第一篇：土地制度與管理——參考書目

《土地制度與管理》

——課程參考書目

1、廖永林主編，《土地管理制度與政策》.中國財政經(jīng)濟出版社，2009年10月

2、冷宏志、朱道林主編《土地資產(chǎn)管理理論與實務(wù)》.中國財政經(jīng)濟出版社20103、趙岡主編,《中國土地制度史 》.新星出版社，2006年。

——F329/154、趙岡主編,《歷史上的土地制度與地權(quán)分配 》.中國農(nóng)業(yè)出版社，2003年——F329.02/5(南區(qū))

5、張軍連主編,《土地法學(xué) 》.中國農(nóng)業(yè)出版社，2001年10月

——D922.301/36、曲福田主編,《土地行政管理學(xué)》.金盾出版社，2009年3月

7、許月明等編著,《農(nóng)村土地管理政策與實務(wù) 》.中國農(nóng)業(yè)出版社，2002年3月——F321.1/928、羅漢平著，《土地改革運動史》.福建人民出版社，2005年1月

——D651.1/169、艾建國編《中國城市土地制度經(jīng)濟問題研究》華中師范大學(xué)出版社2001年

10、吳次芳編，《中國土地制度改革三十年》.科學(xué)出版社，2009年10月——F321.1/10311、黃賢金編，《土地政策學(xué)》.中國農(nóng)業(yè)出版社，2007年8月

——F311/3（蔡家關(guān)）

12、靳共元編，《中國城市土地使用制度探索》.中國財政經(jīng)濟出版社，2004年

13、張紅宇著，《中國農(nóng)村的土地制度變遷 》.中國農(nóng)業(yè)出版社，2002年5月——F321.1/28（南區(qū)）

14、《中華人民共和國土地管理法》(實用版)(2013)中國法制出版社

第二篇：土地制度

原始社會實行氏族公社土地公有制度；夏商周時期，實行土地國有制——井田制；春秋時期，井田制瓦解；戰(zhàn)國時期，井田制被廢除，封建土地所有制確立，一直延續(xù)了兩千多年。曹魏時期曾經(jīng)實行屯田制；北魏到唐朝中期，實行均田制。-均田制是中國古代一項重要的土地制度，產(chǎn)生于北魏，繼之后的北齊、北周以及隋唐都承襲了這一制度。隨著地主經(jīng)濟的發(fā)展壯大，土地兼并也隨之日益嚴(yán)重。均田制形同虛設(shè)；到了唐代中葉，均田制終于退出歷史舞臺。-------------均田制實行的先決條件：均田制是授田給百姓,戶籍正確為實行的先決條件,因此,實行之初先清查戶籍,以五家為一鄰,五鄰為一里,五里為一黨,以便于授田與征稅 2．意義：（1）均田制鼓勵耕者有田,部曲.佃客自國家領(lǐng)得土地,向國家納稅,轉(zhuǎn)為國家編戶,政府收入增加,以自耕農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)社會逐漸建立起來（2）均田是授田給人民,有為民置產(chǎn)的精神,授田的原則是依勞動力多寡,所以男女授田數(shù)量不同,而奴婢.牛也可授田（丁牛一頭授田30畝）,每戶牛限4頭,北魏時期奴婢授田人數(shù)不限制北齊才加以限制（3）由于奴婢也授田,豪強之家可藉畜養(yǎng)奴婢獲得更多的田地,他們的利益并未被完全鏟除,或許因此使均田制的實行并未遭遇強大的阻力（4）政府授露田與桑田,可說是土地公有與私有的折衷措施（5）勞動力與土地結(jié)合,獎勵人民到人口稀少的地方開墾,耕地面積增加,有助于中原農(nóng)業(yè)的恢復(fù) 3．沿用：北齊.北周.隋.唐繼續(xù)實行均田制,隋代所受露田加倍（丁男80畝.婦女40畝）,唐代改稱口分田與永業(yè)田,數(shù)量與隋相同,但婦女不授田.奴隸社會

周王土地公有制即井田制→國君交納貢賦制、派兵打仗。

編輯本段

二、封建社會

1.戰(zhàn)國

確立土地私有→獎勵軍功，促進新興地主崛起。

2.秦朝

確立土地私有→按畝納稅（地租）、按戶籍征發(fā)賦、役（兵役和雜役）

3.漢朝

確立土地私有→按畝納租稅（少）、按人丁負(fù)擔(dān)賦、役（重）基本上是以稅人為主，人身控制嚴(yán)格。其間有一次不成功的王莽改制，他仿照古代井田制全國土地改稱“王田”，不許買賣。不僅沒有解決社會土地問題，相反又把農(nóng) 民禁錮在“王田”里當(dāng)牛做馬，使各種矛盾進一步激化。

4.北魏到隋唐時期（孝文帝改革——780年）

封建土地國有制→以人丁為主負(fù)擔(dān)均田制、租庸調(diào)制（庸在隋出現(xiàn)，唐朝取消年齡限制，保證了農(nóng)民的勞動時間）、府兵制。均田制、租庸調(diào)制、府兵制是三位一體。由于土地私有制→地主追求土地的欲望增強，地主進行土地兼并→國有土地大量流失造成土地地主私有的既成事實（均田制徹底崩潰，租庸調(diào)制無法實施）→780年實行兩稅法（戶稅和地稅、時間固定、人身控制松弛）?！缮贤苿臃饨ǖ耐恋厮接写罅砍霈F(xiàn)，地主在大規(guī)模的莊園中實行分工合作的勞動，有利于封建經(jīng)濟發(fā)展。兩稅法實際上是在國家承認(rèn)地主土地兼并的前提下，依據(jù)土地資產(chǎn)向地主征稅，性質(zhì)上屬于地主利益的再分配，是生產(chǎn)關(guān)系的局部調(diào)整。

5.北宋王安石變法

募役法是對“庸”的繼承和發(fā)展，即使地主和官僚也不例外。方田均稅法是對兩稅法稅地的繼承。這些保證了農(nóng)民的生產(chǎn)時間，增加了國家的財政收入。

6.明朝張居正的一條鞭法

賦役合并、將田賦、徭役、雜役分?jǐn)傇谔锂€上，即役歸于地、量地計丁、計畝征收、折銀征收。說明了封建國家重視土地的程度已經(jīng)大大超過了重視人口。而折銀征收適應(yīng)了商品經(jīng)濟發(fā)展的需要，有利于農(nóng)業(yè)商品化和資本主義萌芽的產(chǎn)生和發(fā)展。

7.清朝的攤丁入畝

雍正帝在以康熙五十年的人丁數(shù)為固定丁數(shù)的基礎(chǔ)上，推行“攤丁入畝”的辦法，把丁稅平均攤?cè)胩镔x中，征收統(tǒng)一的地丁銀，徹底解決就丁、田并征的雙軌制征稅形式，從而完成了自唐代兩稅法以來我國封建賦役制改革——并役于賦、人頭稅歸于土地稅的歷史進程。這樣，封建國家對農(nóng)民的人身控制進一步松弛，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，階級矛盾暫時得到了緩和，促進康乾時期經(jīng)濟的較快發(fā)展；隱蔽人口的現(xiàn)象也逐漸減少，促進了我國人口增長。

國有制有屯田和各類官田，私有制有貴族、官僚、庶民等各種不同類型地主所有制。此外還有不專屬于封建土地制度，而在私有制各社會形態(tài)中都存在的農(nóng)民小土地所有制。在兩千多年來的地主制經(jīng)濟中，歷代王朝的土地政策對地權(quán)形式具有重大作用。又因土地可以買賣，地權(quán)集中和分散因時而異。各類所有制形式以封建地主土地所有制為核心，它的發(fā)展變化制約著其他各類所有制，尤其是農(nóng)民小土地所有制的消長。

