)區(qū)的局面。一些開發(fā)區(qū)的興建沒有根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求與自然地理?xiàng)l件進(jìn)行充分地規(guī)劃論證，而是互相攀比，在形式和數(shù)量上趕浪潮，形成圍地?zé)?、批地?zé)?、炒地?zé)?。要建成前面說的面積達(dá)1．5萬平方公里的2000多個(gè)開發(fā)區(qū)，需30萬個(gè)億的投資，相當(dāng)于1992年全國(guó)固定資產(chǎn)完成投資的40倍；也就是說，即使所有資產(chǎn)者投向開發(fā)區(qū)，至少也要40年才能建成這些開發(fā)區(qū)。

土地出讓供大于求，價(jià)格偏低，國(guó)土收益大量流失

土地出讓的數(shù)量過多，供過于求。不少地方超越國(guó)家規(guī)定的權(quán)限自行制訂優(yōu)惠政策或變相減稅讓利，靠低地價(jià)吸引外商，超優(yōu)惠出讓土地使用權(quán)。有資料表明，成片土地出讓地價(jià)，沿海地區(qū)一般每畝(0．066公頃)一萬元左右，高的數(shù)萬元，低的僅幾千元。內(nèi)陸地區(qū)地價(jià)更低，有的甚至低于土地開發(fā)的成本價(jià)格。為爭(zhēng)外資競(jìng)相壓低地價(jià)，無疑是對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊，是嚴(yán)重違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為，它使國(guó)家在未來的土地增值中流失了大量的收益，不利于地產(chǎn)市場(chǎng)的培育完善。

大量良田沃土被占用，或者閑置，建設(shè)用地嚴(yán)重超計(jì)劃 1991年全國(guó)各類建設(shè)占用耕地達(dá)58萬公頃，比上年增加約30%，耕地凈減少23．3萬公頃。1992年全國(guó)絕大多數(shù)省市區(qū)非農(nóng)建設(shè)占用耕地大大突破計(jì)劃，成片土地開發(fā)占地80是耕地開發(fā)區(qū)的興建是我國(guó)耕地面積銳減的主要原因之一。以湖南省漢壽縣太子廟經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，該開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積107公頃，其中占用耕地69公頃，是漢壽縣以往每年三項(xiàng)建設(shè)占用耕地面積的3—5倍。一些地區(qū)生產(chǎn)力水平不高，基礎(chǔ)設(shè)施難配套，造成開發(fā)區(qū)土地資源閑置荒蕪；或者大量土地被用地單位和外商長(zhǎng)期掌握，政府通過土地供應(yīng)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的能力大大削弱。

土地出讓后監(jiān)控手段不力，管理薄弱，土地市場(chǎng)投機(jī)現(xiàn)象多

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地會(huì)自然增值，有的用地戶獲得土地使用權(quán)后，不按合同要求進(jìn)行開發(fā)，而是坐等土地增值炒地皮；有的僅進(jìn)行少量開發(fā)，未真正達(dá)

到轉(zhuǎn)讓條件就開始轉(zhuǎn)讓土地；有的遲遲不動(dòng)工開發(fā)建設(shè)。不少經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)招商進(jìn)度慢，開發(fā)資金到位率低。對(duì)于這些問題．政府缺乏有力的監(jiān)控手段，正常管理顯得十分薄弱。

成片土地開發(fā)經(jīng)常還存在一些其他問題，如忽視環(huán)境保護(hù)，引進(jìn)項(xiàng)目雷同化、低水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化等。

上述問題在成片土地開發(fā)及土地出讓中已不鮮見，在許多地方普遍存在。今后，開發(fā)區(qū)興建和土地出讓工作應(yīng)從追求數(shù)量、疏于管理轉(zhuǎn)變到注重質(zhì)量、強(qiáng)化管理上來。具體說來，解決這些問題應(yīng)從下面幾個(gè)方面入手。

第一，加強(qiáng)宏觀控制，做好規(guī)劃工作。

從全國(guó)總體戰(zhàn)略高度出發(fā)，為將來發(fā)展留出適當(dāng)?shù)目臻g，做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在一定的時(shí)期，政府出讓的土地總面積不要超過10年內(nèi)可能的開發(fā)量。做好成片開發(fā)土地的規(guī)劃工作：(1)成片開發(fā)區(qū)的興建，包括地塊數(shù)、用地面積、利用方向等，要納入統(tǒng)一的開發(fā)規(guī)劃，做到有計(jì)劃出讓外商要投資開發(fā)的地塊應(yīng)是事先納人規(guī)劃的地塊。(2)成片土地開發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和小區(qū)建設(shè)規(guī)劃要接受區(qū)域國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)，并與之相銜接。

