第一篇：談?wù)摮青l(xiāng)基本醫(yī)療保障體系的統(tǒng)籌發(fā)展研究綜述

一、關(guān)于全民醫(yī)保目標(biāo)的建立及其實(shí)現(xiàn)途徑方面

隨著“讓人人享有基本醫(yī)療服務(wù)，建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系”目標(biāo)的確立，“全民醫(yī)保”已達(dá)成了共識(shí)，全民醫(yī)保是實(shí)現(xiàn)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)社會(huì)公益性的鑰匙，是醫(yī)療體制改革的突破1：3(顧昕，2008)；在未來的改革中，必須打破城鄉(xiāng)、所有制等界限，建立一個(gè)覆蓋全民的、一體化的醫(yī)療衛(wèi)生體制(葛延風(fēng)，貢森，2007)；要建立重健康和重持續(xù)的綠色醫(yī)保制度(褚福靈，2008)。但是由于目前存在的醫(yī)療體制改革困境和二元社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，全民醫(yī)保的實(shí)現(xiàn)還有待于進(jìn)一步地對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生體制進(jìn)行改革與完善，全民醫(yī)保尚未成功(顧昕，2008)。但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保障體系，存在著不同的觀點(diǎn)和改革方案。通向全民醫(yī)療保險(xiǎn)的可行之路是一條漸進(jìn)之路，將會(huì)擴(kuò)大現(xiàn)有三大公立醫(yī)療保險(xiǎn)(即城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村新型合作醫(yī)療)的覆蓋面。此外，政府通過完善醫(yī)療救助制度資助城鄉(xiāng)貧困家庭參加公立醫(yī)療保險(xiǎn)，從而構(gòu)成一個(gè)制度全覆蓋的基本醫(yī)療保障體系。這一路徑已達(dá)成了廣泛共識(shí)并已在逐步推進(jìn)。強(qiáng)化政府責(zé)任，構(gòu)建與目標(biāo)體制相適應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，全面推進(jìn)醫(yī)藥分開，建立并逐步完善籌資與組織管理體制(葛延風(fēng)，貢森，2007；翟祖唐，2007；唐鈞，2007；胡大洋，2008；萬筱明，陳燕剛，2008；劉曉暉，2008；李明強(qiáng)，2008)等宏觀策略方向也逐步得到了認(rèn)可，但在具體實(shí)現(xiàn)途徑上還存在的分歧與爭(zhēng)論。如強(qiáng)化政府籌資責(zé)任方面，有的專家強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)需方”，即新增政府財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生投入的主要流向是醫(yī)療保障體系，政府應(yīng)該在其中扮演鼓勵(lì)者和資助者的角色，通過補(bǔ)貼吸引和鼓勵(lì)廣大農(nóng)民參加醫(yī)保，同時(shí)資助弱勢(shì)群體(尤其是城鄉(xiāng)低保對(duì)象)參加醫(yī)療保險(xiǎn)(顧昕，2008)。但也有的專家從國(guó)情出發(fā)，認(rèn)為補(bǔ)供方，由基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)直接提供基本免費(fèi)的服務(wù)是更為現(xiàn)實(shí)可行的選擇(葛延風(fēng)，貢森，2007)。這些理論爭(zhēng)論和政策建議為后來者的研究。提供了與啟迪。

二、關(guān)于醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化的理論研究方面

隨著“全民醫(yī)?！蹦繕?biāo)的提出，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題的研究和討論如火如荼，從多個(gè)角度探討醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)銜接和統(tǒng)籌發(fā)展問題。

1．從二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)角度出發(fā)，探討城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的并軌與銜接問題。在二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，中國(guó)醫(yī)療保障制度表現(xiàn)為二元醫(yī)療保障體系，二元保障制度使其自身在運(yùn)行過程中存在醫(yī)療資源分配嚴(yán)重不均衡的問題，醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)呈低效率狀態(tài)，難以體現(xiàn)國(guó)民醫(yī)療保障權(quán)益的公平性(鮑震字，王智廣，2007)。打破二元結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行，從而提出了城鄉(xiāng)保障制度銜接的目標(biāo)模式——“從二元到三維”(王國(guó)軍，2005)。

2．四大板塊問的相互整合銜接的研究。在全民醫(yī)保這個(gè)大目標(biāo)一致的前提下，專家們各抒己見，提出了不同的統(tǒng)籌整合路徑：“一個(gè)制度、多種標(biāo)準(zhǔn)”為醫(yī)保改革的突破15(劉繼同，2006)；在“托低就高”的途徑下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障整合管理(周壽祺2007)；采取“三支柱”促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化的實(shí)現(xiàn)(孫祁祥，2007)；依托“新農(nóng)合”編織全民醫(yī)保網(wǎng)；醫(yī)療保障制度要分層次(唐鈞2008)；實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保需要配套改革(吳成，2008)；三大公立醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)信息共享，可以實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)一體化(顧昕2008)。同時(shí)農(nóng)民工的醫(yī)療保障問題亦日益受到重視。農(nóng)民工是一特殊群體，他們多數(shù)流動(dòng)于城市和農(nóng)村之問，他們面臨著兩種選擇：城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療，鑒于兩者的保障程度有限，近期不宜作出硬性規(guī)定，兩者的結(jié)合可以提高農(nóng)民工醫(yī)療保障的程度(胡務(wù)，2006)。

3．城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌發(fā)展過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題的研究。醫(yī)療行業(yè)信息不對(duì)稱和技術(shù)壟斷，使得該領(lǐng)域供方的道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率高且規(guī)避難度大，導(dǎo)致了醫(yī)療費(fèi)用的急劇攀升，進(jìn)而損害了醫(yī)療保險(xiǎn)制度的效率基礎(chǔ)(王保真，2007)，并且是對(duì)誠(chéng)信建設(shè)和信任系統(tǒng)的破壞(王建，2008)。應(yīng)嚴(yán)控道德風(fēng)險(xiǎn)，重建信任機(jī)制。具體途徑：加快醫(yī)保覆蓋面，縮短其自費(fèi)患者與參?；颊咧g的“雙軌制”與“價(jià)格差”；約束與限制不合理的醫(yī)藥行為，做到既能使患者看好病，又能促使與激勵(lì)供方提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)，還能有效控制供方的不合理開支，形成醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作博弈機(jī)制(王保真，2007)。對(duì)醫(yī)療服務(wù)供給方、醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)者、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行各種制度調(diào)整，在強(qiáng)化制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，重建人們對(duì)制度的信任以及對(duì)專家的信任(王建，2008)。

三、各地城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐研究方面

這方面的研究主要是和探索各地的模式，從中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)制度創(chuàng)新大有裨益。各地關(guān)于城鄉(xiāng)

醫(yī)療保障統(tǒng)籌發(fā)展的制度創(chuàng)新和付諸實(shí)踐的模式探索日趨增多，例如全民醫(yī)保標(biāo)向性探索的“石獅實(shí)驗(yàn)”：石獅市五個(gè)試點(diǎn)村以整村的形式與中國(guó)平安人壽保險(xiǎn)股份有限公司福建分公司簽訂合約，試行新型全民醫(yī)療保險(xiǎn)(尹海濤，2005)；上海浦東城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系一體化的發(fā)展策略——城鄉(xiāng)階梯式醫(yī)療保障體系的構(gòu)建(田文華，梁鴻，陳琰，曲大維，許非，2005)；河南舞鋼市全民醫(yī)保的“破冰之舉”：舞鋼市通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和城市居民合作醫(yī)療3種形式，初步形成了全覆蓋、無縫隙的全發(fā)醫(yī)療保障制度體系(仇雨臨，2006；楊力勇等，2006)；廈門市欲在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)“全民醫(yī)?！?郡芳卿，2006)；湖南省石門縣在在進(jìn)行醫(yī)療救助與新農(nóng)合制度有效銜接時(shí)所采取的措施被稱為降低或取消新農(nóng)合起付線模式，也稱為“零門檻”方案。湖南省石門縣為了搞好醫(yī)療救助和新型農(nóng)村合作醫(yī)療起付線和封頂線的有效銜接，除對(duì)五保對(duì)象的醫(yī)療救助不分病種和農(nóng)村低保對(duì)象常見病和慢性病的醫(yī)療救助實(shí)行“零起付線”外，還對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助實(shí)行了“零起付線”(李鋼，盛學(xué)慶，2006)。昆山市農(nóng)村城鄉(xiāng)一體化醫(yī)保(金健宏，2006)，全民醫(yī)保試點(diǎn)：安徽金寨縣的成功與其一系列財(cái)政改革措施，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整以及財(cái)政支出順序優(yōu)化等密切相關(guān)(中國(guó)衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)，2007)，珠海模式的試水：通過建立“大病統(tǒng)籌救助、中病醫(yī)療保險(xiǎn)、小病免費(fèi)”三道醫(yī)療保障防線，旨在實(shí)現(xiàn)“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”和“人人享有醫(yī)療保障”的目標(biāo)(袁澤春，2008)。鎮(zhèn)江的成功經(jīng)驗(yàn)是把社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療保險(xiǎn)相結(jié)合，實(shí)施一系列醫(yī)保社區(qū)創(chuàng)新配套政策，打造“l(fā)5分鐘社區(qū)基本醫(yī)療服務(wù)圈”，增強(qiáng)了居民的基本醫(yī)療服務(wù)可及性，其成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒(陳新中，2008)。浙江省和江蘇省在處理新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度相銜接的過程中，在解決兩個(gè)制度覆蓋人群的交叉問題上，地方政府的兩種主要解決方式；一是自主選擇，規(guī)定城鎮(zhèn)居民(包括參合農(nóng)民)可自助選擇新農(nóng)合或城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但不能重復(fù)參加，浙江省采用了該種方式；二是按居住地劃定覆蓋人群，規(guī)定城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)主要覆蓋縣城以上城區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)人口，新農(nóng)合覆蓋縣城以下的非農(nóng)人口，江蘇省采用了該種方式。此外，在城鄉(xiāng)人民生活水平和城鄉(xiāng)一體化程度較高、已無戶籍劃分的地區(qū)，部分地方政府也作出了將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)合作醫(yī)療的探索(付曉光，汪早立，張西凡，程念，2008)。重慶市在進(jìn)行醫(yī)療救助與新農(nóng)合制度有效銜接時(shí)所采取的措施被稱為綜合補(bǔ)償模式，也稱“三明治”模式，“重慶模式”的核心是一個(gè)“三明治”式的政策組合版塊，在農(nóng)村醫(yī)療保障體系中體現(xiàn)得更為突出。這塊“三明治”的夾心層是制度的中堅(jiān)即“新農(nóng)合”，底部和頂部的兩層是制度的輔佐即“醫(yī)療救助”(趙小艷，2008)。這些實(shí)踐探索為本研究提供了實(shí)證支持和對(duì)照樣本，增強(qiáng)了本研究的可行性和價(jià)值。

四、比較和借鑒國(guó)外全民醫(yī)療保障制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)方面

