第一篇：土地督察制度與實(shí)踐(學(xué)員)

土地管理與國(guó)家土地督察制度

國(guó)家土地督察西安局 段怡春

（2012年3月）

同志們：

根據(jù)這次培訓(xùn)的課程安排，我結(jié)合當(dāng)前土地管理實(shí)際，向大家介紹國(guó)家土地督察制度。重點(diǎn)講三個(gè)部分內(nèi)容。

一、嚴(yán)格土地管理的極端重要性

我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度。

胡錦濤總書記指出：土地是全局性、戰(zhàn)略性、根本性的問題。這是總書記對(duì)土地工作的定位。黨中央十分重視土地問題，這是因?yàn)橥恋貑栴}是重大的、復(fù)雜的、緊迫的難題，也是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，土地事關(guān)發(fā)展。有人認(rèn)為，近20年來中國(guó)快速發(fā)展的主要原因，是廉價(jià)充裕的勞動(dòng)力資源加上稀缺低成本的土地資源，推動(dòng)了城市化、工業(yè)化進(jìn)程，土地充當(dāng)了發(fā)動(dòng)機(jī)。2010年全國(guó)財(cái)政收入8.3萬億元，其中：中央財(cái)政收入4.25萬億元，地方本級(jí)收入4.06萬億元。土地出讓收入2.91萬億元，相當(dāng)于全國(guó)財(cái)政收入的35%，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的72%，在沿海一些城市甚至超過了政府財(cái)政收入。2011年，全國(guó)財(cái)政收入10.37萬億元，其中：中央財(cái)政收入5.13萬億元，地方本級(jí)收入5.24萬億元，即便2011年重點(diǎn)城市樓 市成交低迷，土地出讓金收入達(dá)3.15萬億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的60%。土地出讓收入總量略有增長(zhǎng)，可能與區(qū)域性差別和結(jié)構(gòu)性差別有關(guān)。即區(qū)域上一些重點(diǎn)城市受樓市調(diào)控沖擊較大，但更多的二三線城市還是有所增長(zhǎng)；結(jié)構(gòu)上商品房用地出讓收入略有下降，但工業(yè)用地成交增幅大。需要肯定土地財(cái)政的重大貢獻(xiàn)，土地收入增加了地方政府的可用財(cái)力。有句話叫做“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地”。但必須看到，土地財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用過度放大帶來的危害：主要是造成地方政府對(duì)土地財(cái)政的高度依賴，寅吃卯糧，把子孫的地賣完了。例如，有的地方違規(guī)辦理土地抵押融資。2011年6月國(guó)家審計(jì)署發(fā)布《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元，其中政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，約占1/4。當(dāng)前土地價(jià)格回落，土地收入的縮減，將直接影響到地方政府的償債能力。有學(xué)者認(rèn)為，如果掌控不好，土地財(cái)政的危害比2008年美國(guó)次貸危機(jī)還嚴(yán)重。因此，中央政府在弱化土地財(cái)政，弱化經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴性。

近20年來，中國(guó)城市建設(shè)擴(kuò)展了2.5萬平方公里，也就是說增加了100個(gè)容量250萬人口的大型城市。近10年來，中國(guó)城市建成區(qū)面積擴(kuò)張了５０％，但城鎮(zhèn)人口只增加了２６％。這意味著，中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度大大快于人口城鎮(zhèn)化的速度，基本是一倍，有人稱之“偽城鎮(zhèn)化”。人口 低密度城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)帶來耕地面積減少過多過快的問題。

第二，土地事關(guān)改革。破解發(fā)展中的土地難題要靠改革。當(dāng)前，征地制度改革、土地產(chǎn)權(quán)制度改革、耕地保護(hù)制度改革、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革、國(guó)有土地有償使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牽一發(fā)動(dòng)全局的事。

第三，土地事關(guān)民生。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。截至2010年，中國(guó)耕地總量為18.26億畝，人均1.36畝，僅為世界平均水平的40%。#根據(jù)人口增長(zhǎng)、消費(fèi)需求及糧食生產(chǎn)能力等因素測(cè)算,必須保有18億畝耕地,才能保證我國(guó)在人口高峰期（2033年控制在15億）對(duì)糧食的戰(zhàn)略安全需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”確定為我國(guó)的基本國(guó)策，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以確保國(guó)家的糧食安全。堅(jiān)守18億畝耕地紅線的責(zé)任在地方各級(jí)人民政府。國(guó)務(wù)院要求對(duì)地方政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)實(shí)行考核，考核內(nèi)容包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地占補(bǔ)平衡及耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)制度等。基本農(nóng)田是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的優(yōu)質(zhì)耕地，各省劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)耕地的80%以上，目前全國(guó)已劃定15.6億畝基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位劃區(qū)定界，并予以公告。國(guó)務(wù)院提出“十二五”期間建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，計(jì)劃到2020年建成8億畝，不但從數(shù)量上保護(hù)，而且要從質(zhì)量上提升。住房是事關(guān)千家萬戶的民生問題，蓋房子就要用地。這些年，由于房?jī)r(jià)的過快上漲嚴(yán)重影響了老百姓的正常生活，中央對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，采取限購(gòu)、限價(jià)、限貸手段調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，有的地方在拍賣土地時(shí)限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)，2012年的目標(biāo)是促使房?jī)r(jià)合理回歸。同時(shí)，加大保障性住房供給，“十二五”計(jì)劃建設(shè)3600萬套保障性住房，去年開工1000萬套，今年計(jì)劃開工700萬套，建成500萬套。

國(guó)務(wù)院要求保障性住房建設(shè)用地要應(yīng)保盡保，提前做好用地供應(yīng)的儲(chǔ)備和預(yù)安排。同時(shí)建立住房保障工作考核問責(zé)機(jī)制，對(duì)于完不成保障性安居工程建設(shè)任務(wù)的城市,一律不得興建和購(gòu)臵政府辦公用房。

第四，土地事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》，目前，中國(guó)被征地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4－5千萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)估到2030年時(shí)將增至1.1億人左右。一些地方政府沒有很好地承擔(dān)起為被征地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障以及長(zhǎng)期發(fā)展的服務(wù)和管理職責(zé)，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害，社會(huì)矛盾積累，農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān)，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在隱患。胡錦濤指出：要切實(shí)維護(hù)群眾土地合法權(quán)益，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。2011年，國(guó)務(wù)院對(duì)征地拆遷開展檢查，監(jiān)察部 等四部門通報(bào)了11起強(qiáng)制拆遷致人傷亡案件調(diào)查處理情況，57人被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和行政問責(zé)，31人被移送司法機(jī)關(guān)處理。這就警示我們要正確處理好發(fā)展速度與群眾承受能力之間的關(guān)系，不能以犧牲被拆遷者合法權(quán)益為代價(jià)片面追求發(fā)展。我國(guó)的土地分為城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地,《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已于去年初出臺(tái),對(duì)遏制違法拆遷起到了重要作用,但是,農(nóng)村集體土地的征收和補(bǔ)償還缺乏專門法規(guī)予以規(guī)范。

以上情況表明，土地直接關(guān)系到國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，關(guān)系到中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存和發(fā)展，我國(guó)必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。國(guó)家土地督察制度就是實(shí)施最嚴(yán)格的土地管理制度的重要內(nèi)容。

二、國(guó)家土地督察制度

（一）國(guó)家土地督察制度建立的過程。

我國(guó)的國(guó)家土地督察制度建立于2006年。從醞釀到建立前后經(jīng)歷了約十年時(shí)間。

早在1995年，為解決地方政府主導(dǎo)違規(guī)違法用地問題，借鑒前蘇聯(lián)設(shè)立土地監(jiān)察長(zhǎng)制度的經(jīng)驗(yàn)，原國(guó)家土地局提出了建立國(guó)家土地總監(jiān)制度的建議。

2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中正式提出了“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐國(guó)家土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”的構(gòu)思。

2005年，胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上講話指出：“要加快建立國(guó)家土地督察制度和與之相適應(yīng)的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察新體制，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)土資源調(diào)查和管理能力。”

2006年4月國(guó)務(wù)院兩次常務(wù)會(huì)議，審議并通過了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》。

2006年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]50號(hào)），明確了設(shè)立國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)及其職責(zé)等相關(guān)內(nèi)容。

2006年9月，中央編辦印發(fā)了《關(guān)于國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)行政編制的批復(fù)》，批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家土地總督察辦公室及9個(gè)國(guó)家土地督察局，總編制360人，覆蓋31個(gè)省、市、自治區(qū)?？偠讲煊蓢?guó)土資源部部長(zhǎng)擔(dān)任。溫家寶總理要求把國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)建成一支比海關(guān)還要強(qiáng)的隊(duì)伍。西安督察局負(fù)責(zé)西北五省及兵團(tuán)土地督察，轄區(qū)總面積310萬平方公里，約占全國(guó)總面積的1/3。

（二）國(guó)家土地督察制度建立的意義。

第一，是建立世界上最嚴(yán)格土地管理制度的重要內(nèi)容。國(guó)家土地督察制度通過全面加強(qiáng)對(duì)省級(jí)人民政府土地利用和管理情況的監(jiān)督檢查，填補(bǔ)了地方政府土地利用和管理糾正監(jiān)督機(jī)制的不足，從而使最嚴(yán)格的土地管理制度得到進(jìn)一 步完善。

第二，是加強(qiáng)中央對(duì)地方政府土地管理和利用行為監(jiān)管的重要形式。當(dāng)前土地違法形式是以地方政府主導(dǎo)下的違法為主，因此，中央的思路，就是在加強(qiáng)省級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)土地管理權(quán)力和責(zé)任的同時(shí)，要加強(qiáng)中央對(duì)地方政府土地管理和利用行為的監(jiān)管。國(guó)家土地督察制度實(shí)現(xiàn)了這個(gè)監(jiān)管目標(biāo)。

第三，是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要舉措。土地政策與貨幣政策、財(cái)政政策一樣，作為國(guó)家宏觀調(diào)控手段之一。國(guó)家土地督察制度在設(shè)計(jì)上，就是要對(duì)省級(jí)人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而保障中央宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職權(quán)。

派駐地方的國(guó)家土地督察局，代表國(guó)家土地總督察對(duì)省級(jí)人民政府土地利用和管理情況履行監(jiān)督檢查職責(zé)。這是國(guó)務(wù)院賦予國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的法律地位。

1．國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要有四項(xiàng)：一是監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；二是監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況；三是監(jiān)督檢查省級(jí)以 及計(jì)劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；四是開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議。另外還承辦國(guó)土資源部及國(guó)家土地總督察交辦的其他事項(xiàng)。

2．國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

一是調(diào)查權(quán)。通過實(shí)地巡查、信訪舉報(bào)、媒體披露、調(diào)查研究、收集相關(guān)信息等方式行使調(diào)查權(quán)。

二是審核權(quán)。通過派駐督察組，對(duì)地方政府的土地利用和管理情況進(jìn)行合法性審查。

三是糾正權(quán)。對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，由土地督察局向省級(jí)人民政府提出整改意見。整改不力的，由國(guó)家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。責(zé)令限期整改期間，暫停該地區(qū)的土地審批事項(xiàng)。

四是建議權(quán)。對(duì)地方執(zhí)行土地管理政策情況進(jìn)行調(diào)查研究，向地方人民政府提出加強(qiáng)和改進(jìn)工作的建議。

國(guó)家土地督察局負(fù)責(zé)對(duì)其督察范圍內(nèi)地方人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)。國(guó)家土地督察局履行監(jiān)督檢查職責(zé)，不直接查處案件。對(duì)發(fā)現(xiàn)的土地利用和管理中的違法違規(guī)問題，由國(guó)家土地總督察按照有關(guān)規(guī)定通報(bào)監(jiān)察部等部門依法處理。

（四）國(guó)家土地督察核心業(yè)務(wù)。土地督察有三項(xiàng)核心業(yè)務(wù)： 1.例行督察。

（1）例行督察的含義和內(nèi)容。

例行督察是指國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)某一地區(qū)、行業(yè)的一定時(shí)段內(nèi)土地利用和管理情況進(jìn)行全面的常規(guī)性監(jiān)督檢查和評(píng)估。例行督察對(duì)象一般為地市級(jí)行政區(qū)域，對(duì)于重點(diǎn)城市兩到三年覆蓋一次，一般城市五年覆蓋一次。西北地區(qū)重點(diǎn)城市有9個(gè)：5個(gè)省會(huì)城市加上咸陽、寶雞、榆林、天水。西安督察局2009年開始對(duì)陜西省寶雞市、西安市臨潼區(qū)，寧夏中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)，甘肅省天水市4個(gè)市區(qū)開展了例行督察；2010年對(duì)西安、蘭州和銀川3個(gè)省會(huì)城市開展了例行督察；2011年對(duì)咸陽、榆林、蘭州、吳忠、西寧、烏魯木齊6個(gè)市開展了全覆蓋例行督察。2012年將在銅川、渭南、白銀、張掖、石嘴山、海東6個(gè)市州部署例行督察。至今只有新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)尚未部署過例行督察。例行督察主要內(nèi)容是對(duì)地方政府一個(gè)年度的土地管理“批、供、用、補(bǔ)、查”的全過程進(jìn)行全面審查。具體包括土地管理法規(guī)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和土地調(diào)控政策執(zhí)行情況；實(shí)際新增建設(shè)用地情況；耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況；土地利用總體規(guī)劃、年度計(jì)劃執(zhí)行情況；建設(shè)用地審批、供應(yīng)及利用情況；耕地占補(bǔ)平衡及土地整治情況；土地執(zhí)法監(jiān)管情況等。同時(shí)要對(duì)發(fā)改、規(guī)劃、財(cái)政、城建、房管、交通、水利、林業(yè)等相關(guān)涉地部門和單位執(zhí)行土地法規(guī)情況進(jìn)行延伸督察，核查土地出讓金收支、耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的繳納、征地補(bǔ)償安臵、土地抵押融資等有關(guān)情況。涉地部門違法違規(guī)主要表現(xiàn)如：發(fā)改部門未經(jīng)土地預(yù)審或違反產(chǎn)業(yè)政策違規(guī)批準(zhǔn)（核準(zhǔn)、備案）建設(shè)項(xiàng)目；規(guī)劃部門、建設(shè)部門為沒有取得合法用地手續(xù)的項(xiàng)目頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證或建設(shè)施工許可證；房地產(chǎn)管理部門違規(guī)辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)；林業(yè)部門越權(quán)批準(zhǔn)用地；財(cái)政部門對(duì)土地出讓金以及新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等收支監(jiān)管不力，拖欠現(xiàn)象普遍。2011年國(guó)家土地督察局對(duì)全國(guó)64個(gè)城市例行督察，追繳土地出讓金等款項(xiàng)292億元；金融機(jī)構(gòu)違規(guī)辦理土地抵押融資貸款。去年全國(guó)64個(gè)城市違規(guī)土地抵押融資金額達(dá)756億元。

