第一篇：我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中失地農(nóng)民的保障探析

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我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中失地農(nóng)民的保障探析 作者：黃愛榮

來源：《現(xiàn)代交際》2012年第03期

［摘要］隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)民失去了賴以生存的土地，他們的生存、發(fā)展和就業(yè)權(quán)利受到了嚴重威脅，而目前的安置模式普遍存在補償數(shù)額低、風險不確定等因素，不能很好的解決失地農(nóng)民面臨的問題，只有通過“土地換保障”的思路才能妥善安置失地農(nóng)民，讓他們分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的一系列成果。

［關(guān)鍵詞］土地換保障 補償機制 安置模式

［中圖分類號］C912［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2012）03－0017－01隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程加快，非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模逐年擴大，土地被征造成大批農(nóng)民失地失業(yè)，擴大了城鄉(xiāng)貧富差距。當前，失地農(nóng)民已經(jīng)由一個局部性問題演變成一個全國性的重大社會問題。據(jù)統(tǒng)計，目前全國1/3以上的群眾上訪緣于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，嚴重影響到社會的穩(wěn)定。因此如何妥善安置失地農(nóng)民已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展過程中一個不可忽視的問題。農(nóng)民工應(yīng)有的權(quán)益得不到保障不僅影響到他們自身的生存和發(fā)展，更影響到農(nóng)村及城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，影響到社會的穩(wěn)定和社會保障公平的本質(zhì)，因此建立面向農(nóng)民工社會保障的制度勢在必行。

一、失地農(nóng)民現(xiàn)狀分析

陳錫文認為，農(nóng)民失去土地后，只領(lǐng)到很少的補償金，導(dǎo)致他們的身份既不是農(nóng)民，又不是市民，那就會成流民。農(nóng)民在喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利同時，無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利，使得失地農(nóng)民成為既有別于一般農(nóng)民，又不同于城市居民的邊緣群體——弱勢群體，失地農(nóng)民面臨著極大的社會風險。

二、保障失地農(nóng)民利益的必要性

失地農(nóng)民的產(chǎn)生，從某種意義上說是城市化進程中的正?，F(xiàn)象。城市化的一個重要標志是農(nóng)民數(shù)量的減少，城市貧民的增加，其結(jié)果必然造成失地農(nóng)民和城市貧民的矛盾加劇，影響社會穩(wěn)定。城市化進程中作為前提的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不僅包括保障失地農(nóng)民的基本生活，而且同時包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利在經(jīng)濟上的實現(xiàn)方式，也是保障失地農(nóng)民利益的底線。

三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障綜合體系的主要內(nèi)容

（一）以土地換保障為原則指導(dǎo)失地農(nóng)民社會保障的建立

首先，從法律角度講，應(yīng)賦予農(nóng)民對土地擁有的財產(chǎn)權(quán)。其次，是解決社保資金缺乏的一個切實可行的方案，也順應(yīng)了市場化運作機制。

（二）為失地農(nóng)民提供最基本的醫(yī)療保障

堅持因地制宜的原則，建立多層次、多形式的醫(yī)療保障制度。目前，我國城鄉(xiāng)醫(yī)療狀況存在巨大差異，在市場經(jīng)濟的激烈競爭中，他們面臨巨大的生存壓力，絕大多數(shù)缺乏基本醫(yī)療保障，一旦患病住院，就有可能導(dǎo)致因病致貧的后果。因此，提供最基本的醫(yī)療保險也應(yīng)成為失地農(nóng)民社會保障內(nèi)容的一個重要組成部分。

四、全方位、多渠道保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益

（一）妥善安置失地農(nóng)民，把他們納入再就業(yè)體系

征地屬于國家行為，政府應(yīng)承擔起安置被征地農(nóng)民的主要責任。擴大低保覆蓋范圍，并把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障體系當中，讓符合條件的失地農(nóng)民同樣享受到城鎮(zhèn)低保待遇。

（二）實行土地置換經(jīng)營的模式，保障失地農(nóng)民的土地整體收益權(quán)

推動新型社區(qū)居民社會資本的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)性、長期性、持續(xù)性的工作，這既需要外界力量給予正確的引導(dǎo)和支持，也需要作為擁有現(xiàn)代社會資本主體的失地農(nóng)民自身的思想轉(zhuǎn)變與行為調(diào)適；在促進失地農(nóng)民社會資本的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)將外部支持和自身努力密切結(jié)合，整合優(yōu)勢資源，充分依托政府、基層社區(qū)、社會組織及居民自身四個方面的力量共同實現(xiàn)。

（三）政府主導(dǎo)下的正式性制度完善是社會資本現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的政治保障

政府應(yīng)制定和實施有助于推進新型社區(qū)居民城市生活適應(yīng)的政策、法律及相關(guān)制度規(guī)定，建立健全基層社區(qū)管理體系和居民自治機制，從而為新型社區(qū)及其居民的可持續(xù)發(fā)展提供政治保障。政府理應(yīng)憑借自身特有的行政資源，在充分了解社區(qū)建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)狀和居民實際需要的基礎(chǔ)上，努力維護其合法權(quán)益，滿足其合理需求，并為新型社區(qū)居民提供必要的制度性資源和社會保障，構(gòu)建服務(wù)型政府，以消除居民生活和發(fā)展中的各項政策壁壘和后顧之憂。

（四）大力推進社會組織成立與發(fā)展是社會資本現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力

廣大失地農(nóng)民從熟悉的農(nóng)村搬遷到陌生的新型社區(qū)，其生存條件、生產(chǎn)方式及文化氛圍都發(fā)生了巨大改變，在新的環(huán)境中，他們不僅面臨著生活習(xí)慣、思想觀念的轉(zhuǎn)變，也經(jīng)歷著自身行為規(guī)范的調(diào)適與適應(yīng)能力的提升，這是一個“繼續(xù)社會化”過程。而社會組織是除家庭、同齡群體、學(xué)校、工作單位及大眾媒介之外，個體實現(xiàn)社會化的另一重要場所，在人們自發(fā)組建的社會組織中，既有同輩群體的參與互助，又有集體力量的支持保護，個體在社會組織中能學(xué)到

新的生存技能和行為規(guī)范，更加明確生活目標并塑造正確的社會角色。因此，充分發(fā)揮社會組織功能，特別是其社會化功能，是加速新型社區(qū)居民社會資本現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和城市生活適應(yīng)的內(nèi)在動力。