這方面的研究主要是在比較和借鑒國(guó)外全民醫(yī)療保障制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，提出完善中國(guó)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障體系的思考和建議。宏觀層面的經(jīng)驗(yàn)借鑒主要有：烏日?qǐng)D(2003)分析研究了西方國(guó)家醫(yī)療保障制度存在的問題及改革措施；4Jr雨4~(2oo3)評(píng)述了針對(duì)醫(yī)療保障制度中存在的醫(yī)療保險(xiǎn)支出過度膨脹、醫(yī)療資源浪費(fèi)嚴(yán)重和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量低下等問題，世界各國(guó)采取了增加稅收和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)收入，增加病人自付醫(yī)療費(fèi)用的比重，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自己辦等措施。這些對(duì)正在實(shí)施中的我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革有一定的借鑒意義。孫浩(2006)、郭小沙(2007)、王雁菊(2007)分別介紹了澳大利亞、墨西哥、德國(guó)、英國(guó)的全民醫(yī)保制度，認(rèn)為應(yīng)建立適合中國(guó)基本國(guó)情、承認(rèn)地區(qū)發(fā)展不平衡并逐步實(shí)現(xiàn)全民覆蓋的醫(yī)療保障體制；丁潤(rùn)萍(2007)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度進(jìn)行了比較分析。廖明(2008)評(píng)述了印度的全民醫(yī)療體系；李蓮花(2008)通過比較分析韓國(guó)和地區(qū)的全民醫(yī)保過程，總結(jié)他們的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探討對(duì)我們?nèi)襻t(yī)保的啟示。李明強(qiáng)(2008)主要研究了泰國(guó)、新加坡和墨西哥等國(guó)家在醫(yī)療保障制度創(chuàng)新上的經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，討論了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，以及實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障全民覆蓋的實(shí)施路徑。楊紅燕(2008)選擇了英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、韓國(guó)、巴西和墨西哥等典型國(guó)家，采用國(guó)際比較的方法對(duì)實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等條件進(jìn)行了總結(jié)。認(rèn)為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的前提，人口結(jié)構(gòu)的變化是建立全民醫(yī)保的非決定性影響因素，政府關(guān)注與社會(huì)形勢(shì)是建立全民醫(yī)保的關(guān)鍵因素。并得出結(jié)論：中國(guó)目前還不具備實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保險(xiǎn)的條件；但中國(guó)可以利用職域保險(xiǎn)、地域保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合，公共衛(wèi)生、預(yù)防保健與醫(yī)療救助相結(jié)合等多樣化的制度安排，在“全民醫(yī)療保障”的層次上實(shí)現(xiàn)“全民醫(yī)?！?。通過對(duì)這些的整理，可以得出的經(jīng)驗(yàn)是，醫(yī)療保障要關(guān)注窮人和弱勢(shì)群體，城鄉(xiāng)一體化及普遍覆蓋，特別是印度的三級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)、泰國(guó)的全民健

康保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)于更具有啟示意義。

國(guó)外關(guān)于中國(guó)醫(yī)療保障體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究較少，主要集中在對(duì)中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障體系的研究以及對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)制度建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究上。

(一)對(duì)中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障體系的研究

首先是對(duì)新農(nóng)合制度建設(shè)的必要性與改革目標(biāo)研究方面，一個(gè)國(guó)家的衛(wèi)生政策雖然不可能完全消除居民問的健康不公平現(xiàn)象，但國(guó)家有義務(wù)與責(zé)任減少這種不公平現(xiàn)象的擴(kuò)大趨勢(shì)(Hossain，S．I，1997；Bogg，L，2002)。改革目標(biāo)含糊不清和充滿歧義是中國(guó)衛(wèi)生改革面臨的最大問題(WilliamHsiao，2000)。第二：在農(nóng)民參合意愿影響因素研究方面，AliAsgary，KenWillis，AliAkbar，TaghvaeiandMojtabaRafeian(2004)等采用重復(fù)投標(biāo)博弈法(iterativebiddinggametech．nique)問卷格式，使用伊朗全國(guó)2139個(gè)農(nóng)戶數(shù)據(jù)，進(jìn)行了農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)參加意愿的影響因素實(shí)證研究。B．古斯塔夫森(2005)從構(gòu)建農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度視角，展開了居民醫(yī)療支出不公平性以及健康風(fēng)險(xiǎn)沖擊對(duì)農(nóng)戶收入的影響研究。Cook等(1999)在對(duì)中國(guó)和亞洲國(guó)家的社會(huì)保障問題進(jìn)行分析時(shí)，提出了依賴性——脆弱性——貧困的概念和分析框架。第三，對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障體系中存在不公平現(xiàn)象的研究：RaviKanbu(2005)分析了中國(guó)不同區(qū)域，特別是城鄉(xiāng)之間衛(wèi)生保健的不平等現(xiàn)象；BjornGustafsson，LiShi(2004)考察了中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)方面的支出和貧困之間的關(guān)系；OfraAn-son，Shi~ngSun(2004)以河北省為例，具體考察了中國(guó)農(nóng)村存在的健康不平等現(xiàn)象；

GuyCarrin，AvivaRon和YangHui(1999)等根據(jù)14個(gè)試點(diǎn)縣的情況，分析了中國(guó)合作醫(yī)療制度改革對(duì)改善農(nóng)村健康保障困境的影響以及有待解決的問題；YuanliLiu，WilliamHsiao和KarenEggleston(1999)著重分析了中國(guó)衛(wèi)生體制變化帶來的城鄉(xiāng)在健康保障領(lǐng)域嚴(yán)重的不平等；ChristopherJ．Smith(1998)分析了當(dāng)代中國(guó)的化和衛(wèi)生服務(wù)體制，揭示了城鄉(xiāng)健康越來越大的不平等缺口。?

(二)對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究

巴西1994年建立“家庭健康計(jì)劃”，這是一種關(guān)注家庭和社區(qū)的農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健制度?！凹彝ソ】涤?jì)劃”所需資金來自聯(lián)邦和各州的專項(xiàng)資金支持。截止到2002年底，該項(xiàng)計(jì)劃已覆蓋巴西50％以上的農(nóng)村人口。“家庭健康計(jì)劃”實(shí)施后，巴西農(nóng)民在醫(yī)療服務(wù)方面的可及性明顯提高，幾乎達(dá)到90％以上(WagstaffA．，vanDoorslaerE，vanderBurgH．，etc．2003)。I．S．Falk和WilburJ．Cohen(1946)結(jié)合美國(guó)國(guó)情對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障問題進(jìn)行了研究，他們認(rèn)為對(duì)農(nóng)民群體的保障最好建立一個(gè)覆蓋所有工人的統(tǒng)一的保險(xiǎn)計(jì)劃，并且以強(qiáng)大的救助計(jì)劃為補(bǔ)充，來提供社會(huì)保險(xiǎn)未解決的特殊需要。FionaFerguson(2002)對(duì)國(guó)外農(nóng)村醫(yī)療保障的背景、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家保障程度、發(fā)展水平等進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為二戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國(guó)家在“福利國(guó)家”和普遍保障思想的影響下，才將社會(huì)醫(yī)療、養(yǎng)老等保障制度由城市逐步擴(kuò)展到了農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了“全民皆保險(xiǎn)”；20世紀(jì)80年代后，發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)(主要是亞洲和南美洲)也開始重視農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障項(xiàng)目的建設(shè)，但一直還處于試驗(yàn)和起步階段。Gumber研究了泰國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展?fàn)顩r和問題。他認(rèn)為泰國(guó)的合作醫(yī)療制度為基層農(nóng)民提供了較好的基本醫(yī)療和預(yù)防保健，但存在著資金不足、覆蓋人群少、抗御大病風(fēng)險(xiǎn)能力差的問題。盡管有、診所等機(jī)構(gòu)提供的免費(fèi)公共健康保障計(jì)劃，可這種計(jì)劃的服務(wù)水平低，尋租腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，低收入農(nóng)村家庭接受公共醫(yī)療補(bǔ)貼占總醫(yī)療費(fèi)用支出的比重很小(略高于10％)，對(duì)于農(nóng)民來說，農(nóng)村衛(wèi)生資源貧乏，醫(yī)療費(fèi)用支出特別是住院費(fèi)用大大超過自身及其家庭的負(fù)擔(dān)能力。AnilGumber，Dave和Priti，PatrickKrause等人的研究具有一定的代表性，他們對(duì)印度農(nóng)民享有的衛(wèi)生保健水平、農(nóng)村健康保險(xiǎn)體系構(gòu)成和缺陷進(jìn)行了較全面的分析，特別是對(duì)印度富有特色的農(nóng)村非正式健康保險(xiǎn)計(jì)劃作了深人研究。發(fā)達(dá)國(guó)家近十幾年來非常注重對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督，建立了一套有效的醫(yī)療費(fèi)用控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，Borch，Wilcox和Rubin，Luif等人在這方面作了大量實(shí)證研究。國(guó)外文獻(xiàn)豐富了中國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障研究的內(nèi)容和思路，特別是關(guān)于中國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障不平等的研究具有重要的價(jià)值。

綜上，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障問題已經(jīng)受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，研究數(shù)量不少，涉及面較廣泛。但是，從以上分析可看出目前的文獻(xiàn)研究還有以下不足：第一，缺乏對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的內(nèi)涵、戰(zhàn)略目標(biāo)和具體發(fā)展步驟的理解，沒有達(dá)成明確的界定；第二，未充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系統(tǒng)籌發(fā)展的和制度變遷邏

輯，仍處于發(fā)現(xiàn)問題——分析問題——解決問題的階段；第三，沒有形成對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障系統(tǒng)問關(guān)系互動(dòng)和整合銜接發(fā)展的整體性的認(rèn)識(shí)。目前的研究還缺乏對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系的統(tǒng)籌發(fā)展動(dòng)因、統(tǒng)籌運(yùn)行機(jī)制、統(tǒng)籌管理體制、統(tǒng)籌過程中的監(jiān)管等關(guān)鍵性問題的系統(tǒng)研究，對(duì)各大體系問的銜接整合機(jī)理和統(tǒng)籌運(yùn)行機(jī)制沒有從整體上把握，提出的都只是片面的兩個(gè)體系問的銜接整合，而沒有從未來城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保障體系的角度去思考。第四，未結(jié)合城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系統(tǒng)籌發(fā)展的環(huán)境進(jìn)行分析，比如未將醫(yī)療衛(wèi)生體制改革與城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障體系的統(tǒng)籌構(gòu)建結(jié)合來分析，只有協(xié)調(diào)發(fā)展，才能共促共進(jìn)。

第二篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度研究

甘肅政法學(xué)院

本科畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）

題 目 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度研究

公共管理院（系）勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)2009級(jí)勞動(dòng)與社會(huì)保障班

學(xué) 號(hào) 200931060135 姓 名 王艷莉 指導(dǎo)教師 張舉國(guó) 成 績(jī)

完成時(shí)間 年 月

目錄

一、我國(guó)醫(yī)療保障現(xiàn)狀及面臨的問題------------------------第一-三頁

二、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的必要性與現(xiàn)實(shí)阻力------------------------第三-五頁

三、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的方向------------------------第五-六頁

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障發(fā)展的意義------------------------第六-七頁

參考文獻(xiàn)---------------------------第七頁

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度研究

王艷莉

[論文摘要]長(zhǎng)期以來，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響之下，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一直處于制度分設(shè)、部門分割的狀態(tài)，醫(yī)保制度不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)、不銜接，而且經(jīng)辦管理服務(wù)體系造成相當(dāng)一部分進(jìn)城務(wù)工人員重復(fù)參保以及財(cái)政重復(fù)補(bǔ)貼，加重了政府的負(fù)擔(dān)和管理成本。盡管黨中央早就明確提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，作為主管醫(yī)療保障的人設(shè)部門和一些地方政府也都充分認(rèn)識(shí)到其必要性并積極開展推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保的探索與發(fā)展，理論界和社會(huì)輿論也在不斷呼吁統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保，但多年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保方面舉步維艱，進(jìn)展緩慢。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 社會(huì)保障制度 城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn) 二元經(jīng)濟(jì)