第二，合理確定土地出讓價(jià)格，提高國(guó)有土地資產(chǎn)收益率。鼓勵(lì)外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地，是政府有償有限期出讓土地、促進(jìn)土地商品化的切實(shí)步驟。政府通過出讓土地使用權(quán)收取一定的出讓金，招商引進(jìn)外資項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)域開發(fā)，這是一種?引鳥筑巢?和?以外引外?的對(duì)外開放形式。為增加土地開發(fā)的透明度，提高國(guó)土資產(chǎn)的收益，必須研究和制定合理的土地出讓價(jià)格合理的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)至少滿足三個(gè)條件：一是體現(xiàn)以地聚財(cái)，為政府增加財(cái)政收人；二是滿足征地補(bǔ)償；三是符合級(jí)差地租原理。出讓土地做到優(yōu)質(zhì)高價(jià)，劣質(zhì)低價(jià)。政府要加強(qiáng)對(duì)土地出讓價(jià)格的宏觀引導(dǎo)規(guī)范化管理，可由國(guó)土、計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政、物價(jià)等部門組成土地價(jià)格評(píng)估委員會(huì)，對(duì)成片土地出讓價(jià)格實(shí)行統(tǒng)一評(píng)估．合理確定基準(zhǔn)地價(jià)。并把行政區(qū)內(nèi)土地分等劃級(jí)分成若干基準(zhǔn)地價(jià)檔次，再根據(jù)每幅出讓土地的區(qū)位、使用性質(zhì)、容積率、供求狀況等因素浮動(dòng)，進(jìn)而確定每幅出讓土地的地價(jià)，以此作為外商合同和有關(guān)主管部門審批成片土地立項(xiàng)的依據(jù)。

第三，壟斷土地出讓一級(jí)市場(chǎng)，強(qiáng)化政府對(duì)出讓土地的控制權(quán)。土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，允許土地使用權(quán)依法進(jìn)人市場(chǎng)，這是我國(guó)土地使用制度的重大改革。我們?cè)试S外商獲取土地使用權(quán)后進(jìn)行投資開發(fā)，并可以依法經(jīng)營(yíng)土地，對(duì)土地使用權(quán)實(shí)行再轉(zhuǎn)讓。但土地使用權(quán)的出讓，是建立在國(guó)家擁有所有權(quán)及地面地下重要資源控制權(quán)基礎(chǔ)上的。強(qiáng)調(diào)政府壟斷成片土地出讓一級(jí)市場(chǎng)，掌握出讓土地控制權(quán)，有四個(gè)方面的要求：一是不僅對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地，而且對(duì)城鎮(zhèn)郊區(qū)榘體土地、農(nóng)村成片土地和過去無償劃撥的土地一級(jí)市場(chǎng)，都實(shí)行高度壟斷，井采取積極措施，實(shí)施?五統(tǒng)一?(統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理)。正如鄒家華副總理指出的：?土地出讓必須經(jīng)土地管理部門辦理手續(xù)?，?政府對(duì)土地出讓的壟斷，要體現(xiàn)在對(duì)土地開發(fā)實(shí)行‘五統(tǒng)一’上?。二是成片土地屬國(guó)家所有，各類房地產(chǎn)公司不能擁有所有權(quán)，出讓土地使用權(quán)的收入不能轉(zhuǎn)化為公司利潤(rùn)。三是各級(jí)政府出讓土地后，即使是合同出讓期限內(nèi)，因?yàn)橹卮蠡A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，可以按原出讓價(jià)收回土地使用權(quán)。在成片土地出讓合同及立項(xiàng)批文中應(yīng)明確寫上這一條。四是要重視資源保護(hù)。如成片土地開發(fā)原則上不得占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，更不得占用一級(jí)(永久)保護(hù)區(qū)；不得占用或破壞永久性的測(cè)繪標(biāo)志；不得占用出讓土地范圍內(nèi)的地下礦產(chǎn)資源等。