（2）例行督察的工作程序。

一是編制例行督察實(shí)施方案。國(guó)家土地督察局根據(jù)國(guó)家土地總督察批準(zhǔn)的例行督察年度計(jì)劃，成立例行督察工作組，編制實(shí)施方案，經(jīng)國(guó)家土地總督察批準(zhǔn)后實(shí)施。

二是發(fā)送《督察通知書》。在例行督察組進(jìn)駐被督察地區(qū)前10日內(nèi)，向被督察地區(qū)所在省級(jí)人民政府送達(dá)《督察通知書》，并抄送國(guó)土資源相關(guān)部門。

三是地方政府先行自查。在督察組進(jìn)駐前，地方政府按照要求開展自查自糾，形成自查報(bào)告。四是督察組進(jìn)駐地方督察。督察組進(jìn)駐被督察地區(qū)，開展內(nèi)業(yè)審核、外業(yè)核查及延伸督察，并就發(fā)現(xiàn)的問題與地方政府核對(duì)確認(rèn)，形成例行督察報(bào)告。

五是向總督察報(bào)告督察結(jié)果。國(guó)家土地督察局將例行督察結(jié)果報(bào)告國(guó)家土地總督察。

六是發(fā)送《督察意見書》。經(jīng)國(guó)家土地總督察批準(zhǔn)后，由國(guó)家土地督察局向省級(jí)人民政府發(fā)送《例行督察意見書》。

七是地方政府組織整改。地方政府根據(jù)《例行督察意見書》的要求，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策，認(rèn)真組織整改，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向國(guó)家土地督察局反饋整改情況。

八是督察機(jī)構(gòu)組織驗(yàn)收。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)整改情況組織驗(yàn)收，驗(yàn)收可以由9個(gè)國(guó)家土地督察局聯(lián)合驗(yàn)收或交互驗(yàn)收，并提出驗(yàn)收意見上報(bào)總督察審定。驗(yàn)收結(jié)果將正式函告省級(jí)人民政府。

九是向相關(guān)部門提供督察成果。對(duì)于例行督察工作發(fā)現(xiàn)的重大問題，經(jīng)總督察批準(zhǔn)后，向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中組部等部門提供例行督察成果，反映地方政府耕地保護(hù)工作的成效、存在的問題。提供領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)中對(duì)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)落實(shí)情況。對(duì)相關(guān)部門涉地手續(xù)審批和履行土地管理職責(zé)存在問題的，還將以適當(dāng)形式向有關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)。

2.審核督察。審核督察是指國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院審批或由省級(jí)人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)及批后實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。重點(diǎn)審核用地項(xiàng)目是否符合規(guī)劃計(jì)劃、耕地占補(bǔ)平衡以及對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安臵等內(nèi)容。

審核督察的主要特點(diǎn)：一是抓住農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批這個(gè)土地管理“批、供、用、補(bǔ)、查”過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審查。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批工作是地方政府土地管理的一項(xiàng)日常性工作，地方政府在批復(fù)建設(shè)用地后10日內(nèi)應(yīng)向督察機(jī)構(gòu)報(bào)送備案資料。因此，和例行督察不同，審核督察具有日常監(jiān)管功能。

審核督察的程序和要求與例行督察類似。3.專項(xiàng)督察。

專項(xiàng)督察是對(duì)一些苗頭性、傾向性問題進(jìn)行的專項(xiàng)監(jiān)督檢查。

與例行督察、審核督察相比，專項(xiàng)督察最根本特點(diǎn)在于“?！?，內(nèi)容單一，主題集中，具有針對(duì)性。比如對(duì)開發(fā)園區(qū)用地、保障性住房用地的檢查，對(duì)高爾夫球場(chǎng)的清理整頓等。

4.督察文書。

督察文書是國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)在開展土地督察業(yè)務(wù)工作中，針對(duì)地方政府土地利用和管理存在的問題和督促整改意見，向省級(jí)人民政府發(fā)出的文書。目前，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的督察法律文書包括三大類10種：一類是向省級(jí)人民政府發(fā)出的督察文書，主要包括國(guó)家土地督察例行督察意見書、整改意見書、限期整改決定書、結(jié)束限期整改通知書等 4種。第二類向省級(jí)國(guó)土資源主管部門發(fā)出的督察文書，主要包括改進(jìn)工作建議書、重點(diǎn)案件督辦函等2種。第三類相關(guān)工作程序性文書，主要包括督察通知書、督察報(bào)告征求意見書、移送處理建議書和督察文書送達(dá)回證等4種。

例行督察意見書是國(guó)家土地督察局對(duì)某地區(qū)例行督察后，向被督察地區(qū)的省級(jí)人民政府提出督察中發(fā)現(xiàn)的主要問題和整改意見。整改意見書是國(guó)家土地督察局在開展審核督察、專項(xiàng)督察等工作中發(fā)現(xiàn)地方政府土地利用和管理存在的問題，向省級(jí)人民政府提出整改意見。限期整改決定書最嚴(yán)重。對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，國(guó)家土地督察局應(yīng)及時(shí)向相關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出整改意見。未按照例行督察意見書和整改意見書的要求組織整改或整改不力的，由國(guó)家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。責(zé)令限期整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。整改工作由省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府組織實(shí)施。結(jié)束對(duì)該地區(qū)整改，由派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局審核后，報(bào)國(guó)家土地總督察批準(zhǔn)。責(zé)令限期整改的地方人民政府整改驗(yàn)收通過后，由總督察下達(dá)結(jié)束限期整改通知。5.督察技術(shù)手段。

運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段是實(shí)現(xiàn)土地督察精準(zhǔn)高效目標(biāo)的重要措施。土地督察目前采用的主要技術(shù)方法有衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)和在線土地督察系統(tǒng)。

（1）衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)。是以衛(wèi)星遙感影像技術(shù)為依托，對(duì)土地利用實(shí)施影像動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，通過兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)衛(wèi)星影像變化的對(duì)比，監(jiān)測(cè)土地利用發(fā)生的變化。對(duì)發(fā)生變化的地塊，我們稱之為一個(gè)“圖斑”。目前，土地遙感監(jiān)測(cè)基本上采用1米左右分辨率的衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，1畝以上的變化圖斑都能在衛(wèi)片上識(shí)別出來，可以準(zhǔn)確、客觀的反映一個(gè)地區(qū)一年內(nèi)土地開發(fā)利用的狀況。

（2）在線土地督察系統(tǒng)。在線土地督察系統(tǒng)是一個(gè)融合了土地利用總體規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)圖和土地“批、供、用、補(bǔ)、查”多模塊數(shù)據(jù)，具備數(shù)據(jù)提供、圖件疊加、對(duì)比、分析和評(píng)價(jià)等多功能的信息系統(tǒng)，系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地利用狀況的即時(shí)對(duì)比、即時(shí)分析和準(zhǔn)確判別，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段監(jiān)測(cè)下，一般的土地違法難以隱蔽。

另外，督察機(jī)構(gòu)與中央有關(guān)監(jiān)督部門建立協(xié)作機(jī)制。比如：督察機(jī)構(gòu)與中央巡視組已經(jīng)開展配合，中央巡視組將把土地管理利用作為巡視的重要內(nèi)容，促進(jìn)各級(jí)黨委對(duì)土地管理工作的重視。土地督察的最終目的是督導(dǎo)地方政府提升土地管理水平，完善政府土地治理方式，以資源可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。通過這幾年的督察實(shí)踐，督察效果日益明顯：一是地方政府領(lǐng)導(dǎo)更加重視土地管理工作；二是地方政府通過整改進(jìn)一步健全了土地管理制度，完善了土地管理長(zhǎng)效機(jī)制；三是基層國(guó)土資源機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)；四是建設(shè)用地審批效率進(jìn)一步提高。

三、西北土地督察面臨的形勢(shì)與對(duì)策

（一）全國(guó)當(dāng)前土地主要問題。

去年國(guó)務(wù)院第164次常務(wù)會(huì)議分析認(rèn)為，當(dāng)前全國(guó)土地主要問題是：建設(shè)用地供需矛盾突出，保護(hù)耕地、保障必要的建設(shè)用地難度加大，用地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在，違法違規(guī)用地、侵害群眾權(quán)益問題易發(fā)多發(fā)。

（二）西北當(dāng)前土地主要問題。

隨著新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，西北地區(qū)的跨越發(fā)展，用地需求急劇擴(kuò)張，形勢(shì)更為嚴(yán)峻。

一是土地供需矛盾突出。土地剛性需求與資源剛性制約的矛盾突出。土地需求與固定資產(chǎn)投資規(guī)模密切相關(guān)，西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處在打基礎(chǔ)階段，依靠投資拉動(dòng)和資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展的特征明顯，近幾年西部投資增長(zhǎng)強(qiáng)勁。2011年全國(guó)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)23.8%，其中東、中、西部投資分別增長(zhǎng)21.3%、28.8%和29.2%，而西北各省區(qū)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)基本都在 30%的增速之上。比如新疆自治區(qū)2011年固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)6574.54億元，增長(zhǎng)33.1%；甘肅省2011年固定資產(chǎn)投資達(dá)3866億元，增長(zhǎng)36.5%，2012年計(jì)劃實(shí)現(xiàn)40%的高投資增長(zhǎng)率。新疆自治區(qū)去年實(shí)際批準(zhǔn)建設(shè)用地110萬畝，較前一年增加近2倍；甘肅省去年實(shí)際批準(zhǔn)建設(shè)用地14.8萬畝，同比增長(zhǎng)45%，仍有很大缺口。西北一大批重點(diǎn)項(xiàng)目和援疆項(xiàng)目陸續(xù)上馬，交通、能源、電力等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及富民安居等民生項(xiàng)目集中落地，預(yù)計(jì)今年的土地需求在去年的基礎(chǔ)上繼續(xù)保持高位?？梢灶A(yù)見，西北未來5年土地供需矛盾將持續(xù)存在，保發(fā)展，保紅線的壓力有增無減。

二是用地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。土地粗放利用問題主要表現(xiàn)在：土地投入產(chǎn)出效益低；工業(yè)用地容積率低：用地布局不合理；低效、閑臵的存量土地量大面廣；農(nóng)村建設(shè)用地效益低、騰退難；非建設(shè)用地集約利用水平低等。全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)34萬平方公里，按人均100平方米計(jì)算，可以容納34億人口，但是農(nóng)村占地大，空心村和閑臵住宅地達(dá)10-15%。西北土地面積約310萬平方公里，其土地結(jié)構(gòu)是：農(nóng)用地30920萬公頃，約占土地總面積的50%，其中耕地面積1444萬公頃（21655.7萬畝，人均2.2畝）。耕地質(zhì)量比較差,水土條件差，山旱地較多。建設(shè)用地355萬公頃，占土地總面積的1.15%。未利用地15078萬公頃，占土地總面積48.76%，未利用地難以利用面積較大，由于水 資源匱乏，生態(tài)條件制約等因素，未利用地開發(fā)潛力有限(介紹西北未利用地概況)。西北與全國(guó)土地結(jié)構(gòu)相比，優(yōu)質(zhì)土地相對(duì)少，節(jié)約集約利用土地任重道遠(yuǎn)。

集約節(jié)約利用土地一個(gè)重要考量指標(biāo)是國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度,指單位面積土地上承載的 GDP，也稱國(guó)土空間利用效率。中國(guó)與美國(guó)的陸地面積相當(dāng)，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度約為美國(guó)的1/4 —1/5。韓國(guó)國(guó)土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當(dāng)，但國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江。目前全國(guó)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)329個(gè)，省級(jí)開發(fā)區(qū)1251個(gè)，省級(jí)園區(qū)每個(gè)平均不足６平方公里。園區(qū)分散化的開發(fā)格局，難以形成規(guī)模效益，入住企業(yè)少，不易形成產(chǎn)業(yè)集群，土地利用效率低。上海工業(yè)用地產(chǎn)出效率高，達(dá)13-14億元/平方公里，但只是上世紀(jì)80年代紐約的32.7%，東京的14.6%。中國(guó)城鎮(zhèn)人均用地量達(dá)133平米/人，而日本是78平米/人，香港僅30多平米/人?？梢娢覀兊耐恋赝度氘a(chǎn)出效率與發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的差距。

三是違法違規(guī)用地依然嚴(yán)重。2010年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，全國(guó)違法用地比例總體呈下降趨勢(shì)，但西部地區(qū)違法用地面積總量比2009年度增加了2.4倍，違法用地面積占全國(guó)的一半以上，被通報(bào)的8個(gè)省級(jí)政府都是西部的，西北占5個(gè)，只有陜西未被通報(bào)。整個(gè)西北地區(qū)土地督察監(jiān)管的局勢(shì)依然比較嚴(yán)峻。