Study on the urban and rural social security system

WANG Yanli

Abstract：Long-term since, under the influence of China's urban and rural two yuan of social economic structure, urban and rural health care system, has been split into the State Department, medical insurance system is not unified, lack of coordination, not cohesion, but also the management service system caused a considerable part of the migrant workers insured repeat repeat and fiscal subsidies, increased the burden of the government and the cost of management.Although the Party Central Committee has clearly put forward to co-ordinate urban and rural development, the establishment of urban and rural residents of the social security system, as the competent health care from the departments and some local governments also are fully aware of the necessity and actively promote the exploration and development of urban and rural medical insurance, theory and social public opinion has been called for the urban and rural medical insurance over the years, but in the urban and rural health insurance difficult, slow progress.Keywords：urban and rural;social security system;urban and rural medical insurance;

two yuan in economic

一、我國(guó)醫(yī)療保障現(xiàn)狀及面臨的問題

今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)處于主要發(fā)展期，同時(shí)也面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)化、老齡化對(duì)社會(huì)保障帶來的巨大挑戰(zhàn)，社會(huì)保障制度改革和事業(yè)發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。黨的十八大報(bào)告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針。

（一）我國(guó)醫(yī)療保障現(xiàn)狀

近十年來，我國(guó)社會(huì)保障制度取得了快速發(fā)展，主要體現(xiàn)在以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系基本建立，城鎮(zhèn)居民低保等社會(huì)救助制度不斷完善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療加快推進(jìn)。保障的范圍不斷擴(kuò)大，保障水平逐步提高，老年、失業(yè)、患病、工傷以及低收入群體的生活得到了基本保障，但仍然存在著覆蓋范圍比較窄，制度不夠健全，管理基礎(chǔ)比較薄弱，資金支付壓力大，部分社會(huì)群體保障待遇不合理，特別是城鄉(xiāng)社會(huì)保障不平衡，不銜接等方面的突出問題。

2009-2012的三年，中共中央共出臺(tái)醫(yī)改文件14個(gè)，主要部門共出臺(tái)重要配套文件50多個(gè)，逐步形成了較為完整的醫(yī)改政策體系。三年來，全民基本醫(yī)保、基本藥物、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)四大制度體系建設(shè)全面推進(jìn)，全民醫(yī)?；緦?shí)現(xiàn)，基層服務(wù)能力明顯加強(qiáng)，提高了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性、公平性。三年間，城鄉(xiāng)居民參加三項(xiàng)基本醫(yī)保人數(shù)超過13億，比改革前增加了1.72億，醫(yī)保覆蓋率提升到95%以上。三年間，國(guó)家基本藥物制度初步建立，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)幾十年“以藥補(bǔ)醫(yī)”的現(xiàn)象開始改變，基本藥物價(jià)格比制度實(shí)施前平均降幅達(dá)30%左右。

（二）面臨的問題

1、醫(yī)療保障覆蓋面小

城鄉(xiāng)二元格局的形成和城鄉(xiāng)社會(huì)醫(yī)療保障出現(xiàn)的巨大差別，使全國(guó)社會(huì)醫(yī)療保障覆蓋面比率變小。城鎮(zhèn)實(shí)行的是高就業(yè)、高補(bǔ)貼的社會(huì)保障制度，即有了城市戶口和穩(wěn)定的工作，就可以享受社會(huì)醫(yī)療保障。農(nóng)村目前推行的新型合作醫(yī)療制度，提高了農(nóng)村居民的保障水平，但是在具體的報(bào)銷審核過程中，落實(shí)不到位且支付水平相對(duì)較低。

2、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)醫(yī)療救助制度還未能實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。具體表現(xiàn)為“四難現(xiàn)象”：一是三項(xiàng)制度在待遇設(shè)計(jì)上沒有進(jìn)行全局統(tǒng)籌規(guī)劃，缺乏必要的銜接性。二是城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)參保未并網(wǎng)，重復(fù)參保難避免。三是在三項(xiàng)醫(yī)療保障政策執(zhí)行和經(jīng)辦過程中存在交叉現(xiàn)象，因經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分屬不同主管部門，管理范圍、管理辦法、管理程序各不相同，增加了協(xié)調(diào)難度和成本。四是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分開設(shè)，資源配置難優(yōu)化。

3、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)正在成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革必須面對(duì)的問題。大致有三種表現(xiàn)：第一類風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為參保人的過度消費(fèi)。第二類風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為醫(yī)療服

務(wù)提供者的誘導(dǎo)需求和過度供給。第三類風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為醫(yī)患合謀。在信息不對(duì)稱的市場(chǎng)上，因?yàn)闄C(jī)會(huì)主義傾向而導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)，其后果不僅是日益增長(zhǎng)的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用支出，同樣不可忽視的是它對(duì)誠(chéng)信建設(shè)和信任系統(tǒng)的破壞。這在事實(shí)上導(dǎo)致了醫(yī)患之間嚴(yán)重的信任缺失和關(guān)系惡化。

4、到目前，我國(guó)還缺乏一套系統(tǒng)的、行之有效的醫(yī)療保險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。所謂危機(jī)預(yù)警機(jī)制，是指醫(yī)療保險(xiǎn)管理方對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)視、分析、評(píng)價(jià)、推斷、預(yù)測(cè)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度事先發(fā)出警報(bào)信息，提示決策者警惕市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并采取措施對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。

5、缺乏合理的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)籌集機(jī)制和穩(wěn)定的醫(yī)療費(fèi)用來源。由于享受人數(shù)的增加，老年職工的增多，疾病的變化，醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展，藥品和各項(xiàng)醫(yī)療費(fèi)用的調(diào)整，各種高技術(shù)醫(yī)療設(shè)備的引進(jìn)，加之人民生活水平的提高，居民對(duì)醫(yī)療需求的變化，使醫(yī)療費(fèi)用開支不斷增加。同時(shí)醫(yī)療費(fèi)提取比例低于實(shí)際開支，使得個(gè)人實(shí)際支付醫(yī)療費(fèi)用比例過高，負(fù)擔(dān)過重。

二、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的必要性與現(xiàn)實(shí)阻力

（一）城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的必要性

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的需要 從保障覆蓋的廣度和深度來看，農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民保障相差甚遠(yuǎn)。城市和農(nóng)村對(duì)衛(wèi)生總醫(yī)療費(fèi)用所占比重，1992年為41.5％和58.5％。到2004年則為65.1％和34.9％。

2008年參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療人數(shù)為8.14億，占農(nóng)村人口的91.5％。但是“新農(nóng)合”基金籌資僅為710.02億元，其中中央和地方政府占82．7％．籌資渠道多元化程度不夠；基金支出為429．1億元保障力度較低，加之醫(yī)藥費(fèi)用上漲導(dǎo)致農(nóng)民很難享受“新農(nóng)合”帶來的保障。城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障的差距嚴(yán)重違背了醫(yī)療保險(xiǎn)的公平原則。

2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧的需要

城鄉(xiāng)二元醫(yī)療保障制度不利于社會(huì)穩(wěn)定和諧，新農(nóng)合補(bǔ)償力度不足，不能形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，極易導(dǎo)致農(nóng)民貧困，城鄉(xiāng)收入差距懸殊過大，不利于社會(huì)穩(wěn)定。醫(yī)保缺陷和待遇低下加劇了本來就緊張的醫(yī)患矛盾、醫(yī)保部門與醫(yī)療供需矛盾等。

3、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度是國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的需要

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民工的隊(duì)伍越來越龐大。農(nóng)民工是推動(dòng)改革和制度創(chuàng)新的重要力量，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的資金。但是由于城鄉(xiāng)分割，城鎮(zhèn)職工參加的是城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)；而絕大部分農(nóng)民工只能參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，即使可以加入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行的也是與城鎮(zhèn)職工有差別的醫(yī)療保險(xiǎn)。因此農(nóng)民處于一個(gè)進(jìn)退兩難的境地，在一定程度上限制了農(nóng)民進(jìn)城，延緩了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度，解決了農(nóng)民工的后顧之憂，可以加快勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，進(jìn)而加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

（二）現(xiàn)實(shí)阻力

1、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保尚未形成共識(shí)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保首先涉及到新農(nóng)合是否屬于醫(yī)療保險(xiǎn)，以及應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)的問題。多年來，盡管新農(nóng)合的制度模式在籌資方式、運(yùn)行機(jī)制、待遇支付等方面都具有醫(yī)療保險(xiǎn)的基本特征，與以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下依托集體經(jīng)濟(jì)建立起來的“老農(nóng)合”之間存在本質(zhì)的區(qū)別，不再具有“合作醫(yī)療”的性質(zhì)，但有些相關(guān)部門不愿承認(rèn)新農(nóng)合的醫(yī)療保險(xiǎn)屬性，并對(duì)近年來在農(nóng)村為廣大農(nóng)民建立的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)戴上“新農(nóng)合”的帽子，以顯示這是“合作醫(yī)療”而不是“醫(yī)療保險(xiǎn)”，并以此與醫(yī)療保險(xiǎn)劃清界限。

2、衛(wèi)生部門不愿放棄對(duì)新農(nóng)合的管理權(quán)

新農(nóng)合是2003年由衛(wèi)生部門開始試點(diǎn)并推廣建立的（比2007年才啟動(dòng)的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作提前了4年）。在衛(wèi)生部門的積極努力和財(cái)政部門的大力支持下，2008年末全國(guó)農(nóng)村參合人數(shù)就已經(jīng)達(dá)到8.15億人，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2011年末全國(guó)參合人數(shù)達(dá)到8.32億人。因此，衛(wèi)生部門不可能輕易放棄對(duì)新農(nóng)合的管理權(quán)和工作成果。在城鄉(xiāng)醫(yī)保制度分設(shè)、部門分割的狀態(tài)下，在國(guó)務(wù)院沒有對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保的歸屬部門做出明確規(guī)定的情況下，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保在一定程度上已經(jīng)演變?yōu)橄嚓P(guān)部門之間的職能劃分以及權(quán)利之爭(zhēng)。通過管理新農(nóng)合所獲得的大量財(cái)政補(bǔ)貼，使衛(wèi)生部門管理的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院受益匪淺。如果將新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保整合并移交給人社部門，衛(wèi)生部門及其下屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)的利益將會(huì)受到制約和影響，因而衛(wèi)生部門及其下屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)也不愿主動(dòng)放棄既得利益。