新型社區(qū)居民應(yīng)珍惜機會，把握機遇，提高自身對社區(qū)教育培訓(xùn)、公共事務(wù)及社會組織的“參與度”。積極參加社區(qū)各類公益服務(wù)組織、興趣愛好社團或志愿者協(xié)會能為社區(qū)居民提供分享生活經(jīng)驗、交流思想情感、豐富文化生活和獲取社會資源的平臺，有助于加快新型社區(qū)居民適應(yīng)和融入城市生活的進程。

責任編輯：馬洪飛

黃愛榮（1985-），女，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)專業(yè)2009級碩士研究生。研究方向：城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

第二篇：城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民安置及其社會保障

【摘要】城鎮(zhèn)化正在以前所未有的速度席卷中國大地，一部分農(nóng)民成為市民的代價是失去賴以生存的土地。如何使失地農(nóng)民順利實現(xiàn)市民身份過渡，使他們的生活無后顧之憂，需要政府從保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益角度出發(fā)，探索研究差異化安置、拓寬社會保障覆蓋面、提高社會保障水平等措施。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民安置；社會保障

【中圖分類號】F301　　　　　 【文獻標識碼】A

我國在從傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)人口大國向非農(nóng)業(yè)人口大國轉(zhuǎn)變的過程中，相當一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)型成為城鎮(zhèn)居民，但這并非出于自身主觀愿望而是被動無奈的轉(zhuǎn)變，代價便是失去其原有的土地。由于缺乏穩(wěn)定平衡的社會保障支撐，失地農(nóng)民游離于農(nóng)民與市民之間，成為影響社會穩(wěn)定發(fā)展的不安定因素，引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。

當前失地農(nóng)民安置及社會保障基本類型與特點

貨幣安置模式。這是最容易為征地方與被征地方接受的一種補償方式。因為一次性或較短周期分批補償?shù)拇箢~貨幣收入從心理上超越了被征地農(nóng)民當年短期土地價值的預(yù)期。貨幣補償金由土地占用費、青苗費、生活安置費、搬遷過渡費等幾部分構(gòu)成，可以分為一次性補償和按年分批補償兩種方式。

這種模式比較適合年輕、有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技能的群體，而對于年齡偏大、文化素質(zhì)偏低、只能從事種養(yǎng)業(yè)和簡單手工勞動的群體是不適合的。無論從被征土地的預(yù)期收益還是保證失地農(nóng)民生活消費水平的角度出發(fā)來看，目前我國貨幣安置的補償標準并不是很高，甚至可以說偏低。

就業(yè)安置模式。征地方把有一定文化素質(zhì)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技能的青壯年被征地農(nóng)民安排在相關(guān)企業(yè)或服務(wù)行業(yè)中，使其按自己的勞動獲取相應(yīng)報酬。

這是一種使用較少的安置措施，因為企業(yè)單位所提供的工作崗位一般都會有技能、年齡等條件限制，對文化素質(zhì)、生產(chǎn)技能要求不高的崗位薪酬不會太高，并且在被征地的農(nóng)村，符合用工條件的勞動力只能占到很小的比例，所以此安置模式不能保證所有被征地農(nóng)民的權(quán)益。

住房安置模式。此模式是指征地方征用農(nóng)民的生產(chǎn)、生活用地時，經(jīng)過面積折算以住宅商品房的形式補償被征地農(nóng)民。此種補償模式伴隨著近些年各地的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)出現(xiàn)。

地方政府為了吸引投資者，規(guī)劃出一片區(qū)域作為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，把開發(fā)區(qū)的所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和農(nóng)民生活用地全部凍結(jié)回收，在被征地范圍內(nèi)，留出小部分區(qū)域建安置房，并在建房期間給農(nóng)民一定額度的租房補償。通常，農(nóng)民得到的安置房質(zhì)量一般，且容積率、綠地率沒有保障。失地農(nóng)民從以前的農(nóng)家院搬進了住宅樓，實現(xiàn)了對方便生活的期許，可減少了房前屋后蔬菜、家禽的生活補貼，變相增加了生活成本。這只是短期的弊端，長期來說，商品房并不能成為失地農(nóng)民以后生活的保障，他們的后續(xù)生活仍面臨較大風險。

基本社會保障模式。在農(nóng)村地區(qū)，除了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本實現(xiàn)了全覆蓋，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度并沒有在廣大農(nóng)村普遍建立。失地農(nóng)民如果能夠享受等同于或相對等同于城市居民的社會保障待遇，有利于我國社會保障全民覆蓋總體目標的實現(xiàn)，有利于我國城鎮(zhèn)化進程的推進。

此模式通常的做法是將征地補償費用中的安置補助費和部分或全部的土地補償費用于為被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險，部分地區(qū)還根據(jù)一些農(nóng)民的實際情況制定了失地農(nóng)民最低生活保障制度。這種安置模式的需求潛力巨大，因為除非拿到不菲的貨幣補償，否則諸如就業(yè)、住房安置等其他舉措都不能解決失地農(nóng)民根本的生活問題。目前大部分地區(qū)僅能將失地農(nóng)民納入基本社會保障體系中，且保障水平較低，與市民所享受的水平存在較大差距。
當前失地農(nóng)民安置及社會保障存在的問題

在城鎮(zhèn)化進程中，土地征用是不可避免的，被征地農(nóng)民利益保障問題不僅事關(guān)農(nóng)民生存生活大計，同時也關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)和整個社會的和諧穩(wěn)定。我國各級政府與行政管理部門為解決被征地農(nóng)民失地后的生計問題，采取了一系列安置補償手段及保障措施，但由于受到重視程度、地域、財力等多方面因素的制約，這些政策措施還存在短期性、單一性等問題，有效解決失地農(nóng)民的利益保障問題依然是我國城鎮(zhèn)化進程中的難點問題。

安置補償標準低，農(nóng)民利益受到侵害。一是按照我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附屬物和青苗的補償費。這種以農(nóng)作物產(chǎn)量及國家規(guī)定的價格標準計算的土地補償，必然受區(qū)域限制、自然條件、市場因素的變化影響以及因種植農(nóng)作物種類的不同而不同，不能正確反映土地的真實價值。以東部發(fā)達地區(qū)為例，征地補償費用中土地補償費、安置補助費補償標準分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的10倍和6倍，兩項之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情況下最高也不能超過30倍。按東部地區(qū)平均每畝耕地年產(chǎn)值1500元計算，每畝補償費只有15000~24000元，最高僅能達到當相同地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入水平。

