第一篇：失地農(nóng)民權(quán)益保障實(shí)證研究

失地農(nóng)民權(quán)益保障實(shí)證研究

植志剛 胡偉峰

【摘要】近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市規(guī)劃區(qū)外失地農(nóng)民權(quán)益保障刻不容緩，處理不好會(huì)讓城鎮(zhèn)化的初衷落空，直接威脅到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的穩(wěn)定。對失地農(nóng)民權(quán)益的保障，需要我們采取客觀、公正、求實(shí)的態(tài)度來全面認(rèn)識(shí)、正確分析、科學(xué)設(shè)計(jì)，以達(dá)到趨利避害、促進(jìn)發(fā)展的目的。

【關(guān)鍵詞】城市化失地農(nóng)民房屋拆遷權(quán)益保障

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快，以及新農(nóng)村建設(shè)如火如荼的開展，農(nóng)村集體土地拆遷問題匯集了國家政策、土地制度、農(nóng)民基本保障等諸多問題，也涉及到了政府、開發(fā)商、農(nóng)民等多方利益，如何建立有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益的土地制度，是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的一個(gè)十分重要的理論和實(shí)踐問題。

農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償狀況——對成都周邊地區(qū)的調(diào)查分析

調(diào)查概括。本次調(diào)查的對象包括三部分：一是村民（被拆遷戶）；二是村干部；三是政府相關(guān)部門。調(diào)查主要采取了兩種形式：問卷調(diào)查和訪談。本次調(diào)查共發(fā)放問卷100份，實(shí)際回收80份，回收率為80%，有效問卷共60份，其中被拆遷戶50份，政府部門5份，村干部5份。調(diào)查對象的樣本總量共100人。所涉及的被調(diào)查者中，平均年齡為39歲。調(diào)查區(qū)域集中在成都市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部及遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，包括B縣、C鎮(zhèn)、D鎮(zhèn)、E鎮(zhèn)等地。其中，B縣、C鎮(zhèn)、D鎮(zhèn)屬于近郊地域，E鎮(zhèn)則遠(yuǎn)離城市，其下屬的F村則屬于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村。

調(diào)查結(jié)果分析。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，特別是城鄉(xiāng)一體化的深入發(fā)展，成都市郊區(qū)的集體土地大量被征用，集體土地上的房屋也被大量拆遷，由此導(dǎo)致大量失地農(nóng)民產(chǎn)生。而作為遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)由于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的加速，也出現(xiàn)了許多拆遷行為，但是，不同的是他們并沒有因此失去土地。在這兩種不同的拆遷行為中，呈現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：

一、拆遷補(bǔ)償偏低。從調(diào)查的情況看，成都市郊區(qū)的集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。被調(diào)查的拆遷戶中，大多數(shù)被拆遷戶并不滿意，他們認(rèn)為這樣會(huì)增加其生存成本，拆遷補(bǔ)償不能滿足其持續(xù)的需要。

二、農(nóng)民缺乏必要的參與權(quán)和知情權(quán)。房屋拆遷作為農(nóng)民安身立命之本的重大事項(xiàng)，農(nóng)民應(yīng)該享有充分的參與權(quán)和知情權(quán)，農(nóng)民應(yīng)該具有在法律允許范圍內(nèi)的自主決定權(quán)。但是，由于法律的不健全以及部分政府的漠視，使得農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，以及自主決定其私有合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)利得不到保障。詳見下表：

三、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)取得的成就。F村作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的試點(diǎn)村，依據(jù)政府提供的相關(guān)政策，采取先試先行的做法，通過土地整理，在農(nóng)用地不減少的情況下，增加了集體建設(shè)用地，將自己的建設(shè)用地在郊區(qū)通過“招拍掛”的形式，獲得一定的資金，將獲得的資金與村民自籌資金配套，建立起新型社區(qū)，改善了農(nóng)民的居住、生活環(huán)境。在受訪的F村村民中，57.1%的村民認(rèn)為土地整理中補(bǔ)償款的發(fā)放比較透明，只有19.9%的村民認(rèn)為存在不透明的情況，這兩個(gè)數(shù)據(jù)證明F村的土地整理情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于其他被調(diào)查的地方，而且村民的滿意率、幸福率也高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

上述問題產(chǎn)生的原因。隨著城市化進(jìn)程的深入，城市周邊農(nóng)村集體土地的被大量征用，集體土地上房屋拆遷糾紛也不斷增加，由于缺乏對集體土地上房屋拆遷法律關(guān)系的法律規(guī)制，所以出現(xiàn)上述問題就不難解釋了。除了因制度供給不足

而導(dǎo)致大量拆遷矛盾的發(fā)生外，當(dāng)然還存在其他更深層次的原因。第一，集體土地房屋拆遷制度供給不足。由于我國現(xiàn)行的拆遷條例并不適用于集體土地上房屋的拆遷，使得集體土地的征收、房屋的拆遷決策程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、糾紛救濟(jì)處在真空狀態(tài)，具有較強(qiáng)的隨意性，這就給某些地方政府尋租行為的發(fā)生，以及開發(fā)商對被拆遷戶的盤剝提供了較大的空間。第二，公權(quán)力與私權(quán)利的失衡。依法行政的觀念并未深入到部分官員的思想，某些地方政府的職能部門踐踏公民合法的私權(quán)利的行為時(shí)有發(fā)生。第三，司法不公現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。任何法律的有效實(shí)施必須建立在司法部門公正、獨(dú)立司法的基礎(chǔ)之上，只有全社會(huì)都能夠真正尊重法律，政府部門能夠依法行政，司法部門能夠公正司法，再加上科學(xué)、行之有效的法律制度的建設(shè)，才會(huì)最大限度地避免拆遷中矛盾的發(fā)生，才能更好地保護(hù)他人的合法權(quán)益，才能更好、更快地促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