3、一些地方人社部門不愿接管新農(nóng)合

近年來，為早日實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的發(fā)展目標(biāo)，各級(jí)人社部門不斷加大醫(yī)療保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳的力度，使參保人數(shù)逐年猛增。特別是在城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度建立并迅速推廣之后，城鎮(zhèn)醫(yī)保參保人數(shù)不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2.52億人，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2.21億人，兩者合計(jì)4.73億人；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金總收入共計(jì)5468.3億元，基金總支出4380.9億元；城鎮(zhèn)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)總?cè)舜芜_(dá)到17億人次。另一方面，由于受到機(jī)構(gòu)、人員編制以及財(cái)政預(yù)算撥款經(jīng)費(fèi)的限制，地方人社部門特別是醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人手少、任務(wù)重、經(jīng)費(fèi)不足、信息管理系統(tǒng)承載能力有限的矛盾日益突出，在處理城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障方面的壓力不斷增大。同時(shí)，新農(nóng)合的經(jīng)辦管理能力建設(shè)比較落后，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層單位從事新農(nóng)合管理服務(wù)的人員編制更少、整體素質(zhì)較差、工作經(jīng)費(fèi)不足、信息系統(tǒng)落后等方面的問題相當(dāng)嚴(yán)重。在這種情況下，如果將新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保合并交由人社部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，將使一些地方人社部門不堪重負(fù)。因此，不少地方人社部門對(duì)于城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合并由人社部門歸口管理之事并不積極，表示力不從心或時(shí)機(jī)不成熟，不愿接收管理新農(nóng)合的業(yè)務(wù)工作。

三、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的方向

（一）如何擺脫困境，克服阻力

1、要統(tǒng)一有關(guān)各方對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保的認(rèn)識(shí)

要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，通過輿論宣傳和引導(dǎo)，使各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門充分認(rèn)識(shí)新農(nóng)保的醫(yī)療保險(xiǎn)性質(zhì)，遵循醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律，從加強(qiáng)醫(yī)療保障體系建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化發(fā)展、推動(dòng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的戰(zhàn)略高度，正確認(rèn)識(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保的基本內(nèi)涵和必要性以及緊迫性，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保奠定思想基礎(chǔ)。

2、由國(guó)務(wù)院對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保盡早作出決策和統(tǒng)一部署

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保是一個(gè)關(guān)系到我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的全局和發(fā)展戰(zhàn)略的重大問題，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保問題盡快作出統(tǒng)一的決策，并進(jìn)行相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，首先在城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)方面加緊實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一制度，并由人社部門對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)保實(shí)行統(tǒng)一管理。只有國(guó)務(wù)院出面協(xié)調(diào)并從國(guó)家和人民的根本利益出發(fā)做出正確的決策，才能克服有關(guān)部門的本位主義，解決相關(guān)部門之間的職能和權(quán)利之爭(zhēng)，從根本上改變醫(yī)保領(lǐng)域的城鄉(xiāng)制度分設(shè)和部門割據(jù)的狀況，消除相關(guān)部門之間的摩擦和內(nèi)耗，在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保，促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化。

3、要充分肯定衛(wèi)生部門在創(chuàng)辦新農(nóng)合以及解決廣大農(nóng)民醫(yī)療保障問題方面所作出的積極努力和歷史貢獻(xiàn)，妥善處理新農(nóng)合的行政管理和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及相關(guān)人員的調(diào)整、安置和權(quán)益保障以及與人社部門及其所屬醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的整合等方面的問題。

4、要進(jìn)一步推動(dòng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，切實(shí)加大各級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政對(duì)基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入，確?？h（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保之后繼續(xù)保持逐步加強(qiáng)和改善的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

5、要大力加強(qiáng)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)，特別是要加大基層經(jīng)辦服務(wù)平臺(tái)的支持和投入，加快推進(jìn)縣（區(qū)）及以下醫(yī)療保險(xiǎn)管理服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷提升經(jīng)辦管理服務(wù)水平，以適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保發(fā)展的客觀需要。

（二）改革方向

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。目前全國(guó)已有6個(gè)省級(jí)地區(qū)和另外30多個(gè)地市、150多個(gè)縣實(shí)行了居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，整合制度，統(tǒng)一管理，在解決城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)公平性方面邁出了重要一步。越來越多的地方正在積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保，其中的主流趨勢(shì)是將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合整合為城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，并統(tǒng)一由人社部門負(fù)責(zé)管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保在制度模式、經(jīng)辦管理以及信息系統(tǒng)等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一?，F(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)人均基金支出水平、衛(wèi)生支出水平等方面存在不均衡現(xiàn)象。農(nóng)村的人口老齡化問題日益嚴(yán)重，農(nóng)村居民的基本醫(yī)療服務(wù)需求得不到滿足，因而對(duì)整合城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度提出了迫切的需求。

1、大部分地區(qū)應(yīng)在“十二五”期間整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度

2010-2015年整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度所需的財(cái)政投入占全部財(cái)政收入不到1.24%，并且在財(cái)政承受能力的范圍之內(nèi)。但是隨著時(shí)間的發(fā)展，受人口老齡化、社會(huì)保障支出水平不斷提高等因素的影響，財(cái)政投入需要不斷地提高。因此，在“十二五”期間，財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)最小。但考慮到我國(guó)部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)、地方財(cái)政收入較少，中央應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，分東中西部提供不同的補(bǔ)貼，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，幫助相對(duì)落后地區(qū)建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在2015前將城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)定位為省級(jí)統(tǒng)籌，在努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的同時(shí)，考慮區(qū)域發(fā)展的平衡，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平。

2、選擇帕累托改進(jìn)逐步縮小城鄉(xiāng)差距，最終達(dá)到大致相同的籌資水平和補(bǔ)償水平

在財(cái)政可承受能力的范圍內(nèi)，財(cái)政投入向農(nóng)村傾斜，選擇帕累托改進(jìn)，快速提高農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)水平，但同時(shí)不降低城市居民的醫(yī)療保險(xiǎn)水平，農(nóng)村保障水平的提高速度快于城市，這樣逐步縮小城鄉(xiāng)差距，同時(shí)隨著城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的差距逐漸縮小，最終達(dá)到大致相同的保障水平。

3、明確政府在整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的主體地位

我國(guó)在整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度時(shí)應(yīng)明確政府的主體地位，政府應(yīng)設(shè)計(jì)公平合理的制度覆蓋所有城鄉(xiāng)居民，并提供財(cái)政支持，使人們享受較高水平且相對(duì)均等的醫(yī)療保障。

4、整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度

首先要統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，整合兩種制度基金共同運(yùn)行以抵抗風(fēng)險(xiǎn)，其次，要不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，以達(dá)到制度的全覆蓋，第三是提升統(tǒng)籌層次，促進(jìn)各地區(qū)之間的公平性，第四是設(shè)計(jì)合理的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償水平。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障發(fā)展的意義

（一）有利于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。醫(yī)療保障作為能夠讓全體國(guó)民共享發(fā)展成果的基本制度安排，成為世界上大多數(shù)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的主體內(nèi)容和社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，它與社會(huì)和諧更是一種正相關(guān)關(guān)系，客觀上構(gòu)成了和諧社會(huì)的重要內(nèi)容和核心指標(biāo)。

（二）有利于推動(dòng)生產(chǎn)力進(jìn)步，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)目前正處于綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人們生活水平穩(wěn)步提高的黃金時(shí)期，各方面的變化都比較大。通過改革作為上層建筑的城鄉(xiāng)二元醫(yī)療保障體制，逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障制度，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用；反之，就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。同時(shí)，醫(yī)療保障通過對(duì)勞動(dòng)者的保障，促進(jìn)了社會(huì)勞動(dòng)力再生產(chǎn)，提高了勞動(dòng)者素質(zhì)，解除了勞動(dòng)者的后顧之憂，有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而從根本上促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

城鎮(zhèn)化的核心問題是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，我國(guó)現(xiàn)在處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。迫切需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的醫(yī)療保障體系進(jìn)行必要的改革創(chuàng)新，特別是要針對(duì)城鎮(zhèn)

化、工業(yè)化進(jìn)程中失地農(nóng)民、農(nóng)民工等群體制定城鄉(xiāng)銜接的醫(yī)療保障制度，切實(shí)保障他們的合理有序流動(dòng)。

（四）有利于應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)帶來的挑戰(zhàn)。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)而人口老齡化卻迅速提升的未富先老問題的挑戰(zhàn)，如何保障老齡人口的健康權(quán)益已經(jīng)成為迫切的公共衛(wèi)生問題和社會(huì)保障問題。必須從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大局出發(fā)，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的醫(yī)療保障制度，以緩解、轉(zhuǎn)移、分散社會(huì)人口老齡化帶來的高額醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

（五）有利于體現(xiàn)醫(yī)療保障公平的本質(zhì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鄉(xiāng)分割的醫(yī)療保障制度并沒有有效公正的發(fā)揮其再分配職能，反而進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)居民的差距，造成了新的不公平，容易引起社會(huì)的緊張和沖突。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障把關(guān)心農(nóng)村人、尊重農(nóng)村人、發(fā)展農(nóng)村人作為主要目的，使其享有與城市居民同樣的保障權(quán)利，最大限度地體現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

（六）有利于促進(jìn)我國(guó)醫(yī)療保障實(shí)踐的發(fā)展和制度的完善。

通過對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的研究可以認(rèn)清現(xiàn)行醫(yī)療保障制度存在的問題、差距和發(fā)展方向，不斷加以改革完善，確保沿著正確的方向推進(jìn)。

參 考 文 獻(xiàn)：

[1]鄭功成.社會(huì)保障研究2011年第一卷（總第十三卷）[R].北京.中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社.2011.王保真“十二五”規(guī)劃推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的思考.p198-199.[2]袁建恒.中國(guó)社會(huì)保障網(wǎng).論壇專家訪談:專訪金維剛.[N].2012.12.10.[3]蔣徳理.中國(guó)社會(huì)保障網(wǎng).論壇專家訪談:專訪仇雨臨.[N].2011.02.15.[4]國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦負(fù)責(zé)人答記者問.[R].金黔在線.2013.03.15.[5]尹蔚民:統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè).[J].求是.2013.02.05.[6]衛(wèi)生部長(zhǎng)：醫(yī)改已下定決心，再深的水也要趟.[N].人民日?qǐng)?bào).2012.04.12.[7]蓋銳、楊光.社會(huì)保障學(xué).[M].北京.清華大學(xué)出版社.2009.02.p197-216.[8]鄭功成.社會(huì)保障概論.[M].上海.復(fù)旦大學(xué)出版社.2005.05.p161-183.[9]陳虹、李晶、陳立影.我國(guó)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度發(fā)展戰(zhàn)略與實(shí)證研究：基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的視角.[C].中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì).2011.04.[10]徐瑋.關(guān)于醫(yī)療保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考.[J].中國(guó)衛(wèi)生資源.2009.01.第12卷第1期.[11]常紅.醫(yī)改三年 城鄉(xiāng)居民參加三項(xiàng)基本醫(yī)保人數(shù)超過13億.[N].北京.人民網(wǎng).2013.02.21.1

第三篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)與社會(huì)保障體系研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)與社會(huì)保障體系研究

該課題是國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)承擔(dān)的國(guó)務(wù)院重點(diǎn)課題《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展問題研究》中的一個(gè)重要組成部分，由發(fā)改委委托我院具體實(shí)施。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障，不是單純的農(nóng)民進(jìn)城和人口轉(zhuǎn)移，也不是單純地將城鎮(zhèn)職工就業(yè)政策、社會(huì)保障政策和公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，是城鄉(xiāng)地域之間各種要素優(yōu)化配置的漸進(jìn)過程，是城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分布和勞動(dòng)力配置等一體化建設(shè)的必然要求。這個(gè)系統(tǒng)的建立，要在正確分析和面對(duì)當(dāng)前就業(yè)和社會(huì)保障領(lǐng)域存在問題的基礎(chǔ)上,在統(tǒng)一的目標(biāo)指導(dǎo)下，經(jīng)過試點(diǎn)，逐步推進(jìn)，探索出一條適應(yīng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障新路子。