春秋戰(zhàn)國至西漢的土地制度關(guān)于早期封建社會的分期，中國史學(xué)界有不同看法。多數(shù)學(xué)者主張春秋戰(zhàn)國是向地主制經(jīng)濟過渡的時期(有人認(rèn)為是從奴隸制經(jīng)濟向地主制經(jīng)濟過渡，有人認(rèn)為是由領(lǐng)主制經(jīng)濟向地主制經(jīng)濟過渡)。這種過渡體現(xiàn)為統(tǒng)治者由重視人口轉(zhuǎn)而重視土地,如東周莊王十一年(公元前686)齊國之“相地而衰征”,以后有晉國之“作爰田”,魯國之“初稅畝”，楚國之“量入修賦”，鄭國之“作丘賦”，秦國之“初租禾”等。這些賦稅制度改革的實質(zhì)是土地制度的改革。這一過渡經(jīng)歷了約 300年。其間首先發(fā)展起來的是自耕農(nóng)的小土地所有制，同時也發(fā)展出來各種類型地主所有制。

秦于始皇二十六年(前221)統(tǒng)一六國,農(nóng)民小土地所有制與地主所有制并存。始皇三十一年令“黔首自實田”,其中主要是自耕農(nóng),也包括庶民地主。秦代地主主要是身份性軍功地主。秦代的封爵食邑及賞賜田宅，多系軍功人員。漢承秦制。一方面自耕農(nóng)廣泛存在，也有少數(shù)庶民地主，稱“編戶齊民”;同時對于功臣勛貴則封爵賜田。如漢初所封十八侯，皆有食邑,少者食740戶，多者至10600戶。漢開始有皇莊性質(zhì)的莊田。在皇室勛貴地主奴役下的佃戶,對主人納租供役。地租剝削率是“見稅什伍”。此后千余年，對分制均占主導(dǎo)地位。秦漢時代，地主制處于形成期，一般租佃制的封建依附關(guān)系還不那么強烈，同時有生產(chǎn)奴仆長期并存。

這時出現(xiàn)了屯田制。秦有類似屯田的“屯戍”。中國屯田制正式開始于漢文帝時的民屯。武帝開始實行軍屯，屯卒多時達60萬人，配田征租，進行強制的生產(chǎn)勞動，這類土地屬國有制。

東漢至宋元的土地制度這時期是中國封建社會中期，地主制經(jīng)濟有進一步發(fā)展。東漢后期歷魏、晉、南北朝至唐初，士族地主在地主階級中占主導(dǎo)地位，這時北朝出現(xiàn)了特殊的均田制。先是士族地主廣收蔭戶，逃避賦役，西晉武帝為保證租調(diào)征發(fā)曾制定占田制，但未能實行。北魏孝文帝太和九年(485),以豪族蔭庇人戶現(xiàn)象更加嚴(yán)重，乃下詔均田,男夫年15以上受露田40畝,婦女20畝，“奴婢依良”，老死還官。這類露田雖具國有的形式，但實際是私有制內(nèi)容。此外，另有桑田或麻田。租調(diào)負(fù)擔(dān)(土地稅和人丁稅)，奴婢為一般民戶的1/4，受田奴婢所創(chuàng)造的剩余產(chǎn)品，主人將其中一部分以租調(diào)形式上交國家，其余攫為己有。這種均田制歷北齊一直延續(xù)到唐代前期，只是在奴婢授田方面稍加更易。隋唐時代，伴隨商品貨幣經(jīng)濟的發(fā)展，土地買賣關(guān)系日漸頻繁，地主興替無常，這種狀態(tài)一直在持續(xù)發(fā)展。這時庶民地主雖有所發(fā)展。但所占比重很小。

在這一歷史時期，勛貴賜田蔭戶及官吏授田制有著進一步發(fā)展。如東吳和曹魏，將佃戶賜與功臣私室;西晉對高級官員賞賜菜田,對各級官吏實行按品蔭戶制;北齊對勛臣官吏實行按品授田及按占奴婢授田制;東晉及南朝對官吏實行按品賜田蔭客制。隋唐基本繼承前朝勛官賜田制，如隋朝勛貴有永業(yè)田，少者40頃,多者100頃;唐朝貴族及官吏的永業(yè)田,少者20頃，多者100頃。元代勛貴賜田額尤為龐大，動輒千頃數(shù)千頃，有的多至萬頃。國家賞賜貴族官僚的土地，實際世代占有，并多享有優(yōu)免賦役權(quán)。

由東漢后期至宋元的千余年間，地權(quán)分配狀況因時而異。東漢魏晉,伴隨世族地主發(fā)展,地權(quán)高度集中。北魏北齊推行均田制時期，士族地主仍在延續(xù)，存在不少占田數(shù)千乃至數(shù)萬畝的大地主，奴婢受田是對既成事實的認(rèn)可。同時拓跋、鮮卑族在漢化過程中也發(fā)展起來部分士族地主，北魏末已融入漢人士族集團。東晉和南朝，在中央統(tǒng)治權(quán)呈現(xiàn)分崩離析的條件下，則出現(xiàn)了具有莊園外形的士族大地主所有制。

隋唐時代尤其是唐代前期行均田制，百年間地權(quán)相對分散。唐玄宗開元、天寶間，人口增長,兼并劇烈,均田制逐漸破壞，地權(quán)趨向集中，原有租庸調(diào)制無法推行，乃改為兩稅法。至唐代末年，先有大規(guī)模農(nóng)民起義，繼有五代戰(zhàn)亂，地主所有制遭受一定程度沖擊，地權(quán)相對分散。北宋建國，自耕農(nóng)廣泛存在，但佃農(nóng)仍占很大比重。這時佃戶叫客戶，有些地區(qū)客戶戶數(shù)超過主戶。至南宋時期，自耕農(nóng)所占比重更小，元朝統(tǒng)治時期，北方土地制度變化較大，蒙古貴族強占土地，虜掠農(nóng)民為驅(qū)口;投靠蒙軍的漢人，有的變成軍功地主,依勢兼并,地權(quán)更加集中。南方則保持原有土地關(guān)系，大地主得以延續(xù)，有的占田數(shù)萬畝，有的奴役佃戶二三千戶乃至萬戶，有的收租多至二三十萬石。大部自耕農(nóng)淪為佃農(nóng)。這時就全國而言，地主所有制占據(jù)統(tǒng)治形式。

伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，封建依附關(guān)系也發(fā)生變化。東漢末歷魏晉至南北朝 400多年間，世族地主發(fā)展，淪于部曲、奴婢的人數(shù)增加，他們對主人的人身隸屬關(guān)系，趨向強化。在隋唐時代,伴隨科舉制的推行,新興官僚地主逐漸代替舊世族地主,地主階級內(nèi)部構(gòu)成的變化,對封建依附關(guān)系產(chǎn)生直接影響。由隋唐至宋元700多年間,這時的佃客、客戶和過去的部曲、奴婢相比，身份地位發(fā)生變化，對地主的人身隸屬關(guān)系已不似前者之強烈。這是封建土地制度發(fā)生變化的一個重要內(nèi)容。