農(nóng)村房屋拆遷引發(fā)的主要問題

失地農(nóng)民的出現(xiàn)。集體土地上房屋拆遷的本質(zhì)是對集體土地進(jìn)行征用或征收，這樣就會(huì)造成大量的失地農(nóng)民。就目前的廣大農(nóng)村來說，土地仍然占中國農(nóng)民收入的相當(dāng)大的一部分，是其維持家庭生計(jì)的可靠且穩(wěn)定的來源。即使現(xiàn)在有很多年輕人外出打工，可是對于農(nóng)民來說，失去土地就相當(dāng)于失去了天然的保障功能。再則，失地農(nóng)民尤其是年老的失地農(nóng)民已經(jīng)長期適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒有或幾乎沒有再就業(yè)技能，使得其失地后的生活十分困難。

集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到制約。從我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，特別是土地被征用后，集體經(jīng)濟(jì)失去了“生長的土壤”。究其原因是農(nóng)村土地被征用后，本來國家按照規(guī)定是需要給予一定的土地補(bǔ)償費(fèi)，一般來說，村社應(yīng)該將這部分資金用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，但據(jù)調(diào)查的情況來看，相當(dāng)一部分村社是直接分給了村民，村集體經(jīng)濟(jì)失去了資金來源，從而削弱了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

再加上農(nóng)民沒有了土地，也失去了通過土地發(fā)包獲得租金的收入，更是進(jìn)一步阻礙了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。

失地農(nóng)民生存保障機(jī)制不健全。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村被征用的土地越來越多，失地農(nóng)民逐漸成為一個(gè)特殊人群進(jìn)入理論和實(shí)務(wù)界的視野。由于在征用的過程中，當(dāng)?shù)卣畬κУ剞r(nóng)民大多是采取一次性貨幣補(bǔ)償安置辦法，再加上我國社會(huì)保障體系還不是很健全，廣大的農(nóng)村并沒有被覆蓋，針對失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度沒有及時(shí)出臺(tái)，往往造成農(nóng)民在失去土地的同時(shí)就失去了生活的保障基礎(chǔ)。造成的后果是沒有任何技術(shù)的農(nóng)民會(huì)在用光補(bǔ)償款后很快陷入貧困，甚至比失地前更難保障生活。對于這個(gè)特殊群體來說，失去土地，就意味著建立在土地之上的集體保障功能的缺失。

失地農(nóng)民表達(dá)意愿的方式激進(jìn)化。據(jù)資料顯示，農(nóng)村群體性突發(fā)事件中，多起是因土地而發(fā)生的沖突。引發(fā)群體性事件的原因有：一是因?yàn)榇蠖鄶?shù)失地農(nóng)民無力參加醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，造成失地后的生活無法保障，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，這也是引發(fā)農(nóng)民參與群體性事件的主要原因。二是全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，對土地的需求量也在不斷增加，但是國家對土地總量、用途又有嚴(yán)格的規(guī)定，一些地方政府為了政績和利益私自違規(guī)操作，不依法行政，在征用農(nóng)民土地時(shí)補(bǔ)償及安置工作不到位，使農(nóng)民的權(quán)益受到了極大的損害，最終導(dǎo)致了群體性事件的發(fā)生。

拆遷過程中失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建

首先，通過提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和采取多種補(bǔ)償方式的措施解決當(dāng)前維持在低價(jià)位的一次性補(bǔ)償帶來的弊端。對于非因公共利益的拆遷，要按照市場標(biāo)準(zhǔn)，由開發(fā)商與農(nóng)民在公平、平等、自由的原則下達(dá)成補(bǔ)償?shù)暮弦?，政府不?yīng)介入。補(bǔ)償方式盡量采取既補(bǔ)償現(xiàn)金，又采取異地安置的方式，保障農(nóng)民能夠有房住、有

錢花。還可以嘗試通過為被拆遷戶提供經(jīng)營物業(yè)的方式，保障失地農(nóng)民能夠自食其力。

其次，通過建立、完善農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療機(jī)制解決失地農(nóng)民養(yǎng)老及就醫(yī)的問題。對于養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源，有能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以采取為一定年齡之上的失地農(nóng)民全額支付，對于財(cái)力有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取政府從公共財(cái)政中支付一點(diǎn)，村集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人出一點(diǎn)辦法解決。至于醫(yī)療方面，可以在“新農(nóng)合”的基礎(chǔ)建立多層醫(yī)療措施。

第三，建立引導(dǎo)、幫助失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，幫助年輕農(nóng)民更快地獲得工作的機(jī)會(huì)，還可以通過幫助村民聯(lián)系勞務(wù)輸出，或者建立集體經(jīng)濟(jì)為村民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

最后，通過“招拍掛”的方式，由提供建設(shè)用地的村集體反哺失地農(nóng)民。提供建設(shè)用地的村集體通過“招拍掛”交易了自己的建設(shè)用地指標(biāo)，獲得了一定的資金，可以通過建設(shè)廉租房或安置房并以低價(jià)提供給失地農(nóng)民，為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老場所。還可以通過村農(nóng)業(yè)股份合作社及村集體經(jīng)濟(jì)為失地農(nóng)民提供工作機(jī)會(huì)。（作者單位分別為：四川省省級(jí)機(jī)關(guān)房屋統(tǒng)建服務(wù)中心；西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院；本文系2010年度國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利研究”成果之一，編號(hào)：10AJL002）

《 人民論壇 》（2010年第29期）

第二篇：失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的權(quán)益對策研究

失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的權(quán)益對策研究

改革開放三十年中國經(jīng)濟(jì)騰飛，在未來規(guī)劃的大藍(lán)圖下繼續(xù)步步為營的發(fā)展。十八大過后，總書記表達(dá)，中國的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，因此對失地農(nóng)民保障體系的深入研究，將更加有利發(fā)現(xiàn)新形勢下產(chǎn)生的新事物，遇到的新問題，攻堅(jiān)克難，解決以前無法解決，現(xiàn)在有能力應(yīng)對的困難。這就是不斷成熟完善保障體系的過程，保證體系的先進(jìn)性和成熟性。關(guān)注、設(shè)計(jì)、成熟失地農(nóng)民的保障體系是一項(xiàng)關(guān)系到民生國計(jì)的系統(tǒng)舉措，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)。而實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民弱勢群體的有力保護(hù)，促進(jìn)我國小康社會(huì)的全面建設(shè)，將社會(huì)不穩(wěn)定因素轉(zhuǎn)化成社會(huì)發(fā)展的積極力量，通過系統(tǒng)的梳理，保障體系的運(yùn)作，對實(shí)現(xiàn)上述重要目標(biāo)具有非常重要的實(shí)踐和指導(dǎo)意義。