一、正確分析和面對(duì)我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)面臨的新情況

改革開放二十幾年來，我國(guó)勞動(dòng)保障事業(yè)取得了重大成就，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)，在就業(yè)和社會(huì)保障方面取得了很大成績(jī)，就業(yè)機(jī)制、就業(yè)規(guī)模和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，通過積極的就業(yè)政策，建立了市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，就業(yè)形勢(shì)總體穩(wěn)定。初步形成了獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外，資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系框架。目前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)已覆蓋絕大多數(shù)城鎮(zhèn)職工，城鎮(zhèn)三條保障線較好地發(fā)揮了保障低收入者生活的作用，社會(huì)保障基金籌集渠道進(jìn)一步拓寬，國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的資金支持大幅增加。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)方面做出了突出的工作，一是從政策上講原來針對(duì)城鎮(zhèn)職工的勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)、職業(yè)培訓(xùn)等政策已經(jīng)逐步覆蓋到農(nóng)村，二是各地也在進(jìn)行試點(diǎn)和探索，并且涌現(xiàn)出許多典型的做法，在建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系方面也邁出了很大的步伐，但是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)方面還存在許多問題，突出地表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)在戶籍、低保、住房等公共福利方面的體制性障礙仍然存在當(dāng)前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的政策體系初步形成，農(nóng)民工在獲得就業(yè)機(jī)會(huì)和工資報(bào)酬、享受公共就業(yè)服務(wù)等方面有了政策保障，但在戶籍制度改革以及附著在戶籍之上的其他公共福利方面的體制性障礙仍然存在。在戶籍制度的改革方面，雖然全國(guó)許多地方，基本沖破了在就業(yè)準(zhǔn)入方面的戶籍限制，但在進(jìn)行戶籍改革的地方也往往僅限于就業(yè)準(zhǔn)入，真正附著在戶籍制度背后的其他公共資源，農(nóng)民工仍然難以與城鎮(zhèn)職工一視同仁。如絕大多數(shù)進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工不可能真正成為城市居民，很難享受到城市居民享有的許多公共服務(wù)和社會(huì)福利，即使在取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)戶口”、實(shí)行了戶口登記一元化管理的地方，許多也難以與城市居民同等地享受失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障和福利待遇。由于多年來二元體制的影響依然存在，城鄉(xiāng)居民的利益差別短時(shí)間內(nèi)很難消除。

（二）社會(huì)保障體系建設(shè)方面存在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度發(fā)展失衡、銜接困難、財(cái)政投入不足等諸多問題

在黨的十六屆六中全會(huì)上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系被列為2020年構(gòu)建和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和任務(wù)之一，但真正解決進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)利方面的平等，除工傷保險(xiǎn)從制度設(shè)計(jì)上可覆蓋城鄉(xiāng)所有勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者外，其他險(xiǎn)種在實(shí)踐過程中還面臨許多問題和困難：一是各種不同保險(xiǎn)的銜接問題，如養(yǎng)老保險(xiǎn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、“雙低”養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)四種不同的制度；醫(yī)療保險(xiǎn)有新型農(nóng)村合作醫(yī)療、大病醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)三種不同的制度。如

何很好地解決各個(gè)不同制度之間的銜接和過渡問題，仍然是一個(gè)有待進(jìn)一步探索和研究的問題。最大的問題是農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問題。一方面由于缺乏農(nóng)民工定居和穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的制度環(huán)境；另一方面社會(huì)保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，沒有適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)本身存在的問題，致使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)無法實(shí)現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移。再者，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行模式正處在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)帳結(jié)合、部分積累制轉(zhuǎn)變時(shí)期，對(duì)老職工的歷史欠帳需要償付,本身資金投入不足,再要對(duì)數(shù)量龐大的農(nóng)民工的社會(huì)保障增加投入,可能會(huì)使本來就很困難的地方財(cái)政難以承受,真正建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，制度上全覆蓋尚能達(dá)到，但要實(shí)現(xiàn)人群的全覆蓋還有很大的資金缺口，需要強(qiáng)有力的財(cái)政支持。

(三)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系相關(guān)聯(lián)的土地、投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)政策不配套

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系的建立，要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，要在城鄉(xiāng)一體化的大背景下進(jìn)行系統(tǒng)決策、配套改革，勞動(dòng)保障系統(tǒng)自身無法獨(dú)立完成；要完善相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、土地規(guī)劃和財(cái)政等政策，需要各級(jí)黨委和政府的重視，需要其他部門的綜合配套和相互協(xié)調(diào)發(fā)展。目前在全國(guó)各地的探索和實(shí)踐中，勞動(dòng)保障系統(tǒng)內(nèi)部的就業(yè)和社會(huì)保障政策向農(nóng)村延伸已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)體系也取得了很大的進(jìn)展。一些地方如重慶市、四川省成都市、廣東省南海市等城市在城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一規(guī)劃下，統(tǒng)一協(xié)調(diào)城市規(guī)劃、土地集中集約使用規(guī)劃、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、住房安置、社會(huì)保險(xiǎn)、子女就業(yè)等發(fā)展政策，取得明顯成效。但仍有很多地方在建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系時(shí)，還停留在提高就業(yè)率、將就業(yè)政策和就業(yè)服務(wù)等延伸到農(nóng)村，將社會(huì)保障政策和參保人群覆蓋到城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村的階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、土地使用政策、城市規(guī)劃等政策的系統(tǒng)配套還停留在論證和探討建立目標(biāo)的階段，真正實(shí)施相互配套的城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社會(huì)保障體系還有很長(zhǎng)的路要走。

二、科學(xué)研究和制訂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)是公共政策覆蓋城市和農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)、并且實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)保障管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來講,長(zhǎng)期目標(biāo)可以描述為:

（一）對(duì)流動(dòng)就業(yè)人群實(shí)施公共政策全覆蓋

主要在就業(yè)服務(wù)政策上要作到城鄉(xiāng)一視同仁，在職業(yè)培訓(xùn)政策上實(shí)現(xiàn)工農(nóng)全覆蓋，在社會(huì)保障政策上要分項(xiàng)區(qū)別對(duì)待，在義務(wù)教育政策上要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域一致，在財(cái)政扶持政策上要實(shí)現(xiàn)列入常規(guī)預(yù)算，在法律援助政策上要作到免費(fèi)提供服務(wù)。

（二）建立健全城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系

要突破地域限制，暢通流動(dòng)渠道；破除戶籍壁壘，打開城鄉(xiāng)通道；消除就業(yè)歧視，改善就業(yè)環(huán)境；銜接社保關(guān)系，便利流動(dòng)就業(yè)；統(tǒng)一規(guī)范中介，提高匹配效率；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，保障勞資權(quán)益。

（三）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)保障管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

改革管理體制，打破城鄉(xiāng)、條塊分割；建立組織體系，實(shí)現(xiàn)五級(jí)網(wǎng)絡(luò)、直通村莊；提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌、省級(jí)調(diào)劑；完善信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；增強(qiáng)服務(wù)能力，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、改進(jìn)手段；完善法律，穩(wěn)定政策。

本世紀(jì)的頭20年,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,也是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系的關(guān)鍵階段。到2020年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)為：城鄉(xiāng)就業(yè)比較充分，分配

格局比較合理，人人享有社會(huì)保障，管理服務(wù)規(guī)范高效。

-----勞動(dòng)者平等選擇就業(yè)，在城鄉(xiāng)、地區(qū)和各類單位間合理流動(dòng)，就業(yè)形式靈活多樣；就業(yè)規(guī)模適度，城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)總數(shù)達(dá)到8.4億左右，調(diào)查失業(yè)率控制在社會(huì)可承受范圍內(nèi)；就業(yè)結(jié)構(gòu)更趨合理，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例低于30%，第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員大幅上升；勞動(dòng)者普遍接受職業(yè)技能培訓(xùn)，高中以上就業(yè)人員比例大幅度上升，就業(yè)人員素質(zhì)基本達(dá)到工業(yè)化要求。

-----全方位、多層次的社會(huì)保障體系基本健全，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活等社會(huì)保障都有相應(yīng)制度安排；城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會(huì)保障達(dá)到全覆蓋，農(nóng)村居民不同程度地享有養(yǎng)老、醫(yī)療以及最低生活保障等基本社會(huì)保障；社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)；社會(huì)保障支出占GDP比重大幅度提高，財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出進(jìn)一步加強(qiáng)。

為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。在“十一五”期間，著力打破城鄉(xiāng)分割，改革戶籍制度，取消城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各種不合理限制，為促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率向城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計(jì)監(jiān)控的轉(zhuǎn)變。2010年以后，隨著整體就業(yè)壓力的減緩，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐逐步加快，要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)，逐步加大農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模，提高城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力，改善城鄉(xiāng)就業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境，提高農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)充分程度。

在健全社會(huì)保障體系方面，按照統(tǒng)一、高效的原則，整合社會(huì)保障行政管理職能，完善社會(huì)保障政策，形成比較健全的社會(huì)保障體系總體框架，將試點(diǎn)成型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和其他社會(huì)保障制度逐步向全國(guó)城鎮(zhèn)推廣，在全國(guó)主要城市逐步完成新舊制度轉(zhuǎn)換。2010年以后，在分步推進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。

三、統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系的基本思路

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變,一是由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè),政府公共財(cái)政向“三農(nóng)傾斜”；二是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)和平等的就業(yè)環(huán)境；三是城鄉(xiāng)互動(dòng)，運(yùn)用城市的輻射和帶動(dòng)，加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。因此作為城鄉(xiāng)建設(shè)的一個(gè)組成部分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會(huì)保障體系，要實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)突破：

（一）統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)決策，在體制創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)突破。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系的建立是在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的大背景下進(jìn)行的，某種程度上講是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷看，城鎮(zhèn)化過程也就是農(nóng)業(yè)活動(dòng)逐步向非農(nóng)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的過程；從社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口以及城鎮(zhèn)文化、生活方式和價(jià)值觀念向農(nóng)村擴(kuò)散的過程；從空間結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)向城鎮(zhèn)積聚以及積聚后的再擴(kuò)散過程。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)，解決農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)間的轉(zhuǎn)移要與城鎮(zhèn)化的步調(diào)一致，完善城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工和農(nóng)村社會(huì)保障體系要與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大背景一致，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制、戶籍制度、土地管理和使用制度、行政體制等綜合配套改革同步。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會(huì)保障，要從體制上著手，包括組織機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)投入、監(jiān)

督管理等一系列制度的優(yōu)化和調(diào)整，同時(shí)各級(jí)黨委和政府一把手抓到位，多部門綜合聯(lián)動(dòng)。只有在體制上有所突破，才能確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障目標(biāo)的根本實(shí)現(xiàn)。

（二）進(jìn)行綜合配套政策改革，在制度創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)突破。

建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障的政策體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在統(tǒng)一的目標(biāo)下進(jìn)行系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)、建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系為核心，同時(shí)完善農(nóng)民進(jìn)城居住、醫(yī)療、社保、子女教育和青年就業(yè)、弱勢(shì)群體就業(yè)援助等配套政策，通過這些政策的制定和完善，形成城鄉(xiāng)一體的積極就業(yè)政策、勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、社會(huì)保障政策，建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)體系、再就業(yè)援助體系、社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)體系，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系提供組織保障和政策保障。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，要建立一個(gè)新的制度框架，這個(gè)制度框架包括：城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)管理制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的人力資源開發(fā)利用制度；土地節(jié)約集約使用管理與失地農(nóng)民安置就業(yè)制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度；覆蓋城鄉(xiāng)全體居民、相互銜接配套的社會(huì)保障制度；面向城鄉(xiāng)的公共就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)制度，等等。