（三）做好土地管理的對(duì)策。

1、轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。胡錦濤總書記在主持中央政治局31次集體學(xué)習(xí)時(shí)有一段精辟論述，對(duì)我們樹立科學(xué)發(fā)展理念有重要啟示：我們的發(fā)展，既要考慮滿足當(dāng)代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間。要以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，加強(qiáng)土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)。堅(jiān)持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率；堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化；堅(jiān)持當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，提高土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

這是黨中央從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，對(duì)土地管理作出的重大戰(zhàn)略決策，是今后土地管理的指導(dǎo)思想。

2、健全工作格局。胡錦濤強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的工作格局，建立健全耕地保護(hù)責(zé)任考核體系，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制。

土地管理涉及各行各業(yè)和千家萬戶。保護(hù)和合理利用土地第一責(zé)任人是地方人民政府，國(guó)土資源部門履行監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)前土地違法違規(guī)主體大多是地方政府。管好用好土地 不僅是國(guó)土資源部門的事，而是各級(jí)政府和相關(guān)部門的共同責(zé)任。要改變土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同責(zé)任機(jī)制。

3、依法依規(guī)管好用好土地。堅(jiān)持“四?！崩砟睿阂皇潜Ｕ习l(fā)展。地方發(fā)展的任務(wù)很重，特別是西北用地需求猛增，建設(shè)用地指標(biāo)緊張。要從節(jié)約集約用地上做文章，把重點(diǎn)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目保住，把增量用好，流量用活，存量擠出來。二是保護(hù)資源。要通過土地利用總體規(guī)劃，年度計(jì)劃對(duì)土地進(jìn)行管控性保護(hù)。耕地保有量、基本農(nóng)田不要碰，有兩句話要堅(jiān)持，“紅線不能碰，地根不能松”。三是要保障權(quán)益。要維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，處理好征地拆遷中的權(quán)益糾紛。四是保護(hù)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部不僅自己要依法依規(guī)批地、管地、用地，還應(yīng)要求下屬，提醒上級(jí)依法依規(guī)批地、管地、用地，不要倒在土地“紅線”上。

4、加強(qiáng)土地督察與執(zhí)法。加強(qiáng)各級(jí)執(zhí)法巡查力量，提高基層土地執(zhí)法監(jiān)管效能，充分利用信息化手段強(qiáng)化監(jiān)管，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處臵”，改變被動(dòng)查處的局面。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高執(zhí)法監(jiān)察工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力。

最后，引用溫家寶總理一段話作為本課的結(jié)束語：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線”。

第二篇：土地督察制度與實(shí)踐

土地管理與國(guó)家土地督察制度

國(guó)家土地督察西安局 段怡春

（2012年2月8日）

同志們：

很高興應(yīng)邀參加蘭州市國(guó)土工作會(huì)。根據(jù)會(huì)議安排，我結(jié)合蘭州土地管理實(shí)際，給大家介紹一些土地管理法規(guī)知識(shí)，希望對(duì)大家有幫助。不妥之處，請(qǐng)予以指正。

胡錦濤總書記指出：要深入進(jìn)行土地資源國(guó)情和土地法律法規(guī)宣傳教育，普及保護(hù)耕地和節(jié)約用地基本知識(shí)，使全社會(huì)都深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)情和保護(hù)耕地的重大意義。

土地是全局性、戰(zhàn)略性、根本性的問題，這是胡錦濤對(duì)土地工作的定位。土地直接關(guān)系到國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，關(guān)系到中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存和發(fā)展。

去年7月，國(guó)務(wù)院召開第164次常務(wù)會(huì)議，針對(duì)土地領(lǐng)域的問題，研究部署了土地管理五項(xiàng)重點(diǎn)工作：

（一）切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，確保耕地保有量不減少、質(zhì)量有提高。

（二）嚴(yán)格依法依規(guī)管地用地，堅(jiān)決防止違法違規(guī)用地反彈。

（三）認(rèn)真落實(shí)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，加快規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理。

（四）做好保障性安居工程用地供應(yīng)。

（五）加強(qiáng)和改善土地調(diào)控，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

去年8月，胡錦濤在主持中央政治局31次集體學(xué)習(xí)時(shí) 提出要重點(diǎn)抓好四方面工作：一是切實(shí)堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。二是切實(shí)實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。三是切實(shí)維護(hù)群眾土地合法權(quán)益。四是切實(shí)推進(jìn)土地管理制度改革。

去年9月，溫家寶總理到國(guó)土資源部視察時(shí)強(qiáng)調(diào)：以資源可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)土資源工作支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代。

黨中央十分重視土地問題，這是因?yàn)橥恋貑栴}是重大的、復(fù)雜的、緊迫的難題，也是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，土地事關(guān)發(fā)展。有人認(rèn)為，近20年來中國(guó)快速發(fā)展的主要原因，是廉價(jià)充裕的勞動(dòng)力資源加上稀缺低成本的土地資源，推動(dòng)了城市化、工業(yè)化進(jìn)程，土地充當(dāng)了發(fā)動(dòng)機(jī)。2010年全國(guó)財(cái)政收入8.3萬億元，其中：中央財(cái)政收入4.25萬億元，地方本級(jí)收入4.06萬億元。土地出讓收入2.91萬億元，相當(dāng)于全國(guó)財(cái)政收入的35%，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的72%，在沿海一些城市甚至超過了政府財(cái)政收入。需要肯定土地財(cái)政的重大貢獻(xiàn)，土地收入增加了地方政府的可用財(cái)力。有句話叫做“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地”。但必須看到，土地財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用過度放大帶來的危害：一是造成地方政府對(duì)土地財(cái)政的高度依賴，寅吃卯糧。去年6月國(guó)家審計(jì)署發(fā)布《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至 2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元，其中政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，約占1/4。當(dāng)前土地價(jià)格回落，土地收入在縮減，將直接影響到地方政府的償債能力。有學(xué)者認(rèn)為，如果掌控不好，土地財(cái)政的危害比2008年美國(guó)次貸危機(jī)還嚴(yán)重。因此，中央政府在弱化土地財(cái)政，弱化經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴性。

近20年來，中國(guó)城市建設(shè)擴(kuò)展了25000平方公里，也就是說增加了100個(gè)容量250萬人口的大型城市。近10年來，中國(guó)城市建成區(qū)面積擴(kuò)張了５０％，但城鎮(zhèn)人口只增加了２６％。這意味著，中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度大大快于人口城鎮(zhèn)化的速度，基本是一倍，有人稱之“偽城鎮(zhèn)化”。人口低密度城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)帶來耕地面積減少過多過快的問題。

第二，土地事關(guān)改革。破解發(fā)展中的土地難題要靠改革。當(dāng)前，征地制度改革、土地產(chǎn)權(quán)制度改革、耕地保護(hù)制度改革、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革、國(guó)有土地有償使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牽一發(fā)動(dòng)全局的事。

第三，土地事關(guān)民生。這些年，中央對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，采取限購(gòu)、限價(jià)、限貸手段穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí)加大保障性住房供給，“十二五”計(jì)劃建設(shè)3600萬套保障性住房，去年開工1000萬套，今年計(jì)劃開工700萬套，建成500萬套。甘肅省去年計(jì)劃建設(shè)18.15萬套，截至去年底，已開工19萬套，開工率達(dá)104.6%。今年計(jì)劃開工8.39萬套。國(guó)務(wù)院要求保障性住房建設(shè)用地要應(yīng)保盡保，提前做好用地供應(yīng)的儲(chǔ)備和預(yù)安排。同時(shí)建立住房保障工作考核問責(zé)機(jī)制，對(duì)于完不成保障性安居工程建設(shè)任務(wù)的城市,一律不得興建和購(gòu)臵政府辦公用房。甘肅省提出對(duì)保障性住房建設(shè)用地不能達(dá)到住房建設(shè)用地供應(yīng)總量70%的地區(qū)，除了國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之外，停止一切建設(shè)用地審批及供應(yīng)。蘭州市還采取限地價(jià)、競(jìng)配建等調(diào)控措施來落實(shí)。

第四，土地事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》，目前，中國(guó)被征地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4000萬－5000萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)估到2030年時(shí)將增至1.1億人左右。一些地方政府沒有很好地承擔(dān)起為被征地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障以及長(zhǎng)期發(fā)展的服務(wù)和管理職責(zé)，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害，社會(huì)矛盾積累，農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān)，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在隱患。去年，胡錦濤提出：要切實(shí)維護(hù)群眾土地合法權(quán)益，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。去年國(guó)務(wù)院對(duì)征地拆遷開展檢查，監(jiān)察部等四部門通報(bào)了11起強(qiáng)制拆遷致人傷亡案件調(diào)查處理情況，57人被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和行政問責(zé)，31人被移送司法機(jī)關(guān)處理。這就警示我們要正確處理好發(fā)展速度與群眾承受能力之間的關(guān)系，不能以犧牲被拆遷者合法權(quán)益 為代價(jià)片面追求發(fā)展。我國(guó)的土地分為城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地,《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已于去年初出臺(tái),對(duì)遏制違法拆遷起到了重要作用,但是,農(nóng)村集體土地的征收和補(bǔ)償還缺乏專門法規(guī)予以規(guī)范。

鑒于以上情況，土地怎么管，土地怎么用，土地怎么合法用？必然成為各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)以致廣大農(nóng)村基層組織面臨的重要課題。下面，我重點(diǎn)從三個(gè)方面給大家介紹：土地管理核心制度、土地督察制度、土地形勢(shì)與對(duì)策。

一、土地管理核心制度 這部分主要講三個(gè)內(nèi)容：

（一）土地管理核心制度

1986年我國(guó)頒布了《土地管理法》，這是土地管理的基本法律依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā反_立了我國(guó)現(xiàn)行土地管理實(shí)行三大核心制度：土地用途管制、耕地保護(hù)和土地有償使用制度。

1.用途管制制度。

土地用途管制是指通過編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，并要求土地所有者和使用者嚴(yán)格按照國(guó)家確定的用途利用土地。土地用途管制是被目前世界上許多國(guó)家廣泛采用的制度。其特點(diǎn)具有法律強(qiáng)制性。

土地用途管制主要通過三個(gè)措施來實(shí)現(xiàn)（1、2、3）： 一是運(yùn)用土地利用總體規(guī)劃管控。在土地利用總體規(guī)劃中，按照用途把土地分為三大類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，全國(guó)三大類土地構(gòu)成比例是：農(nóng)用地69.1%、建設(shè)用地3.4%、未利用地27.5%。

總體規(guī)劃管控就是確定一個(gè)地區(qū)在規(guī)劃期限內(nèi)（15年）的新增建設(shè)用地總量、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，以及通過土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的總量。用地單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的總量和用途去使用土地。

二是實(shí)施土地利用計(jì)劃。國(guó)家根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)每的建設(shè)用地總量以及可以使用的農(nóng)用地、未利用地指標(biāo)作出安排，下達(dá)到各省級(jí)政府，各地要在下達(dá)的用地指標(biāo)內(nèi)使用土地。

三是實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收審批制度。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。建設(shè)單位凡占用農(nóng)用地實(shí)施建設(shè)工程的，必須先經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。國(guó)家對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行總量控制，指標(biāo)性管理。

2、耕地保護(hù)制度。

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。截至2010年，中國(guó)耕地總量為18.26億畝，人均1.36畝，僅為世界平均水平的40%。甘肅耕地總量約7000萬畝，全國(guó)排名11位，人均占有耕地2.65 畝，居全國(guó)第六位。根據(jù)人口增長(zhǎng)、消費(fèi)需求及糧食生產(chǎn)能力等因素測(cè)算,必須保有18億畝耕地,才能保證我國(guó) 在人口高峰期（2033年控制在15億）對(duì)糧食的需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”確定為我國(guó)的基本國(guó)策，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。堅(jiān)守18億畝耕地紅線的責(zé)任在地方各級(jí)人民政府。國(guó)務(wù)院要求對(duì)地方政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)實(shí)行考核，考核內(nèi)容包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地占補(bǔ)平衡及耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)制度等，考核結(jié)果報(bào)國(guó)務(wù)院和中組部。

耕地保護(hù)主要采取以下措施：

一是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意占用耕地。

二是實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。凡建設(shè)占用耕地的必須“占一補(bǔ)一”。

三是實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。基本農(nóng)田是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的優(yōu)質(zhì)耕地，目前全國(guó)已劃定15.6億畝基本農(nóng)田，各省劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)耕地的80%以上?；巨r(nóng)田以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位劃區(qū)定界，并予以公告。去年國(guó)務(wù)院提出“十二五”期間建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，計(jì)劃到2020年建成8億畝，不但從數(shù)量上保護(hù)，而且要從質(zhì)量上提升。

四是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地。對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)用地搞建設(shè)的，要征收“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”和“耕地開墾費(fèi)”，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)，占補(bǔ)平衡，以經(jīng)濟(jì)手段控制對(duì) 耕地的占用。

3.土地有償使用制度。

我國(guó)實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。除國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地可以作為劃撥用地外，都應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得用地。有償使用方式包括出讓、租賃、作價(jià)出資入股等。其中，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及工業(yè)用地，必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。

（二）土地違法違規(guī)主要類型（主要有8個(gè)方面，且以政府主導(dǎo)）。

1.違法調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。主要是違反法定程序或者擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃；越權(quán)批準(zhǔn)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。編制規(guī)劃是自上而下，調(diào)整規(guī)劃必須自下而上審批。