第四，鼓勵(lì)開發(fā)?生地?，嚴(yán)格控制占用耕地，扭轉(zhuǎn)建設(shè)用地失控局面。如何協(xié)調(diào)好外資用地與農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系，是一個(gè)十分重要的問題。為了進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放．吸引外資，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，成片開發(fā)用地必須充分保證；為了認(rèn)真貫徹土地基本國(guó)策，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，考慮中華民族子孫后代的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，耕地面積必須保持穩(wěn)定。因此，應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的多種調(diào)控手段，鼓勵(lì)外商成片開發(fā)經(jīng)營(yíng)荒山、荒坡、荒灘，提高土地資源的利用率。具體措施：

1、劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，制定和落實(shí)保護(hù)措施。

2、加強(qiáng)成片土地出讓的計(jì)劃性，分期下?lián)芊寝r(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地指標(biāo)。

3、在收取土地出讓金(包含造地費(fèi))時(shí)，對(duì)開發(fā)?生地?者給予一定優(yōu)惠。

4、劃入開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)但久未動(dòng)用的土地，要組織農(nóng)民復(fù)耕．避免土地閑置。

5、嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)總量控制目標(biāo)，促進(jìn)成片開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)同步。

第五．土地出讓中以招標(biāo)、拍賣方式為主，減少協(xié)議批租。

協(xié)議出讓的方式主要適用于非營(yíng)業(yè)性單位用地，如行政、科教、文衛(wèi)等部門用地，福利商品房用地，高科技項(xiàng)目用地等。從1989年12月1日深圳首次采用公開拍賣方式，出讓國(guó)有土地使用權(quán)(面積8588平方米，拍定價(jià)525萬元)開始，廣州、珠海、上海、廈門以及內(nèi)陸許多地方都相繼敲響了地改的鑼聲。但是，廣東、上海、重慶、黑龍江、深圳、北京等地資料顯示，土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣出讓難。以這兩種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓土地使用權(quán)的數(shù)量，一直難以突破建設(shè)用地總量的百分之十。用拍賣和招標(biāo)的方式出讓土地，能杜絕?條子地?、?關(guān)系地?等不正常地獲取土地的方式，地價(jià)較合理，資金易到位。目前，要讓招標(biāo)、拍賣?唱主角?，關(guān)鍵是做好兩方面的工作：一是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，禁止權(quán)力進(jìn)入土地市場(chǎng)，不以行政干預(yù)、長(zhǎng)官意志阻礙土地真正走進(jìn)市場(chǎng)的進(jìn)程；二是對(duì)近期需出讓的土地，按城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃的要求，有關(guān)部門密切配臺(tái)，超前做好分區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。

第六，成片土地開發(fā)既要依法審批叉要提高辦理效率，要切實(shí)加強(qiáng)土地出讓后的管理。

各地為了調(diào)動(dòng)外資參與土地出讓的積極性，在審批用地時(shí)不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高辦事效率，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，減少了外商經(jīng)營(yíng)管理的外部成本。但有的地方無視國(guó)家稅法和土地法，超越權(quán)限擅自制訂發(fā)布稅費(fèi)減免辦法，對(duì)外造成了不良影響；有的盲目下放審批權(quán)限．放松正常的行政監(jiān)督和執(zhí)法行為，對(duì)土地出讓后用地者履行合同情況管理不力。目前要做好以下幾個(gè)方面的工作：

一、實(shí)行分級(jí)分類審批以減少層次，實(shí)行聯(lián)合會(huì)審制度以減少環(huán)節(jié)，實(shí)行項(xiàng)目立項(xiàng)和可行性研究報(bào)告～次性報(bào)批以減少重復(fù)。

二、按中共中央關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見和國(guó)發(fā)(1993)33號(hào)文件精神，繼續(xù)對(duì)現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的設(shè)立審批權(quán)和土地審批手續(xù)進(jìn)行認(rèn)真清理、整改。

三、加強(qiáng)土地出讓合同管理非縣以上國(guó)土部門鑒定的出讓合同一律無效。政府要定期檢查出讓合同執(zhí)行的情況，發(fā)現(xiàn)不履行合同的現(xiàn)象及時(shí)處理。

四、對(duì)出讓后的土地進(jìn)行清理檢查。未按時(shí)招商的要促成盡快招商；兩年內(nèi)未動(dòng)工建設(shè)的應(yīng)由政府收回土地使用權(quán)；對(duì)未達(dá)到開發(fā)進(jìn)度要求而進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓的，增收土地增值稅。