這一時期的國有土地，包括屯田、祿田和職田等。先是東漢建武五年(公元29)。馬援(公元前14~公元49)屯田于三輔，開內(nèi)地屯田之始。三國時期，各國從籌措軍餉出發(fā)興辦屯田,如魏募民屯田于許下及淮河流域,劉蜀興屯于渭河之濱。南北朝時期，北魏在北方興辦屯田，又稱營田。唐為鞏固國防,屯田規(guī)模尤大，東起遼東,西至隴右，以及西南、東南地區(qū)。天寶年間全國凡1041屯，每屯擁有土地二三十頃至五十頃不等,每年收租100多萬石。宋代屯田減少，真宗天禧末才4200多頃。元代有軍屯和民屯，屯田額劇增至17萬余頃。國有性質(zhì)的祿田和職田，如北魏地方官配田以代祿米，隋唐官吏按職配田;宋代官吏授職分田以代官俸,全國職田凡234萬多畝;元代職田則以佃戶計，三品官佃戶500~700戶，九品官佃戶30~50戶。以上祿米和職田多系致仕還官。唐另有公廨田，收租供官府公用，各官府公廨田額,少者數(shù)頃,多者40頃。宋代有學(xué)田，徽宗大觀三年(1109)，全國學(xué)田租糧60多萬斛,租錢300多萬文。各類國有土地所構(gòu)成的租佃關(guān)系不完全相同。屯田租佃所形成的封建強制性遠超過一般民田，屯軍則被束縛在土地上，喪失了人身自由。明清的土地制度明清是中國封建社會后期，土地制度發(fā)生了較大變化。明代初期,編制魚鱗冊和黃冊,制定了詳盡的戶籍地籍制度,據(jù)以訂定每戶的賦役田糧,確定田主的土地產(chǎn)權(quán)。這時地權(quán)相對分散，當(dāng)時按戶貲列等的里甲、均徭、雜泛等負(fù)擔(dān)就是在農(nóng)民小土地所有制廣泛存在的條件下制定的。明代中葉后，官紳地主權(quán)勢滋長，地權(quán)高度集中。經(jīng)過明末農(nóng)民大起義的沖擊，紳權(quán)衰落，地權(quán)又分散。清代前期，在相當(dāng)廣大地區(qū)農(nóng)民小土地所有制占著極大比重，并逐漸分化出來不少庶民地主。

明清兩代土地制度再一個變化是江南官田向民田的轉(zhuǎn)化。早在宋元時代江南就有大量官田。明初籍沒張士誠(1321~1367)及諸豪族之田為官田，又將原撥勛貴莊田改為官田。明初江浙官田逆產(chǎn)占很大比重。這類所有制原屬于國有制。洪武七年(1374)將蘇、松、杭、嘉等府官田減征半租，以后又一再減租，官田租漸與民田賦拉平。實際變?yōu)槊裉铩?/p>

明清兩代都建置了龐大的皇室莊田及勛貴莊田。明代皇莊始建于天順八年(1464)，到正德九年(1514)擴大至 3.7萬多頃，諸王勛貴莊田建于明初，以后陸續(xù)增置。隆慶二年(1568)對勛貴莊田額作過限制規(guī)定，萬歷十六年(1588)又制定勛貴還田制。但莊田額仍在繼續(xù)擴大，明代后期約達30多萬頃。清康熙年間，在明代勛貴莊田荒廢及為農(nóng)民所占有的情況下，才改為民田，納糧升科，曰更名田。清朝又建立自己的內(nèi)務(wù)府皇莊3.9萬多頃,八旗宗室莊田1.3萬多頃。同時建置八旗官兵旗地 14萬多頃。此項土地原禁止買賣。其中八旗兵丁所分土地性質(zhì)不同于勛貴莊田,而且配地較少。他們由于日漸窮困,乾隆以后對所配旗地逐漸典賣，實際變成為民田的一部分。勛貴莊田的經(jīng)營方式，在初建時由壯丁耕種，設(shè)莊頭經(jīng)管生產(chǎn)收租。以上皇莊、勛貴莊田,皆免除國家賦糧,屬貴族所有制。

明清時代土地制度又一個變化是國家屯田向私有轉(zhuǎn)化。兩朝屯田額，明成化二十三年(1487)為28.5萬多頃，清乾隆十八年(1753)為25.9萬多頃。屯田向私有轉(zhuǎn)化的過程，明代主要由于勢要侵占，清代主要由于屯軍典賣。

相對宋元而言，明清時代封建土地制度一個更值得注意的變化是封建依附關(guān)系趨向松解。在主佃關(guān)系方面，明初制定律例，不再把主佃尊卑關(guān)系列入封建法典，實際是革除了宋元以前一般租佃間地主階級壓迫佃農(nóng)的封建法權(quán)，有關(guān)主佃刑事案件，雙方在法權(quán)關(guān)系方面是對等的。就在這時出現(xiàn)由分成租制向定額租制的過渡。明代定額租制已占一定比重，清代前期，逐漸占據(jù)統(tǒng)治地位。同時永佃制和押租制也有所發(fā)展。這種變化，助長了封建依附關(guān)系的松解趨勢。清代前期，某些地區(qū)存在的佃仆制也發(fā)生變化，佃仆人數(shù)逐漸減少。這時地租的實現(xiàn)，一方面靠地主私人超經(jīng)濟強制，同時更依靠封建政權(quán)法令的保證。明代勛貴賞賜莊田有的附帶欽賜佃戶。他們對莊田主人具有嚴(yán)格人身隸屬關(guān)系，但這類佃戶人數(shù)所占比重很小。清代勛貴莊田先由壯丁生產(chǎn)，這類壯丁具有佃仆性質(zhì);康熙以后,由于壯丁反抗逃亡,莊田生產(chǎn)逐漸過渡為一般租佃制。其由屯田形成的租佃制，屯軍仍被牢固地束縛在土地上，對國家交租供役，具有嚴(yán)格人身隸屬關(guān)系。明清兩代中葉后,伴隨屯田私有化,部分屯軍擺脫了對國家的封建奴役關(guān)系。在雇傭關(guān)系方面，明萬歷十六年對壓迫雇工的封建法規(guī)開始進行修訂;清乾隆五十二年發(fā)生更大變化，絕大部分長工擺脫了對雇主的身份義務(wù)關(guān)系。以上主佃、主雇間封建依附關(guān)系的松解是封建土地制度變化的一個主要內(nèi)容。

第三篇：土地制度

“土地財政”的一個根本原因在于當(dāng)前分稅制體制下地方收入與支出責(zé)任的不對等，地方政府缺乏穩(wěn)定可靠的收入來源。而土地出讓制度的特征又讓地方政府發(fā)現(xiàn)通過土地出讓收入可以彌補地方財政收入缺口。這樣地方政府的一個重要政策目標(biāo)就是在盡可能的情況下推高土地價格從而獲得最大化的土地收入。

為了控制地方政府的“土地財政沖動”，國務(wù)院辦公廳2006年《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定地方政府的土地出讓金收入全部納入地方基金管理，實行嚴(yán)格的“收支兩條線”，并規(guī)定了土地出讓金的六個用途。但是，在現(xiàn)實中，“收支兩條線”管理對遏制地方政府“土地財政沖動”的效果并沒有凸顯出來。

我國城市土地出讓制度有三個主要的制度特征：第一，政府壟斷城市土地供給；第二，以招拍掛為主的競爭性的土地出讓方式；第三，一次性繳納未來若干年的土地出讓金。這個三個制度特征使得政府可以通過控制土地供給數(shù)量和土地價格，一次性獲得大量可用財力。而在中國的財政體制下，地方政府對“土地財政”有依賴性；“土地財政”使政府有動力推高土地價格。在中國快速城鎮(zhèn)化、大量農(nóng)業(yè)人口進入城市的條件下，對城市住宅用地的需求將長期處于比較緊張的狀態(tài)下。在這樣的條件下，如果不對城市土地出讓制度進行改革和完善，可以預(yù)計我國城市土地的出讓價格將進一步上漲。而土地價格的上漲將進一步傳導(dǎo)到住宅價格上，推動住宅價格的持續(xù)升高。