2.違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)或者擴(kuò)大開發(fā)區(qū)范圍。主要表現(xiàn)是未經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)園區(qū)；擅自擴(kuò)大開發(fā)園區(qū)的范圍。目前全國(guó)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)329個(gè)，省級(jí)開發(fā)區(qū)1251個(gè)，省級(jí)園區(qū)每個(gè)平均不足６平方公里。園區(qū)分散化的開發(fā)格局，難以形成規(guī)模效益，入住企業(yè)少，不易形成產(chǎn)業(yè)集群，土地利用效率低。

3.非法批地。主要表現(xiàn)是違反規(guī)劃批準(zhǔn)或越權(quán)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收；或者未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批非 法批準(zhǔn)供地。

去年，我們對(duì)蘭州市開展土地例行督察，發(fā)現(xiàn)部分區(qū)縣未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，以掛牌方式出讓集體土地，涉及用地25宗，面積1134畝，其中耕地 687畝。

4.違規(guī)征收集體土地。主要是未經(jīng)審批，擅自征收集體土地，侵占農(nóng)民利益。

5.違規(guī)供地。一是違反產(chǎn)業(yè)政策供地（如兩高一資項(xiàng)目）；二是違反供地政策供地（如高爾夫球場(chǎng)、別墅屬于禁止供地項(xiàng)目）；三是違反劃撥用地目錄供地；四是違反土地出讓招拍掛規(guī)定（暗箱操作，權(quán)錢交易）；五是低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)（底價(jià)出讓，造成國(guó)有資產(chǎn)流失）等。如永登縣2010年以75.5元/平方米的價(jià)格出讓給蘭州大成科技公司國(guó)有土地106畝；以60.53元/平方米的價(jià)格出讓給甘肅中科藥源生物工程公司國(guó)有土地208畝，出讓價(jià)均低于該縣工業(yè)用地最低120元/平方米出讓標(biāo)準(zhǔn)。

6.非法占用土地。包括五種表現(xiàn)：一是未報(bào)即用（領(lǐng)導(dǎo)說了算）；二是邊報(bào)邊用（西北工期短）；三是未供即用；四是以租代征；五是破壞耕地或基本農(nóng)田。去年蘭州例行督察發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地84宗，10648畝，其中耕地4567畝，基本農(nóng)田2099畝。國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目非法占地比例大，如蘭新鐵路、蘭渝鐵路、永古高速等，占地4020畝，其中耕地2652畝，基本農(nóng)田1896畝。去年衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，甘肅違法土 地面積的57%是交通項(xiàng)目造成的。皋蘭縣一個(gè)農(nóng)民未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自在承包的基本農(nóng)田中采砂，破壞基本農(nóng)田110畝。

7.其他違法違規(guī)行為。主要有閑臵土地（閑臵兩年無償收回）、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等。去年蘭州例行督察發(fā)現(xiàn)四個(gè)區(qū)縣涉及閑臵土地10宗，1117畝。其中，蘭州金泰房地產(chǎn)公司一宗面積70畝的土地，閑臵長(zhǎng)達(dá)17年。

8.相關(guān)部門違法違規(guī)行為。如發(fā)改部門未經(jīng)土地預(yù)審或違反產(chǎn)業(yè)政策違規(guī)批準(zhǔn)（核準(zhǔn)、備案）建設(shè)項(xiàng)目；規(guī)劃部門、建設(shè)部門為沒有取得合法用地手續(xù)的項(xiàng)目頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證或建設(shè)施工許可證；房地產(chǎn)管理部門違規(guī)辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)；林業(yè)部門違法批準(zhǔn)用地。如蘭州市南北兩山環(huán)境綠化工程指揮部批準(zhǔn)甘肅信和科工貿(mào)有限公司等單位占用林地搞建設(shè)；財(cái)政部門對(duì)土地出讓收益以及新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等收支監(jiān)管不力，拖欠現(xiàn)象普遍。去年我們對(duì)全國(guó)64個(gè)城市例行督察，追繳土地出讓金等款項(xiàng)292億元，蘭州市有7個(gè)區(qū)縣20宗地欠繳土地出讓金7.5億元；金融機(jī)構(gòu)違規(guī)辦理土地抵押融資貸款。去年督察64個(gè)城市違規(guī)土地抵押融資金額756億元，蘭州市違規(guī)抵押融資項(xiàng)目22個(gè)，抵押面積5675畝，涉及金額41.31億元。

違規(guī)辦理土地抵押融資主要表現(xiàn)形式： 一是抵押土地沒有取得合法的土地使用權(quán)； 二是將集體土地做抵押； 三是將公共基礎(chǔ)設(shè)施等劃撥土地進(jìn)行抵押； 四是將未解除抵押的土地直接出讓，重復(fù)抵押； 五是抵押地價(jià)評(píng)估虛高；

六是抵押期限過長(zhǎng)。中國(guó)人民銀行《土地儲(chǔ)備貸款管理辦法》規(guī)定，“對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放的抵押貸款，貸款期限不得超過2年”。

違規(guī)抵押融資潛伏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府償還能力受土地市場(chǎng)波動(dòng)影響大，融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)壓在中央銀行，對(duì)國(guó)家就是潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）土地違法相應(yīng)的法律責(zé)任。

對(duì)違反《土地管理法》的行為，必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。違法主體有兩方面：一是違法用地者，二是土地管理者。問責(zé)包括行政問責(zé)和刑事問責(zé)。

行政責(zé)任追究主要有兩個(gè)方面：一是非法占用土地的，責(zé)令退還非法占用的土地，不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除地上建筑物，符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收地上建筑物，可以并處罰款，并對(duì)相應(yīng)責(zé)任人依法給予行政處分。二是非法批地的，撤銷批準(zhǔn)文件，對(duì)相應(yīng)責(zé)任人依法給予行政處分。

刑事責(zé)任追究按《刑法》規(guī)定，有4種犯罪類型：非法占用耕地罪，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪，非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪。根據(jù)《最高 人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，非法占用基本農(nóng)田5畝以上或非法占用基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上就構(gòu)成非法占用耕地罪。

關(guān)于《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部于2007年底聯(lián)合發(fā)布了《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，簡(jiǎn)稱“15號(hào)令”。

15號(hào)令問責(zé)主要對(duì)象：縣級(jí)以上地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員。問責(zé)形式：警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予記大過或者降級(jí)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分。問責(zé)主要內(nèi)容：一是土地管理秩序混亂，致使一內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達(dá)到15％以上或者雖然未達(dá)到15％，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的；二是發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果的；三是對(duì)違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的；四是對(duì)違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報(bào)、壓案不查的。

這兩年，依據(jù)衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，對(duì)違法占用耕地超過15%的地方政府實(shí)施了約談和問責(zé)。2011年依據(jù)2010土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，總督察對(duì)11個(gè)市縣主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施了集體約談，并委托督察局對(duì)8各省政府登門通報(bào)，并委托約談了部分市縣政府負(fù)責(zé)人。最大的一個(gè)土地違法案例是2002年江蘇鐵本鋼鐵有限公司非法征地拆遷占用耕地案。

二、國(guó)家土地督察制度

（一）國(guó)家土地督察制度建立的過程。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)誕生于2006年。

2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中正式提出了“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐國(guó)家土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”的構(gòu)思。

2006年7月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題通知》。

2006年9月，中央編辦印發(fā)了《關(guān)于國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)行政編制的批復(fù)》，批準(zhǔn)國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)總編制360人，覆蓋31個(gè)省、市、自治區(qū)，設(shè)立國(guó)家土地總督察辦公室及9個(gè)國(guó)家土地督察局，總督察由國(guó)土資源部部長(zhǎng)擔(dān)任。西安督察局負(fù)責(zé)西北五省及兵團(tuán)土地督察，轄區(qū)總面積310萬平方公里，約占全國(guó)總面積的1/3。

（二）國(guó)家土地督察制度建立的意義。

第一，是建立世界上最嚴(yán)格土地管理制度的重要內(nèi)容。第二，是加強(qiáng)中央對(duì)地方政府土地管理和利用行為監(jiān)管的重要形式。

第三，是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要舉措。土地政策與 貨幣政策、財(cái)政政策一樣，作為國(guó)家宏觀調(diào)控手段之一。國(guó)家土地督察制度在設(shè)計(jì)上，就是要對(duì)省級(jí)人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而保障中央宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職權(quán)。

派駐地方的國(guó)家土地督察局代表總督察對(duì)省級(jí)人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。這是國(guó)務(wù)院賦予國(guó)家土地機(jī)構(gòu)的法律地位。

1．國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要有四項(xiàng)：一是監(jiān)督檢查省級(jí)人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；二是監(jiān)督省級(jí)人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況；三是監(jiān)督檢查省級(jí)人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；四是開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議。

（四）國(guó)家土地督察核心業(yè)務(wù)。土地督察有三項(xiàng)核心業(yè)務(wù)： 1.例行督察。

（1）例行督察的含義和內(nèi)容。

例行督察是指國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)某個(gè)地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)的土地利用和管理情況進(jìn)行全面監(jiān)督、檢查和評(píng)估。例行 督察對(duì)于重點(diǎn)城市要兩年覆蓋一次，一般城市五年覆蓋一次。西北地區(qū)重點(diǎn)城市有9個(gè)：5個(gè)省會(huì)城市加上咸陽、寶雞、榆林、天水。2011年在全國(guó)64個(gè)市（地、州）、564個(gè)縣（市、區(qū)）開展了例行督察，去年蘭州市8個(gè)區(qū)縣接受了例行督察。

例行督察主要內(nèi)容是對(duì)地方政府一個(gè)的土地管理“批、供、用、補(bǔ)、查”的全過程進(jìn)行全面審核。同時(shí)要對(duì)相關(guān)涉地部門和單位執(zhí)行土地法律法規(guī)情況進(jìn)行延伸督察。

2.審核督察。

審核督察是指對(duì)報(bào)國(guó)務(wù)院審批或由省級(jí)人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。重點(diǎn)審核用地項(xiàng)目是否符合規(guī)劃計(jì)劃、耕地占補(bǔ)平衡以及對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安臵等內(nèi)容。

審核督察的主要特點(diǎn)：抓住農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批這個(gè)土地管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審查。是一項(xiàng)經(jīng)常性工作。

3.專項(xiàng)督察。

專項(xiàng)督察是對(duì)一些苗頭性、傾向性問題進(jìn)行的專項(xiàng)監(jiān)督檢查。

與例行督察、審核督察相比，專項(xiàng)督察最根本特點(diǎn)在于“?！?，內(nèi)容單

一、主題集中，具有針對(duì)性。比如對(duì)高爾夫球場(chǎng)的清理整頓，對(duì)保障性住房用地的檢查等。

4.督察技術(shù)手段。土地督察目前采用的主要技術(shù)方法有衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)和在線土地督察系統(tǒng)。

（1）衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)。是以衛(wèi)星遙感影像技術(shù)為依托，對(duì)土地利用實(shí)施影像動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，通過兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)衛(wèi)星影像變化的對(duì)比，監(jiān)測(cè)土地利用發(fā)生的變化。對(duì)發(fā)生變化的地塊，我們稱之為一個(gè)“圖斑”。目前，土地遙感監(jiān)測(cè)基本上采用1米左右分辨率的衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，1畝以上的變化圖斑都能在衛(wèi)片上識(shí)別出來，可以準(zhǔn)確、客觀的反映一個(gè)地區(qū)一年內(nèi)土地開發(fā)利用的狀況。

（2）在線土地督察系統(tǒng)。在線土地督察系統(tǒng)是一個(gè)融合了土地利用總體規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)圖和土地“批、供、用、補(bǔ)、查”多模塊數(shù)據(jù)，具備數(shù)據(jù)提供、圖件疊加、對(duì)比、分析和評(píng)價(jià)等多功能的信息系統(tǒng)，系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地利用狀況的即時(shí)對(duì)比、即時(shí)分析和準(zhǔn)確判別，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段監(jiān)測(cè)下，一般的土地違法難以隱蔽。

另外，督察機(jī)構(gòu)與中央有關(guān)監(jiān)督部門建立協(xié)作機(jī)制。比如：督察機(jī)構(gòu)與中央巡視組已經(jīng)開展配合，中央巡視組將把土地管理利用作為巡視的重要內(nèi)容，促進(jìn)各級(jí)黨委對(duì)土地管理工作的重視。

三、西北地區(qū)土地管理面臨的形勢(shì)與對(duì)策

（一）面臨的形勢(shì)。我國(guó)當(dāng)前土地主要問題是：建設(shè)用地供需矛盾突出，保護(hù)耕地、保障必要的建設(shè)用地難度加大，用地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在，違法違規(guī)用地、侵害群眾權(quán)益問題易發(fā)多發(fā)。隨著新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，西北地區(qū)的跨越發(fā)展，用地需求急劇擴(kuò)張，土地管理面臨的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。

一是土地供需矛盾突出。

土地剛性需求與資源剛性制約的矛盾突出。土地需求與固定資產(chǎn)投資規(guī)模密切相關(guān)，近幾年西部投資增長(zhǎng)強(qiáng)勁。2011年全國(guó)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)23.8%，其中東、中、西部投資分別增長(zhǎng)21.3%、28.8%和29.2%，而甘肅省增長(zhǎng)36.5%，固定資產(chǎn)投資達(dá)3866億元，2012年計(jì)劃實(shí)現(xiàn)40%的高投資增長(zhǎng)率。大量交通、能源、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目陸續(xù)上馬，用地需求急劇上升。甘肅省去年實(shí)際審批建設(shè)用地14.8萬畝，同比增長(zhǎng)45%，仍有很大缺口。西北未來5-10年土地需求將加速增長(zhǎng)。