第七，加強(qiáng)立法工作，把土地資產(chǎn)管理納入法制軌道。我們要借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，制定完善的地產(chǎn)法，保障土地使用權(quán)交易雙方的合理權(quán)益，使土地資產(chǎn)管理有法可依，有章可循。比如香港制定有《拍賣地產(chǎn)條例》、《地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及物業(yè)條例》、《土地注冊(cè)條例》、《土地回收條例》等。在我國(guó)現(xiàn)今土地出讓過程中，卻缺乏市場(chǎng)機(jī)制和法律規(guī)范，人為因素多。為促進(jìn)土地使

用制度改革走向深入，建立和發(fā)展規(guī)范化的地產(chǎn)市場(chǎng)，當(dāng)務(wù)之急是國(guó)家要盡快頒布土地市場(chǎng)和土地資產(chǎn)方面的法律法規(guī)《地產(chǎn)管理法》或《地產(chǎn)交易法》，及與之相配套的規(guī)章制度。

第四篇：關(guān)于到期出讓土地使用權(quán)年限續(xù)期和出讓金收取問題的探討

關(guān)于到期出讓土地使用權(quán)年限續(xù)期和出讓金收取

問題的探討

摘要：自1989年1月1日《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第55號(hào)）實(shí)施，至今已22年，國(guó)有出讓土地相繼面臨到期問題，到期土地續(xù)期問題也逐漸引起了各專家和人們的廣泛關(guān)注，在今年的兩會(huì)上，關(guān)于土地使用年限續(xù)期的問題也一度成為政協(xié)代表們討論的焦點(diǎn)。本文從土地資源管理的角度，對(duì)不同類型的土地到期應(yīng)如何處置，如何合理收取土地出讓金等問題進(jìn)行研究和探討，為解決土地使用權(quán)續(xù)期問題提供參考。

關(guān)鍵詞：土地使用年限

自動(dòng)續(xù)期

土地出讓金

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第55號(hào)）第十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓的最高年限按下類用途確定：

（一）居住用地七十年；

（二）工業(yè)用地五十年；

（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；

（四）商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；

（五）綜合或者其他用地五十年”，自1989年1月1日該條例實(shí)施以來，至今已22年，國(guó)有出讓土地相繼面臨到期問題，不同用途的土地到期后應(yīng)如何續(xù)期，如何補(bǔ)交土地出讓金？這一系列的問題亟待解決?，F(xiàn)行土地制度中關(guān)于土地續(xù)期問題的規(guī)定

1.1 《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第六章土地使用權(quán)終止，第四十條：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記”；第四十一條：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?。1.2 《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》中的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二章房地產(chǎn)開發(fā)用地，第二十一條規(guī)定；“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至少于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù) 期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無償收回?！?。

1.3 《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》中的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二章土地的所有權(quán)和使用權(quán)，第七條規(guī)定：“土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，由原土地登記機(jī)關(guān)注銷土地登記。”。1.3 《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第十二章建設(shè)用地使用權(quán)，第一百四十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”。

從以上我國(guó)現(xiàn)行的土地制度中可以看出，到期土地續(xù)期問題在相關(guān)的法律條文下均有涉及，但是具體的到期土地該如何續(xù)期，怎樣收取土地出讓金等問題尚無明確規(guī)定。到期土地是否應(yīng)給予續(xù)期

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地制度的規(guī)定，土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，應(yīng)當(dāng)至少于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。從該規(guī)定可以看出，土地續(xù)期存在兩方面的限制，一是土地使用者的申請(qǐng)，二是土地使用者使用的土地是否影響到社會(huì)公共利益的需要。

從土地使用者的角度來看，至少應(yīng)在土地使用年限屆滿前一年提出申請(qǐng)，相關(guān)土地管理部門對(duì)其使用的土地進(jìn)行核查，在不影響社會(huì)公共利益的前提下應(yīng)準(zhǔn)予其續(xù)期要求。另外，對(duì)于土地使用者而言，應(yīng)根據(jù)自身對(duì)土地的需要提前做好規(guī)劃，如果需要繼續(xù)使用該宗土地應(yīng)提前提出申請(qǐng)，延長(zhǎng)使用年限。土地使用者可根據(jù)當(dāng)時(shí)的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、區(qū)域規(guī)劃等相關(guān)資料對(duì)自己使用的土地是否符合續(xù)期使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。

對(duì)于延期土地使用的申請(qǐng)，相關(guān)土地管理部門應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃土地利用資料進(jìn)行判斷，是否給予續(xù)期，及時(shí)作出明確回復(fù)。3 不同用途土地續(xù)期的出讓金收取