從目前我國開展征收土地、安置補(bǔ)償工作的實(shí)踐來看，理論研究雖已很早就開始了但因?yàn)檠芯可仙搅⒎▽用?，需要很多的過程，現(xiàn)在的理論已經(jīng)落后且不全面?，F(xiàn)在的失地農(nóng)民的保障體系目前尚未形成完整成熟的系統(tǒng)的科學(xué)架構(gòu)，相關(guān)理論與方法還處于探索性、零散的研討形式，沒有形成成熟的立法理論體系。對于失地農(nóng)民的研究是農(nóng)村理論及其實(shí)踐研究的一個(gè)重要一環(huán)，研究發(fā)現(xiàn)的過程就是對現(xiàn)有政府法律法規(guī)的再審視、再改進(jìn)，其必定會(huì)豐富和發(fā)展現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)范。

城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)是失地農(nóng)民利益受損的重要原因，政府縮減成本追求增長是失地農(nóng)民利益受損的深層原因，現(xiàn)行土地征用制度是失地農(nóng)民利益受損的直接原因，村級(jí)基層管理缺位是失地農(nóng)民利益受損的現(xiàn)實(shí)原因。

雖然取樣地區(qū)在城市化進(jìn)程中，關(guān)系農(nóng)民權(quán)益的問題上指導(dǎo)思想是比較明確的，對農(nóng)民是關(guān)懷的，也積極通過探索實(shí)踐，逐步對土地征用補(bǔ)償、農(nóng)房拆遷補(bǔ)償、失地農(nóng)民就業(yè)安置、集體資產(chǎn)處置等方面，也出臺(tái)了一些政策規(guī)定。但有些地方因各種原因亟待完善和處理，總結(jié)六個(gè)方面具體如下：

（1）一些具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是相對的，動(dòng)態(tài)的，需要適時(shí)逐步調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法則，一些標(biāo)準(zhǔn)不符合時(shí)效性的弊端，一覽無余。如何在一個(gè)具體的框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)整是門技術(shù)活。

（2）一些具體的操作程序是規(guī)范的、有序的，需要嚴(yán)格、嚴(yán)肅執(zhí)行，但具體工作的現(xiàn)實(shí)性卻需要人性化對待，做大量深入細(xì)致耐心的宣傳解釋工作，讓農(nóng)民真正擁護(hù)和支持城市化進(jìn)程，不是一紙文書可以解決的。

（3）返利于農(nóng)民，讓農(nóng)民過上富裕生活，是城市化的最終目的，合理保護(hù)絕大部分群體的利益是根本性的綱領(lǐng)，如果不能完成全部的工作，對小部分不支持工作的群體，不能也置之不理。大環(huán)境變了，這些因?yàn)楦鞣N原因不愿意隨社會(huì)大流而特立獨(dú)行的個(gè)體將變個(gè)更加格格不入和醒目刺眼。

（4）在改變標(biāo)準(zhǔn)，變化政策的時(shí)間點(diǎn)，需要絕對的注意穩(wěn)定性原則，不能朝令夕改，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在看眼前的工作、解決當(dāng)下難題的時(shí)候，不能忘記過去，那些已經(jīng)完成改造的群體，大家都在時(shí)刻關(guān)注著。

（5）參保對象難以確定?；鶎訁⒈ο蠛驮趦詣趧?dòng)力、農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計(jì)是個(gè)不小的工程，數(shù)據(jù)庫的建立因?yàn)楣ぷ髁看笮枰獏f(xié)調(diào)的部門多，所以需要長期的資料收集和專門的資金支持。

（6）失地農(nóng)民之間利益分配不均。在實(shí)際操作過程中，無法詳實(shí)的統(tǒng)計(jì)安置人員以至于人均土地的逐年減少，導(dǎo)致成本逐年增加、補(bǔ)償越來越高，同區(qū)域失地農(nóng)民之間出現(xiàn)差異、不均，埋下隱患等。

從蘇州大市范圍來看，盡管外資企業(yè)和民營企業(yè)如雨后春筍般地在本地落地生根開花結(jié)果，但由于同工種、同崗位的外來勞動(dòng)力比之蘇州當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的報(bào)酬一般要低百分之三十左右，再加上當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的擇業(yè)觀念陳舊，外來工成為主要的產(chǎn)業(yè)大軍，目前蘇州地區(qū)已有外來工250萬名，接近本地人口的一半，因此勞動(dòng)力市場競爭激烈，要落實(shí)好失地農(nóng)民的安置問題并非一件易事，必須要采取一些非常措施應(yīng)對新情況。

人是活的，政策法規(guī)是死的。如何將政策法規(guī)的靈活性和嚴(yán)肅性，有機(jī)的最優(yōu)的結(jié)合起來，就是逐步完善成熟的保障體系的過程。法令不能朝令夕改，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，所以必須要經(jīng)歷實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的過程。多方面的探索帶來理論上的素材，理論的研究又給實(shí)踐以引導(dǎo)性指示。保障體系的逐步成熟，依靠的是點(diǎn)點(diǎn)滴滴的積累和真刀實(shí)槍的問題解決。

（1）樹立“親農(nóng)、安農(nóng)、富農(nóng)”主觀意識(shí)，落實(shí)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。

現(xiàn)實(shí)生活中在維護(hù)和保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益上，各地之間的差異性較大，主要還是對其認(rèn)識(shí)上存在的主觀差異性。自覺樹立起“親民、安民、富民”的主觀意識(shí)，善待、傾斜、優(yōu)惠農(nóng)民，將農(nóng)民工作作為事業(yè)來抓。城市化肯定是一種進(jìn)步，然而進(jìn)步中必定帶來重生的陣痛。在判定和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)時(shí)，立足于農(nóng)民本身，最大化的避免農(nóng)民壓力。