二是根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用土地征用按照征地的原用途進行補償，而土地出售的增值收入30%上繳中央財政，70%留給地方政府。農(nóng)民被征地后，不再享有任何被征土地的相關(guān)權(quán)益，農(nóng)民被剝奪了土地財產(chǎn)權(quán)，土地增值過程中的利益再分配不均，沒有農(nóng)民的份額，這在一定意義上說明政府沒有充分尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

筆者對石家莊市橋東區(qū)桃園鎮(zhèn)某村128位不同年齡段的失地農(nóng)民進行了問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，32.03%的被調(diào)查者認為失去土地后生活水平不如以前，46.09%的認為與之前持平，僅有21.88%的農(nóng)民認為比之前的生活要好。其中認為比之前生活好的主要是青年群體，他們適應(yīng)社會能力強，學(xué)習(xí)新技能快，大部分中老年群體認為生活與之前持平或不如之前，主要是因為政府給予的安置補償費用較低，不能滿足其轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后隨之增加的生活成本，另外與周邊市民相比，其社會保障水平較低，覆蓋面不全。

區(qū)域、區(qū)間安置補償差距較大。由于我國經(jīng)濟發(fā)展存在區(qū)域不平衡，東部沿海城市與西部內(nèi)陸城市、南方地區(qū)與北方地區(qū)對失地農(nóng)民的安置補償存在較大差異。以廣東沿海地區(qū)為例，2011年對失地農(nóng)民安置補償?shù)慕痤~達到3~5萬元每畝，同時政府為他們提供了較為完善的社會保障體系，涵蓋了失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面。而甘肅武威市某區(qū)對失地農(nóng)民的安置補償政策就顯得較為薄弱，由于受經(jīng)濟條件的限制，該地農(nóng)民每畝僅得到最高1.2萬元的安置補償，在社會保障方面，只有基本的養(yǎng)老保險，缺乏其他方面的社會保障。改革開放后隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是近年來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益農(nóng)業(yè)發(fā)展，每畝土地年產(chǎn)值變化很大。如河北省石家莊產(chǎn)糧大縣趙縣，種植傳統(tǒng)糧食作物小麥和玉米每畝年產(chǎn)值約為1500～3000元，而市郊農(nóng)民種蔬菜每畝年產(chǎn)值可達2～3萬元。由于不同地區(qū)或不同區(qū)域征地補償政策標準不一、隨意性較大，對失地農(nóng)民安置補償方面很難達到一定的平衡。

社會保障覆蓋面偏低，失地農(nóng)民的社會保障覆蓋面窄。目前各級地方政府積極進行探索和創(chuàng)新，因地制宜，形成了一些失地農(nóng)民社會保障安置的有效模式，比如浙江某地把被征地農(nóng)民的安置補償費分期發(fā)放給達到退休年齡的農(nóng)民，簡言之就是“以土地換社?！?。但是這些安置模式還達不到養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等層面的“社會保障”概念，只是基本做到了“生活保障”。高水平、高覆蓋面的社會保障制度是城鎮(zhèn)化工作中的難點，也是解決失地農(nóng)民問題的難點與重點。

總體來說，我國各地實行的失地農(nóng)民社會保障主要有以下幾個特征：一是社會保險的統(tǒng)籌層次低。除借用商業(yè)保險外，各地實行的社會保障措施大多停留在村級范圍。統(tǒng)籌層次過低，就會引發(fā)參與人數(shù)少、分散風險的能力弱、消化損失的功能差等弊端，導(dǎo)致保障制度的安全性降低。二是社會保障制度的覆蓋面窄?，F(xiàn)行的針對失地農(nóng)民的社會保障實踐多是政府為了順利完成征地快速上馬一些建設(shè)項目而采用的臨時性和應(yīng)急性對策，被征土地從成本價到出讓價之間所生成的巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取，利益驅(qū)動使得各級政府僅僅對失地農(nóng)民進行簡單的安置補償，缺乏相應(yīng)的配套措施。三是失地農(nóng)民社會保障支付金額較低，相對于同等條件的城鎮(zhèn)居民社會保障，差距懸殊。
　完善失地農(nóng)民安置及社會保障制度的相關(guān)對策

正確發(fā)揮政府職能。在推進我國城鎮(zhèn)化的過程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目占了很大的比重，但一些地方政府在建設(shè)項目的決策過程中，沒有完全以科學(xué)論證與長期規(guī)劃為依據(jù)，而是讓不良的“政績觀”占了很大的因素，在征地過程中，政府存在職能越位現(xiàn)象。在解決失地農(nóng)民問題時，政府是主體角色，既要充分發(fā)揮政府職能，更要正確發(fā)揮政府職能。在城鎮(zhèn)化過程中，政府要適時擺脫經(jīng)濟主體、市場主體的桎梏，逐漸回歸到經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和社會服務(wù)的正確位置上去。當前，某些政府部門常為了籌集發(fā)展資金、降低商務(wù)成本、改善投資環(huán)境，盡量壓低本已偏低的補償標準；當進行社會拍賣時，則按土地的市場價格，征地價與市場價相差懸殊。這既違背了市場經(jīng)濟原則，嚴重損害了農(nóng)民權(quán)益，也助長了土地投機之風。

完善相應(yīng)政策法規(guī)。一是制定平等補償政策。由于我國長期實行城鄉(xiāng)二元體制，經(jīng)濟社會的各種政策不同程度地傾向于城市。改革開放和城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的不是加大城鄉(xiāng)差別、著重城市發(fā)展，農(nóng)民為現(xiàn)代化發(fā)展做出了重大貢獻，被征地農(nóng)民失去了其最直接和最根本的收益來源—土地，但其利益被忽視，沒有得到應(yīng)有的重視，通過對城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民相關(guān)政策的對比，我國目前對農(nóng)民的優(yōu)惠政策過少。如在城市都已實行較為完善的社會保障體制，而在農(nóng)村，近兩年才初步建立了新型農(nóng)民合作醫(yī)療保險和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險機制，并且支付補償比例較低。現(xiàn)行體制下，以城市拆遷補償和農(nóng)村失地農(nóng)民補償為例，二者無論是在物質(zhì)補償還是安置模式上都存在較大差距，主要還是歸因于城鄉(xiāng)政策不平衡。解決失地農(nóng)民安置及社會保障問題的根本之策就是政府研究制定與城市拆遷補償相同的農(nóng)村安置補償政策，縮小農(nóng)民與市民的差距，確保農(nóng)村城市均衡發(fā)展。