二是用地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。土地粗放利用問題主要表現(xiàn)在：土地投入產(chǎn)出效益低；工業(yè)用地容積率低：用地布局不合理；低效、閑臵的存量土地量大面廣；農(nóng)村建設(shè)用地效益低、騰退難；非建設(shè)用地集約利用水平低等。全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)34萬平方公里，按人均100平方米計(jì)算，可以容納34億人口，但是農(nóng)村占地大，空心村和閑臵住宅地達(dá)10-15%。甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處在打基礎(chǔ)階段，依靠 投資拉動(dòng)和資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展的特征明顯。甘肅土地結(jié)構(gòu)是：農(nóng)用地2541.22萬公頃，占土地總面積的55.90%。三分山、三分草、兩分沙、一分林、一分地。耕地質(zhì)量比較差,70%是質(zhì)量較差的山旱地。建設(shè)用地98.17萬公頃，占土地總面積的2.18%。未利用地1900.61萬公頃，占土地總面積41.98%。且難以利用面積較大，由于水資源匱乏，未利用地開發(fā)潛力也有限。優(yōu)質(zhì)土地不多，節(jié)約集約利用土地任重道遠(yuǎn)。

集約節(jié)約利用土地一個(gè)重要考量指標(biāo)是國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度,指單位面積土地上承載的 GDP，也稱國(guó)土空間利用效率。中國(guó)與美國(guó)的陸地面積相當(dāng)，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度約為美國(guó)的1/4 —1/5。韓國(guó)國(guó)土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當(dāng)，但國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江。上海工業(yè)用地產(chǎn)出效率高，達(dá)13-14億元/平方公里，但只是上世紀(jì)80年代紐約的32.7%，東京的14.6%。中國(guó)城鎮(zhèn)人均用地量達(dá)133平米/人，而日本是78平米/人，香港僅30多平米/人。可見我們的土地投入產(chǎn)出效率與發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的差距。

三是違法違規(guī)用地依然嚴(yán)重。2010土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，全國(guó)違法用地比例總體呈下降趨勢(shì)，但西部地區(qū)違法用地面積總量比2009增加了2.4倍，違法用地面積占全國(guó)的一半以上，被通報(bào)的8個(gè)省都是西部省份，西北占5個(gè)。去年甘肅違法用地面積2.89萬畝，占全國(guó)違法 用地面積的2.1%；其中耕地面積0.98萬畝，占全國(guó)違法占用耕地面積的2.2%；違法占用耕地面積比例達(dá)17.1%，超過15號(hào)令規(guī)定的問責(zé)線。與2009相比，甘肅違法用地宗數(shù)、面積、耕地面積分別增加了305.92%、351.4%、368.8%，違法用地上升趨勢(shì)明顯。全省有6個(gè)市（州）（蘭州市、金昌市、武威市、平?jīng)鍪小⑻焖?、臨夏回族自治州）、28個(gè)縣（市、區(qū)）違法占用耕地面積比例達(dá)到15%以上。衛(wèi)片檢查一年查一次，一次查一年，大家要高度重視。

（二）做好土地管理的對(duì)策

1、轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。胡錦濤總書記在主持中央政治局31次集體學(xué)習(xí)時(shí)有一段精辟論述，對(duì)我們樹立科學(xué)發(fā)展理念有重要啟示：我們的發(fā)展，既要考慮滿足當(dāng)代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間。要以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，加強(qiáng)土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)。堅(jiān)持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率；堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化；堅(jiān)持當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，提高土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

這是黨中央從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，對(duì)土地管 理作出的重大戰(zhàn)略決策，是今后土地管理的指導(dǎo)思想。

2、健全工作格局。胡錦濤強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的工作格局，建立健全耕地保護(hù)責(zé)任考核體系，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制。國(guó)土資源管理部門要積極主動(dòng)服務(wù)，不斷提高土地管理工作水平，各有關(guān)部門要密切配合，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。

土地管理涉及各行各業(yè)和千家萬戶。保護(hù)和合理利用土地第一責(zé)任人是地方人民政府，國(guó)土資源部門履行監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)前土地違法違規(guī)主體大多是地方政府。管好用好土地不僅是國(guó)土資源部門的事，而是各級(jí)政府和相關(guān)部門的共同責(zé)任。要改變土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同責(zé)任機(jī)制。

3、依法依規(guī)管好用好土地。堅(jiān)持“四?！崩砟睿阂皇潜Ｕ习l(fā)展。地方發(fā)展的任務(wù)很重，特別是西北用地需求猛增，建設(shè)用地指標(biāo)緊張。要從節(jié)約集約用地上做文章，把重點(diǎn)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目保住，把增量用好，流量用活，存量擠出來。二是保護(hù)資源。要通過土地利用總體規(guī)劃，計(jì)劃對(duì)土地進(jìn)行管控性保護(hù)。耕地保有量、基本農(nóng)田不要碰，有兩句話要堅(jiān)持，“紅線不能碰，地根不能松”。三是要保障權(quán)益。要維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，處理好征地拆遷中的權(quán)益糾紛。四是保護(hù)干部。大家一步一步走上領(lǐng)導(dǎo)崗位不容易，不要倒在 紅線上。不僅自己要依法依規(guī)批地、管地、用地，還應(yīng)要求自己的下屬依法依規(guī)批地、管地、用地，也應(yīng)該提醒你的上級(jí)依法依規(guī)批地、管地、用地。相信大家有智慧有能力處理好保障發(fā)展和保護(hù)資源的關(guān)系。

4、加強(qiáng)土地督察與執(zhí)法

加強(qiáng)各級(jí)執(zhí)法巡查力量，提高基層土地執(zhí)法監(jiān)管效能，充分利用信息化手段強(qiáng)化監(jiān)管，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處臵”，改變被動(dòng)查處的局面。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，改善執(zhí)法監(jiān)察工作條件，配備必要的執(zhí)法裝備，配齊配強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作人員，并加大培訓(xùn)力度，切實(shí)提高執(zhí)法監(jiān)察工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力。

最后，引用溫家寶總理的一段話作為這次講課的結(jié)束語：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線”。

謝謝大家！

第三篇：國(guó)家土地督察制度的理論學(xué)習(xí)

如同任何一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新都有其堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)一樣，國(guó)家土地督察制度也不例外。新生的國(guó)家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關(guān)的行政監(jiān)督理論、政府監(jiān)管理論、府際關(guān)系理論和利益關(guān)系理論。

一、行政監(jiān)督理論

建立在“天賦權(quán)利”、“權(quán)力惡”、“社會(huì)高于國(guó)家”等觀念基礎(chǔ)上的近現(xiàn)代西方國(guó)家監(jiān)督制度理論，對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督進(jìn)行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發(fā)的主權(quán)在民論，成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說的理論基礎(chǔ)。洛克還提出將分權(quán)制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則，這一原則在美國(guó)的建制實(shí)踐中得到進(jìn)一步發(fā)揮，分權(quán)制衡論由此成為西方國(guó)家監(jiān)督制度的核心思想。西方其他監(jiān)督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權(quán)力”論、多元民主論等。當(dāng)代中國(guó)監(jiān)督制度的主要理論依據(jù)是議行合一說和馬克思主義權(quán)力制約觀。鄧小平對(duì)新中國(guó)30多年歷史進(jìn)行了深刻反思與總結(jié)，系統(tǒng)提出以權(quán)利制約權(quán)力、以適當(dāng)分權(quán)制約權(quán)力、以法制制約權(quán)力、以公開與監(jiān)督制約權(quán)力、以素質(zhì)制約權(quán)力等權(quán)力制約與監(jiān)控思想，豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制約觀。

國(guó)家土地督察制度作為我國(guó)行政監(jiān)督制度的組成部分，應(yīng)以馬克思主義監(jiān)督理論為指導(dǎo)，同時(shí)注重吸收西方監(jiān)督理論的進(jìn)步成分：（1）在以市場(chǎng)配置和放權(quán)讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢(shì)下，土地行政管理權(quán)力濫用的可能性趨于擴(kuò)大，加強(qiáng)土地行政監(jiān)督勢(shì)在必行。（2）土地監(jiān)督制度設(shè)計(jì)一方面要注意保障民主和公民的土地權(quán)利，以民主和權(quán)利制約權(quán)力，另一方面要豐富監(jiān)督方式，擴(kuò)大行政內(nèi)部和外部監(jiān)督。（3）現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會(huì)的多維度發(fā)展的趨勢(shì)，土地行政管理制度改革在擴(kuò)大地方政府權(quán)力和利益的同時(shí)，必須加強(qiáng)縱向的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用特別是權(quán)力失控。（4）土地權(quán)利具有公權(quán)性質(zhì)，國(guó)家擁有對(duì)土地的最終管理權(quán)和決定權(quán)，土地的國(guó)家監(jiān)督是保證該權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本制度安排。（5）權(quán)力制約與法治具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，加強(qiáng)土地監(jiān)督法治建設(shè)，是建立和實(shí)施國(guó)家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監(jiān)管理論

政府監(jiān)管理論興盛于20世紀(jì)70年代，但其研究主題——政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是自資本主義經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生幾百年來經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等研究的重點(diǎn)之一。長(zhǎng)期占據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)統(tǒng)治地位的自由主義經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)為，建立在“經(jīng)濟(jì)人”理性行為基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有效率的、均衡的，人們追求個(gè)人利益的行為最終有效地促進(jìn)了社會(huì)利益，市場(chǎng)自身會(huì)解決一切問題。20世紀(jì)二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度神話遭到破滅，以倡導(dǎo)現(xiàn)代國(guó)家干預(yù)主義的凱恩斯理論應(yīng)運(yùn)而生。此后，有關(guān)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的爭(zhēng)論延續(xù)至今。市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為市場(chǎng)機(jī)制無法有效配置社會(huì)資源和無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對(duì)稱、壟斷經(jīng)營(yíng)等原因。市場(chǎng)失靈提供了政府監(jiān)管的必要前提，但并不能構(gòu)成充分根據(jù)。政府失靈也是普遍存在的事實(shí)。政府失靈主要表現(xiàn)為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監(jiān)管成為政府監(jiān)管的主要內(nèi)容之一：土地的“準(zhǔn)公共物品”屬性使其在市場(chǎng)機(jī)制下難以得到有效保護(hù)或供應(yīng)；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產(chǎn)品生產(chǎn)更加突出；土地經(jīng)營(yíng)利用中的信息不對(duì)稱和不完全問題增加了國(guó)家糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，等。政府土地監(jiān)管也不可避免地存在“監(jiān)管失靈”的問題，如：由于信息不對(duì)稱、不完全和制訂政策的復(fù)雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護(hù)主義、自利動(dòng)機(jī)的影響，地方政府及其官員可能缺少保護(hù)耕地、生態(tài)用地等公益性用地的積極性，導(dǎo)致保護(hù)不力；政府官員的官僚作風(fēng)與無處不在的尋租行為和利益集團(tuán)影響相勾結(jié)，可能導(dǎo)致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國(guó)特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，無論是國(guó)有土地還是農(nóng)民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權(quán)利主要?dú)w地方政府，地方政府成為事實(shí)上的“土地所有者”。這種身份使其在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)中更多地扮演了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者而非監(jiān)管者角色，與中央政府的關(guān)系也由政策執(zhí)行者更多地變?yōu)槔娌┺恼叩年P(guān)系。其結(jié)果，市場(chǎng)機(jī)制的各種缺陷，如外部性、信息不對(duì)稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對(duì)這種“體制性失靈”，有必要按照政府監(jiān)管理論重新審視中央與地方的土地管理關(guān)系，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)地方政府土地利用和管理行為的監(jiān)管。

三、府際關(guān)系理論

20世紀(jì)80年代發(fā)端于英美的新公共管理改革，推動(dòng)了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。

第四篇：國(guó)家土地督察制度的理論學(xué)習(xí)

如同任何一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新都有其堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)一樣，國(guó)家土地督察制度也不例外。新生的國(guó)家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關(guān)的行政監(jiān)督理論、政府監(jiān)管理論、府際關(guān)系理論和利益關(guān)系理論。

一、行政監(jiān)督理論

建立在“天賦權(quán)利”、“權(quán)力惡”、“社會(huì)高于國(guó)家”

等觀念基礎(chǔ)上的近現(xiàn)代西方國(guó)家監(jiān)督制度理論，對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督進(jìn)行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發(fā)的主權(quán)在民論，成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說的理論基礎(chǔ)。洛克還提出將分權(quán)制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則，這一原則在美國(guó)的建制實(shí)踐中得到進(jìn)一步發(fā)揮，分權(quán)制衡論由此成為西方國(guó)家監(jiān)督制度的核心思想。西方其他監(jiān)督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權(quán)力”論、多元民主論等。當(dāng)代中國(guó)監(jiān)督制度的主要理論依據(jù)是議行合一說和馬克思主義權(quán)力制約觀。鄧小平對(duì)新中國(guó)30多年歷史進(jìn)行了深刻反思與總結(jié)，系統(tǒng)提出以權(quán)利制約權(quán)力、以適當(dāng)分權(quán)制約權(quán)力、以法制制約權(quán)力、以公開與監(jiān)督制約權(quán)力、以素質(zhì)制約權(quán)力等權(quán)力制約與監(jiān)控思想，豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制約觀。