參考地區(qū)現(xiàn)行的“五有”制度，“人人有技術(shù)，人人有職業(yè)，人人有保障，家家有物業(yè)，戶戶有股份”，進(jìn)行仔細(xì)詮釋：①技術(shù)保障：政府將根據(jù)市場和企業(yè)的需求，按照不同行業(yè)、不同工種的要求，對農(nóng)民量身定做基本技能培訓(xùn)計(jì)劃，征地拆遷農(nóng)民將參加免費(fèi)培訓(xùn)。②職業(yè)規(guī)劃：建立健全失地和失業(yè)農(nóng)民登記制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。在公平的就業(yè)機(jī)制面前，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力將平等競爭、同等就業(yè)、同工同酬。③保障底線：建立健全農(nóng)村最低生活保障，農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。④物業(yè)需求：集體土地征用中，落實(shí)10%以上留用地政策，鼓勵(lì)農(nóng)民投資興辦各類富民合作社，經(jīng)營物業(yè)，獲取投資性收入。⑤股份增富：有條件的完成社區(qū)股份合作制改革，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民組建以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的土地股份合作社，使農(nóng)民持股進(jìn)城、按股分紅。

（2）加快經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展同步，增強(qiáng)市民化農(nóng)民的物質(zhì)基礎(chǔ)、幸福感。

農(nóng)民市民化，意味著收入就要增長3倍以上，這個(gè)硬指標(biāo)是實(shí)打?qū)嵉?，達(dá)不到這個(gè)指標(biāo)就意味著生存不下去。城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)化的支撐，市民化的農(nóng)民才能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞，直接影響到市民化程度的優(yōu)劣。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展要與工業(yè)化、信息化、服務(wù)產(chǎn)業(yè)同步。發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。順勢而為，推進(jìn)潛力巨大的服務(wù)產(chǎn)業(yè)。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是促進(jìn)市民化農(nóng)民生活提高的重要支撐。一個(gè)城市有好的產(chǎn)業(yè)支撐，絕對可以大大減輕人口的就業(yè)壓力，增加收入，不只受惠于原來的市民。城鎮(zhèn)化質(zhì)量保證的效果，要看的是百姓的幸福感為基本標(biāo)志。只有精神文化的品質(zhì)與物質(zhì)增長同步了，才能完成農(nóng)民到市民的良性轉(zhuǎn)換！

（3）在加快城市化與保障農(nóng)民權(quán)益的平衡點(diǎn)上制訂總體規(guī)劃。

城市化的加快發(fā)展需要?jiǎng)趧?dòng)力和土地，而農(nóng)民權(quán)益是買斷土地，卻無法擁有技能，如何穩(wěn)定的使土地有效的利用、農(nóng)民到新技能市民的過渡是需要尋找平衡點(diǎn)的。從大局豬方向來看，改革二元就業(yè)制度，支持市場化運(yùn)作的作用，建立勞動(dòng)者擇業(yè)自由、平等的新制度，引導(dǎo)勞動(dòng)力空間流動(dòng)有序，實(shí)現(xiàn)市場一體化。著力改善就業(yè)環(huán)境：取消一些限制性規(guī)定、統(tǒng)一勞動(dòng)力市場、深化戶籍制度改革,都是非常重要的改革點(diǎn)。

在新形勢的發(fā)展下，一方面加快城市發(fā)展的步伐，一方面積極利用城市發(fā)展帶來的新機(jī)遇，拓展新思路，搭城市化的順風(fēng)車，有智慧的統(tǒng)一協(xié)調(diào)農(nóng)民利益和城市利益之間的關(guān)系,變此消彼長到互利共贏。例如可以從以下4點(diǎn)著手：①充分挖掘和儲(chǔ)備就業(yè)崗位。通過拓寬就業(yè)門路、拓展就業(yè)領(lǐng)域，充分發(fā)掘邊緣產(chǎn)業(yè)，為謀劃未來，解決復(fù)雜的人員問題，未雨綢繆，積極探索。②鼓勵(lì)新企業(yè)多吸納

失地農(nóng)民就業(yè)。從外部條件出發(fā)，有計(jì)劃的擴(kuò)大受眾，鼓勵(lì)受眾，從分流泄洪的角度，解決大范圍的就業(yè)問題。③搞活失地農(nóng)民的就業(yè)新培訓(xùn)。自身過硬，是積極應(yīng)對各種選擇的重要籌碼，新城市化的發(fā)展下新技能可以增強(qiáng)選擇面和選中幾率。④引導(dǎo)失地農(nóng)民樹立新城市就業(yè)觀。思想教育不可或缺，自身積極的心態(tài)，對承受外部壓力，緩解不平衡心理至關(guān)重要。

（4）標(biāo)準(zhǔn)明確、告知集中、科學(xué)公示維護(hù)公信力。

宣傳政策的力度，不能僅僅局限于基層干部的走訪，必須多方位的進(jìn)行宣傳和公告，對制度的執(zhí)行力和社會(huì)的公信力需要作出堅(jiān)決的貫徹和明確的表態(tài)?，F(xiàn)在社會(huì)一些消極影響和不良因素，對百姓的心理傷害是極大的，經(jīng)濟(jì)賬好算，但精神心理上的創(chuàng)傷需要的是長久的治療。

公示制度的完善和貫徹，是最好的維護(hù)公信力的體現(xiàn)，也是對人手緊張和工作繁多的基層工作人員的支持。①將各種涉及到征地范圍、補(bǔ)助情況、拆遷政策標(biāo)準(zhǔn)等等一系列的涉及到經(jīng)濟(jì)的、民生的，以區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的模式逐一公示布告出來；②明細(xì)以涉及地域、人數(shù)、金額詳細(xì)統(tǒng)計(jì)明細(xì)；③郵寄、留置送達(dá)為主，公告送達(dá)為輔的告知方式；④村委會(huì)提供明確權(quán)利人的具體情況，明確權(quán)利對象等。這樣針對個(gè)別人思想工作做不到位的尷尬、宣傳工作碰不到的面的現(xiàn)實(shí)、個(gè)別人懷疑態(tài)度的消除，都有非常好的良性作用，且必須長期性的、具有負(fù)責(zé)性的執(zhí)行下去。

（5）征地前制定專項(xiàng)的維穩(wěn)評估。

制定開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作的實(shí)施意見，從源頭上預(yù)防、減少和消除項(xiàng)目建設(shè)影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，最大限度地增加和諧因素。將征地項(xiàng)目通過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，廣泛聽取群眾意見，從政策上反映民意，取得群眾支持，推動(dòng)征地項(xiàng)目順利進(jìn)行，預(yù)防糾紛、信訪問題的發(fā)生，最大限度的消除不穩(wěn)定因素。