二是探索建立長效保障機制。政府部門要著眼于長遠，建立適合失地農(nóng)民的社會保障制度，探索建立高水平、高覆蓋面的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體制。衡量失地農(nóng)民社會保障體系是否完善，不能以基本生活保障為標準，至少應(yīng)該包括以下幾方面：失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障等。在此基礎(chǔ)之上還要發(fā)展補充保險提高保障水平，引入商業(yè)保險以提高競爭效率。允許各地因地制宜，制定具體實施方案，鼓勵失地農(nóng)民參加覆蓋范圍廣泛的商業(yè)保險。采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”的辦法籌集失地農(nóng)民社會保障資金。

三是健全失地農(nóng)民維權(quán)法律法規(guī)。妥善解決征地過程不透明、安置補償資金不到位等情況，要積極探索構(gòu)建適合失地農(nóng)民的法律保障體系，使農(nóng)民的權(quán)益保障有法可依。規(guī)范征地法律程序，保障農(nóng)村土地征收中農(nóng)民的自主選擇權(quán)、知情權(quán)、土地增值收入分配等權(quán)益，堅決查處地方政府及其工作人員在征地中的違法犯罪行為。

拓寬安置渠道。一是探索研究差異化安置。差異化安置，即根據(jù)失地農(nóng)民自身不同條件及土地狀況等因素，因地制宜、因人而異、合理區(qū)分、自愿選擇的方式來進行補償安置和社會保障。對失地農(nóng)民進行合理安置，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的失地農(nóng)民的不同生活需求，因地制宜、因人而異。適時調(diào)整征地青苗和地上附著物補償，提高土地年產(chǎn)值標準和房屋拆遷補償標準，考慮推行留地安置、集體土地入股、農(nóng)業(yè)用地依法流轉(zhuǎn)等失地農(nóng)民補償安置等多種方式供失地農(nóng)民選擇。同一地區(qū)同等條件的土地，種植糧食作物和經(jīng)濟作物的產(chǎn)值差距懸殊，在征地安置補償方面，應(yīng)該綜合考慮土地產(chǎn)值因素，不能機械地按照本戶土地3年來的平均收益作為安置補償?shù)臉藴省?yīng)該以本戶土地收益最高值（即種植糧食作物、經(jīng)濟作物或其他的最高收入）為基點，消除征地補償中的不均衡現(xiàn)狀。

二是拓寬安置渠道。我國現(xiàn)行征地安置模式雖然在一定程度上滿足了被征地農(nóng)民的現(xiàn)階段需求，但從適應(yīng)當前社會發(fā)展的角度考慮，目前的安置模式存在補償標準低、補償類別少，給農(nóng)民選擇余地小的弊端。研究制定出適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的、適應(yīng)農(nóng)民需要的安置模式，更好地維護失地農(nóng)民合法權(quán)益，是我國城鎮(zhèn)化進程順利推進的重要保證。通過對比和分析發(fā)現(xiàn)，以下幾種安置模式比較成功，值得借鑒。

增值型土地入股型安置模式。即在計算土地產(chǎn)值的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地開發(fā)利用前景，計算土地開發(fā)后增值部分，折合成適當比例按使用權(quán)折合為股份，通過被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地單位協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先入股的方式獲取收益。并根據(jù)不同成員的情況設(shè)置基本股、承包權(quán)股和勞動貢獻股等多種股份，以計算不同的配股檔次，按股權(quán)比例分紅。在這一模式下，土地由農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變，農(nóng)民不僅可以繼續(xù)擁有對土地的財產(chǎn)所有權(quán)，也能夠分享城市化和土地增值所帶來的收益，從而實現(xiàn)政府、征地單位和被征地農(nóng)民三方面共贏。

留地和就業(yè)相結(jié)合的安置模式。在征地時成立專門集中管理土地部門，對全村的征地、拆遷、補償工作統(tǒng)一管理。建設(shè)單位與村委會簽訂征地拆遷協(xié)議，并將征地拆遷補償費統(tǒng)一結(jié)算給村委會，由村委會嚴格政府標準核算補償給農(nóng)民；采取集中用地的形式，對留給農(nóng)民的安置用地進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)，進行綜合開發(fā)；集中安置農(nóng)民住宅，集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活，留出村集體共有資金用來搞開發(fā)服務(wù)建設(shè)，所得利潤由村民共享。這種安置方式的前提是三者相互依存，共同制約，缺一不可，將農(nóng)業(yè)安置、就業(yè)安置和集中開發(fā)安置等多種安置有效整合，形成合力，抗拒風險能力大大加強，可以有效解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障問題。

三是加強文化安置，提高失地農(nóng)民歸屬感和認同感。農(nóng)民失去土地就意味著他們從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會整體躍進到城市社會，由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸?，由農(nóng)業(yè)種植轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，失地農(nóng)民從物質(zhì)生活到心理活動都產(chǎn)生了很大變化。作為政府部門而言，在引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式的同時，更重要的是引導(dǎo)失地農(nóng)民完成從傳統(tǒng)農(nóng)耕文化到現(xiàn)代城市文化的心理轉(zhuǎn)變，在建立合理的社會保障基礎(chǔ)之上，充分利用城市的教育、科技、文化資源，提高失地農(nóng)民的文化素質(zhì)、加強技能培訓(xùn)，增加其就業(yè)的競爭力，通過人力資本的提高實現(xiàn)農(nóng)民身份向市民身份的真正轉(zhuǎn)變。同時，針對一些身體條件不適合就業(yè)的群體，通過社區(qū)等宣傳，幫助他們盡快適應(yīng)城市生活的行為規(guī)范?？傊囵B(yǎng)失地農(nóng)民的城市歸屬感，需要政府、城市居民和農(nóng)民的共同互相接納與包容。

（作者單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)校長辦公室；本文系2014河北省人力資源社會保障科研合作課題：城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障體系研究成果，項目編號：JRSHZ-2014-02012）

第三篇：失地農(nóng)民生活保障預(yù)案

失地農(nóng)民生活保障預(yù)案

【案由】關(guān)于盡快解決失地農(nóng)民生活保障問題的建議案

【類別】農(nóng)林

【提案人】謝濤、汪穎、劉偉

【主題詞】征地 農(nóng)民 社會保障

【內(nèi)容】

近幾年，全國各地城市老城區(qū)的拓展，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的興建，綠化及交通等基礎(chǔ)設(shè)施也逐漸建立起來了，農(nóng)民也因此住上了新房，而且住宿環(huán)境也大大的改善了，特別是在交通問題也得到了一定的解決。這本來是值得高興的事，可為什么會出現(xiàn)群體上訪事件呢?難道是因為他們“不知足、貪得無厭、想要更多嗎”？