第四篇：土地督察制度與實踐

土地管理與國家土地督察制度

國家土地督察西安局 段怡春

（2012年2月8日）

同志們：

很高興應(yīng)邀參加蘭州市國土工作會。根據(jù)會議安排，我結(jié)合蘭州土地管理實際，給大家介紹一些土地管理法規(guī)知識，希望對大家有幫助。不妥之處，請予以指正。

胡錦濤總書記指出：要深入進行土地資源國情和土地法律法規(guī)宣傳教育，普及保護耕地和節(jié)約用地基本知識，使全社會都深刻認(rèn)識我國國情和保護耕地的重大意義。

土地是全局性、戰(zhàn)略性、根本性的問題，這是胡錦濤對土地工作的定位。土地直接關(guān)系到國家糧食安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全，關(guān)系到國計民生，關(guān)系到中華民族的長遠生存和發(fā)展。

去年7月，國務(wù)院召開第164次常務(wù)會議，針對土地領(lǐng)域的問題，研究部署了土地管理五項重點工作：

（一）切實加強耕地保護，確保耕地保有量不減少、質(zhì)量有提高。

（二）嚴(yán)格依法依規(guī)管地用地，堅決防止違法違規(guī)用地反彈。

（三）認(rèn)真落實《國有土地上房屋征收與補償條例》，加快規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理。

（四）做好保障性安居工程用地供應(yīng)。

（五）加強和改善土地調(diào)控，促進結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

去年8月，胡錦濤在主持中央政治局31次集體學(xué)習(xí)時 提出要重點抓好四方面工作：一是切實堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度。二是切實實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。三是切實維護群眾土地合法權(quán)益。四是切實推進土地管理制度改革。

去年9月，溫家寶總理到國土資源部視察時強調(diào)：以資源可持續(xù)利用促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。國土資源工作支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代。

黨中央十分重視土地問題，這是因為土地問題是重大的、復(fù)雜的、緊迫的難題，也是社會關(guān)注的熱點。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，土地事關(guān)發(fā)展。有人認(rèn)為，近20年來中國快速發(fā)展的主要原因，是廉價充裕的勞動力資源加上稀缺低成本的土地資源，推動了城市化、工業(yè)化進程，土地充當(dāng)了發(fā)動機。2010年全國財政收入8.3萬億元，其中：中央財政收入4.25萬億元，地方本級收入4.06萬億元。土地出讓收入2.91萬億元，相當(dāng)于全國財政收入的35%，相當(dāng)于地方財政收入的72%，在沿海一些城市甚至超過了政府財政收入。需要肯定土地財政的重大貢獻，土地收入增加了地方政府的可用財力。有句話叫做“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”。但必須看到，土地財政在宏觀調(diào)控中的作用過度放大帶來的危害：一是造成地方政府對土地財政的高度依賴，寅吃卯糧。去年6月國家審計署發(fā)布《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截至 2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元，其中政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，約占1/4。當(dāng)前土地價格回落，土地收入在縮減，將直接影響到地方政府的償債能力。有學(xué)者認(rèn)為，如果掌控不好，土地財政的危害比2008年美國次貸危機還嚴(yán)重。因此，中央政府在弱化土地財政，弱化經(jīng)濟對房地產(chǎn)業(yè)的依賴性。

近20年來，中國城市建設(shè)擴展了25000平方公里，也就是說增加了100個容量250萬人口的大型城市。近10年來，中國城市建成區(qū)面積擴張了５０％，但城鎮(zhèn)人口只增加了２６％。這意味著，中國土地城鎮(zhèn)化的速度大大快于人口城鎮(zhèn)化的速度，基本是一倍，有人稱之“偽城鎮(zhèn)化”。人口低密度城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢帶來耕地面積減少過多過快的問題。

第二，土地事關(guān)改革。破解發(fā)展中的土地難題要靠改革。當(dāng)前，征地制度改革、土地產(chǎn)權(quán)制度改革、耕地保護制度改革、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革、國有土地有償使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牽一發(fā)動全局的事。

第三，土地事關(guān)民生。這些年，中央對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，采取限購、限價、限貸手段穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價格。同時加大保障性住房供給，“十二五”計劃建設(shè)3600萬套保障性住房，去年開工1000萬套，今年計劃開工700萬套，建成500萬套。甘肅省去年計劃建設(shè)18.15萬套，截至去年底，已開工19萬套，開工率達104.6%。今年計劃開工8.39萬套。國務(wù)院要求保障性住房建設(shè)用地要應(yīng)保盡保，提前做好用地供應(yīng)的儲備和預(yù)安排。同時建立住房保障工作考核問責(zé)機制，對于完不成保障性安居工程建設(shè)任務(wù)的城市,一律不得興建和購臵政府辦公用房。甘肅省提出對保障性住房建設(shè)用地不能達到住房建設(shè)用地供應(yīng)總量70%的地區(qū)，除了國家重點建設(shè)項目之外，停止一切建設(shè)用地審批及供應(yīng)。蘭州市還采取限地價、競配建等調(diào)控措施來落實。

第四，土地事關(guān)社會穩(wěn)定。根據(jù)中國社科院發(fā)布的《2011年中國城市發(fā)展報告》，目前，中國被征地農(nóng)民的總量已經(jīng)達到4000萬－5000萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)估到2030年時將增至1.1億人左右。一些地方政府沒有很好地承擔(dān)起為被征地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型、社會保障以及長期發(fā)展的服務(wù)和管理職責(zé)，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益受到損害，社會矛盾積累，農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān)，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的潛在隱患。去年，胡錦濤提出：要切實維護群眾土地合法權(quán)益，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性用地，完善征地補償機制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。去年國務(wù)院對征地拆遷開展檢查，監(jiān)察部等四部門通報了11起強制拆遷致人傷亡案件調(diào)查處理情況，57人被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和行政問責(zé)，31人被移送司法機關(guān)處理。這就警示我們要正確處理好發(fā)展速度與群眾承受能力之間的關(guān)系，不能以犧牲被拆遷者合法權(quán)益 為代價片面追求發(fā)展。我國的土地分為城市國有土地和農(nóng)村集體土地,《國有土地上房屋征收與補償條例》已于去年初出臺,對遏制違法拆遷起到了重要作用,但是,農(nóng)村集體土地的征收和補償還缺乏專門法規(guī)予以規(guī)范。

鑒于以上情況，土地怎么管，土地怎么用，土地怎么合法用？必然成為各級政府和領(lǐng)導(dǎo)以致廣大農(nóng)村基層組織面臨的重要課題。下面，我重點從三個方面給大家介紹：土地管理核心制度、土地督察制度、土地形勢與對策。

一、土地管理核心制度 這部分主要講三個內(nèi)容：

（一）土地管理核心制度

1986年我國頒布了《土地管理法》，這是土地管理的基本法律依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā反_立了我國現(xiàn)行土地管理實行三大核心制度：土地用途管制、耕地保護和土地有償使用制度。

1.用途管制制度。

土地用途管制是指通過編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，并要求土地所有者和使用者嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地。土地用途管制是被目前世界上許多國家廣泛采用的制度。其特點具有法律強制性。