國(guó)家土地督察制度作為我國(guó)行政監(jiān)督制度的組成部分，應(yīng)以馬克思主義監(jiān)督理論為指導(dǎo)，同時(shí)注重吸收西方監(jiān)督理論的進(jìn)步成分：（1）在以市場(chǎng)配置和放權(quán)讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢(shì)下，土地行政管理權(quán)力濫用的可能性趨于擴(kuò)大，加強(qiáng)土地行政監(jiān)督勢(shì)在必行。（2）土地監(jiān)督制度設(shè)計(jì)一方面要注意保障民主和公民的土地權(quán)利，以民主和權(quán)利制約權(quán)力，另一方面要豐富監(jiān)督方式，擴(kuò)大行政內(nèi)部和外部監(jiān)督。（3）現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會(huì)的多維度發(fā)展的趨勢(shì)，土地行政管理制度改革在擴(kuò)大地方政府權(quán)力和利益的同時(shí)，必須加強(qiáng)縱向的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用特別是權(quán)力失控。（4）土地權(quán)利具有公權(quán)性質(zhì)，國(guó)家擁有對(duì)土地的最終管理權(quán)和決定權(quán)，土地的國(guó)家監(jiān)督是保證該權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本制度安排。（5）權(quán)力制約與法治具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，加強(qiáng)土地監(jiān)督法治建設(shè)，是建立和實(shí)施國(guó)家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監(jiān)管理論

政府監(jiān)管理論興盛于20世紀(jì)70年代，但其研究主題——政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是自資本主義經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生幾百年來經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等研究的重點(diǎn)之一。長(zhǎng)期占據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)統(tǒng)治地位的自由主義經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)為，建立在“經(jīng)濟(jì)人”理性行為基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有效率的、均衡的，人們追求個(gè)人利益的行為最終有效地促進(jìn)了社會(huì)利益，市場(chǎng)自身會(huì)解決一切問題。20世紀(jì)二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度神話遭到破滅，以倡導(dǎo)現(xiàn)代國(guó)家干預(yù)主義的凱恩斯理論應(yīng)運(yùn)而生。此后，有關(guān)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的爭(zhēng)論延續(xù)至今。市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為市場(chǎng)機(jī)制無法有效配置社會(huì)資源和無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對(duì)稱、壟斷經(jīng)營(yíng)等原因。市場(chǎng)失靈提供了政府監(jiān)管的必要前提，但并不能構(gòu)成充分根據(jù)。政府失靈也是普遍存在的事實(shí)。政府失靈主要表現(xiàn)為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監(jiān)管成為政府監(jiān)管的主要內(nèi)容之一：土地的“準(zhǔn)公共物品”屬性使其在市場(chǎng)機(jī)制下難以得到有效保護(hù)或供應(yīng)；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產(chǎn)品生產(chǎn)更加突出；土地經(jīng)營(yíng)利用中的信息不對(duì)稱和不完全問題增加了國(guó)家糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，等。政府土地監(jiān)管也不可避免地存在“監(jiān)管失靈”的問題，如：由于信息不對(duì)稱、不完全和制訂政策的復(fù)雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護(hù)主義、自利動(dòng)機(jī)的影響，地方政府及其官員可能缺少保護(hù)耕地、生態(tài)用地等公益性用地的積極性，導(dǎo)致保護(hù)不力；政府官員的官僚作風(fēng)與無處不在的尋租行為和利益集團(tuán)影響相勾結(jié)，可能導(dǎo)致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國(guó)特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，無論是國(guó)有土地還是農(nóng)民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權(quán)利主要?dú)w地方政府，地方政府成為事實(shí)上的“土地所有者”。這種身份使其在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)中更多地扮演了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者而非監(jiān)管者角色，與中央政府的關(guān)系也由政策執(zhí)行者更多地變?yōu)槔娌┺恼叩年P(guān)系。其結(jié)果，市場(chǎng)機(jī)制的各種缺陷，如外部性、信息不對(duì)稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對(duì)這種“體制性失靈”，有必要按照政府監(jiān)管理論重新審視中央與地方的土地管理關(guān)系，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)地方政府土地利用和管理行為的監(jiān)管。

三、府際關(guān)系理論

20世紀(jì)80年代發(fā)端于英美的新公共管理改革，推動(dòng)了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。在以公共治理的市場(chǎng)化和社會(huì)化為基本特征的行政改革浪潮中，地方分權(quán)、府際

合作和多中心治理成為府際關(guān)系調(diào)整和發(fā)展的共同取向。世界各國(guó)中央與地方關(guān)系變遷的一個(gè)重要現(xiàn)象，是聯(lián)邦制國(guó)家呈現(xiàn)由分散向集中的發(fā)展趨勢(shì)，而單一制國(guó)家則呈現(xiàn)由集中向分散的發(fā)展趨勢(shì)。這種以縱向分權(quán)、彼此制衡、相互合作為基本特征的國(guó)家結(jié)構(gòu)名異實(shí)同的發(fā)展趨向，對(duì)研究現(xiàn)代化進(jìn)程中的中央與地方關(guān)系具有重要意義。新中國(guó)成立以后，長(zhǎng)期實(shí)行中央高度集權(quán)

體制。改革開放以來，以放權(quán)讓利和實(shí)行差別化區(qū)域政策為主要特征的地方分權(quán)改革開始啟動(dòng)。經(jīng)過30年的改革，傳統(tǒng)中央集權(quán)體制有所松動(dòng)，地方政府自主權(quán)力空間顯著擴(kuò)大，但在中央與地方關(guān)系中也出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)在：中央政府仍然具有濃厚的集權(quán)色彩，但并不擁有足夠的支配權(quán)力；地方政府在事實(shí)上分得了部分權(quán)力，但卻缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督；府際關(guān)系存在著“討價(jià)還價(jià)，互相攀比”和“上有政策，下有對(duì)策”等問題，導(dǎo)致中央重大決策在地方執(zhí)行中走樣。因此，有必要進(jìn)一步理順中央與地方的權(quán)力關(guān)系，改變中央集權(quán)過度問題，實(shí)行中央與地方適度的分權(quán)體制，同時(shí)完善中央的宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)中央與地方之間分權(quán)分工、協(xié)調(diào)合作的良好關(guān)系。

中外府際關(guān)系的改革實(shí)踐及相關(guān)理論，對(duì)建立符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家土地督察制度具有重要借鑒作用。（1）隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和民主政治建設(shè)不斷加強(qiáng)，地方分權(quán)趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，包括土地管理體制改革在內(nèi)的任何改革都只能順勢(shì)而為。（2）土地作為重要的生產(chǎn)要素，在地方工業(yè)化、城市化進(jìn)程中仍然發(fā)揮著其他要素?zé)o法替代的關(guān)鍵作用，這決定了土地管理地方分權(quán)的必要性。同時(shí)，作為一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國(guó)，中央政府必須保持對(duì)全國(guó)土地資源利用的有效的宏觀調(diào)控能力。（3）要克服“一統(tǒng)即死，一放即亂”的怪圈，構(gòu)建土地管理中央選擇性集權(quán)體制看來是很有必要的。具體來說，應(yīng)當(dāng)明確哪些權(quán)力必須由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底；對(duì)需要中央政府決策而由地方政府執(zhí)行的權(quán)力，可以通過加強(qiáng)監(jiān)督的方式進(jìn)行管理。國(guó)家土地督察制度的建立無疑體現(xiàn)了這種現(xiàn)代管理的要求。其實(shí)類似制度安排，在任何現(xiàn)代民族國(guó)家都是必需的，對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó)治理來說就尤其必要了。

四、利益關(guān)系理論

利益和利益關(guān)系是中西方思想史上的古老課題，但直到辨證唯物主義和歷史唯物主義的創(chuàng)立，才第一次科學(xué)、深刻地揭示了利益的形成和實(shí)質(zhì)。馬克思主義經(jīng)典作家不僅不回避利益，反而是從關(guān)注和研究人的需要和利益出發(fā)，揭示人類行為的物質(zhì)動(dòng)因，進(jìn)而揭示人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。按照馬克思主義利益理論，在社會(huì)主義社會(huì)，就既存在著全體人民的共同利益即國(guó)家利益，又存在著不同組織的組織利益和公民的個(gè)人利益，盡管公有制下根本利益是一致的，但利益矛盾也客觀存在。隨著改革開放的深化，在利益主體多元化和利益關(guān)系復(fù)雜化的背景下，中央和地方的利益關(guān)系格局發(fā)生了重要變化。首先，地方政府成為特殊的利益主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方政府追求地方利益行為的正當(dāng)性，但決不能承認(rèn)在當(dāng)前非規(guī)范的市場(chǎng)條件下違反法律、扭曲經(jīng)濟(jì)規(guī)律的地方保護(hù)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等的正當(dāng)性。其次，地方與中央的博弈關(guān)系日益明顯。地方政府無論是作為利益主體還是作為調(diào)控主體，都會(huì)以地方利益最大化為追尋目的，導(dǎo)致與以追求國(guó)家利益最大化的中央政府之間出現(xiàn)博弈關(guān)系。第三，地方政府的利益并非等同于地方利益，當(dāng)出于政府機(jī)構(gòu)和官員個(gè)人自身利益的考慮致使發(fā)生權(quán)力尋租等情形時(shí)，其所追逐的利益是與地方整體利益完全背離的。

土地利用和管理的各種關(guān)系本質(zhì)上都是利益關(guān)系，利益關(guān)系理論為深化中央與地方土地利用和管理關(guān)系的分析，健全土地管理特別是土地監(jiān)督制度提供了重要指導(dǎo)。（1）在承認(rèn)和尊重土地利用地方利益的基礎(chǔ)上，必須堅(jiān)持國(guó)家利益和人民利益的優(yōu)先性和主導(dǎo)性。（2）鑒于地方保護(hù)主義在一些地方呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，甚至可能危及國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定等全民根本利益，加強(qiáng)土地利用的國(guó)家控制是十分必要的。（3）應(yīng)當(dāng)以利益機(jī)制的創(chuàng)新為重點(diǎn)，改革改進(jìn)土地利用和管理。（4）為避免中央與地方土地博弈造成“囚徒困境”式的利益全面受損情況的出現(xiàn)，向地方設(shè)立派駐國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)十分必要，既可以加強(qiáng)監(jiān)管，預(yù)防和制止重大違規(guī)違法問題的發(fā)生，又可以及時(shí)收集信息，為完善政策提供重要依據(jù)。

第五篇：土地督察公告2007

2007年國(guó)家土地督察工作情況公告（全文）

http://004km.cn 2008年05月07日 16:07 中國(guó)新聞網(wǎng)

中新網(wǎng)5月7日電 據(jù)國(guó)土資源部網(wǎng)站消息，國(guó)家土地總督察第1號(hào)公告發(fā)布，公告稱，2007年，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)邊組建、邊工作，各項(xiàng)監(jiān)督檢查職能逐步到位，工作取得了積極成效。為了使社會(huì)各界了解國(guó)家土地督察工作的進(jìn)展情況，接受監(jiān)督，現(xiàn)將2007年國(guó)家土地督察工作情況予以公告。

公告全文如下：

國(guó)家土地總督察公告

(第1號(hào))

2007年，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)邊組建、邊工作，各項(xiàng)監(jiān)督檢查職能逐步到位，工作取得了積極成效。為了使社會(huì)各界了解國(guó)家土地督察工作的進(jìn)展情況，接受監(jiān)督，現(xiàn)將2007年國(guó)家土地督察工作情況予以公告。

國(guó)家土地總督察 徐紹史

二〇〇八年五月四日

國(guó)家土地督察公告

(2007年)

前言

一、國(guó)家土地督察制度的建立

二、國(guó)家土地督察工作的基本思路

三、對(duì)土地違法違規(guī)突出問題的專項(xiàng)督察

四、全面推動(dòng)全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)

五、督促落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制

六、積極探索國(guó)家土地督察工作機(jī)制

七、2008年國(guó)家土地督察重點(diǎn)工作

前言

2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))正式提出建立國(guó)家土地督察制度；2006年7月，國(guó)務(wù)院決定建立國(guó)家土地督察制度。在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)土資源部按照國(guó)務(wù)院的部署抓緊國(guó)家土地督察制度的組織實(shí)施，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)組建工作全面展開并切實(shí)履行監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況職能，促進(jìn)了最嚴(yán)格的土地管理制度的實(shí)施。

一、國(guó)家土地督察制度的建立

2006年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕50號(hào))，決定建立國(guó)家土地督察制度，由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)土資源部代表國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市，以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。設(shè)立國(guó)家土地總督察、副總督察，負(fù)責(zé)組織實(shí)施國(guó)家土地督察制度。在國(guó)土資源部設(shè)立國(guó)家土地總督察辦公室，向地方派駐9個(gè)國(guó)家土地督察局，代表國(guó)家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。

派駐地方的9個(gè)國(guó)家土地督察局分別是：國(guó)家土地督察北京局，督察范圍為：北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)；國(guó)家土地督察沈陽局，督察范圍為：遼寧省、吉林省、黑龍江省及大連市；國(guó)家土地督察上海局，督察范圍為：上海市、浙江省、福建省及寧波市、廈門市；國(guó)家土地督察南京局，督察范圍為：江蘇省、安徽省、江西?。粐?guó)家土地督察濟(jì)南局，督察范圍為：山東省、河南省及青島市；國(guó)家土地督察廣州局，督察范圍為：廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省及深圳市；國(guó)家土地督察武漢局，督察范圍為：湖北省、湖南省、貴州?。粐?guó)家土地督察成都局，督察范圍為：重慶市、四川省、云南省、西藏自治區(qū)；國(guó)家土地督察西安局，督察范圍為：陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。

派駐地方的國(guó)家土地督察局主要職責(zé)是：監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況；監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議；承辦國(guó)土資源部及國(guó)家土地總督察交辦的其他事項(xiàng)。

依照法律規(guī)定由國(guó)務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，省級(jí)人民政府在報(bào)國(guó)務(wù)院時(shí)，應(yīng)將上報(bào)文件同時(shí)抄送派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局。派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)問題的，應(yīng)及時(shí)向國(guó)家土地總督察報(bào)告。依照法律規(guī)定由省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)將批準(zhǔn)文件抄送派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局。派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)問題的，應(yīng)在30個(gè)工作日內(nèi)提出糾正意見。