答案是否。這是由于全國各地城市老城區(qū)的拓展，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的興建，綠化及交通等基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，大片的良田被征占。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有近億畝的耕地被征用，“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”多達幾千萬人。自去年以來，農(nóng)民因征地引發(fā)的群體上訪事件呈激增之勢，已占農(nóng)民上訪件數(shù)的70％左右，而且此類上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性，引起了社會的極大關(guān)注。部分失地農(nóng)民的不滿情緒和逆反心理呈上升趨勢，不僅不斷引發(fā)新的社會矛盾，也直接影響了社會穩(wěn)定的大局，成為一些大中城市最棘手的難題之一。

由于失去土地，大量農(nóng)民的就業(yè)及社會保障無著落，切身利益被嚴重侵犯。據(jù)調(diào)查，失地農(nóng)民中，經(jīng)濟收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足10％；有穩(wěn)定經(jīng)濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農(nóng)民因經(jīng)濟收入無來源，生活處于十分困難的境地。困難農(nóng)民大多年齡在四、五十歲以上，其子女生活也不富裕，所在的集體經(jīng)濟實力又相對薄弱，使他們成為工作無職業(yè)，經(jīng)濟無來源，生活無保障的“三無人員”?；鶎痈刹恳卜从常骸霸谕七M城市化過程申，農(nóng)民付出了巨大的代價，各級政府如再不注意解決他們的問題，我們在下邊做工作會壓力越來越大。失地農(nóng)民生活保障問題解決不好，穩(wěn)定就是一句空話。”

而這些現(xiàn)象的產(chǎn)生最主要還是因為：在推進城市化進程中，農(nóng)民失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城里人一樣獲得就業(yè)機會和社會保障。造成失地農(nóng)民現(xiàn)狀的原因極其復(fù)雜，既有現(xiàn)行征地制度上的弊端，又有現(xiàn)行土地制度的缺陷，政府的逆向操作也加劇了矛盾的激化。征地制度的不完善主要表現(xiàn)在國家征用土地時，沒有將公益性征地和商業(yè)性征地嚴格加以區(qū)分。由此造成一些地方在商業(yè)性征地過程中，以“公共利益”名義

濫用行政權(quán)力，導(dǎo)致了征地規(guī)模和標準的隨意性和混亂。征地制度的最大缺陷是補償過低。政府以低價征用的土地，以高于征用價十幾倍甚至幾十倍的價格售給開發(fā)商。還有一些地方政府為了追求政績，吸引外資，實行零地租出讓，每畝土地只給農(nóng)民幾千元補償費。事實上，征用土地過程已成為地方政府、企業(yè)、集體和農(nóng)民為追求各自利益最大化所進行的一場刺刀見紅的慘烈廝殺。其結(jié)果是地方政府和企業(yè)獲利最多，集體居20％至30％，企業(yè)占40％至50％，村級組織占25％至30％，農(nóng)民僅占5％至10％，其中農(nóng)民受益最少。

建立在這些原因基礎(chǔ)上，比較籠統(tǒng)的提出幾點建議及解決方法：

第一，要重新認識土地是農(nóng)民神圣不可侵犯的財產(chǎn)，進一步增強保護農(nóng)民利益的意識。土地是農(nóng)民的生存之本，推行城市化絕不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，應(yīng)盡快改變計劃經(jīng)濟時代的行政征地方式，并盡快制訂詳細且有可操作性的征地規(guī)章，規(guī)范各級政府行為，約束公共權(quán)力，引入市場機制，讓農(nóng)民直接參與土地交易全過程，以保證他們對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

第二，要盡快完善土地征用補償機制，提高補償費標準，并嚴格監(jiān)管征地補償費的使用。失地農(nóng)民對政府的不滿，主要體現(xiàn)在所獲得的土地補償款難以維持其長期的生計。為了改變這種狀況，必須修改征地補償水平，大幅度提高現(xiàn)行征地三項補償費標準，并把人頭留給農(nóng)民。征地費要設(shè)立專戶，專款專用，收支情況要公開。要責成審計部門每年定期審計征地補償費使用情況，并就征地有關(guān)事項舉行聽證會，及時糾正和打擊地方政府及村級干部的違紀違法行為；

第三，要不斷完善安置辦法，提高失地農(nóng)民的就業(yè)率，為他們建立穩(wěn)妥的社會保障體系。失地農(nóng)民，尤其是年齡較大的失地農(nóng)民缺少職業(yè)技能，在激烈競爭的勞動力市場中毫無優(yōu)勢，導(dǎo)致一些地區(qū)的失地農(nóng)民失業(yè)率高達50％至60％。成為城市申新的貧民階層。為了改變這種狀況，國家應(yīng)盡快出臺安置失地農(nóng)民就業(yè)的更優(yōu)惠政策，尤其要加大對他們的職業(yè)技能培訓(xùn)力度。要推行土地換社保的辦法，將失地農(nóng)民全部納入社會保障體系。凡新發(fā)生的土地安置補償費不再直接支付給被征地村集體及農(nóng)民個人，而由用地單位一次性將款項注入勞動保障部門設(shè)置的“安置費”專戶，封閉運行，專門用于支付失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障統(tǒng)籌費。第四，要不斷發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟，不斷提高失地農(nóng)民的收入和生活水平。在確保失地農(nóng)民生活保障的同時，必須通過發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民的收入。國家應(yīng)從征地中拿出10％左右的“三通一平”建設(shè)用地，留給被征村集體經(jīng)濟組織發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，這樣

不僅可為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位，也可用獲得的利潤返還給失地農(nóng)民。要大力鼓勵集體經(jīng)濟組織盤活資產(chǎn)，參與土地開發(fā)，允許村集體和農(nóng)民以土地使用權(quán)做為資產(chǎn)，與投資方聯(lián)合成立股份合作公司，共同開發(fā)，實行土地入股，按股分紅。并每年支付土地合作的回報，使失地農(nóng)民從土地中獲取永久的收益權(quán)：