《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期，對(duì)于其他用途的土地續(xù)期問題，《物權(quán)法》只明確“依照法律規(guī)定辦理”，而其他相關(guān)法律法規(guī)度該問題卻未作出明確的續(xù)期規(guī)定，對(duì)于出讓金的收取也無明確規(guī)定。在此，深圳市于2004年下發(fā)的<深圳市人民政府關(guān)于印發(fā)《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》的通知>（深府[2004]73號(hào)）對(duì)全國(guó)使用年限屆滿土地的續(xù)期問題和土地出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)起到了一個(gè)示范作用。

但是土地出讓金到底該如何收取？不同用途的土地續(xù)期土地出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)一致？這些問題還值得我們進(jìn)一步探討。3.1 土地出讓金與地價(jià)

土地出讓金是指各級(jí)政府土地管理部門將一定用途一定年期土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款（指土地出讓的交易總額），或土地使用權(quán)期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價(jià)款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款。準(zhǔn)確地說，是土地使用權(quán)的交易價(jià)格。城市的土地，屬于國(guó)家所有。國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，土地使用者應(yīng)當(dāng)向國(guó)家支付的一定土地價(jià)款，這是國(guó)家作為土地所有者應(yīng)有權(quán)益的體現(xiàn)。

土地出讓金不等于地價(jià)，地價(jià)是獲取土地權(quán)利的價(jià)格，指土地所有者向土地需求者讓渡土地所有權(quán)所獲得的收入，是買賣土地的價(jià)格。我國(guó)土地所有權(quán)歸國(guó)家，不得買賣，實(shí)際上“買賣”的是有一定使用期限的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，所以人們通常所講的地價(jià)，是出讓或都轉(zhuǎn)讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)格，是國(guó)家一次性出讓若干年的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)或者土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)所獲得的收入，一次性收取的若干年的地租，土地價(jià)格相當(dāng)于一筆資本的價(jià)值，若將其存入銀行，每年的利息收入相當(dāng)于這塊土地地租的收入。因此，地價(jià)是未來若干年（或無限年期）地租的折現(xiàn)，其本質(zhì)是地租的資本化。

土地出讓金根據(jù)地塊的條件，可以分為以下兩種：一種是“熟地價(jià)”，即提供“七通一平”的地塊，出讓金包括土地使用費(fèi)和開發(fā)費(fèi)；另一種是“毛地價(jià)”或“生地價(jià)”，即未完成“七通一平”的地塊，出讓金僅為土地有償使用的部分，投資者需自行或委托開發(fā)公司進(jìn)行受讓土地的開發(fā)工作。對(duì)于地價(jià)的構(gòu)成，一般來說，熟地出讓時(shí)，地價(jià)由支付給被征地農(nóng)民或原城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用者作為補(bǔ)償?shù)耐恋厝〉觅M(fèi)用，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、開發(fā)配套和土地平整等土地開發(fā)費(fèi)用，耕地占用稅、征地管理費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)和土地出讓收益 組成。其中，土地取得費(fèi)用和開發(fā)費(fèi)用是地價(jià)的主要組成部分；毛地出讓或生地出讓時(shí)，土地取得費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等往往由用地者自行投入，政府只按照地價(jià)的一定比例收取土地出讓金作為土地出讓收益。

3.2 不同用途土地續(xù)期的出讓金收取

我國(guó)的土地制度規(guī)定城市土地屬國(guó)家所有，土地市場(chǎng)上的交易指的是土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，地價(jià)是在一定年期下的土地使用權(quán)價(jià)格。盡管年期有限，但是從地價(jià)評(píng)估的角度來看，法定最高年期的出讓土地使用權(quán)價(jià)格與無限年期的使用權(quán)價(jià)格相差不大。以商業(yè)用地為例，依據(jù)預(yù)期收益折現(xiàn)的原理，當(dāng)還原利率取8%時(shí)，40年商業(yè)用地土地使用權(quán)價(jià)格接近無限年期價(jià)格，前者約占后者的95%。那么，在土地續(xù)期問題上，到期土地是不是應(yīng)當(dāng)繳納全額土地出讓金呢？以下觀點(diǎn)僅代表作者的見解。3.2.1 居住用地