對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局應(yīng)及時(shí)向其督察范圍內(nèi)的相關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出整改意見。對(duì)整改不力的，由國(guó)家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。整改工作由省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府組織實(shí)施。結(jié)束對(duì)該地區(qū)整改，由派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局審核后，報(bào)國(guó)家土地總督察批準(zhǔn)。

2006年9月6日，國(guó)務(wù)院任命了國(guó)家土地總督察、兼職國(guó)家土地副總督察和專職國(guó)家土地副總督察。2006年9月13日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)國(guó)家土地總督察辦公室及9個(gè)派駐地方的國(guó)家土地督察局的具體編制方案。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2006〕50號(hào)文件和中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批復(fù)的國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)編制，國(guó)土資源部制定了國(guó)家土地總督察辦公室和派駐地方的9個(gè)國(guó)家土地督察局的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案。2006年9月—2007年4月，國(guó)土資源部先后任命了總督察辦公室和9個(gè)派駐地方的國(guó)家土地督察局主要負(fù)責(zé)人。同時(shí)，通過公開考試選拔和面向社會(huì)招考，加快配備各督察機(jī)構(gòu)工作人員。到2007年末，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)到位人員總數(shù)133人，約占督察機(jī)構(gòu)編制總數(shù)的37%。

國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)作為新組建的單位，始終把干部隊(duì)伍建設(shè)擺在工作的突出位置，始終認(rèn)真貫徹“嚴(yán)、明、勤、廉”四字方針，積極推進(jìn)干部教育培訓(xùn)和黨風(fēng)廉政建設(shè)。按照“先培訓(xùn)、后上崗”的要求，先后組織了四期培訓(xùn)班，對(duì)督察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)骨干和公開招考的公務(wù)員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、黨風(fēng)廉政和工作作風(fēng)教育，促進(jìn)督察干部擺正自身位置，盡快熟悉業(yè)務(wù)，積極投身到土地督察工作中。

二、國(guó)家土地督察工作的基本思路

2007年是國(guó)家土地督察制度全面推進(jìn)的一年。一年來，國(guó)家土地督察工作堅(jiān)持“邊組建，邊工作，以工作促組建，以組建促工作”，著力推進(jìn)國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)組建工作，認(rèn)真開展耕地保護(hù)和土地利用與管理的監(jiān)督檢查工作，積極探索和完善土地督察工作機(jī)制，初步形成符合實(shí)際的“圍繞一條主線，抓住三個(gè)重點(diǎn)，建立三個(gè)機(jī)制”的基本工作思路。

圍繞一條主線即監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況。

抓住三個(gè)重點(diǎn)，一是監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況，主要是監(jiān)督檢查耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的分解下達(dá)、執(zhí)行、考核及相關(guān)制度建設(shè)情況，特別是監(jiān)督地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)制度的落實(shí)情況。二是監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況，主要是督促地方人民政府嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策、土地出讓收支管理和建設(shè)用地稅費(fèi)政策等。三是推進(jìn)土地政策的完善，通過調(diào)查研究土地管理中帶苗頭性的問題，總結(jié)各地典型經(jīng)驗(yàn)，向省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出合理建議；調(diào)查研究國(guó)家(包括部)政策法規(guī)在地方的執(zhí)行情況和效果，提出改進(jìn)建議。

建立三個(gè)工作機(jī)制，一是建立發(fā)現(xiàn)機(jī)制，通過采用遙感監(jiān)測(cè)等先進(jìn)技術(shù)和運(yùn)用媒體披露、群眾舉報(bào)、實(shí)地巡察、查閱檔案等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)情況。二是建立審核機(jī)制，研究確定對(duì)建設(shè)用地審批事項(xiàng)進(jìn)行審核的操作程序，對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府建設(shè)用地審批事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審核。三是建立糾正機(jī)制，研究制定土地違法違規(guī)行為糾正整改有關(guān)規(guī)定，對(duì)通過發(fā)現(xiàn)機(jī)制和審核機(jī)制掌握的土地違法違規(guī)情況，及時(shí)向省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府提出糾正整改意見。

三、對(duì)土地違法違規(guī)突出問題的專項(xiàng)督察

2007年，在開展專項(xiàng)督察工作中，有關(guān)派駐地方的國(guó)家土地督察局向存在問題的13個(gè)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府發(fā)出國(guó)家土地督察責(zé)令限期整改通知書、整改意見書和建議書。

有關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府高度重視國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)提出的意見和建議，認(rèn)真落實(shí)整改工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年各地在整改工作中，共撤銷違規(guī)違法設(shè)立的各類開發(fā)園區(qū)及其管委會(huì)63個(gè)，退還非法占用的土地2500多畝，拆除非法建(構(gòu))筑物600多萬平方米，沒收非法建(構(gòu))筑物290多萬平方米，罰款5.06億元；處理閑置土地23萬多畝，其中收回閑置土地3266宗，面積3.87萬畝；256名相關(guān)責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，436名相關(guān)責(zé)任人被移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，其中12名處級(jí)干部受到不同程度的行政處分。

——監(jiān)督檢查四川省眉山市發(fā)生的違規(guī)設(shè)立工業(yè)集中區(qū)問題。2007年6月，國(guó)家土地督察成都局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四川省眉山市(及所屬的縣)存在擅自批準(zhǔn)以“工業(yè)集中區(qū)”名義設(shè)立開發(fā)區(qū)，及違規(guī)占用基本農(nóng)田、征而未用等違法用地問題。2007年7月，國(guó)家土地總督察向四川省人民政府發(fā)出限期整改通知書，整改期間暫停眉山市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收受理和審批。四川省人民政府認(rèn)真落實(shí)督察意見，組織眉山市政府抓緊整改，撤銷了不符合土地利用總體規(guī)劃設(shè)立的12個(gè)工業(yè)集中區(qū)及其管理機(jī)構(gòu)，撤銷或廢止了非法批地項(xiàng)目的相關(guān)批準(zhǔn)文件，廢止了非法批準(zhǔn)同意企業(yè)用地的《投資協(xié)議書》等文件，依法收回38個(gè)項(xiàng)目的土地使用權(quán)，對(duì)其中的部分項(xiàng)目依法予以強(qiáng)制拆除，共恢復(fù)耕種面積277畝，依法依紀(jì)處理了丹棱縣縣長(zhǎng)等10名相關(guān)責(zé)任人。2007年10月，限期整改工作結(jié)束，恢復(fù)對(duì)眉山市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。

——監(jiān)督檢查北京市順義區(qū)發(fā)生的“以租代征”問題。2007年3月，國(guó)家土地督察北京局就北京市順義區(qū)木林鎮(zhèn)政府將其下屬的唐指山村上千畝土地出租用于跑馬場(chǎng)建設(shè)的問題，向北京市人民政府發(fā)出整改意見書。北京市人民政府十分重視，迅速組織整改工作，查處了唐指山村違法占地行為，撤銷了土地審批文件；完成全市“以租代征”問題的清理并進(jìn)行嚴(yán)肅查處，其中：房山區(qū)政府嚴(yán)肅查處青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村“以租代征”占地318畝違法建設(shè)別墅問題，拆除別墅85棟，沒收別墅59棟。

——監(jiān)督檢查河南省焦作市擅自改變基本農(nóng)田位置問題。2007年3月，國(guó)家土地督察濟(jì)南局就河南省焦作市違規(guī)調(diào)整基本農(nóng)田引進(jìn)河南風(fēng)神輪胎公司項(xiàng)目進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的問題，向河南省人民政府發(fā)出整改意見書。河南省人民政府高度重視，撤銷原規(guī)劃調(diào)整的批復(fù)文件，責(zé)成焦作市人民政府組織力量對(duì)已占用的400多畝土地進(jìn)行整治，恢復(fù)原貌，全部退還給當(dāng)?shù)卮迕窀N。河南省人民政府還在全省范圍內(nèi)排查出3個(gè)類似違規(guī)項(xiàng)目，進(jìn)行了糾正整改。

——監(jiān)督檢查云南省曲靖市違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)問題。2007年4月，國(guó)家土地督察成都局就云南省曲靖市職業(yè)教育中心違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)問題，向云南省人民政府發(fā)出整改意見書。云南省人民政府迅速提出糾正和處理意見，立即停建職業(yè)教育中心范圍內(nèi)所有項(xiàng)目，涉及違法占用的耕地已全部恢復(fù)耕種，對(duì)三所學(xué)校違法占地給予罰款處罰，分別給予三所學(xué)校校長(zhǎng)行政記過和警告處分，對(duì)曲靖市的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)給予通報(bào)批評(píng)，曲靖市政府向省政府作出書面檢查。在全省范圍內(nèi)組織開展土地違法行為專項(xiàng)整治，清查出2005年以來土地違規(guī)違法行為2034起，涉及用地面積9832畝，其中糾正1023起，立案查處1011起。印發(fā)了《云南省人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)土地管理嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的通知》，加強(qiáng)耕地保護(hù)工作。

——監(jiān)督檢查大連市發(fā)生的未經(jīng)批準(zhǔn)、非法占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)問題。2007年4月，國(guó)家土地督察沈陽局就2005年以來在大連市存在的未經(jīng)批準(zhǔn)、非法占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的問題，向大連市人民政府發(fā)出整改意見書。大連市人民政府對(duì)整改意見高度重視，對(duì)區(qū)縣各級(jí)政府提出了整改要求，全市查明違法用地210宗，涉及用地面積13188畝。大連市人民政府對(duì)清查出來的問題進(jìn)行了整改，并對(duì)其中的12起違法用地在《大連日?qǐng)?bào)》、大連電視臺(tái)等媒體上進(jìn)行了公開曝光處理。

——監(jiān)督檢查山東省衛(wèi)片執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法用地問題。2007年6月，國(guó)家土地督察濟(jì)南局針對(duì)山東省濟(jì)南、青島、淄博、棗莊、煙臺(tái)、濰坊、泰安、臨沂等8個(gè)城市衛(wèi)片執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)違法用地問題，向山東省人民政府發(fā)出督察建議書。山東省人民政府對(duì)衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法問題進(jìn)行了清理，分類提出了處理意見。8市共發(fā)現(xiàn)各類違法1641宗，已全部立案，其中已結(jié)案1413宗，罰沒款44790.03萬元，沒收253.94萬平方米，拆除497.19萬平方米，對(duì)372人提出黨紀(jì)政紀(jì)處分建議，移送公安機(jī)關(guān)241人，已追究刑事責(zé)任49人。

——監(jiān)督檢查黑龍江省哈爾濱市松北區(qū)土地違規(guī)違法問題。2007年7月，國(guó)家土地督察沈陽局就黑龍江省哈爾濱市松北區(qū)違規(guī)擴(kuò)大開發(fā)區(qū)用地規(guī)模等問題，向黑龍江省人民政府發(fā)出整改意見書。黑龍江省人民政府對(duì)哈爾濱市松北區(qū)內(nèi)的4起違規(guī)違法用地案件進(jìn)行了深入調(diào)查，提出了處理意見；對(duì)全省由中小企業(yè)局認(rèn)定的85個(gè)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行了清理，保留了經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的35個(gè)開發(fā)區(qū)(園區(qū))，撤銷了不符合要求的工業(yè)園區(qū)50個(gè)；其它相關(guān)善后問題正在繼續(xù)進(jìn)行處理。

——監(jiān)督檢查湖南省湘潭市違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)問題。2007年7月，國(guó)家土地督察武漢局就湖南省人民政府擅自批準(zhǔn)設(shè)立湘潭九華經(jīng)濟(jì)區(qū)(臺(tái)灣)工業(yè)園問題，向湖南省人民政府發(fā)出整改意見書。湖南省人民政府立即組織整改，清理和撤銷了原九華臺(tái)灣工業(yè)園的文件、信函和標(biāo)志，停止機(jī)構(gòu)“三定”方案的審批和實(shí)施。進(jìn)一步強(qiáng)化土地管理工作，在全省范圍內(nèi)組織開展了開發(fā)區(qū)清理工作，堅(jiān)決糾正違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)和開發(fā)區(qū)擅自擴(kuò)區(qū)行為。下發(fā)了《關(guān)于開展閑置土地清理專項(xiàng)行動(dòng)的通知》，清理閑置土地，促進(jìn)用地方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。加大土地違法案件查處力度，公開立案和掛牌督辦了一批案件。下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地規(guī)劃管理的通知》，明確各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)其行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)，并把耕地和基本農(nóng)田保護(hù)納入政府工作考核目標(biāo)。

——監(jiān)督檢查湖北省武漢市執(zhí)法不力等問題。2007年7月，國(guó)家土地督察武漢局針對(duì)2006年第六次衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的大量違法問題尚未得到查處的問題，向湖北省人民政府發(fā)出整改意見書。湖北省人民政府組織專門人員對(duì)武漢市衛(wèi)片執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的土地違規(guī)違法案件進(jìn)行督辦。武漢市2006年衛(wèi)片執(zhí)法檢查的715宗違法用地案件立案704宗。立案的704宗土地違法案件，全部完成行政處罰程序，其中，453宗行政處罰已執(zhí)行到位，243宗已申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，結(jié)案率98.9%。結(jié)案的696宗違法用地案件，涉及拆除建筑物、構(gòu)筑物面積36.75萬平方米；罰款金額3097.65萬元；責(zé)令復(fù)耕土地124畝；向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送36人，其中28人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，8人受到組織處理；向公安機(jī)關(guān)移送15人，目前已立案?jìng)刹椤?/p>