第五，要進一步加強對失地農(nóng)民的就業(yè)、生活及杜保的組織領(lǐng)導(dǎo)，整合各方面力量，真正為失地農(nóng)民辦實事。全面解決失地農(nóng)民的就業(yè)、生活及社會保障問題，既是一個新事物，又是一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)業(yè)、土地、計劃、開發(fā)辦、勞動、城建、財政、民政、教育、衛(wèi)生等諸多部門。為避免政出多門，應(yīng)建立一元化的權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)管此項工作。中央及省、市、區(qū)政府可建立領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，主要負責出臺土地征用規(guī)模、程序和補償機制等方面的政策，并推廣各地的經(jīng)驗；市、縣級政府領(lǐng)導(dǎo)小組主要出臺具體實施辦法。為盡快取得經(jīng)驗，使各項政策真正具有可操作性，可考慮在一些地方設(shè)立試驗區(qū)，先行試點，總結(jié)經(jīng)驗，以便全面鋪開。

第四篇：芻議加強失地農(nóng)民生活保障

依法履行人大職權(quán) 切實保護農(nóng)民權(quán)益——芻議加強失地農(nóng)民生活保障土地是農(nóng)民生活的最基本保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計，7年來全國有近億畝耕地被征用，那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”已達4000萬。由于失去了賴以生存的土地，大量農(nóng)民生活和保障均無著落，如何保護農(nóng)民的合法權(quán)益，解除失地農(nóng)民的后顧之憂，保證農(nóng)民安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會各界普遍關(guān)注的熱點話題。九三學(xué)社2003年進行的一項調(diào)查表明，60％多的失地農(nóng)民生活十分困難；有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。這些困難農(nóng)民多在中年，上要養(yǎng)老，下要扶小，生活非常艱難。在城市化加快的過程中，農(nóng)民付出了太大的代價，而失地農(nóng)民得到的補償可謂微乎其微。浙江一項調(diào)查表明，農(nóng)民僅占被征土地收益的5％至10％。1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。十幾年過去了，當年制定的補償標準已遠低于經(jīng)濟發(fā)展，就是這樣的補償費還常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城里人一樣獲得就業(yè)機會和社會保障，還要為轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式而付出大量的成本，這讓不少失地農(nóng)民不滿情緒和逆反心理呈現(xiàn)上升趨勢，對土地征用采取了抵制態(tài)度。這不僅嚴重惡化了干群關(guān)系，也直接影響了社會穩(wěn)定的大局。隨著城市化進程的加快及各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擴展，今后還得有大量農(nóng)用地被征，如果在征地過程中沒有合理補償和妥善安置失地農(nóng)民，必然出現(xiàn)舊的問題尚未解決，新的矛盾又大量發(fā)生的局面，勢必影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。我國的基本國情是，70％人口在農(nóng)村，農(nóng)村有3000萬貧困人口。如果不能充分實現(xiàn)農(nóng)民利益，全面小康的目標就難以實現(xiàn)。保護農(nóng)民權(quán)益問題是關(guān)系我國改革發(fā)展穩(wěn)定全局的關(guān)鍵。人大及其常委會是代表人民行使權(quán)力的國家權(quán)力機關(guān)，在全面建設(shè)小康社會的進程中，如何認真落實黨的十六大和十六屆三中全會、四中全會精神，依法履行人大職權(quán)，切實保護農(nóng)民權(quán)益是一個值得探討的重要課題。本文結(jié)合我市實際情況，作一初步探討。近期內(nèi)，我們聯(lián)合市有關(guān)部門對我市失地農(nóng)民生活保障問題作了比較系統(tǒng)、全面的調(diào)查，從調(diào)查情況看，當前失地農(nóng)民主要存在三個方面的問題：

1、補償標準不一,安置費用偏低 目前，由于政策不一，造成相鄰地區(qū)、相同時間、相同面積的土地被不同項目征用時，補償費差距很大，使被征地農(nóng)民無法理解、無法接受?；脊眩疾痪?，是失地農(nóng)民的心理寫照，也是導(dǎo)致了眾多上訪、糾紛出現(xiàn)的重要原因。一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地補償標準偏低。根據(jù)《江蘇省土地管理條例》第26條的相關(guān)規(guī)定，我市按照人均耕地0.6畝計算，土地補償費、安置補助費 之和應(yīng)為26220元/畝，而近年來的實際補償標準為16080元/畝，一定程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。二是部分征地補償費存在拖欠現(xiàn)象。截止2004年8月底，我市共存在拖欠補償費用的用地共12宗，拖欠款1994.88萬元，三是補償費用分配方式單一。目前群眾普遍要求補償費用采用一次性到位的方式，實行“分錢到戶”，對其他分配方式，農(nóng)民心存疑慮，拒絕接受，土地換社保的形式阻力較大。一次性補償?shù)轿坏姆绞剑m然在短期內(nèi)能為失地農(nóng)民帶來一定的生活保障，但從實際狀況看，由于部分群眾對補償費用的使用不夠科學(xué)合理，因而極易造成部分人“一次性拿錢，一輩子沒飯吃”的現(xiàn)象產(chǎn)生，幾年之后，必將成為新的社會負擔。

2、失地農(nóng)民就業(yè)困難,生活水平有所下降 一是失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來源。土地征用前，農(nóng)民種田雖然收益不是很好，但是這部分收入穩(wěn)定，為農(nóng)民提供最低生活保障。土地征用后，農(nóng)民失去了最穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，對其生活帶來較大沖擊，尤其是對那些以種養(yǎng)業(yè)為主、年齡偏大、又沒有進廠的經(jīng)驗和技能的農(nóng)民，影響最大，成為失地農(nóng)民中的弱勢群體。二是再就業(yè)困難重重。目前，農(nóng)村有一技之長的農(nóng)村勞動力大多數(shù)早已找到工作，而那些素質(zhì)低及老弱病殘的勞動力就業(yè)難度大。土地征用前他們難以找到工作，失地后亦然。目前各級政府沒有出臺能有效促進失地農(nóng)民就業(yè)的優(yōu)惠政策，所以農(nóng)民對征用土地不是很歡迎。三是生活成本提高，失地農(nóng)民進城后生活難以為繼。農(nóng)民失去土地這個最基本的生產(chǎn)資料后，無論愿不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，他們的一切生活都已經(jīng)城市化了，以往自己種自己吃，而現(xiàn)在大部分生活用品都要到市場去買，因而增加了生活成本。雖然征地后農(nóng)民得到補償，但也是杯水車薪，解決不了根本問題。同時由于缺乏創(chuàng)業(yè)能力，也只有坐吃山空，進城后生活變得很艱難。