土地用途管制主要通過三個措施來實現(xiàn)（1、2、3）： 一是運用土地利用總體規(guī)劃管控。在土地利用總體規(guī)劃中，按照用途把土地分為三大類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，全國三大類土地構(gòu)成比例是：農(nóng)用地69.1%、建設(shè)用地3.4%、未利用地27.5%。

總體規(guī)劃管控就是確定一個地區(qū)在規(guī)劃期限內(nèi)（15年）的新增建設(shè)用地總量、耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積，以及通過土地開發(fā)整理補充耕地的總量。用地單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的總量和用途去使用土地。

二是實施土地利用計劃。國家根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對每的建設(shè)用地總量以及可以使用的農(nóng)用地、未利用地指標(biāo)作出安排，下達到各省級政府，各地要在下達的用地指標(biāo)內(nèi)使用土地。

三是實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收審批制度。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。建設(shè)單位凡占用農(nóng)用地實施建設(shè)工程的，必須先經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行總量控制，指標(biāo)性管理。

2、耕地保護制度。

人多地少是我國的基本國情。截至2010年，中國耕地總量為18.26億畝，人均1.36畝，僅為世界平均水平的40%。甘肅耕地總量約7000萬畝，全國排名11位，人均占有耕地2.65 畝，居全國第六位。根據(jù)人口增長、消費需求及糧食生產(chǎn)能力等因素測算,必須保有18億畝耕地,才能保證我國 在人口高峰期（2033年控制在15億）對糧食的需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為我國的基本國策，實行世界上最嚴(yán)格的耕地保護制度。堅守18億畝耕地紅線的責(zé)任在地方各級人民政府。國務(wù)院要求對地方政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)實行考核，考核內(nèi)容包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、耕地占補平衡及耕地保護責(zé)任落實制度等，考核結(jié)果報國務(wù)院和中組部。

耕地保護主要采取以下措施：

一是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意占用耕地。

二是實行占用耕地補償制度。凡建設(shè)占用耕地的必須“占一補一”。

三是實行基本農(nóng)田保護制度?；巨r(nóng)田是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的優(yōu)質(zhì)耕地，目前全國已劃定15.6億畝基本農(nóng)田，各省劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)耕地的80%以上?；巨r(nóng)田以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位劃區(qū)定界，并予以公告。去年國務(wù)院提出“十二五”期間建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，計劃到2020年建成8億畝，不但從數(shù)量上保護，而且要從質(zhì)量上提升。

四是運用經(jīng)濟手段保護耕地。對經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)用地搞建設(shè)的，要征收“新增建設(shè)用地土地有償使用費”和“耕地開墾費”，專項用于耕地開發(fā)，占補平衡，以經(jīng)濟手段控制對 耕地的占用。

3.土地有償使用制度。

我國實行國有土地有償使用制度。除國家機關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地可以作為劃撥用地外，都應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得用地。有償使用方式包括出讓、租賃、作價出資入股等。其中，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及工業(yè)用地，必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。

（二）土地違法違規(guī)主要類型（主要有8個方面，且以政府主導(dǎo)）。

1.違法調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。主要是違反法定程序或者擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃；越權(quán)批準(zhǔn)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。編制規(guī)劃是自上而下，調(diào)整規(guī)劃必須自下而上審批。

2.違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)或者擴大開發(fā)區(qū)范圍。主要表現(xiàn)是未經(jīng)國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)園區(qū)；擅自擴大開發(fā)園區(qū)的范圍。目前全國國家級開發(fā)區(qū)329個，省級開發(fā)區(qū)1251個，省級園區(qū)每個平均不足６平方公里。園區(qū)分散化的開發(fā)格局，難以形成規(guī)模效益，入住企業(yè)少，不易形成產(chǎn)業(yè)集群，土地利用效率低。

3.非法批地。主要表現(xiàn)是違反規(guī)劃批準(zhǔn)或越權(quán)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收；或者未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批非 法批準(zhǔn)供地。

去年，我們對蘭州市開展土地例行督察，發(fā)現(xiàn)部分區(qū)縣未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，以掛牌方式出讓集體土地，涉及用地25宗，面積1134畝，其中耕地 687畝。

4.違規(guī)征收集體土地。主要是未經(jīng)審批，擅自征收集體土地，侵占農(nóng)民利益。

5.違規(guī)供地。一是違反產(chǎn)業(yè)政策供地（如兩高一資項目）；二是違反供地政策供地（如高爾夫球場、別墅屬于禁止供地項目）；三是違反劃撥用地目錄供地；四是違反土地出讓招拍掛規(guī)定（暗箱操作，權(quán)錢交易）；五是低價出讓國有土地使用權(quán)（底價出讓，造成國有資產(chǎn)流失）等。如永登縣2010年以75.5元/平方米的價格出讓給蘭州大成科技公司國有土地106畝；以60.53元/平方米的價格出讓給甘肅中科藥源生物工程公司國有土地208畝，出讓價均低于該縣工業(yè)用地最低120元/平方米出讓標(biāo)準(zhǔn)。

6.非法占用土地。包括五種表現(xiàn)：一是未報即用（領(lǐng)導(dǎo)說了算）；二是邊報邊用（西北工期短）；三是未供即用；四是以租代征；五是破壞耕地或基本農(nóng)田。去年蘭州例行督察發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地84宗，10648畝，其中耕地4567畝，基本農(nóng)田2099畝。國家重點項目非法占地比例大，如蘭新鐵路、蘭渝鐵路、永古高速等，占地4020畝，其中耕地2652畝，基本農(nóng)田1896畝。去年衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，甘肅違法土 地面積的57%是交通項目造成的。皋蘭縣一個農(nóng)民未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自在承包的基本農(nóng)田中采砂，破壞基本農(nóng)田110畝。

7.其他違法違規(guī)行為。主要有閑臵土地（閑臵兩年無償收回）、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等。去年蘭州例行督察發(fā)現(xiàn)四個區(qū)縣涉及閑臵土地10宗，1117畝。其中，蘭州金泰房地產(chǎn)公司一宗面積70畝的土地，閑臵長達17年。

8.相關(guān)部門違法違規(guī)行為。如發(fā)改部門未經(jīng)土地預(yù)審或違反產(chǎn)業(yè)政策違規(guī)批準(zhǔn)（核準(zhǔn)、備案）建設(shè)項目；規(guī)劃部門、建設(shè)部門為沒有取得合法用地手續(xù)的項目頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證或建設(shè)施工許可證；房地產(chǎn)管理部門違規(guī)辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)；林業(yè)部門違法批準(zhǔn)用地。如蘭州市南北兩山環(huán)境綠化工程指揮部批準(zhǔn)甘肅信和科工貿(mào)有限公司等單位占用林地搞建設(shè)；財政部門對土地出讓收益以及新增建設(shè)用地有償使用費等收支監(jiān)管不力，拖欠現(xiàn)象普遍。去年我們對全國64個城市例行督察，追繳土地出讓金等款項292億元，蘭州市有7個區(qū)縣20宗地欠繳土地出讓金7.5億元；金融機構(gòu)違規(guī)辦理土地抵押融資貸款。去年督察64個城市違規(guī)土地抵押融資金額756億元，蘭州市違規(guī)抵押融資項目22個，抵押面積5675畝，涉及金額41.31億元。

違規(guī)辦理土地抵押融資主要表現(xiàn)形式： 一是抵押土地沒有取得合法的土地使用權(quán)； 二是將集體土地做抵押； 三是將公共基礎(chǔ)設(shè)施等劃撥土地進行抵押； 四是將未解除抵押的土地直接出讓，重復(fù)抵押； 五是抵押地價評估虛高；