由政府牽頭組織相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及各管理區(qū)主任為成員成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組；深入村組走訪群眾、發(fā)放問卷、召開村民組會(huì)議和座談會(huì)議。向群眾全面說明用地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宣傳政策法規(guī)，廣泛搜集群眾意見，掌握群眾的思想動(dòng)態(tài)；針對群眾提出的問題，向群眾做詳細(xì)的解釋工作，并將有關(guān)法律、法規(guī)和政策文件拿給群眾看；組織專家座談會(huì)，對土地征收的合法性、合理性、可行性、可控性進(jìn)行了深入的討論，通過全面分析；在土地征收方案的起草上，廣泛聽取、吸納了廣大被征地群眾的意見，并征求了各部門的建議，周密、完善、具體的制定土地征收方案，增強(qiáng)的可操作性。

（6）積極探索城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

將目光放得長遠(yuǎn)，將規(guī)劃做得細(xì)致，將差距拉得更小，實(shí)現(xiàn)共同富裕是時(shí)代的任務(wù)。如何在現(xiàn)有的條件下更現(xiàn)實(shí)的完成現(xiàn)階段的任務(wù)，減小政府壓力，保障農(nóng)民權(quán)益的雙贏，是可以嘗試走不同的路線和方法的。從現(xiàn)階段來看，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了重大的成果，確實(shí)做到了一些之前政策不能解決的難題，實(shí)現(xiàn)了共同發(fā)展。

（7）弄活農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，實(shí)現(xiàn)持股進(jìn)城、按股分紅。

從實(shí)踐的效果來看，均是成效顯著，資產(chǎn)增值，農(nóng)民得益。我們不難下這樣的結(jié)論，在發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行社區(qū)股份合作制改革是可行的、成功的，農(nóng)民是歡迎的、支持的。

（8）人性化拆遷，保障農(nóng)民私有產(chǎn)。

隨著大開發(fā)、大建設(shè)進(jìn)程，原有缺乏必要的規(guī)劃而星羅棋布的農(nóng)莊將成批列入拆遷范圍。房屋拆遷對一家一戶來說，無論如何都可以說是一件大事，農(nóng)民是極其關(guān)注的，不僅因拆遷改變了原有的生活，而且影響著私人擁有的財(cái)產(chǎn)份額。農(nóng)民關(guān)心拆遷的補(bǔ)償方式如何，是實(shí)物安置？還是貨幣安置？安置房建在什么位置？什么時(shí)候建好？房型如何？老人拿了補(bǔ)償款后，扣除購買安置房后余多少錢？等等問題，是不可回避的現(xiàn)實(shí)。如果能夠換位思考，工作到位，以求真務(wù)實(shí)的精神，以人為本，帶著深厚感情搞拆遷，農(nóng)民是可以理解和接受的，可以做到?jīng)]有辦法想出辦法、沒有條件創(chuàng)造條件，順利地做好農(nóng)民房屋拆遷安置工作，就能把造福百姓的好事辦實(shí)辦好，辦得皆大歡喜。

（9）改革征地制度和補(bǔ)償辦法，完善協(xié)調(diào)制度。

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償辦法，仍沒有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征，不能體現(xiàn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。因此，今后必須嚴(yán)格按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序，杜絕隨意侵占耕地、損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。有計(jì)劃的、有目的性的改革土地政策。

對土地征收方面有爭議的，改進(jìn)逐級(jí)政府協(xié)調(diào)的制度。一方面政府為征地主體，一方面又需要政府仲裁，有時(shí)工作內(nèi)容多繁雜不易處置，建議完善協(xié)調(diào)制度，采用司法介入作為善意第三方，從中對雙方進(jìn)行雙邊協(xié)調(diào)，明確保護(hù)弱勢、合理監(jiān)督，制止惡意等提高征地效率，避免糾紛矛盾升級(jí)。

（10）充分利用失地農(nóng)民的一些優(yōu)勢資源進(jìn)行配置。

失地或是經(jīng)過新農(nóng)村改造后的新農(nóng)民，雖然不像在城市中長大的市民，有接

受過系列的高等教育，但其本身相對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，也有著不一樣的優(yōu)勢。其本身是土生土長的本地人，熟悉環(huán)境，通過補(bǔ)償安置擁有一定的資產(chǎn)，有相當(dāng)?shù)娜嗣}關(guān)系可以利用謀劃出路。雖然他們之前的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)歷，文化水平，并不能像受過良好教育的城鎮(zhèn)市民一樣適應(yīng)高科技或高智商的職業(yè)，但優(yōu)勢也就在這時(shí)體現(xiàn)出來，有能力的可以通過優(yōu)惠政策進(jìn)行個(gè)體創(chuàng)業(yè)等等。

在保證前有的保障成果的同時(shí)，不斷創(chuàng)新思路創(chuàng)造新的發(fā)展之路，讓城市化的成果惠及所有的百姓，達(dá)到雙贏的最終目的。一個(gè)健全完善的社會(huì)體制是在不斷的前進(jìn)和發(fā)展中形成的，各項(xiàng)制度規(guī)范都是從無到有，從簡單到完整的進(jìn)步過程，人民的生活都是從貧窮到富庶，從艱苦奮斗到老有所依的方向發(fā)展的奮斗歷程。我們就是在由實(shí)踐到理論，再從理論指導(dǎo)實(shí)踐的一個(gè)探索之路上前行。