3、社會保障體系不健全,生活存在后顧之憂市場經(jīng)濟條件下失地農(nóng)民從農(nóng)耕向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度較大，難以實現(xiàn)再就業(yè)，但又不能享受下崗職工、失業(yè)職工的社會保障以及城市居民最低生活保障線的待遇，成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無群體”。大部分人員無力參加社會保險，以后的生活就難有保障。因此，在當前整個社會就業(yè)壓力增大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失地，就意味著農(nóng)民失去了生存的基本保障，尤其是那些素質(zhì)偏低，年齡偏大，體弱多病的人再就業(yè)更是希望渺茫，對今后的生活普遍感到憂心忡忡。部分失地農(nóng)民生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策的實惠，生計問題會越來越突出，將嚴重影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。雖然我市相關(guān)部門經(jīng)過認真細致的調(diào)查

第五篇：芻議加強失地農(nóng)民生活保障

依法履行人大職權(quán)切實保護農(nóng)民權(quán)益

——芻議加強失地農(nóng)民生活保障

土地是農(nóng)民生活的最基本保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基矗近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計，7年來全國有近億畝耕地被征用，那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”已達4000萬。由于失去了賴以生存的土地，大量農(nóng)民生活和保障均無著落，如何保護農(nóng)民的合法權(quán)益，解除失地農(nóng)民的后顧之憂，保證農(nóng)民安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會各界普遍關(guān)注的熱點話題。九三學(xué)社2003年進行的一項調(diào)查表明，60％多的失地農(nóng)民生活十分困難；有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。這些困難農(nóng)民多在中年，上要養(yǎng)老，下要扶小，生活非常艱難。在城市化加快的過程中，農(nóng)民付出了太大的代價，而失地農(nóng)民得到的補償可謂微乎其微。浙江一項調(diào)查表明，農(nóng)民僅占被征土地收益的5％至10％。1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。十幾年過去了，當年制定的補償標準已遠低于經(jīng)濟發(fā)展，就是這樣的補償費還常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城里人一樣獲得就業(yè)機會和社會保障，還要為轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式而付出大量的成本，這讓不少失地農(nóng)民不滿情緒和逆反心理呈現(xiàn)上升趨勢，對土地征用采取了抵制態(tài)度。這不僅嚴重惡化了干群關(guān)系，也直接影響了社會穩(wěn)定的大局。隨著城市化進程的加快及各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擴展，今后還得有大量農(nóng)用地被征，如果在征地過程中沒有合理補償和妥善安置失地農(nóng)民，必然出現(xiàn)舊的問題尚未解決，新的矛盾又大量發(fā)生的局面，勢必影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。我國的基本國情是，70％人口在農(nóng)村，農(nóng)村有3000萬貧困人口。如果不能充分實現(xiàn)農(nóng)民利益，全面小康的目標就難以實現(xiàn)。保護農(nóng)民權(quán)益問題是關(guān)系我國改革發(fā)展穩(wěn)定全局的關(guān)鍵。人大及其常委會是代表人民行使權(quán)力的國家權(quán)力機關(guān)，在全面建設(shè)小康社會的進程中，如何認真落實黨的十六大和十六屆三中全會、四中全會精神，依法履行人大職權(quán)，切實保護農(nóng)民權(quán)益是一個值得探討的重要課題。本文結(jié)合我市實際情況，作一初步探討。

近期內(nèi)，我們聯(lián)合市有關(guān)部門對我市失地農(nóng)民生活保障問題作了比較系統(tǒng)、全面的調(diào)查，從調(diào)查情況看，當前失地農(nóng)民主要存在三個方面的問題：

1、補償標準不一,安置費用偏低

目前，由于政策不一，造成相鄰地區(qū)、相同時間、相同面積的土地被不同項目征用時，補償費差距很大，使被征地農(nóng)民無法理解、無法接受?；脊?，更患不均，是失地農(nóng)民的心理寫照，也是導(dǎo)致了眾多上訪、糾紛出現(xiàn)的重要原因。

一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地補償標準偏低。根據(jù)《江蘇省土地管理條例》第26條的相關(guān)規(guī)定，我市按照人均耕地0.6畝計算，土地補償費、安置補助費之和應(yīng)為26220元/畝，而近年來的實際補償標準為16080元/畝，一定程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

二是部分征地補償費存在拖欠現(xiàn)象。截止2004年8月底，我市共存在拖欠補償費用的用地共12宗，拖欠款1994.88萬元，三是補償費用分配方式單一。目前群眾普遍要求補償費用采用一次性到位的方式，實行“分錢到戶”，對其他分配方式，農(nóng)民心存疑慮，拒絕接受，土地換社保的形式阻力較大。一次性補償?shù)轿坏姆绞?，雖然在短期內(nèi)能為失地農(nóng)民帶來一定的生活保障，但從實際狀況看，由于部分群眾對補償費用的使用不夠科學(xué)合理，因而極易造成部分人“一次性拿錢，一輩子沒飯吃”的現(xiàn)象產(chǎn)生，幾年之后，必將成為新的社會負擔。

2、失地農(nóng)民就業(yè)困難,生活水平有所下降

一是失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來源。土地征用前，農(nóng)民種田雖然收益不是很好，但是這部分收入穩(wěn)定，為農(nóng)民提供最低生活保障。土地征用后，農(nóng)民失去了最穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，對其生活帶來較大沖擊，尤其是對那些以種養(yǎng)業(yè)為主、年齡偏大、又沒有進廠的經(jīng)驗和技能的農(nóng)民，影響最大，成為失地農(nóng)民中的弱勢群體。

二是再就業(yè)困難重重。目前，農(nóng)村有一技之長的農(nóng)村勞動力大多數(shù)早已找到工作，而那些素質(zhì)低及老弱病殘的勞動力就業(yè)難度大。土地征用前他們難以找到工作，失地后亦然。目前各級政府沒有出臺能有效促進失地農(nóng)民就業(yè)的優(yōu)惠政策，所以農(nóng)民對征用土地不是很歡迎。

三是生活成本提高，失地農(nóng)民進城后生活難以為繼。農(nóng)民失去土地這個最基本的生產(chǎn)資料后，無論愿不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，他們的一切生活都已經(jīng)城市化了，以往自己種自己吃，而現(xiàn)在大部分生活用品都要到市場去買，因而增加了生活成本。雖然征地后農(nóng)民得到補償，但也是杯水車薪，解決不了根本問題。同時由于缺乏創(chuàng)業(yè)能力，也只有坐吃山空，進城后生活變得很艱難。