（三）實(shí)現(xiàn)就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)體系的良性互動(dòng)，在勞動(dòng)保障業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制上實(shí)現(xiàn)突破。

正如經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與社會(huì)發(fā)展要相協(xié)調(diào)，促進(jìn)就業(yè)同樣也需要與社會(huì)保障發(fā)展相協(xié)調(diào)。在現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐當(dāng)中，還存在著就業(yè)與社會(huì)保障不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，保障水平過高、保障不足與沒有保障的情況同時(shí)存在。一方面，為追求基金平衡維持高費(fèi)率的做法加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響擴(kuò)大就業(yè)；另一方面，片面追求就業(yè)量的擴(kuò)大忽視了對(duì)部分群體提供正常保障的問題。在進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)時(shí)，要在兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的方針指導(dǎo)下，既要實(shí)施積極的就業(yè)政策、擴(kuò)大就業(yè)總量，也要與城鎮(zhèn)化的進(jìn)度相適應(yīng)，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，更要建立健全社會(huì)保障體系，提高就業(yè)質(zhì)量。

國(guó)家要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在充分就業(yè)和完善社會(huì)保障之間做好平衡。在就業(yè)壓力較大時(shí)，首先要積極擴(kuò)大就業(yè)，并通過適度的社會(huì)保障來促進(jìn)就業(yè)，社會(huì)保障改革與發(fā)展至少應(yīng)以有利于就業(yè)為前提；而在就業(yè)壓力相對(duì)較小、就業(yè)比較充分的情況下，則應(yīng)該加快社會(huì)保障制度建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍、適當(dāng)提高保障水平。

四、動(dòng)態(tài)把握和注意建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系的幾個(gè)關(guān)鍵問題

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系要與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，在一定時(shí)期內(nèi)，一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度和規(guī)模，必須與工業(yè)化的進(jìn)程相適應(yīng)，與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展水平相匹配。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)一定要從實(shí)際出發(fā)，量力而行，吸取國(guó)外城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注意保護(hù)和節(jié)約土地，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，合理把握城鎮(zhèn)化進(jìn)度。而城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也就是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的過程，因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的進(jìn)程必須與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程一致，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度體系的建立也要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平相協(xié)調(diào)，與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相協(xié)調(diào)。

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展的歷程，同樣存在著先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)，先城市，后農(nóng)村的過程。有關(guān)專家預(yù)測(cè)表明：中國(guó)的城鎮(zhèn)化與西方的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不完全一致，在中國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口比例在達(dá)到60：40的結(jié)構(gòu)也許是最和諧的狀態(tài)，不會(huì)象西方社會(huì)出現(xiàn)80：20的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。因此建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系要借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化

進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)做法，更要與我國(guó)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程相互協(xié)調(diào)。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系的建立要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上分區(qū)域、分層次推進(jìn)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，包括制度創(chuàng)新、體系完善和政策統(tǒng)一。有的需要從城市向農(nóng)村開放和延伸，有的需要構(gòu)筑和建立，有的需要進(jìn)行整合和共建。就全國(guó)而言，現(xiàn)在還沒有現(xiàn)成的最優(yōu)模式可供普遍參照，需要通過試點(diǎn)來闖出新路。在總結(jié)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)社區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在以勞動(dòng)保障部、發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等四部委組成的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)試點(diǎn)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)試點(diǎn)工作正在全國(guó)20多個(gè)省市拉開序幕。通過試點(diǎn)，總結(jié)出率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)的城市、就業(yè)環(huán)境最佳的城市、創(chuàng)業(yè)型城市、技能興市等典型城市以及這些典型城市的不同政策模式，在此基礎(chǔ)上總結(jié)制定指導(dǎo)全國(guó)的就業(yè)政策,并選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)逐步推進(jìn)。

在健全社會(huì)保障體系方面，按照統(tǒng)一、高效的原則，整合社會(huì)保障行政管理職能，完善社會(huì)保障政策，形成比較健全的社會(huì)保障體系總體框架，將試點(diǎn)成型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和其他社會(huì)保障制度逐步向全國(guó)城鎮(zhèn)推廣，在全國(guó)主要城市逐步完成新舊制度轉(zhuǎn)換。在農(nóng)村，加快推進(jìn)新型合作醫(yī)療、最低生活保障和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。2010年以后，在分步推進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系的建立要?jiǎng)討B(tài)把握就業(yè)和社會(huì)保障的良性互動(dòng)關(guān)系

就業(yè)和社會(huì)保障相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)才能發(fā)揮其積極的作用。如果就業(yè)率過高，忽視了弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問題，這種無保障的就業(yè)也是低水平的就業(yè)，不穩(wěn)定的就業(yè)。保障水平過高，將會(huì)使一部分人失去了就業(yè)的積極性，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，不利于勞動(dòng)力市場(chǎng)的培育和整體性人力資源的開發(fā)。高就業(yè)率和高社會(huì)保障水平要以相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平等協(xié)調(diào)發(fā)展為前提。因此我們既要注重著眼于提高就業(yè)率、提高保障水平，也要注意把握它們之間的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)關(guān)系。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)時(shí)做到：

1.保障水平要適度。

社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的確定，要同現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，既要保證基本生活需要，又要有利于促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)。保障水平過高既加重企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，加速資本對(duì)勞動(dòng)的替代過程，不利于擴(kuò)大就業(yè)、鼓勵(lì)用人，又不利于調(diào)動(dòng)低收入勞動(dòng)者的工作積極性，會(huì)使社會(huì)保障制度存在明顯的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.保障范圍要不斷擴(kuò)大。

目前，我國(guó)就業(yè)渠道、方式發(fā)生了重大變化，要求必須不失時(shí)機(jī)地?cái)U(kuò)大基本社會(huì)保障的覆蓋范圍。首先，要將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員逐步納入社會(huì)保險(xiǎn)，使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員，基本醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助覆蓋到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員和居民，失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)覆蓋到所有企事業(yè)單位及其從業(yè)人員，最低生活保障制度覆蓋到城鎮(zhèn)所有居民。其次，要適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的大趨勢(shì)，盡快研究失地農(nóng)民、農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參保問題，為該群體提供基本保障。第三，探索建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步為農(nóng)民提供適宜的保障。

3.要切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率居高不下，這不僅使許多單位和個(gè)人望保卻步，而且加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，不利于鼓勵(lì)企業(yè)增加就業(yè)崗位，也勢(shì)必影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為鼓勵(lì)各類企業(yè)更多吸納就業(yè)，除了實(shí)施更有利于企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)金政策、稅收政策、外貿(mào)政策外，很重要的一個(gè)措施就是在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的同時(shí)，適當(dāng)調(diào)整過高的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，切實(shí)減

輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)和社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展。課題組組長(zhǎng)：田小寶

課題組人員：靳宏、馬云飛、何平、張一名、汪澤英、王永奎 主報(bào)告執(zhí)筆人：張一名

分報(bào)告一執(zhí)筆人：王永奎

分報(bào)告二執(zhí)筆人：汪澤英

第四篇：關(guān)于覆蓋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系和醫(yī)保改革

關(guān)于覆蓋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系和醫(yī)保改革

時(shí)間：2008-05-05 來源：

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編者按

中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)2008年年會(huì)暨第二屆和諧和會(huì)與醫(yī)療保險(xiǎn)論壇于4月24日在北京召開。這次和諧社會(huì)與醫(yī)療保險(xiǎn)論壇的召開，就是要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十七大精神，緊密圍繞社會(huì)保障制度改革和發(fā)展的大局，就構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系進(jìn)行戰(zhàn)略性研究。

來自人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、民政部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中華全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、共青團(tuán)中央等相關(guān)部委及地方勞動(dòng)保障系統(tǒng)專家教授企業(yè)代表近300余人出席會(huì)議。中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)王東進(jìn)發(fā)表了題為《關(guān)于覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系發(fā)展戰(zhàn)略問題》的主旨演講，詳細(xì)論述了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系發(fā)展戰(zhàn)略研究的重大意義、覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系的戰(zhàn)略步驟、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系的戰(zhàn)略舉措等問題。

業(yè)界、學(xué)界、企業(yè)界代表相繼發(fā)言，主要針對(duì)建立覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系、現(xiàn)行醫(yī)療保障制度的熱點(diǎn)問題與改革方向及制度創(chuàng)新發(fā)表了自己的看法。

建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系

背景：城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障體系、新農(nóng)合醫(yī)療保障體系、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障體系已基本確立，三張網(wǎng)基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋；制度分割已不適應(yīng)人員流動(dòng)性需要；管理體制分割，管理服務(wù)能力不足制約發(fā)展； 統(tǒng)籌層次過低，保障水平較差。

目標(biāo)：病有所醫(yī) 人人享受基本醫(yī)療保障。

原則：政府主導(dǎo)；公民基本權(quán)利；保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；以繳費(fèi)性醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，其它補(bǔ)充性保險(xiǎn)和福利項(xiàng)目為輔助。詳細(xì)

醫(yī)療保險(xiǎn)一體化的必要性及其意義

醫(yī)療保險(xiǎn)體系總體特征是多元制度和分散管理，制度結(jié)構(gòu)總體特征紛繁復(fù)雜，管理模式總體特征多頭分散，保障水平總體特征為三重“二元結(jié)構(gòu)”。

分散多元體系的影響：積極方面是有利于擴(kuò)大覆蓋、減輕政府資金壓力；消極方面是損害了公平（參保、籌資、待遇）與效率（互助共濟(jì)、資金使用、行政成本）的并重結(jié)合，制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（再分配與消費(fèi)、異地就醫(yī)、人口流動(dòng)、企業(yè)成本與競(jìng)爭(zhēng)力）。詳細(xì)

“三改聯(lián)動(dòng)”的基本邏輯

基本思路

命題之一：醫(yī)療衛(wèi)生制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和藥品流通制度 “三改聯(lián)動(dòng)”的核心在于醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，而不是醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革和藥品流通制度改革。

命題之二：醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的關(guān)鍵在于建立醫(yī)療市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制。

命題之三：建立醫(yī)療市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制的切入點(diǎn)在于國(guó)有醫(yī)院與衛(wèi)生行政部門的管辦分離。

醫(yī)改的核心問題：看病難與看病貴，藥價(jià)虛高，醫(yī)用耗材價(jià)格虛高，醫(yī)生濫開大處方與檢查單，醫(yī)患關(guān)系緊張，財(cái)政壓力。

?