六是抵押期限過長。中國人民銀行《土地儲備貸款管理辦法》規(guī)定，“對土地儲備機構(gòu)發(fā)放的抵押貸款，貸款期限不得超過2年”。

違規(guī)抵押融資潛伏債務(wù)風(fēng)險，地方政府償還能力受土地市場波動影響大，融資平臺的風(fēng)險壓在中央銀行，對國家就是潛在的金融風(fēng)險。

（三）土地違法相應(yīng)的法律責(zé)任。

對違反《土地管理法》的行為，必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。違法主體有兩方面：一是違法用地者，二是土地管理者。問責(zé)包括行政問責(zé)和刑事問責(zé)。

行政責(zé)任追究主要有兩個方面：一是非法占用土地的，責(zé)令退還非法占用的土地，不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除地上建筑物，符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收地上建筑物，可以并處罰款，并對相應(yīng)責(zé)任人依法給予行政處分。二是非法批地的，撤銷批準(zhǔn)文件，對相應(yīng)責(zé)任人依法給予行政處分。

刑事責(zé)任追究按《刑法》規(guī)定，有4種犯罪類型：非法占用耕地罪，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪，非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪。根據(jù)《最高 人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，非法占用基本農(nóng)田5畝以上或非法占用基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上就構(gòu)成非法占用耕地罪。

關(guān)于《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部于2007年底聯(lián)合發(fā)布了《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，簡稱“15號令”。

15號令問責(zé)主要對象：縣級以上地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員。問責(zé)形式：警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予記大過或者降級處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分。問責(zé)主要內(nèi)容：一是土地管理秩序混亂，致使一內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達到15％以上或者雖然未達到15％，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的；二是發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果的；三是對違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的；四是對違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報、壓案不查的。

這兩年，依據(jù)衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，對違法占用耕地超過15%的地方政府實施了約談和問責(zé)。2011年依據(jù)2010土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，總督察對11個市縣主要領(lǐng)導(dǎo)實施了集體約談，并委托督察局對8各省政府登門通報，并委托約談了部分市縣政府負(fù)責(zé)人。最大的一個土地違法案例是2002年江蘇鐵本鋼鐵有限公司非法征地拆遷占用耕地案。

二、國家土地督察制度

（一）國家土地督察制度建立的過程。國家土地督察機構(gòu)誕生于2006年。

2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中正式提出了“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐國家土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”的構(gòu)思。

2006年7月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題通知》。

2006年9月，中央編辦印發(fā)了《關(guān)于國家土地督察機構(gòu)行政編制的批復(fù)》，批準(zhǔn)國家土地督察機構(gòu)總編制360人，覆蓋31個省、市、自治區(qū)，設(shè)立國家土地總督察辦公室及9個國家土地督察局，總督察由國土資源部部長擔(dān)任。西安督察局負(fù)責(zé)西北五省及兵團土地督察，轄區(qū)總面積310萬平方公里，約占全國總面積的1/3。

（二）國家土地督察制度建立的意義。

第一，是建立世界上最嚴(yán)格土地管理制度的重要內(nèi)容。第二，是加強中央對地方政府土地管理和利用行為監(jiān)管的重要形式。

第三，是加強和改善宏觀調(diào)控的重要舉措。土地政策與 貨幣政策、財政政策一樣，作為國家宏觀調(diào)控手段之一。國家土地督察制度在設(shè)計上，就是要對省級人民政府貫徹中央關(guān)于運用土地政策參與宏觀調(diào)控的情況進行監(jiān)督檢查，從而保障中央宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）國家土地督察機構(gòu)的職權(quán)。

派駐地方的國家土地督察局代表總督察對省級人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查。這是國務(wù)院賦予國家土地機構(gòu)的法律地位。

1．國家土地督察機構(gòu)的職責(zé)。

國家土地督察機構(gòu)的職責(zé)主要有四項：一是監(jiān)督檢查省級人民政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)的落實情況；二是監(jiān)督省級人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責(zé)履行情況；三是監(jiān)督檢查省級人民政府貫徹中央關(guān)于運用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；四是開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強土地管理的政策建議。

（四）國家土地督察核心業(yè)務(wù)。土地督察有三項核心業(yè)務(wù)： 1.例行督察。

（1）例行督察的含義和內(nèi)容。

例行督察是指國家土地督察機構(gòu)對某個地區(qū)一定時期內(nèi)的土地利用和管理情況進行全面監(jiān)督、檢查和評估。例行 督察對于重點城市要兩年覆蓋一次，一般城市五年覆蓋一次。西北地區(qū)重點城市有9個：5個省會城市加上咸陽、寶雞、榆林、天水。2011年在全國64個市（地、州）、564個縣（市、區(qū)）開展了例行督察，去年蘭州市8個區(qū)縣接受了例行督察。

例行督察主要內(nèi)容是對地方政府一個的土地管理“批、供、用、補、查”的全過程進行全面審核。同時要對相關(guān)涉地部門和單位執(zhí)行土地法律法規(guī)情況進行延伸督察。

2.審核督察。

審核督察是指對報國務(wù)院審批或由省級人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項進行監(jiān)督檢查。重點審核用地項目是否符合規(guī)劃計劃、耕地占補平衡以及對農(nóng)民的補償安臵等內(nèi)容。

審核督察的主要特點：抓住農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批這個土地管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行審查。是一項經(jīng)常性工作。

3.專項督察。

專項督察是對一些苗頭性、傾向性問題進行的專項監(jiān)督檢查。

與例行督察、審核督察相比，專項督察最根本特點在于“?！保瑑?nèi)容單

一、主題集中，具有針對性。比如對高爾夫球場的清理整頓，對保障性住房用地的檢查等。

4.督察技術(shù)手段。土地督察目前采用的主要技術(shù)方法有衛(wèi)星遙感監(jiān)測和在線土地督察系統(tǒng)。

（1）衛(wèi)星遙感監(jiān)測。是以衛(wèi)星遙感影像技術(shù)為依托，對土地利用實施影像動態(tài)監(jiān)測，通過兩個時間點衛(wèi)星影像變化的對比，監(jiān)測土地利用發(fā)生的變化。對發(fā)生變化的地塊，我們稱之為一個“圖斑”。目前，土地遙感監(jiān)測基本上采用1米左右分辨率的衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，1畝以上的變化圖斑都能在衛(wèi)片上識別出來，可以準(zhǔn)確、客觀的反映一個地區(qū)一年內(nèi)土地開發(fā)利用的狀況。

（2）在線土地督察系統(tǒng)。在線土地督察系統(tǒng)是一個融合了土地利用總體規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖和土地“批、供、用、補、查”多模塊數(shù)據(jù)，具備數(shù)據(jù)提供、圖件疊加、對比、分析和評價等多功能的信息系統(tǒng)，系統(tǒng)實現(xiàn)了對土地利用狀況的即時對比、即時分析和準(zhǔn)確判別，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段監(jiān)測下，一般的土地違法難以隱蔽。

另外，督察機構(gòu)與中央有關(guān)監(jiān)督部門建立協(xié)作機制。比如：督察機構(gòu)與中央巡視組已經(jīng)開展配合，中央巡視組將把土地管理利用作為巡視的重要內(nèi)容，促進各級黨委對土地管理工作的重視。