《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期，并未提及有關(guān)續(xù)期費(fèi)用問題。有些專家認(rèn)為，法律條文中的“自動(dòng)”二字提示“自動(dòng)”應(yīng)該意味著住宅產(chǎn)權(quán)人根本不必采取任何行為（包括支付土地出讓金行為），土地使用權(quán)的期限就會(huì)自行續(xù)延，這意味著土地使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期是無償?shù)模瑹o償續(xù)期也就是無償使用。在此，筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》并未明確規(guī)定自動(dòng)續(xù)期就是無償續(xù)期使用，居住用地到期土地續(xù)期是否需要繳納土地出讓金需法律條文的進(jìn)一步明示。

隨著土地市場(chǎng)的進(jìn)一步規(guī)范，大部分居住用地土地使用權(quán)取得方式已為出讓，房地產(chǎn)開發(fā)商通過出讓方式取得土地，在進(jìn)行土地開發(fā)和房屋建成后，通過銷售方式把地價(jià)和房?jī)r(jià)轉(zhuǎn)嫁到購(gòu)買者身上，那么在若干年后，土地的使用主體就變成了業(yè)主，土地使用年限到期，繼續(xù)使用土地的土地使用者不再是房地產(chǎn)開發(fā)商，而是業(yè)主，以戶為單位繳納土地出讓金不但給國(guó)土資源管理部門帶來很大的管理弊端，也給居民造成一定的困擾。國(guó)土資源管理部門收取土地出讓金應(yīng)依據(jù)土地估價(jià)報(bào)告，以戶為單位的土地出讓金收取不具可操作性。在此，對(duì)于居住用地，國(guó)家及相關(guān)部門應(yīng)考慮免除收取或者以居住區(qū)、居住組團(tuán)為單位通過物業(yè)管理相關(guān)部門統(tǒng)一收取。對(duì)于收取標(biāo)準(zhǔn)，建議在原出讓金的基礎(chǔ)上按百分比適當(dāng)制定收取標(biāo)準(zhǔn)。3.2.2 工業(yè)用地

對(duì)于準(zhǔn)予續(xù)期的工業(yè)用地，根據(jù)現(xiàn)行土地相關(guān)制度，考慮到工業(yè)用地產(chǎn)出效益較低，以及招商引資，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈等各方面的政策優(yōu)惠，工業(yè)用地土地出讓金在收取時(shí)有一定的政策扶持，土地出讓金收取比例較低，在到期工業(yè)用地土地續(xù)期時(shí)應(yīng)酌情收取土地出讓金，以促使土地的更合理利用，發(fā)揮土地的能動(dòng)效應(yīng)，加強(qiáng)國(guó)土土地資源的管理。工業(yè)用地續(xù)期土地的出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于住宅用地的收取標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.3 教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育（以經(jīng)營(yíng)為目的的）用地

教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地作為社會(huì)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施用地，在到期土地續(xù)期問題上應(yīng)酌情考慮減免收取土地出讓金。首先，作為社會(huì)服務(wù)設(shè)施用地，其用地性質(zhì)本身帶有一定的公益性，為社會(huì)大眾服務(wù)；其次，作為科教文衛(wèi)體用地，雖然也存在一定的收益，但是相對(duì)商業(yè)用地該類用地收益較低，而地上建筑維護(hù)需要較大投入，以保證社會(huì)和公民的使用安全，其建筑物在使用年限上也比一般建筑的使用年限要長(zhǎng)，土地的使用期限相對(duì)較短，適時(shí)延長(zhǎng)土地使用期限有利于社會(huì)資源的合理配置和節(jié)約利用。3.2.4 商業(yè)、旅游、娛樂用地

在土地利用分類中，商業(yè)、旅游、娛樂用地的收益是最大的，該類用地的法定最高出讓年限也最短，在各類用地中，該類用地面臨的土地年限屆滿到期問題也是最亟待解決的。此類用地在當(dāng)前的土地出讓金收取中相對(duì)工業(yè)用地而言政策優(yōu)惠較少。鑒于其收益較大，在到期商業(yè)、旅游、娛樂用地土地續(xù)期時(shí)，為保證國(guó)有土地資源的合理集約利用，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失，應(yīng)合理收取土地出讓金，商業(yè)、旅游、娛樂用地續(xù)期土地的出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于其他類用地的收取標(biāo)準(zhǔn)。3.2.5 綜合或者其他用地

該類用地涉及范圍較大，在續(xù)期土地出讓金收取上應(yīng)參照相應(yīng)類型土地，綜合考慮其土地收益、社會(huì)效益等各方面的因素制定收取辦法和收取標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)論