簡(jiǎn)化的醫(yī)療保障系統(tǒng)：三方主體，醫(yī)生、患者和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；兩個(gè)市場(chǎng)，醫(yī)療市場(chǎng)和醫(yī)療保險(xiǎn)

市場(chǎng)；三改聯(lián)動(dòng)，醫(yī)療、醫(yī)保與醫(yī)藥。詳細(xì)

覆蓋城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系初步形成統(tǒng)一制度體系任重道遠(yuǎn)

全民醫(yī)保目標(biāo)下的制度選擇:：從實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和提高公共管理效率出發(fā)，整合多種形式醫(yī)療保障制度，建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的多層次醫(yī)療保險(xiǎn)制度.。

一、我國(guó)醫(yī)療保障制度現(xiàn)狀及問題

1、醫(yī)療保障制度框架：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療，其他特殊人群醫(yī)療保障制度，社會(huì)醫(yī)療救助制度。

2、我國(guó)醫(yī)療保障制度存在的主要問題：

根據(jù)人群設(shè)計(jì)制度，缺乏總體規(guī)劃；保障險(xiǎn)種政策不一，缺乏相互銜接；保障待遇高低懸殊，缺乏公平機(jī)制；管理服務(wù)體制不順，缺乏管理效率。詳細(xì) 一切為了人民的健康

一、健康正在日益成為人民普遍性的利益需求。人對(duì)健康和生命的珍惜是與生俱來的，解決溫飽問題后，隨著生活水平的提高，對(duì)健康的要求也是越來越高。如果不合理配置醫(yī)療衛(wèi)生資源，不把市場(chǎng)化醫(yī)療保障體系建立起來，即使調(diào)整再多人民的不滿意度還會(huì)繼續(xù)上升，這就是民生全面升級(jí)的一個(gè)具體表現(xiàn)。從國(guó)際上看，一個(gè)國(guó)家發(fā)展到一定階段后，人們對(duì)健康保障的要求也是自然提升的。詳細(xì)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療保險(xiǎn)---目標(biāo)、任務(wù)和思考

背景：對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，構(gòu)建和諧社會(huì)和保障人民健康的要求，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)時(shí)間存在，快速工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化，人員大范圍流動(dòng)。

目標(biāo)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。應(yīng)認(rèn)識(shí)到制度建立的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，適應(yīng)立法要求加強(qiáng)研究城市化地區(qū)的試點(diǎn)

當(dāng)前的任務(wù)：建立和完善制度，制度覆蓋人人；加快擴(kuò)面，絕大多數(shù)人能夠參保。

堅(jiān)持醫(yī)療保險(xiǎn)的基本原則：低水平（籌資低水平；繳得起；變化和發(fā)展），廣覆蓋（所有公民），?；荆ㄒ允斩ㄖВ?，多層次（滿足不同人員需求），可持續(xù)（收支平衡；繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率），社會(huì)化服務(wù)（直接和醫(yī)藥機(jī)構(gòu)結(jié)算）。詳細(xì)

建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系的實(shí)踐與思考

建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系的必要性：落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求；促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求；適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的實(shí)踐探索：成都市根據(jù)不同群體的醫(yī)療需求，實(shí)施了七種醫(yī)療保險(xiǎn)制度：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)；農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)；失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)；新型農(nóng)村合作醫(yī)療；中小學(xué)生、嬰幼兒住院醫(yī)療互助金制度；城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)；市屬高校大學(xué)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)。成都市提出，不管你在哪里干，醫(yī)療保險(xiǎn)不間斷。成都市具體做了以下幾項(xiàng)工作：打破身份界限，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度構(gòu)架；完善政策體系，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)；突破既定體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置；整合現(xiàn)有資源，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦操作；完善運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)績(jī)效考核。成都市下一步思路：籌資標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一致，參保補(bǔ)助城鄉(xiāng)統(tǒng)一，待遇水平城鄉(xiāng)均等。詳細(xì) 全民醫(yī)保的改革

一條陽關(guān)道：“加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障制度”，即走向全民醫(yī)療保險(xiǎn)。

三個(gè)模糊地帶：“完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系 ”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)”，“建立國(guó)家基本藥物制度和藥品供應(yīng)保障體系”。

全民醫(yī)保：一箭多雕。分?jǐn)偯癖娽t(yī)療費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)公平，直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，形成第三方購(gòu)買者、改變醫(yī)療服務(wù)提供者的行為。

政府主導(dǎo)：全民醫(yī)保離不開政府扮演積極的角色；全民醫(yī)保不能依賴于商業(yè)性醫(yī)療保險(xiǎn)，因此美國(guó)模式學(xué)不得；全民醫(yī)保依賴于國(guó)家強(qiáng)制，政府推進(jìn)全民醫(yī)保= 醫(yī)療體系的社會(huì)公益性，醫(yī)療服務(wù)完全可以走向市場(chǎng)化，沒有必要強(qiáng)調(diào)公立醫(yī)院的慈善性，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的社會(huì)公益性需方解決方案。詳細(xì)

醫(yī)療保障制度改革的一個(gè)建議方案

一、我國(guó)醫(yī)療保障制度現(xiàn)存問題

（一）醫(yī)療衛(wèi)生的政府投入二元化與公立醫(yī)院行為異化

從20世紀(jì)80年代開始，衛(wèi)生體制也進(jìn)行了改革。政府逐漸從投資辦醫(yī)院走向利用政策辦醫(yī)院。醫(yī)院既吃政府（財(cái)政投入），又吃患者（高利收費(fèi)）。面對(duì)補(bǔ)償機(jī)制二元化，對(duì)于醫(yī)院來說，能否以及在多大程度上享受政策投入利益，直接取決于醫(yī)院所占有的市場(chǎng)份額。醫(yī)院的級(jí)別越高，業(yè)務(wù)量越大，醫(yī)院和醫(yī)生的藥品純收入越高。政策辦醫(yī)院的初衷是解決醫(yī)院財(cái)政補(bǔ)償不足，結(jié)果醫(yī)院的公益性質(zhì)不保。公立醫(yī)院行為的異化是政府始料不及的，而且，現(xiàn)有醫(yī)改措施難以扭轉(zhuǎn)和矯正。詳細(xì)

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第五篇：六盤水市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究

六盤水市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究

〔內(nèi)容摘要〕 六盤水市必須堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，才能解決發(fā)展中的突出問題，順利實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

〔關(guān) 鍵 詞〕 城鄉(xiāng)發(fā)展 研究

推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是當(dāng)前和今后一段時(shí)期國(guó)家和地區(qū)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。胡錦濤總書記深刻指出，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，是破解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作難題的根本出路，是推動(dòng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮的根本舉措，是縮小城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本途徑。

一、六盤水市加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要性和緊迫性

六盤水市是“三線建設(shè)”時(shí)期建設(shè)起來的一座新型工業(yè)城市，同眾多“大三線”資源富集的城市一樣，在國(guó)家的開發(fā)和支持下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)取得了巨大成就。但與此同時(shí)，由于發(fā)展規(guī)劃不統(tǒng)籌，主要注重工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的差距逐漸拉大，嚴(yán)重影響了全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。就六盤水特殊的發(fā)展歷程和當(dāng)前面臨的形勢(shì)而言，必須要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，才能解決發(fā)展中的突出問題，才能順利實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

一是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是六盤水市實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變的必然選擇?！叭€建設(shè)”初期，六盤水總?cè)丝?35.5萬，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約1.2億元，工農(nóng)業(yè)比重分別占24%和76%，是以農(nóng)業(yè)為主的落后地區(qū)。1978年建市時(shí)，工業(yè)占生產(chǎn)總值的比重已上升到42%。到2009年，全市工業(yè)占生產(chǎn)總值的比重已上升到60%以上。六盤水市作為全國(guó)資源富集地區(qū)城市，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為必然。

二是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是六盤水加快新型工業(yè)化、加速新型城鎮(zhèn)化、解決“三農(nóng)”問題的必然選擇。六盤水眾多工廠和城鎮(zhèn)都在山區(qū)，又是一個(gè)農(nóng)村人口占絕大數(shù)且分散經(jīng)營(yíng)的山區(qū)型城鎮(zhèn)組合，“三農(nóng)”問題是個(gè)大頭，是加速現(xiàn)代化進(jìn)程的重中之重。我們必須確立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略方針——“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、跨越發(fā)展”，既要使我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化建立在自身產(chǎn)業(yè)門類齊全且協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，同時(shí)又要使各產(chǎn)業(yè)門類之間、工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間形成互相依存、互相促進(jìn)的良性互動(dòng)格局，才能建立起城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間互助和諧的平等關(guān)系，解決好“三農(nóng)”問題；才能順利“加速工業(yè)化、加快城鎮(zhèn)化、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，提速六盤水全面建小康進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)六盤水新發(fā)展、新跨越。

三是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是六盤水縮小城鄉(xiāng)差距的必然選擇。現(xiàn)階段，六盤水農(nóng)村人口仍占絕大多數(shù)，在300多萬人口中有200多萬農(nóng)民；農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合度低，農(nóng)民增收緩慢，城鄉(xiāng)差距大，2009年城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到4.3︰1（2007年城鄉(xiāng)收入比曾高達(dá)

4.7：1），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)、全省平均水平。因此，只有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成工農(nóng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的新局面，才能繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民增收致富進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)六盤水新發(fā)展、新跨越。

四是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是六盤水改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然選擇?！叭€建設(shè)”以來，六盤水的發(fā)展邁上了一個(gè)又一個(gè)臺(tái)階，形成了大工業(yè)、大發(fā)展、大城市、大繁榮的發(fā)展格局，但由于二元體制的存在，城鄉(xiāng)關(guān)系問題尚未根本解決，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的種種矛盾尚未化解，而且隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程凸顯出來，如城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)居民收入，城鄉(xiāng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)資源配置，城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與城鎮(zhèn)化等問題。根本原因是城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制沒有根本改變。因此，針對(duì)六盤水現(xiàn)代化進(jìn)程中這一最為突出、最具根本性、全局性的問題，大力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制，才能大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加速六盤水現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)新發(fā)展、新跨越。

二、六盤水市加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)

我市充分發(fā)揮資源、區(qū)位和大企業(yè)、大項(xiàng)目相對(duì)集中等優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、跨越發(fā)展”這一中心任務(wù)，切實(shí)抓住國(guó)務(wù)院將六盤水列為資源富集區(qū)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)區(qū)試點(diǎn)等機(jī)遇，加速工業(yè)化、加快城鎮(zhèn)化、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）實(shí)施“三化”帶動(dòng)戰(zhàn)略，強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展根本動(dòng)力

1、實(shí)施工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略，加快城鄉(xiāng)工業(yè)化進(jìn)程。按照“以大項(xiàng)目帶動(dòng)大產(chǎn)業(yè)，以大產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)大發(fā)展”的思路，依托資源優(yōu)勢(shì)，以項(xiàng)目建設(shè)為支撐，以科技創(chuàng)新為動(dòng)力，以園區(qū)建設(shè)為載體，擴(kuò)大工業(yè)總量，調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，壯大支柱產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)效益，做強(qiáng)城鎮(zhèn)工業(yè)增長(zhǎng)極。

2、實(shí)施產(chǎn)業(yè)富民戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。按照“大種植、大養(yǎng)殖、大加工、大市場(chǎng)”的發(fā)展思路，堅(jiān)持以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向、加工企業(yè)為龍頭、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐、技術(shù)投入為手段、規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。

3、實(shí)施城鎮(zhèn)帶動(dòng)戰(zhàn)略，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。堅(jiān)持“以大城市帶動(dòng)大物流，以大物流帶動(dòng)大服務(wù)”的發(fā)展思路，按照增量擴(kuò)容和生態(tài)、宜居、高效的原則，在第三論城市修編的整體框架下，扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要基礎(chǔ)