三、西北地區(qū)土地管理面臨的形勢與對策

（一）面臨的形勢。我國當(dāng)前土地主要問題是：建設(shè)用地供需矛盾突出，保護耕地、保障必要的建設(shè)用地難度加大，用地粗放浪費現(xiàn)象依然存在，違法違規(guī)用地、侵害群眾權(quán)益問題易發(fā)多發(fā)。隨著新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施，西北地區(qū)的跨越發(fā)展，用地需求急劇擴張，土地管理面臨的形勢更為嚴(yán)峻。

一是土地供需矛盾突出。

土地剛性需求與資源剛性制約的矛盾突出。土地需求與固定資產(chǎn)投資規(guī)模密切相關(guān)，近幾年西部投資增長強勁。2011年全國固定資產(chǎn)投資增長23.8%，其中東、中、西部投資分別增長21.3%、28.8%和29.2%，而甘肅省增長36.5%，固定資產(chǎn)投資達3866億元，2012年計劃實現(xiàn)40%的高投資增長率。大量交通、能源、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目陸續(xù)上馬，用地需求急劇上升。甘肅省去年實際審批建設(shè)用地14.8萬畝，同比增長45%，仍有很大缺口。西北未來5-10年土地需求將加速增長。

二是用地粗放浪費現(xiàn)象依然存在。土地粗放利用問題主要表現(xiàn)在：土地投入產(chǎn)出效益低；工業(yè)用地容積率低：用地布局不合理；低效、閑臵的存量土地量大面廣；農(nóng)村建設(shè)用地效益低、騰退難；非建設(shè)用地集約利用水平低等。全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已達34萬平方公里，按人均100平方米計算，可以容納34億人口，但是農(nóng)村占地大，空心村和閑臵住宅地達10-15%。甘肅經(jīng)濟發(fā)展尚處在打基礎(chǔ)階段，依靠 投資拉動和資源優(yōu)勢發(fā)展的特征明顯。甘肅土地結(jié)構(gòu)是：農(nóng)用地2541.22萬公頃，占土地總面積的55.90%。三分山、三分草、兩分沙、一分林、一分地。耕地質(zhì)量比較差,70%是質(zhì)量較差的山旱地。建設(shè)用地98.17萬公頃，占土地總面積的2.18%。未利用地1900.61萬公頃，占土地總面積41.98%。且難以利用面積較大，由于水資源匱乏，未利用地開發(fā)潛力也有限。優(yōu)質(zhì)土地不多，節(jié)約集約利用土地任重道遠。

集約節(jié)約利用土地一個重要考量指標(biāo)是國土經(jīng)濟密度,指單位面積土地上承載的 GDP，也稱國土空間利用效率。中國與美國的陸地面積相當(dāng)，但中國經(jīng)濟總量和國土經(jīng)濟密度約為美國的1/4 —1/5。韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當(dāng)，但國土經(jīng)濟密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江。上海工業(yè)用地產(chǎn)出效率高，達13-14億元/平方公里，但只是上世紀(jì)80年代紐約的32.7%，東京的14.6%。中國城鎮(zhèn)人均用地量達133平米/人，而日本是78平米/人，香港僅30多平米/人?？梢娢覀兊耐恋赝度氘a(chǎn)出效率與發(fā)達國家地區(qū)的差距。

三是違法違規(guī)用地依然嚴(yán)重。2010土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，全國違法用地比例總體呈下降趨勢，但西部地區(qū)違法用地面積總量比2009增加了2.4倍，違法用地面積占全國的一半以上，被通報的8個省都是西部省份，西北占5個。去年甘肅違法用地面積2.89萬畝，占全國違法 用地面積的2.1%；其中耕地面積0.98萬畝，占全國違法占用耕地面積的2.2%；違法占用耕地面積比例達17.1%，超過15號令規(guī)定的問責(zé)線。與2009相比，甘肅違法用地宗數(shù)、面積、耕地面積分別增加了305.92%、351.4%、368.8%，違法用地上升趨勢明顯。全省有6個市（州）（蘭州市、金昌市、武威市、平?jīng)鍪小⑻焖?、臨夏回族自治州）、28個縣（市、區(qū)）違法占用耕地面積比例達到15%以上。衛(wèi)片檢查一年查一次，一次查一年，大家要高度重視。

（二）做好土地管理的對策

1、轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。胡錦濤總書記在主持中央政治局31次集體學(xué)習(xí)時有一段精辟論述，對我們樹立科學(xué)發(fā)展理念有重要啟示：我們的發(fā)展，既要考慮滿足當(dāng)代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間。要以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，加強土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)。堅持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長；堅持經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率；堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化；堅持當(dāng)前與長遠相結(jié)合，提高土地對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

這是黨中央從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，對土地管 理作出的重大戰(zhàn)略決策，是今后土地管理的指導(dǎo)思想。

2、健全工作格局。胡錦濤強調(diào)，各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的工作格局，建立健全耕地保護責(zé)任考核體系，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制。國土資源管理部門要積極主動服務(wù)，不斷提高土地管理工作水平，各有關(guān)部門要密切配合，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。

土地管理涉及各行各業(yè)和千家萬戶。保護和合理利用土地第一責(zé)任人是地方人民政府，國土資源部門履行監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)前土地違法違規(guī)主體大多是地方政府。管好用好土地不僅是國土資源部門的事，而是各級政府和相關(guān)部門的共同責(zé)任。要改變土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同責(zé)任機制。

3、依法依規(guī)管好用好土地。堅持“四?！崩砟睿阂皇潜Ｕ习l(fā)展。地方發(fā)展的任務(wù)很重，特別是西北用地需求猛增，建設(shè)用地指標(biāo)緊張。要從節(jié)約集約用地上做文章，把重點項目、民生項目保住，把增量用好，流量用活，存量擠出來。二是保護資源。要通過土地利用總體規(guī)劃，計劃對土地進行管控性保護。耕地保有量、基本農(nóng)田不要碰，有兩句話要堅持，“紅線不能碰，地根不能松”。三是要保障權(quán)益。要維護農(nóng)民土地合法權(quán)益，處理好征地拆遷中的權(quán)益糾紛。四是保護干部。大家一步一步走上領(lǐng)導(dǎo)崗位不容易，不要倒在 紅線上。不僅自己要依法依規(guī)批地、管地、用地，還應(yīng)要求自己的下屬依法依規(guī)批地、管地、用地，也應(yīng)該提醒你的上級依法依規(guī)批地、管地、用地。相信大家有智慧有能力處理好保障發(fā)展和保護資源的關(guān)系。

4、加強土地督察與執(zhí)法

加強各級執(zhí)法巡查力量，提高基層土地執(zhí)法監(jiān)管效能，充分利用信息化手段強化監(jiān)管，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處臵”，改變被動查處的局面。同時，進一步加強執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)，改善執(zhí)法監(jiān)察工作條件，配備必要的執(zhí)法裝備，配齊配強執(zhí)法監(jiān)察工作人員，并加大培訓(xùn)力度，切實提高執(zhí)法監(jiān)察工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力。

最后，引用溫家寶總理的一段話作為這次講課的結(jié)束語：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”。

謝謝大家！

第五篇：第四章 土地確權(quán)與管理

第四章 土地確權(quán)與管理 董繼元

第一節(jié) 土地產(chǎn)權(quán)概述

第二節(jié) 土地權(quán)屬確認(rèn)

第三節(jié) 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理

第四節(jié) 土地征收

第五節(jié) 土地權(quán)屬爭議處理

第六節(jié) 土地產(chǎn)權(quán)違法行為

每章10到15題，涵蓋選擇、填空、判斷、名詞解釋、簡答、分析等（主觀題與客觀題比例大概6：

4）。

選擇：

1、我國土地所有權(quán)分——

A國有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地承包權(quán)B國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)