綜上所述，在到期土地續(xù)期問題上，相關(guān)部門要以國(guó)家相關(guān)土地制度為依據(jù)，及時(shí)出臺(tái)有效的法律法規(guī)，在土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行土地資源的合理配置，及時(shí)解決面臨到期土地的土地使用權(quán)續(xù)期問題。到期土地續(xù)期，土地出讓金的收取應(yīng)按照不同土地利用類型進(jìn)行規(guī)定，有梯度的制定出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到土地資源合理配置和土地收益合理分配的目的。

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第五篇：城鎮(zhèn)化背景下的土地閑置問題

城鎮(zhèn)化背景下的土地閑置問題

土地資源是人類社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切生命生存和再生產(chǎn)的基本條件，因此在社會(huì)發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，合理運(yùn)用政策、經(jīng)濟(jì)及技術(shù)手段，促進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下土地閑置問題得以有效解決，從而推進(jìn)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化及土地閑置概述

（一）城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)性過程，就是指隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，農(nóng)業(yè)活動(dòng)減少，而非農(nóng)活動(dòng)增多，城鎮(zhèn)面積逐漸擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口迅速增長(zhǎng)，社會(huì)群體為獲取更多的經(jīng)濟(jì)收入而投身于城鎮(zhèn)長(zhǎng)，放棄對(duì)土地的使用。

（二）土地閑置

我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，總體來看土地資源豐富，但人均耕地面積較少，因此土地資源在社會(huì)生產(chǎn)生活中具有巨大的價(jià)值。人們可以在土地上實(shí)現(xiàn)多種目的，因此土地是整個(gè)社會(huì)賴以生存的重要基礎(chǔ)。受到土質(zhì)特點(diǎn)以及土壤環(huán)境等因素的影響，當(dāng)前我國(guó)土地資源并未得到全部利用，甚至部分有耕作能力和生產(chǎn)能力的土地也正趨向于貧瘠，原本應(yīng)當(dāng)種滿莊稼的農(nóng)田被雜草所掩蓋，難以發(fā)揮其實(shí)際使用價(jià)值，土地閑置問題嚴(yán)重。

二、城鎮(zhèn)化背景下土地閑置問題的產(chǎn)生原因

（一）國(guó)家制度方面的因素

在社會(huì)主義國(guó)家之前，科學(xué)技術(shù)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，其他行業(yè)尚未興起，并且在統(tǒng)治者的政策要求下，農(nóng)業(yè)始終是發(fā)展的重中之重，土地資源利用率較較高。在改革開放以后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，工商業(yè)得以發(fā)展，科學(xué)技術(shù)不斷創(chuàng)新，并得到廣泛應(yīng)用，其他行業(yè)也逐漸興起。此種經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并給予一定的土地相關(guān)補(bǔ)貼，只要是有土地就給予補(bǔ)貼，并不注重土地處于種植狀態(tài)還是閑置狀態(tài)，此種情況下，導(dǎo)致土地資源出現(xiàn)閑置問題。

（二）經(jīng)濟(jì)的原因

農(nóng)業(yè)種植是一項(xiàng)辛苦長(zhǎng)久的事情，特別是對(duì)于很多南方的地區(qū)來說。因?yàn)榇蠖际乔鹆晟降?，使得土地的種植更是難上加難。很多南方的土地過于貧瘠，道路也艱險(xiǎn)難走，種植糧食作物十分的不易。特別是一些交通不便的地方，很多的種植的原材料，肥料，水，還有成熟的糧食作物，都要靠人力去搬運(yùn)，這就使得種植的成本大大增加。而農(nóng)業(yè)還存在著很多不確定的因素，一般來說，因?yàn)楹芏嗟牡貐^(qū)水利工程等的不是特別發(fā)達(dá)，使得農(nóng)業(yè)成了一項(xiàng)靠天吃飯的產(chǎn)業(yè)。只要出現(xiàn)干旱或者洪澇等的災(zāi)害，就會(huì)導(dǎo)致顆粒無收，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。一方面是高成本低收益和高風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，一方面是低成本高收益和較低風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)城打工，面對(duì)這兩個(gè)選擇農(nóng)民要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)在困難。

（三）思想觀念的改變

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，中華兒女對(duì)土地都有一份特殊的感情，迫于生活的壓力，人們放棄耕種土地去城市謀求生生活。受傳統(tǒng)文化的影響農(nóng)民又不會(huì)放棄土地，把土地作為今后的養(yǎng)老保障，哪怕是土地處于常年閑置的狀態(tài)。