第三篇：城市化過程中失地農(nóng)民的權(quán)益損失及其保障

城市化過程中失地農(nóng)民的權(quán)益損失及其保障

一、失地農(nóng)民的產(chǎn)生和現(xiàn)狀：

（一）城市化必定向農(nóng)民征地，因而導(dǎo)致失地農(nóng)民產(chǎn)生。

隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化改革的深入，工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，大批農(nóng)民的田地被征占。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，1987～2000年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中通過行政手段征地160萬公頃（2400萬畝）。這些僅是依法審批的征用數(shù)，尚沒有把那些違法侵占、突破指標(biāo)和一些鄉(xiāng)村私下賣地包括在內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，違法占地占合法征地的比例一般為20～30％，有的地方甚至高達(dá)80％。這意味著1987～2000年實(shí)際征占耕地?cái)?shù)為4000萬畝以上，按人均占有耕地0.8畝計(jì)算，那么建設(shè)占用耕地導(dǎo)致失地農(nóng)民有5000萬之多。按照我國目前城市化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，今后每年需征用農(nóng)民土地280～300萬畝，若按照城效農(nóng)民人均占耕地0.8畝計(jì)算，就意味著每年新增加420萬失地農(nóng)民，十年后失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1億。由此可見，失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程的必然結(jié)果。

（二）失地農(nóng)民的現(xiàn)狀。

城市化進(jìn)程中產(chǎn)生失地農(nóng)民是正?，F(xiàn)象，問題的關(guān)鍵是如何幫助失地農(nóng)民解決面臨的問題，消除他們的后顧之憂。隨著我國向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了企業(yè)用工方式的市場化，政府傳統(tǒng)行之有效的失地農(nóng)民安置方式逐漸失靈，于是失地農(nóng)民問題開始呈現(xiàn)。目前對失地農(nóng)民安置雖有貨幣補(bǔ)償、就業(yè)安置、住房安置、劃地安置、建立社會(huì)保險(xiǎn)等形式，但最主要還是采取貨幣化安置方式。由于對失地農(nóng)民貨幣安置只能解決失地農(nóng)民近憂，難以化解遠(yuǎn)慮，從而導(dǎo)致部分農(nóng)民失地又失業(yè)。由于我國目前大多數(shù)地方對失地農(nóng)民采取以貨幣安置為主的“要地不要人“的城市化模式，失地農(nóng)民處境艱難，他們的基本生活、就業(yè)、子女入學(xué)、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障問題缺乏解決的有效途徑，他們的長遠(yuǎn)生計(jì)更是得不到制度保障。福州市2000年征地安置人員為例，其貨幣安置比例高達(dá)82％。浙江省對10個(gè)建設(shè)用地項(xiàng)目進(jìn)行抽樣調(diào)查表明，在安置的3379人中，除172人進(jìn)入社會(huì)保障體系外，其余均為貨幣安置，其比例高達(dá)94.1％。然而，由于征地制度的缺陷和現(xiàn)行土地制度的缺陷，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償安置費(fèi)的克扣和分配使用的不合理、安置方式簡單和責(zé)任不明造成農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，許多失地農(nóng)民處于種田無地、上班無崗、低保無份的“三無游民“狀態(tài)，有些地方的失地農(nóng)民已到了面臨“無路可走，無地生存“的困境。

二、失地農(nóng)民權(quán)益損失分析

(一)農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益，都是附著在他們賴以安身立命的土地之上，直接或間接地與土地相關(guān)聯(lián)。

失去了土地也就意味著失去了他們那些與土地關(guān)聯(lián)的權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)的條件，因而導(dǎo)致那些權(quán)利和利益的損害或完全流失。失地農(nóng)民失去了生活保障、就業(yè)機(jī)會(huì)，失地農(nóng)民失去了一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)土地。還會(huì)失去與土地相關(guān)的其他一系列權(quán)益。土地是農(nóng)民集體賴以存在的物質(zhì)載體，農(nóng)民的諸多權(quán)利都是直接或間接地與所擁有的土地相關(guān)。如政府對農(nóng)民的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持都是以土地為基礎(chǔ)的，失去了土地，也就失去了獲得這種支持的機(jī)會(huì)。

（二）現(xiàn)有政策、法律的缺陷導(dǎo)致了失地農(nóng)民應(yīng)得的權(quán)益補(bǔ)償受到侵害。

當(dāng)前，我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，并且在實(shí)際征地過程中，農(nóng)民權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)，導(dǎo)致的直接惡果是農(nóng)民的權(quán)益受到極大的損害。

(三）法定安置途徑的缺陷，導(dǎo)致失地農(nóng)民失去了再次就業(yè)機(jī)會(huì)。

(四）社會(huì)保障體制不完善、機(jī)制不健全，使失地農(nóng)民喪失了基本的“國民“待遇。

三、體現(xiàn)政府的效率和公平,失地農(nóng)民權(quán)益保障的對策建設(shè)（一）明確土地是農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)化農(nóng)民對土地的所有權(quán)和處置權(quán)。

（二）合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征地而降低。

（三）完善就業(yè)保障機(jī)制，妥善安排失地農(nóng)民就業(yè)，保證被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。

（四）完善社會(huì)保障制度，建立失地農(nóng)民的基本生活保障機(jī)制，解決失地農(nóng)民后顧之憂。

（五）改革征用土地的收益分配機(jī)制，加強(qiáng)征地補(bǔ)償安金費(fèi)的監(jiān)管。

資料來源：

[1]宋斌文,樊小鋼,周慧文.失地農(nóng)民問題是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大問題[J]調(diào)研世界,2004,(01)

.[2]溫家寶.深化土地管理制度改革

依法切實(shí)加強(qiáng)土地管理——在全國深化改革嚴(yán)格土地管理工作電視電話會(huì)議上的講話[J]國土資源通訊,2005,(01)

.[3]張時(shí)飛,唐鈞,占少華.以土地?fù)Q保障:解決失地農(nóng)民問題的可行之策[J]紅旗文稿,2004,(08)

.[4]孔祥智,王志強(qiáng).我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的補(bǔ)償[J]經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理,2004,(05)

.[5]高勇.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題探討[J]經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2004,(01)

.[6]周琳瑯.城市化進(jìn)程中失土農(nóng)民就業(yè)的障礙及對策[J]學(xué)術(shù)交流,2003,(12)

.[7]陳信勇,藍(lán)鄧駿.失地農(nóng)民社會(huì)保障的制度建構(gòu)[J]中國軟科學(xué),2004,(03)

.[8]盧海元.土地?fù)Q保障:妥善安置失地農(nóng)民的基本設(shè)想[J]中國農(nóng)村觀察,2003,(06)

.[9]盧穎.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民最終生活安置問題的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì).2006.(06).[10]馬馳.張榮.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì).2004.(03)

第四篇：失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及其法律權(quán)益保障的調(diào)