C 國家建設(shè)用地使用權(quán)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)D國有土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)

填空：

1、土地權(quán)利的四項基本權(quán)能：占有、使用、收益和處分

2、土地確權(quán)的過程：申報、審查、登記、核發(fā)證書、確權(quán)

3、土地使用權(quán)出讓方式：協(xié)議、招標(biāo)、拍賣

4、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式一般有：出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。

判斷：

1、已經(jīng)征用過的土地，無論退還給原集體或拔給其他農(nóng)村集體使用，其國有土地的性質(zhì)都不得改變。（正確）

名詞解釋：

1、土地產(chǎn)權(quán)：是指以土地所有權(quán)為核心的土地財產(chǎn)權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)及與其相聯(lián)系的和相對獨立的各種權(quán)利，如占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。

2、土地使用權(quán)：是指使用人根據(jù)法律、文件、合同的規(guī)定，在法律允許的范圍內(nèi)，對國家或集體所有的土地，享有占有，使用收益和部分處分的權(quán)利。

3、土地征用：土地征用是國家以公共利益為目的，依法定程序運用公共權(quán)力從其他民事主體獲取土地權(quán)利的行為。土地征用是國家土地管理制度的重要組成部分。土地征用是國家特有的權(quán)力，是國家取得私人土地的一種特殊方式，其核心在于取得具有強制性，并不以土地所有人的同意的為前提。

簡答：

1、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式與意義：

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式

(1)農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化；

(3)因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；

(4)近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動。現(xiàn)實證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場經(jīng)濟的客觀需要。

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義：

（1）提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益

（2）推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

（3）促進農(nóng)民收入增長

（4）增加農(nóng)業(yè)資金投入

（5）發(fā)展土地的規(guī)模經(jīng)營

2、土地使用權(quán)出讓方式及優(yōu)缺點

三種：協(xié)議、招標(biāo)和拍賣

協(xié)議方式：是土地使用權(quán)出讓的當(dāng)事人雙方經(jīng)過反復(fù)協(xié)商，就用地條件、土地使用權(quán)出讓金等達成協(xié)議后簽訂土地使用權(quán)合同。

優(yōu)點：容易控制，靈活性比較大。

缺點：缺乏公開性、不利于平等競爭、不利于監(jiān)督。

招標(biāo)方式：在指定期限內(nèi)，由符合指定條件的單位或個人以書面投標(biāo)的方式，競投某個地塊的使用權(quán)，由政府擇優(yōu)選擇投標(biāo)者作為受讓人。

邀請——投標(biāo)——評標(biāo)——中標(biāo)通知——簽合同

拍賣方式：在指定的時間、地點、公共場所、在市、縣政府土地競爭性強盈利率高的產(chǎn)業(yè)用地，使用權(quán)拍賣人的主持下，公開競投某一地塊的使用權(quán)。

程序：出公告——拍賣（最高價成交）——訂合同

拍賣優(yōu)點：公開、透明、比較公正、獲得最高出讓金。

拍賣缺點：對出讓金最高上限難以控制。

案例分析：

1、1999 年4 月18 日，某市某鎮(zhèn)政府（以下稱鎮(zhèn)政府）與本市飛鴻鴕鳥養(yǎng)殖有限責(zé)任公司簽訂一份轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)協(xié)議書。根據(jù)協(xié)議書的約定，鎮(zhèn)政府將位于萬寶村的2.3萬平方米土地及地上廠房一并轉(zhuǎn)讓給飛鴻公司使用；使用期限為30年，自1999 年至2029 年；飛鴻公司給付轉(zhuǎn)讓費 115萬元，其中30萬元以月息1 分8 厘計息；期滿后，土地使用權(quán)歸鎮(zhèn)政府所有。

協(xié)議簽訂后，飛鴻公司遲遲未將115萬元的轉(zhuǎn)讓費匯入鎮(zhèn)政府指定的賬號。鎮(zhèn)政府以轉(zhuǎn)讓協(xié)議書為根據(jù)，要求飛鴻公司給付拖欠的轉(zhuǎn)讓費，雙方協(xié)商不成，訴至法院。

對此案的處理，有兩種意見：

?一種意見認(rèn)為，鎮(zhèn)政府與飛鴻公司所簽轉(zhuǎn)讓協(xié)議書有效，而且飛鴻公司已 實際使用這塊土地和廠房，飛鴻公司應(yīng)給付拖欠的轉(zhuǎn)讓費。

?另一種意見認(rèn)為，鎮(zhèn)政府與飛鴻公司所簽轉(zhuǎn)讓協(xié)議書無效，飛鴻公司不應(yīng)再給付轉(zhuǎn)讓費。?法院在最后判決中認(rèn)定雙方所簽轉(zhuǎn)讓協(xié)議書無效。

答案：

這是一起因轉(zhuǎn)讓土地而引起的民事債權(quán)糾紛。問的關(guān)鍵是鎮(zhèn)政府有無權(quán)力轉(zhuǎn)讓此塊土地及土地上之廠房。

1.鎮(zhèn)政府主體資格不合格協(xié)議書所轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的物是土地使用權(quán)和該土地上的建筑物廠房，這塊土地是萬寶村集體所有的土地，不是鎮(zhèn)政府的，不是國有土地。該土地上的廠房也不屬于鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府對這塊土地及地上附著物沒有處分權(quán)。鎮(zhèn)政府不具備飛鴻公司簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議書的主體資格。

2.轉(zhuǎn)讓協(xié)議書的內(nèi)容違法根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體所有的土地，一般只能由本集體及其所屬成員享有使用權(quán)，其他單位和個人進行建設(shè)，需要使用集體土地，應(yīng)該經(jīng)過征用，使之轉(zhuǎn)為國有土地后才能取得使用權(quán)，即國有土地使用權(quán)，一般不允許其他單位和個人擁有集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。只有在下面幾種特殊情況下才可以例外：

（1）企業(yè)單位或個人與農(nóng)民集體舉辦聯(lián)營企業(yè)，經(jīng)過批準(zhǔn)，農(nóng)民集體可以按照聯(lián)營協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營條件，從而使聯(lián)營企業(yè)獲得集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

（2）農(nóng)民集體的土地已經(jīng)由其他農(nóng)民集體按協(xié)議使用的，則該農(nóng)民集體所有的土地可以由另一個農(nóng)民集體取得集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

（3）非農(nóng)業(yè)戶口居民和其他農(nóng)民集體的農(nóng)民，按照有關(guān)法律、政策規(guī)定使用集體所有土地作為宅基地的，可以取得該集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)。

3.鎮(zhèn)政府有欺詐行為

?鎮(zhèn)政府在與飛鴻公司簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議書時，鎮(zhèn)政府在與飛鴻公司簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議書時；沒有向飛鴻公司說明產(chǎn)權(quán)不明的房屋不得交易的規(guī)定；同時鎮(zhèn)政府還虛構(gòu)自己對轉(zhuǎn)讓的土地有永久使用權(quán)的事實。?綜上，因鎮(zhèn)政府簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議書的主體資格不合格，所簽協(xié)議內(nèi)容違法，鎮(zhèn)政府又有欺詐行為，因此，鎮(zhèn)政府與飛鴻公司簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議書無效。飛鴻公司不僅不應(yīng)按協(xié)議再給付轉(zhuǎn)讓費，鎮(zhèn)政府還應(yīng)返還飛鴻公司已支付的轉(zhuǎn)讓費及同期利息，賠償飛鴻公司因此所受的損失。