3、社會保障體系不健全,生活存在后顧之憂

市場經(jīng)濟條件下失地農(nóng)民從農(nóng)耕向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度較大，難以實現(xiàn)再就業(yè)，但又不能享受下崗職工、失業(yè)職工的社會保障以及城市居民最低生活保障線的待遇，成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無群體”。大部分人員無力參加社會保險，以后的生活就難有保障。因此，在當前整個社會就業(yè)壓力增大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失地，就意味著農(nóng)民失去了生存的基本保障，尤其是那些素質(zhì)偏低，年齡偏大，體弱多病的人再就業(yè)更是希望渺茫，對今后的生活普遍感到憂心忡忡。部分失地農(nóng)民生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策的實惠，生計問題會越來越突出，將嚴重影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。雖然我市相關(guān)部門經(jīng)過認真細致的調(diào)，做好保障工作。對收入過低、經(jīng)濟困難的人員，要納入城市低收入保障范圍。

作為盛市、縣三級人大，是地方國家權(quán)力機關(guān)，也是人民利益的代言人。人大在保障失地農(nóng)民合法權(quán)益方面，負有不可推諉的責任。三級人大及其常委會，要積極主動地把這一問題擺上重要議事日程。要把維護農(nóng)民群眾的根本利益，作為人大工作的出發(fā)點和落腳點；把不斷提高農(nóng)民群眾的物質(zhì)文化生活水平，增加農(nóng)民收入，作為人大工作的根本目的；把是否保護了廣大農(nóng)民群眾的根本利益，作為衡量工作成效的重要標準。這也是“三個代表”重要思想在人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作中的具體體現(xiàn)和落實。筆者認為，人大及其常委會要充分履行職責，保護農(nóng)民權(quán)益，應(yīng)從以下幾個方面著手：

1、人大要把這一問題作為“防震”工程來抓。

失地農(nóng)民問題，掩蓋著許多不安定、不穩(wěn)定因素。他們的問題如果不能得到及時處理，這一批農(nóng)民將不可避免地成為城市化、工業(yè)化浪潮中新的困難群體，將給經(jīng)濟和社會發(fā)展造成新的隱患。人大及其常委會要從“防震”的高度，加強對這一問題的監(jiān)督力度，推動政府制定有力措施，解決積累的矛盾，防止產(chǎn)生新的矛盾。人大要發(fā)揮自身優(yōu)勢，盡快制定《農(nóng)民權(quán)益保障法》。立法是人大及其常委會的一項最主要的工作，通過立法，進一步明確農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)益及法律保護措施，這是在保護農(nóng)民權(quán)益問題上的治本之策。因此，有必要盡快制定《農(nóng)民權(quán)益保障法》，督促政府轉(zhuǎn)變觀念和職能，明確賦予農(nóng)民以土地權(quán)利為核心的財產(chǎn)權(quán)利，賦予其平等的社會地位與平等的社會權(quán)利，特別要督促政府抓緊建設(shè)失地農(nóng)民的社會保障網(wǎng)：將土地收益的一部分、土地補償費的大部分，加上一部分財政補貼，用于構(gòu)筑穩(wěn)定、可靠的社保基金，并建立專門的保障基金賬戶，統(tǒng)籌安排，?？顚Ｓ?。

2、人大要把這一問題作為“富民”工程來抓。

毋庸諱言，征地、用地過程中產(chǎn)生的這些矛盾和困難，不是農(nóng)民造成的，更不是農(nóng)民的“無理取鬧”，而是政府和有關(guān)部門，在征地用地的過程中，侵害了農(nóng)民利益，有的地方甚至是層層盤剝農(nóng)民的合法權(quán)益，形成部分失地農(nóng)民“生產(chǎn)無地，生計無方，生活無著”。這種剝奪性的土地開發(fā)，不管從哪個方面講，都是有悖于黨的宗旨和“三個代表”的要求，也違背了我們黨發(fā)展經(jīng)濟的初衷。黨的十六屆三中全會指出：要“依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項權(quán)利”，要“按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”。人大及其常委會要從代表最廣大的人民群眾的根本利益出發(fā)，按照三中全會的要求以及十六屆四中全會建設(shè)和諧社會的精神出發(fā)，監(jiān)督和審查政府及其有關(guān)部門的征地、補償行為，督促本級政府采取得力措施，保證本行政區(qū)域因征地而失去土地的農(nóng)民，其生活水平不下降，其經(jīng)濟來源比原來寬泛和穩(wěn)定。

3、人大要對已往的征地工作進行一次綜合檢查。

珍惜和保護土地，是一項基本國策。監(jiān)督法律的實施，是各級人大的職責。人大及其常委會要加強執(zhí)法監(jiān)督，保證《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)得到切實有效的施行。十六屆三中全會指出：“要實行最嚴格的耕地保護制度”。鑒于目前征地、用地如此混亂的局面，各級人大有必要開展一次土地綜合執(zhí)法檢查，內(nèi)容包括：征用土地是否合法？土地的市場化運作是否規(guī)范？對農(nóng)民的征用補償金是否合理？是否存在圍而不用的土地？是否存在“開而不發(fā)”的工業(yè)園區(qū)？對于檢查中發(fā)現(xiàn)的嚴重問題，人大要督促本級政府抓緊解決。堅決糾正亂占濫用耕地，違法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地，隨意破壞農(nóng)村土地承包關(guān)系，強行剝奪農(nóng)民合法權(quán)益，造成農(nóng)民失地又失業(yè)，嚴重損害農(nóng)民利益和國家利益的行為。要通過法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，做好以下三個方面的工作：一是嚴格按照法定程序征用農(nóng)村集體土地，嚴格按照法定標準給予農(nóng)民合理補償，嚴禁拖欠、截留和挪用征地補償費用。二是要千方百計為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位。防止出現(xiàn)“要地不要人”、一次性“了斷”的做法，在征地的同時，就要考慮失地農(nóng)民的就業(yè)問題，妥善安置失地農(nóng)民。三是要全面構(gòu)建失地農(nóng)民的最低生活保障機制，設(shè)立失地農(nóng)民保障基金，以切實保護農(nóng)民權(quán)益。

4、人大及其常委會要積極運用重大事項決定權(quán)。

目前土地征用矛盾較大，失地農(nóng)民的社會保障問題較多，地方人大有必要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，就保障失地農(nóng)民的權(quán)益問題，作出具有國家意志力和強制力的決議、決定。省及有地方立法權(quán)的城市，要抓緊啟動這個問題的立法程序，使得這項重要工作，納入人大及其常委會的監(jiān)督視野之內(nèi)，納入依法辦事的軌道之上，納入“三個代表”的統(tǒng)領(lǐng)之中，真正實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益，為全面建設(shè)小康社會做出應(yīng)有的貢獻。