市失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀的調(diào)查問卷

調(diào)查員基本情況

姓名學(xué)號(hào)專業(yè)及班級(jí)聯(lián)系電話

本問卷旨在調(diào)查在城市化推進(jìn)中失地農(nóng)民的法律權(quán)益是否得到了應(yīng)有的保障以及如果能夠選擇的話失地農(nóng)民對現(xiàn)有保障措施的取舍。

請調(diào)查者結(jié)合本問卷完成“**市失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀的調(diào)查及其建議”的調(diào)查報(bào)告。

報(bào)告包括：

調(diào)查時(shí)間，調(diào)查地點(diǎn)，調(diào)查人數(shù)（30份問卷為一組，至少應(yīng)當(dāng)完成一組問卷），調(diào)查方式（如采訪村領(lǐng)導(dǎo)，全面了解情況；發(fā)放調(diào)查問卷，深入農(nóng)戶專訪； 走訪典型企業(yè)等），調(diào)查后的思考和建議五個(gè)部分。3000字以上。

注：調(diào)查地點(diǎn)僅限于遼寧省各個(gè)各地區(qū)

第五篇：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題實(shí)證研究

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題實(shí)證研究

《 人民論壇 》（2013年第17期）

劉夢巖 馬長海

【摘要】近幾年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進(jìn)，失地農(nóng)民人數(shù)逐步增加，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題已成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的首要問題。文章在對保定市大馬坊鄉(xiāng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，揭示了保定市大馬坊鄉(xiāng)失地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)存問題，并針對性地提出了完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的對策建議。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 城鎮(zhèn)化 社會(huì)保障 實(shí)證研究

案例：保定市大馬坊鄉(xiāng)征地補(bǔ)償政策及保障措施

大馬坊鄉(xiāng)位于河北省保定市西北郊，距市中心4公里，人力資源和土地資源豐富，境內(nèi)交通便利，北外環(huán)路東西貫通，保二環(huán)路和向陽路北段穿過轄區(qū)。全市三年大變樣的重點(diǎn)工程之一—電谷立交橋坐落于本鄉(xiāng)。大馬坊鄉(xiāng)總?cè)丝?7000人，總面積20平方公里，耕地面積10794畝。保定市xx區(qū)按照“大儲(chǔ)備、大開發(fā)”的原則，進(jìn)行土地整體征用、補(bǔ)償安置等工作，為中國電谷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資及三年大變樣重點(diǎn)工程、新民居建設(shè)等工程用地提供保障。

土地征用補(bǔ)償政策。在土地征用過程中，嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)一區(qū)片地價(jià)，即每畝80866元。地面附著物的賠償按照國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，地上青苗、樹木等附著物平均按每畝1.6萬元進(jìn)行賠付；集體所有的農(nóng)田水利設(shè)施及其它地上附著物，參照實(shí)際評估價(jià)值和有關(guān)賠付標(biāo)準(zhǔn)賠付。

失地農(nóng)民的生活保障措施。在征地補(bǔ)償安置方案中充分考慮了村民的生活保障、養(yǎng)老、工作、新民居建設(shè)等實(shí)際，制定出臺(tái)了整體預(yù)征、留用安置地、養(yǎng)老保障和就業(yè)培訓(xùn)等一整套征地綜合補(bǔ)償安置政策。主要包括：按征地總畝數(shù)的10%，給村集體預(yù)留自主開發(fā)用地，鼓勵(lì)村集體組織開發(fā)建設(shè)，所得收益歸全體村民所有；在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)基金；“男滿60周歲、女滿55周歲”的整體被征地村民，按照每人每年2400元的標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)財(cái)政給予養(yǎng)老補(bǔ)助，并隨著保定市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的提高而做相應(yīng)幅度的調(diào)整。

失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)存主要問題及成因分析

一是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度的缺陷，造成農(nóng)民的基本權(quán)益無法得到充分保障。我國憲法第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。按照相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村集體所有土地由鄉(xiāng)、村、組三級(jí)組織所有。但鄉(xiāng)、村、組三者如何所有以及如何分配？法律對此沒有明確規(guī)定?！凹w所有權(quán)”界定上的不清，使鄉(xiāng)、村干部成為集體土地所有權(quán)的實(shí)際掌控者，失地農(nóng)民處于弱勢群體地位，成為補(bǔ)償收益的被動(dòng)接受者。對于土地征用是為了公共利益需要的規(guī)定，對什么是“公共利益”卻沒有做出明確的界定，致使在許多情況下的征地“公私不分”，產(chǎn)生了許多“假公濟(jì)私”，謀取個(gè)人或小集團(tuán)利益的混亂狀況，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的利益。我國《土地管理法》規(guī)定：征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但在實(shí)際操作中，在征地過程中集體參與程度有限，更不用說征求農(nóng)民意見了。正因?yàn)楝F(xiàn)行土地制度和土地征用制度的缺陷，更容易使得那些假借“公共利益”征地的集團(tuán)與鄉(xiāng)、村干部串通在一起，層層截留補(bǔ)償資金，甚至地方政府也參與其中，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的利益，最終導(dǎo)致農(nóng)民在失去賴以生存的土地的情況下，使得自身未來工作生活無法得到保障。

二是由于保障資金匱乏，致使失地農(nóng)民社會(huì)保障層次低，保障能力弱。當(dāng)前土地管理法規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。甚至有的地方為吸引投資，采取了極低的征地費(fèi)用。因此可以看出，按照土地的原用途補(bǔ)償，低于市場價(jià)值，是一種“不完全補(bǔ)償”，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的利益。地方政府為給廣大農(nóng)民建立農(nóng)村社會(huì)保障體系承擔(dān)了較大的財(cái)政支出，許多地方政府財(cái)政狀況并不樂觀，無力再拿出更多資金用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障建設(shè)。即使一些地方政府財(cái)政狀況良好，多數(shù)也不愿意將更多財(cái)政資金投放于社會(huì)保障建設(shè)，而是更熱衷于交通整治、城區(qū)建設(shè)等有利于美化政績的形象工程，使得失地農(nóng)民在獲得補(bǔ)償費(fèi)不完全和政府財(cái)政支出水平低的雙重作用下，在失去土地保障的前提下，沒有獲得應(yīng)有的保障。