——監(jiān)督檢查重慶市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)擅自擴(kuò)區(qū)和違規(guī)用地問題。2007年7月，國(guó)家土地督察成都局就重慶市以“委托管理”方式擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)北區(qū)用地規(guī)模，未按國(guó)務(wù)院清理開發(fā)區(qū)的有關(guān)要求對(duì)變相擴(kuò)區(qū)進(jìn)行整改等問題，向重慶市人民政府發(fā)出整改意見書。重慶市人民政府高度重視，對(duì)重慶市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)違規(guī)違法用地問題進(jìn)行整改。組織相關(guān)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地管理方面的問題進(jìn)行全面清理、核查，調(diào)整開發(fā)區(qū)管理體制，制定整改方案，核減擴(kuò)大的規(guī)劃面積，對(duì)閑置土地制定詳細(xì)的消化方案，正在依法逐宗落實(shí)。目前，整改工作尚在進(jìn)一步進(jìn)行中。

——監(jiān)督檢查遼寧省鞍山市違反土地利用總體規(guī)劃設(shè)立開發(fā)區(qū)和園區(qū)違法用地問題。2007年8月，國(guó)家土地督察沈陽局就遼寧省鞍山市未經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，違規(guī)設(shè)立5個(gè)開發(fā)園區(qū)，且大部分?jǐn)M開發(fā)用地不符合土地利用總體規(guī)劃的問題，向遼寧省人民政府發(fā)出整改意見書。遼寧省人民政府高度重視，制定了撤銷違規(guī)設(shè)立的工業(yè)園區(qū)、由鞍山市向省人民政府和國(guó)家土地總督察做深刻書面檢查、在全省開展一次違規(guī)設(shè)立園區(qū)問題的清理工作等7條整改措施。鞍山市已基本完成違規(guī)設(shè)立園區(qū)內(nèi)違法用地案件的查處整改工作，全市共有127起土地違規(guī)違法案件整改到位，退還非法占用、圈而未用的土地，拆除非法建筑物19261平方米，收繳罰款489萬元，鞍山市監(jiān)察局依法依紀(jì)處理了原農(nóng)高區(qū)管委會(huì)2名負(fù)責(zé)干部。

——監(jiān)督檢查浙江省溫州市土地批而未供等問題。2007年7月，國(guó)家土地督察上海局就浙江省溫州市土地批而未供現(xiàn)象比較突出的問題，向浙江省人民政府發(fā)出督察建議書。浙江省人民政府高度重視，在全省范圍內(nèi)開展了批而未供的專項(xiàng)清理，清理出2004年1月1日至2006年12月31日期間全省轉(zhuǎn)而未供土地面積28.81萬畝。浙江省人民政府正在根據(jù)清理情況提出處理意見。

——監(jiān)督檢查廣東省中山市、惠州市土地大量閑置問題。2007年7月，國(guó)家土地督察廣州局就廣東省中山、惠州兩市土地閑置問題，向廣東省人民政府發(fā)出督察建議書。廣東省人民政府高度重視，迅速部署各地市開展閑置土地清理和盤整工作，中山市盤活閑置土地2.9萬畝，惠州市盤整處置閑置土地8.7萬畝，廣州市依法收回閑置土地3.87萬畝，東莞市處理閑置土地4.3萬畝。廣東省通過處理閑置用地，提高了土地利用效率，緩解了新增建設(shè)用地壓力。

四、全面推進(jìn)全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)

2007年9月，針對(duì)一些地方通過“以租代征”使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模；違反土地利用總體規(guī)劃，擅自突破批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)四至范圍，以各種名義圈占土地進(jìn)行工業(yè)用地開發(fā)；建設(shè)項(xiàng)目用地未依法取得建設(shè)用地審批手續(xù)，擅自先行動(dòng)工建設(shè)等突出問題，國(guó)土資源部決定在全國(guó)范圍開展土地執(zhí)法百日行動(dòng)。

國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)根據(jù)全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)工作部署，全程參與監(jiān)督檢查，全面完成了百日行動(dòng)各階段的任務(wù)。在自查清理階段，各派駐地方的國(guó)家土地督察局完成了對(duì)全國(guó)50多個(gè)地市、100多個(gè)縣(區(qū))的檢查和抽查工作，審核匯總各省(區(qū)、市)自查清理數(shù)據(jù)，督促各地摸清三類土地違規(guī)違法問題的底數(shù)。在查處糾正階段，深入土地違規(guī)違法現(xiàn)場(chǎng)，督促各地對(duì)清理出來的土地違規(guī)違法問題進(jìn)行查處糾正；核實(shí)案件查處糾正情況，圈定土地違規(guī)違法重點(diǎn)地區(qū)和典型案件。在督察整改階段，完成對(duì)全國(guó)12個(gè)土地違規(guī)違法重點(diǎn)地區(qū)和37個(gè)典型案件的監(jiān)督檢查，督促地方政府做好整改和查處工作，完善土地管理和執(zhí)法監(jiān)察制度。

全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)遏制了土地違規(guī)違法行為上升的態(tài)勢(shì)，取得了明顯成效。全國(guó)共清理出三類違規(guī)違法案件3.1萬多件，涉及土地336萬多畝，截至2007年12月15日，立案查處2.67萬件，立案率為85.3%。收繳罰沒款19.2億元，沒收地面建筑物1468萬平方米，拆除地面建筑物772萬平方米，退還土地15萬畝。各地移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)3788人，已給予黨紀(jì)政紀(jì)處分2317人；移交司法機(jī)關(guān)2740人，已追究刑事責(zé)任337人。

五、督促落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制

根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，保護(hù)耕地是各級(jí)政府的法定職責(zé)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，采取措施，切實(shí)保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)耕地和基本農(nóng)田。2005年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕52號(hào))，明確各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省長(zhǎng)、主席、市長(zhǎng)為第一責(zé)任人?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào))規(guī)定：地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)耕地保有量、基本農(nóng)田面積、土地利用規(guī)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。2007年，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中莊嚴(yán)宣布，保護(hù)好18億畝耕地是不可逾越的“紅線”。堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”，是中央作出的一項(xiàng)十分重大的戰(zhàn)略決策，是各級(jí)人民政府的共同責(zé)任。

監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任落實(shí)情況是國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)。2007年，各派駐地方的國(guó)家土地督察局重點(diǎn)督促省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府層層落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況的檢查。

開展耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制落實(shí)情況監(jiān)督檢查。2007年，各派駐地方的國(guó)家土地督察局對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行了實(shí)地督察和調(diào)研，重點(diǎn)檢查和了解各地建立完善耕地保護(hù)責(zé)任制度情況、責(zé)任狀簽訂情況、責(zé)任目標(biāo)分解下達(dá)、執(zhí)行和考核情況，宣傳中央關(guān)于耕地保護(hù)“一把手”負(fù)總責(zé)的政策要求。從督察和調(diào)研掌握的情況看，近年來，各省(區(qū)、市)及計(jì)劃單列市人民政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院文件要求，正在逐步落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)制度。有24個(gè)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府制定了考核辦法。山東、浙江、廣東、重慶等省(市)正在制訂考核辦法實(shí)施細(xì)則。有22個(gè)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府簽訂了耕地保護(hù)責(zé)任書。在監(jiān)督檢查過程中，對(duì)部分地區(qū)存在的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)不完善、責(zé)任主體不明確、責(zé)任制度不健全、考核措施不落實(shí)等問題，及時(shí)向有關(guān)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府提出了督察意見和建議。

2007年5月以來，各派駐地方的國(guó)家土地督察局把監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向督促各地嚴(yán)格執(zhí)行土地利用計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量，特別是新增建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地總量，督促各省(區(qū)、市)按照土地利用計(jì)劃的分解指標(biāo)簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，全國(guó)共有24個(gè)省(市、區(qū))重新完善并簽訂了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。

六、積極探索國(guó)家土地督察工作機(jī)制

2007年以來，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)圍繞建立發(fā)現(xiàn)、審核和糾正工作機(jī)制，在開展基礎(chǔ)業(yè)務(wù)信息建設(shè)、信訪工作、遙感監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)巡察、建設(shè)用地審批事項(xiàng)審核、糾正整改等方面進(jìn)行了積極探索。各派駐地方的國(guó)家土地督察局與省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府積極溝通協(xié)調(diào)，初步建立了工作協(xié)商機(jī)制。

基本形成傳統(tǒng)手段與先進(jìn)科技手段相結(jié)合的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。派駐地方的國(guó)家土地督察局初步建立了與省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府及省級(jí)國(guó)土資源部門的溝通聯(lián)系制度，建立了土地管理信息和土地違法統(tǒng)計(jì)信息的正常交換渠道。同時(shí)，各派駐地方的國(guó)家土地督察局通過信訪、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等渠道發(fā)現(xiàn)土地違法信息，運(yùn)用土地巡察系統(tǒng)、遙感監(jiān)測(cè)等現(xiàn)代技術(shù)手段掌握違法用地情況。2007年，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)共接待來訪225批1008人次，處理群眾來信906件。國(guó)家土地督察北京局開發(fā)成功土地巡察系統(tǒng)并裝備形成巡察車，實(shí)現(xiàn)了對(duì)違法用地的快速準(zhǔn)確定位。國(guó)家土地督察沈陽局、國(guó)家土地督察成都局、國(guó)家土地督察西安局等運(yùn)用衛(wèi)片監(jiān)督檢查各地土地利用情況，督促地方糾正整改，對(duì)違規(guī)違法用地行為起到了很大的威懾作用。

監(jiān)督檢查建設(shè)用地審批事項(xiàng)的審核機(jī)制建設(shè)已經(jīng)起步。制定了建設(shè)用地審批事項(xiàng)審核試行辦法，并開展試點(diǎn)工作。國(guó)家土地督察上海局在浙江省開展了建設(shè)用地審批事項(xiàng)督察工作試點(diǎn)，重點(diǎn)對(duì)浙江省抄送的上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的2007部分城市建設(shè)用地，以及由省政府批準(zhǔn)的部分項(xiàng)目用地進(jìn)行了內(nèi)業(yè)審查，結(jié)合土地執(zhí)法遙感影像資料，從中選擇了一批項(xiàng)目用地以及遙感變化圖斑進(jìn)行外業(yè)核查，檢查城市建設(shè)用地審批事項(xiàng)的真實(shí)性情況，對(duì)存在的問題及時(shí)提出糾正意見。

初步建立處理不同土地違規(guī)違法行為的糾正機(jī)制。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)根據(jù)督察工作業(yè)務(wù)范圍和實(shí)踐需要，初步形成了針對(duì)不同程度土地違規(guī)違法情況，向省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府發(fā)出督察建議書、糾正意見書、整改意見書、限期整改通知書工作方式，并在2007年開展的專項(xiàng)督察實(shí)際工作中應(yīng)用。

與省級(jí)人民政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制開始形成。一年來，各省級(jí)人民政府認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院要求，與土地督察機(jī)構(gòu)密切配合，大力支持國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)工作。目前，內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、安徽、江西、湖北、重慶、四川、云南、西藏及青島市12個(gè)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府已專門出臺(tái)了支持土地督察工作的文件，與各督察局初步建立了定期的工作磋商機(jī)制。

七、2008年國(guó)家土地督察重點(diǎn)工作

2008年，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹黨的十七大精神，解放思想，改革創(chuàng)新，堅(jiān)持邊工作邊組建，以工作促組建，以組建促工作，繼續(xù)按照“圍繞一條主線，抓住三個(gè)重點(diǎn)，建立三項(xiàng)機(jī)制”的工作思路，邊探索、邊總結(jié)、邊實(shí)踐、邊提高，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家土地督察工作，為推進(jìn)保障科學(xué)發(fā)展的土地管理新機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)。

——堅(jiān)決貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控方針。認(rèn)真落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，加強(qiáng)對(duì)新增建設(shè)用地的供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、節(jié)奏、分布和時(shí)序等情況的督察，嚴(yán)守土地調(diào)控閘門。加強(qiáng)對(duì)城市批次建設(shè)用地批后監(jiān)管工作。督促省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府認(rèn)真落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》有關(guān)任務(wù)。

——落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任。積極參與對(duì)省級(jí)人民政府2007年耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核，根據(jù)考核結(jié)果開展對(duì)耕地保護(hù)突出問題的督察。按照修訂后的《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，督促省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府建立完善土地管理問責(zé)制。

——加大對(duì)土地違規(guī)違法問題的督察。鞏固百日行動(dòng)成果，嚴(yán)防違規(guī)違法用地行為反彈。貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，繼續(xù)開展對(duì)擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、非法占用耕地和基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)、未批先用、違反土地供應(yīng)政策、侵害群眾利益等影響耕地保護(hù)和土地調(diào)控政策落實(shí)等突出問題的專項(xiàng)督察。進(jìn)一步完善對(duì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題和突發(fā)事件的快速反應(yīng)機(jī)制。以市級(jí)行政區(qū)為單位開展土地利用與管理例行督察工作試點(diǎn)，總結(jié)各地典型經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正土地利用和管理中存在的問題。

——?jiǎng)?chuàng)新督察工作機(jī)制。起草《國(guó)家土地督察條例》。深入開展區(qū)域土地管理熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題調(diào)查研究，提出改進(jìn)改革土地管理工作的政策建議。建立與省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府及其國(guó)土資源部門之間工作磋商機(jī)制。與省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府共建保障科學(xué)發(fā)展的土地管理新機(jī)制試點(diǎn)，探索研究依法依規(guī)用地激勵(lì)機(jī)制。

——全面提升督察工作能力。充實(shí)督察干部隊(duì)伍，健全派駐地方的國(guó)家土地督察局領(lǐng)導(dǎo)班子。開展督察專員駐省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市工作制度試點(diǎn)，建立派駐工作規(guī)范。建立督察工作人員整訓(xùn)制度，提高督察干部業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強(qiáng)技術(shù)裝備建設(shè)，提高預(yù)防和及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法用地行為的能力。加強(qiáng)土地督察機(jī)構(gòu)干部作風(fēng)建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)。