1、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的立體綜合運(yùn)輸體系。按照構(gòu)建“大物流”的要求，優(yōu)先推進(jìn)出境大通道建設(shè)，不斷改善物流條件。加快形成以水盤高速公路、大水昭高速公路、晴六納高速公路、市中心城區(qū)環(huán)城高速公路、紅果次中心城區(qū)環(huán)城高速公路為重點(diǎn)的“兩橫兩縱兩環(huán)線”高速公路網(wǎng)，積極推進(jìn)杭瑞高速公路畢節(jié)至水城段建設(shè)。加快推進(jìn)六沾復(fù)線、貴昆鐵路專線、水城至紅果輕軌和一批鐵路專用貨場(chǎng)建設(shè)，加快建設(shè)六盤水月照機(jī)場(chǎng)。積極建設(shè)北盤江等重點(diǎn)流域航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施。通過公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、航運(yùn)等建設(shè)構(gòu)建立體綜合運(yùn)輸體系，實(shí)現(xiàn)“1小時(shí)市內(nèi)、2小時(shí)臨省、4—8小時(shí)通達(dá)各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)”的交通格局，進(jìn)一步提升區(qū)位優(yōu)勢(shì)，更好更快地融入泛珠三角、對(duì)接長(zhǎng)三角。

2、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)設(shè)施體系。緊緊抓住國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需的機(jī)遇，抓好城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)。加大城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造力度，扭轉(zhuǎn)供電設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面。繼續(xù)推進(jìn)“村村通”工程，加強(qiáng)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)接入能力和面向“三農(nóng)”的信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。加快解決農(nóng)村人畜飲水、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、城鎮(zhèn)飲水和城鄉(xiāng)防洪安全問題，配合抓好黔中水利樞紐工程，加快建設(shè)雙橋、白河溝等大中型水利工程，全面實(shí)施病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程，完成“煙水配套”和“三小”水利工程建設(shè)任務(wù)，確保實(shí)現(xiàn)人均有效灌溉面積0.5畝的目標(biāo)。推廣節(jié)水灌溉，搞好旱作農(nóng)業(yè)示范工程；大規(guī)模實(shí)施土地整治，提高耕地質(zhì)量；加大農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼力度，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。統(tǒng)籌抓好生態(tài)、廣播、電視等其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面改善城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活條件。強(qiáng)化推進(jìn)農(nóng)村住房改造工程，整合棚戶區(qū)改造、拆遷安置、危房改造、采煤沉陷區(qū)治理等資源，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)特色農(nóng)居，提高新農(nóng)村建設(shè)水平。

3、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理體系。逐步建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃管理體系。堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)，優(yōu)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施功能和布局。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制，優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。加快推進(jìn)政府非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目代建制，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供模式。加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理，規(guī)范各類投資主體的投資行為。健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管理體制，將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施納入統(tǒng)一管理體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施銜接互補(bǔ)、聯(lián)網(wǎng)共享。增強(qiáng)管理部門之間的協(xié)調(diào)性，提高基礎(chǔ)設(shè)施綜合利用效能。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)，筑牢城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本保障

圍繞“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)要求，抓住重點(diǎn)、突破難點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)，筑牢城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本保障。

1、統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)教育事業(yè)。堅(jiān)持教育興市戰(zhàn)略，樹立“大人才”觀念，深化教育體制改革，推進(jìn)普及高中階段教育，大力發(fā)展職業(yè)教育、高等教育。力爭(zhēng)“兩基”人口覆蓋率達(dá)到100%，適齡兒童入學(xué)率達(dá)99%，青壯年非文盲率保持在97%以上，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)有幼兒園，學(xué)前三年兒童入園率達(dá)50%左右。加大城鄉(xiāng)辦學(xué)條件、師資力量等教育資源均等化建設(shè)力度。將農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育納入公共教育體系。按照立足本市、面向全省、輻射全國(guó)的發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持不求所有、但求所用的原則，創(chuàng)新職業(yè)教育發(fā)展機(jī)制，整合職業(yè)教育資源，完善職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，重點(diǎn)推動(dòng)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)模式改革，健全協(xié)作培養(yǎng)、分段培養(yǎng)等技能人才培養(yǎng)方式，力爭(zhēng)2年內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)全市所有初中、高中階段畢業(yè)未繼續(xù)升學(xué)的畢業(yè)生進(jìn)行1—2門實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。

2、完善城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體系。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，加快實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)。建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理體系、疾病預(yù)防控制體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系；支持重點(diǎn)市級(jí)醫(yī)院現(xiàn)代化建設(shè)，加強(qiáng)縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。加大對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生的投入，提高公共服務(wù)水平和預(yù)防控制能力，逐步實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。建立城鄉(xiāng)一體的基本藥物制度，完善基本藥品和醫(yī)療服務(wù)定價(jià)政策。加強(qiáng)農(nóng)村基層計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)，穩(wěn)定低生育水平。完善人口管理與決策信息系統(tǒng)，建立快速、科學(xué)的人口信息采集和監(jiān)測(cè)機(jī)制。

3、完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。以“全民社?！睘槟繕?biāo)，通過接軌社保體系，廣泛建立健全“可接軌、可流轉(zhuǎn)”的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”走向“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”。要堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。完善基本醫(yī)療保障制度，進(jìn)一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平，逐步實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌；統(tǒng)籌解決關(guān)閉破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)退休人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)問題。完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策，做到即征即保和應(yīng)保盡保。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，大力提高養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率。加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民最低生活保障的動(dòng)態(tài)管理。提高對(duì)困難群眾的社會(huì)救助水平。

（四）加強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展能力

1、大力推進(jìn)城鄉(xiāng)節(jié)能減排。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，減少污染物排放和能源消耗。建立多部門聯(lián)動(dòng)的減排工作機(jī)制，實(shí)行環(huán)境準(zhǔn)入制度。加快淘汰落后生產(chǎn)能力，嚴(yán)格控制新的污染。大力實(shí)施節(jié)能減排重點(diǎn)工程，加快節(jié)能減排能力建設(shè)。強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，完善節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和考核實(shí)施辦法。大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，淘汰落后產(chǎn)能，開展煤層氣、煤矸石、煤泥、礦井水等資源綜合利用。加快大型沼氣池的推廣力度，進(jìn)一步提高農(nóng)村沼氣等清潔能源的利用水平。探索建立環(huán)境資源有償使用的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，加快形成節(jié)約環(huán)保型的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)方式。積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力，不斷推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2、加強(qiáng)城鄉(xiāng)污染綜合治理。以確保城鄉(xiāng)集中式飲用水源地水質(zhì)安全為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)污染的綜合防治。加大城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)力度，加快落實(shí)污水、垃圾處理費(fèi)征收政策，合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保治污設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)。加強(qiáng)對(duì)污水處理、火電脫硫設(shè)施建設(shè)進(jìn)度及運(yùn)行情況的日常性督查，有效降低能耗、物耗、水耗和主要污染物排放量。加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)力度，強(qiáng)化畜禽養(yǎng)殖污染防治，實(shí)施有機(jī)肥推廣示范工程，促進(jìn)養(yǎng)殖廢棄物向有機(jī)肥料的轉(zhuǎn)化、推廣和應(yīng)用，改善小城鎮(zhèn)和村莊人居環(huán)境。

3、積極推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)文建設(shè)。完善相關(guān)政策，加快生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。加快推進(jìn)退耕還林、天然林保護(hù)、珠江防護(hù)林體系建設(shè)，加快實(shí)施石漠化綜合治理、小流域綜合治理、水土保持、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)治理等生態(tài)環(huán)境工程，研究建

立多層次的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)生物多樣性和生物安全管理，爭(zhēng)取每個(gè)縣區(qū)規(guī)劃建設(shè)一個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)或自然保護(hù)區(qū)。

三、加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的保障措施

（一）建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制

調(diào)整收入分配格局，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支持力度，構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系。完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，確保各級(jí)財(cái)政支農(nóng)投入總量和比重逐年增加，建立健全促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政府投入機(jī)制。提高政府土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。拓寬支農(nóng)資金渠道，強(qiáng)化支農(nóng)資金整合使用。推進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的規(guī)范化和制度化，不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度。創(chuàng)新農(nóng)工商合作、聯(lián)營(yíng)、一體化經(jīng)營(yíng)體制，建立緊密型各主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。力爭(zhēng)通過各種政策措施的引導(dǎo)，積極推動(dòng)農(nóng)民向工人、市民轉(zhuǎn)化，企業(yè)家及資金、技術(shù)、人才、管理等向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模化產(chǎn)業(yè)集中。

（二）建立推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度

穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保證現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變。合理安排和調(diào)控城鄉(xiāng)用地布局，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。加強(qiáng)土地整理和土壤改良工作。按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。大力開展“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社”試點(diǎn)。嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。積極推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的辦法，將農(nóng)村土地整理和拆并宅院節(jié)約的集體建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)批準(zhǔn)后等量掛鉤到城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)有償使用，所獲得收益全部用于新農(nóng)村建設(shè)。加快土地利用總體規(guī)劃修編，強(qiáng)化指標(biāo)的規(guī)劃管理。

（三）建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的金融體制

推進(jìn)金融體制改革，健全金融市場(chǎng)體系，改善城鄉(xiāng)金融服務(wù)。規(guī)范和發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行、各類小額貸款公司，探索發(fā)展形式多樣的農(nóng)村民間金融，加快組建政府擔(dān)保公司和地方保險(xiǎn)公司，積極探索賦予農(nóng)民承包地、宅基地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。加大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)力度，提高農(nóng)村地區(qū)支付結(jié)算業(yè)務(wù)的便利程度。支持符合條件的企業(yè)上市融資。積極推進(jìn)“三農(nóng)”保險(xiǎn)，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。探索建立農(nóng)業(yè)貸款貼息制度，按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的方式，搭建好政府投融資平臺(tái)，充分發(fā)揮政府投入對(duì)啟動(dòng)社會(huì)投資的杠桿作用，大量引進(jìn)外來資本、有實(shí)力的大公司和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，參與城鄉(xiāng)開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

（四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)制度

按照勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)引導(dǎo)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)的原則，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系，統(tǒng)一市場(chǎng)、有序外出、就近轉(zhuǎn)移、扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，穩(wěn)定和增加就業(yè)機(jī)會(huì)。建設(shè)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的專業(yè)化職業(yè)培訓(xùn)、實(shí)訓(xùn)基地和加大職業(yè)技能鑒定工作。加大農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度，推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。加強(qiáng)勞務(wù)品牌建設(shè)，促進(jìn)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。健全勞動(dòng)用工管理制度，建立和完善跨?。▍^(qū)、市）勞務(wù)合作機(jī)制和勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制，維護(hù)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者合法權(quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快制定和實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

（五）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)管理體制

加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化。建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的齊抓共管的機(jī)制，動(dòng)員全社會(huì)力量參與的管理格局。增加政府公共服務(wù)支出，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)提供方式，全面推行政府投資項(xiàng)目代建制，引導(dǎo)社會(huì)資金投資公益性社會(huì)事業(yè)。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，促進(jìn)政事分開、管辦分開、公益性和營(yíng)利性分開。積極培育各類服務(wù)性民間組織，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。健全社會(huì)治安防控體系，深

入開展平安六盤水創(chuàng)建活動(dòng)。健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，拓寬社情民意表達(dá)渠道。扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，完善綜合服務(wù)功能，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為服務(wù)完善、管理有序、文明祥和的社會(huì)生活共同體。