農(nóng)業(yè)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中的比重在逐漸下降，人們對(duì)農(nóng)業(yè)的重視也在不斷的下降。很多人的思想觀念也受到了巨大的沖擊，人們期望擺脫農(nóng)民這個(gè)身份，也希望自己的后代能夠走出農(nóng)村然后飛黃騰達(dá)。同時(shí)，現(xiàn)在許多的人們對(duì)于農(nóng)民有著錯(cuò)誤的看法，甚至對(duì)其帶有一種歧視。而教育的發(fā)達(dá)使得很多的人們可以有學(xué)上，而對(duì)于許多從農(nóng)村出來的學(xué)生，在完成自己的學(xué)業(yè)后就不會(huì)再回到農(nóng)村去種植農(nóng)田，而是選擇留在城鎮(zhèn)，去干那些所謂的“高尚”的職業(yè)。然而，農(nóng)業(yè)涉及到人們的吃穿住行，它是其他產(chǎn)業(yè)無法代替的，它的地位也是無法撼動(dòng)的。不能對(duì)農(nóng)民存有職業(yè)歧視，每一個(gè)人只要為這個(gè)社會(huì)做出貢獻(xiàn)，根據(jù)自己的勞動(dòng)來獲得所得，那么這份職業(yè)就是高尚的。

三、解決城鎮(zhèn)化背景下土地閑置問題的具體策略

（一）建立健全閑置土地管理制度

在城鎮(zhèn)化背景下，為促進(jìn)土地閑置問題得以有效解決，應(yīng)當(dāng)積極建立健全農(nóng)村閑置土地管理制度，為閑置土地資源的管理提供可靠的制度依據(jù)。對(duì)農(nóng)村地區(qū)閑置土地情況進(jìn)行全面調(diào)查，將閑置的土地使用權(quán)交回國(guó)家，由國(guó)家重新規(guī)劃土地使用，充分做好土地資源保護(hù)工作，交由耕種意愿強(qiáng)烈切具備耕種能力的農(nóng)民使用。在此基礎(chǔ)上，積極落實(shí)農(nóng)村土地補(bǔ)助政策，依據(jù)土地耕種標(biāo)準(zhǔn)和耕種環(huán)境適當(dāng)調(diào)整土地補(bǔ)助，加大資金投入，切實(shí)提高閑置土地管理效率。在此基礎(chǔ)上，建立科學(xué)化的閑置土地管理機(jī)制，從數(shù)量、質(zhì)量和資金等方面加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化土地管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮政府土地管理職能

為促進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下土地閑置問題得以有效解決，政府部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身土地管理職能，加大土地法律法規(guī)宣傳力度，并落實(shí)相關(guān)政策，全面開展土地閑置問題的監(jiān)督與管理工作，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地資源的保護(hù)意識(shí)，確保土地資源得到最優(yōu)化利用。在此基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)當(dāng)積極依照市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等標(biāo)準(zhǔn)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分發(fā)揮政府職能，確保土地閑置問題得到有效解決。

（三）加強(qiáng)閑置土地的技術(shù)管理

在城鎮(zhèn)化背景下，土地閑置問題嚴(yán)重，導(dǎo)致土地資源在社會(huì)生產(chǎn)生活中的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值難以得到有效的發(fā)揮，因此在閑置土地管理過程中應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同質(zhì)量水平的土壤采取科學(xué)化的管理和救助措施，改良土壤性能，優(yōu)化土地資源生產(chǎn)力，準(zhǔn)確把握閑置土地的利用潛力，進(jìn)而加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理設(shè)置閑置土地使用手冊(cè)，確保土地閑置問題得到妥善解決，提高土地資源利用率。

（四）加大經(jīng)濟(jì)與人力投入

在閑置土地管理過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市化發(fā)展趨勢(shì)，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，從民生角度出發(fā)，積極加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提高三農(nóng)的社會(huì)地位，促進(jìn)土地閑置問題得到科學(xué)有效的解決。

（五）轉(zhuǎn)變社會(huì)群體的認(rèn)知

在城鎮(zhèn)化背景下，政府部門應(yīng)當(dāng)加大土地資源保護(hù)的宣傳力度，確保社會(huì)群體充分認(rèn)識(shí)到土地資源的重要價(jià)值，強(qiáng)化其對(duì)土地資源重要性的認(rèn)知，以促進(jìn)土地閑置問題得以順利解決。政府部門應(yīng)當(dāng)將閑置土地管理工作落到實(shí)處，從實(shí)際出發(fā)，從而強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的重視，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)化利用。