三是失地農(nóng)民缺乏技能，而且培訓(xùn)效率低，失地農(nóng)民往往處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。長期以來，農(nóng)民耕種自己的土地，進(jìn)行年復(fù)一年簡單的、周而復(fù)始的勞作，所需知識(shí)和技能相對較為簡單，加上大部分農(nóng)民接受教育的時(shí)間較短，文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，掌握更多的也是有限的農(nóng)業(yè)知識(shí)和技能，一旦土地被征用，失地農(nóng)民往往無所適從。因?yàn)橥ǔ１徽魍恋卦诔擎?zhèn)郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，這些地方往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方，在該地思想比較活躍的農(nóng)民早已不再從事農(nóng)業(yè)或附帶從事農(nóng)業(yè)，已經(jīng)擺脫了對土地的依賴，征不征土地對他們的生活保障不會(huì)產(chǎn)生多大影響；而對于在該地一直從事農(nóng)業(yè)、以其為主要收入來源的農(nóng)民而言，失去土地意味著失去了工作，由于這些農(nóng)民缺乏從事其他工作的知識(shí)和技能，雖然在征地補(bǔ)償政策中有“在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)基金”的規(guī)定，但在各級(jí)政府組織農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)時(shí)，由于財(cái)政投入資金不足，培訓(xùn)范圍及形式有限，難免效率低下，使得失地農(nóng)民無法短期獲得可謀取工作的相應(yīng)技能，常常處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，不得不處于農(nóng)村和城市的夾縫中，生活異常艱難。

完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的建議 一是改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度，使失地農(nóng)民真正獲得相應(yīng)保障。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，它反映了農(nóng)民和土地的關(guān)系。當(dāng)前我國農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)界定不清，所有權(quán)主體虛置，土地所有權(quán)最重要的權(quán)能—土地處分權(quán)還掌控在政府名下，加上集體所有權(quán)行使程序的缺失，使得農(nóng)民無法獲得土地及土地交易中應(yīng)得的利益?？梢蕴剿鲗⑥r(nóng)村土地國有制或私有制，土地國有制利于全國統(tǒng)一土地市場的建立，但依然難以避免基層政府違背國家意志損害農(nóng)民利益。農(nóng)村土地私有制可以排除公權(quán)干預(yù)和侵蝕，最大限度保護(hù)農(nóng)民利益，按照實(shí)事求是的精神，可以進(jìn)行大膽嘗試。

改革現(xiàn)行土地征用制度，實(shí)行較大比例的土地征用留用地政策和征地土地補(bǔ)償費(fèi)入股政策，使失地農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)化和土地開發(fā)帶來的土地增值收益。較大比例的土地征用留用地由于土地開發(fā)發(fā)生增值，作為集體組織成員的失地農(nóng)民可以分享收益。在尊重失地農(nóng)民意愿的前提下，將全部或部分征地補(bǔ)償費(fèi)入股用地單位，作為股東享受經(jīng)營分紅，持續(xù)分紅收入成為失地農(nóng)民的生活保障。

二是合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加政府財(cái)政投入，提高失地農(nóng)民社會(huì)保障水平。改變當(dāng)前按照土地的原用途補(bǔ)償?shù)霓k法，實(shí)行考慮未來土地增值收益和持續(xù)收益的以評估的市場價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“完全補(bǔ)償”取代“不完全補(bǔ)償”，維護(hù)廣大失地農(nóng)民的利益。使廣大失地農(nóng)民在失去土地保障的同時(shí)，換取其他形式保障的必須資金。并且加強(qiáng)對土地征用過程中的監(jiān)督管理，切實(shí)保證失地農(nóng)民能夠及時(shí)、足額獲得補(bǔ)償資金。同時(shí)，各級(jí)地方政府切實(shí)履行自己的職責(zé)，增加失地農(nóng)民社會(huì)保障的財(cái)政資金，構(gòu)建包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障和社會(huì)救助在內(nèi)的較高水平的社會(huì)保障體系，使農(nóng)民失去土地后沒有后顧之憂，這不僅維護(hù)了廣大失地農(nóng)民的根本利益，也會(huì)對未來的城鎮(zhèn)化過程中的土地征用產(chǎn)生示范效應(yīng)，更有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)及和諧社會(huì)的建設(shè)。

三是構(gòu)建政府引導(dǎo)、多形式、多層次的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。首先，構(gòu)建多層次、市場化的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。政府牽頭、多部門并舉，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，開展旨在提高失地農(nóng)民素質(zhì)、強(qiáng)化多形式、多內(nèi)容、多層次的就業(yè)能力的培訓(xùn)。根據(jù)勞動(dòng)力市場用人需求和結(jié)構(gòu)變化，組織技能培訓(xùn)，保證培訓(xùn)工作的針對性、實(shí)用性和有效性。其次，構(gòu)建創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。政府對在資金、技術(shù)等方面具備創(chuàng)業(yè)條件的失地農(nóng)民進(jìn)行小企業(yè)創(chuàng)辦的知識(shí)能力培訓(xùn)，通過優(yōu)惠政策，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，從而造就一批自主創(chuàng)業(yè)者，并帶動(dòng)更多的失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，形成培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)與帶動(dòng)就業(yè)的良性互動(dòng)機(jī)制。再次，構(gòu)建城鎮(zhèn)社區(qū)就業(yè)促進(jìn)機(jī)制。根據(jù)城鎮(zhèn)社區(qū)需要，在城鎮(zhèn)社區(qū)和綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通等多個(gè)便民服務(wù)部門開發(fā)就業(yè)崗位，使部分失地農(nóng)民從事非固定、臨時(shí)性、季節(jié)性工作，這樣既能解決他們的就業(yè)問題，又方便了社區(qū)居民的生活。最后，建立就業(yè)服務(wù)機(jī)制。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門要為失地農(nóng)民提供及時(shí)有效的免費(fèi)就業(yè)信息，并能夠使其得到免費(fèi)的信息咨詢、求職登記、職業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。

【作者分別為河北農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授；本文系2012河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題民生調(diào)研專項(xiàng)“河北省加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程研究”和2011保定市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“保定市農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展對策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：201201190，201102122】