第一篇：關(guān)于深化我國(guó)戶(hù)籍制度改革的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于深化我國(guó)戶(hù)籍制度改革的調(diào)研報(bào)告

黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了深化戶(hù)籍制度改革的要求，這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必要舉措，對(duì)逐步改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。為深入了解當(dāng)前戶(hù)籍制度改革的進(jìn)展?fàn)顩r及存在的問(wèn)題，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)組成“深化戶(hù)籍制度改革”專(zhuān)題調(diào)研組，于2006年和2007年先后赴河北、北京、陜西、四川進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研，全國(guó)政協(xié)副主席李兆焯參加了河北的調(diào)研?，F(xiàn)將有關(guān)情況和建議報(bào)告如下：

一、當(dāng)前戶(hù)籍制度改革進(jìn)展情況

我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度是在1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》基礎(chǔ)之上形成的，是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期特殊經(jīng)濟(jì)、政治條件的產(chǎn)物，從上世紀(jì)50年代形成后一直沿用至今，成為我國(guó)一項(xiàng)基本社會(huì)管理制度，在當(dāng)時(shí)社會(huì)主義制度初步確立、財(cái)富尚不充裕的歷史條件下，這種戶(hù)籍制度在分配社會(huì)資源、維護(hù)社會(huì)秩序等方面起到了積極作用。但隨著改革開(kāi)放的深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立并逐步完善，植根于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)行戶(hù)籍制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的要求，其所體現(xiàn)的城鄉(xiāng)居民二元管理、區(qū)別對(duì)待的模式，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下勞動(dòng)力資源合理有序流動(dòng)的要求相脫節(jié)，與我國(guó)當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展道路背道而馳，人為制造了公民在法律地位和現(xiàn)實(shí)利益方面的不平等，違背了人人平等的憲法精神，成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧有序的制度性障礙，已經(jīng)到了非改不可的地步。

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加速，各界要求深化戶(hù)籍制度改革的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈，有關(guān)部門(mén)也在不斷加大戶(hù)籍制度改革的工作力度。從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布多個(gè)意見(jiàn)或方案，指導(dǎo)戶(hù)籍制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，并提出了取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶(hù)口以統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度的目標(biāo)，一些地方政府也紛紛采取措施，積極推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革。

從戶(hù)籍制度改革的進(jìn)展情況來(lái)看，在中央層面，公安部作為戶(hù)籍管理的職能部門(mén)，近年來(lái)逐漸加快了步伐。在連續(xù)派出工作組赴各地進(jìn)行調(diào)研考察的基礎(chǔ)上，已形成了深化改革的初步方案，同時(shí)還在抓緊新戶(hù)籍立法的準(zhǔn)備工作。在地方層面，大部分省市區(qū)對(duì)戶(hù)籍制度改革的必要性有充分認(rèn)識(shí)，但各地改革力度和步伐卻很不一致。截至2006年底，已有河北、山東、廣西、重慶等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后取消了二元戶(hù)口劃分，統(tǒng)稱(chēng)為居民戶(hù)口；還有一些地方，正在抓緊推進(jìn)相關(guān)工作，準(zhǔn)備在近期取消二元戶(hù)口劃分；也有少數(shù)地方，考慮到各種現(xiàn)實(shí)情況的制約，改革步伐較為謹(jǐn)慎。以調(diào)研組先后考察的河北、北京、陜西、四川四省市為例，河北和四川省步伐較快，已經(jīng)基本取消二元戶(hù)口劃分，實(shí)現(xiàn)了全省范圍內(nèi)統(tǒng)一的居民戶(hù)口登記制度；陜西省計(jì)劃從2005年起用五年時(shí)間逐步實(shí)現(xiàn)戶(hù)口一元化管理；而北京市作為有上千萬(wàn)人口的特大型城市，考慮到人口、資源、環(huán)境等方面的承載能力和特殊的政治因素，在戶(hù)籍改革方面較為穩(wěn)妥，改革方案和措施還在積極醞釀階段。

從戶(hù)籍制度改革的內(nèi)容來(lái)看，當(dāng)前的重點(diǎn)在于改革戶(hù)籍登記制度和遷移制度。國(guó)務(wù)院關(guān)于戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)是取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶(hù)口劃分，實(shí)行統(tǒng)一的戶(hù)口登記，統(tǒng)稱(chēng)為居民戶(hù)口，一些省區(qū)市目前已經(jīng)完成了這一轉(zhuǎn)變。在戶(hù)口遷移制度方面，一些地方逐步放寬了居民由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)以及由小城鎮(zhèn)遷往大中城市的條件，不少地方取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以及戶(hù)口遷移的計(jì)劃指標(biāo)，規(guī)定凡是在城市有合法固定住所或有穩(wěn)定職業(yè)、生活來(lái)源的，就可以根據(jù)本人意愿辦理當(dāng)?shù)貞?hù)口；一些地方還放寬了親屬投靠及大中專(zhuān)畢業(yè)生、有關(guān)技術(shù)人才在當(dāng)?shù)芈鋺?hù)的條件。也有一些地方，如北京這樣的特大型城市，由于顧及到城市的承受能力，在戶(hù)口遷移方面仍然較為謹(jǐn)慎，從嚴(yán)控制外來(lái)人員取得本市戶(hù)口的條件?？傮w來(lái)看，戶(hù)籍登記制度改革要比戶(hù)籍遷移制度改革順利一些，而在戶(hù)籍遷移制度改革方面，小城鎮(zhèn)、中小城市的改革要比大城市、特大城市的改革順利一些。

二、戶(hù)籍制度改革中存在的問(wèn)題

當(dāng)前戶(hù)籍制度改革總體上在平穩(wěn)推進(jìn)，但改革過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，值得注意。第一，思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。大多數(shù)地方對(duì)戶(hù)籍制度改革的必要性都有正確的認(rèn)識(shí)，但對(duì)于如何改革卻有不同看法。有的地方同志對(duì)戶(hù)籍制度改革的重要性認(rèn)識(shí)不夠，看不到城鄉(xiāng)二元對(duì)立的格局已經(jīng)成為制約發(fā)展的重要瓶頸，認(rèn)為戶(hù)籍制度改革對(duì)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題沒(méi)有什么意義；也有的地方對(duì)戶(hù)籍制度改革有畏難和觀望情緒，想等待中央明確的政策出臺(tái)以后，或者等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度以后，再著手進(jìn)行改革；還有的地方在工作中有簡(jiǎn)單冒進(jìn)的傾向，對(duì)戶(hù)籍制度改革的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不夠，在沒(méi)有進(jìn)行深入調(diào)查研究、試點(diǎn)實(shí)踐的情況下，就盲目地加以快速推進(jìn)。

第二，立法滯后。至今我國(guó)戶(hù)籍制度的法律依據(jù)仍是1958年頒布的《中華人民共和國(guó)

戶(hù)口登記條例》，而這一條例在很多方面與當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求和人民生產(chǎn)生活的實(shí)際需要已經(jīng)相差甚遠(yuǎn)。事實(shí)上，這一條例已成為深化改革的障礙，亟需廢止并重新立法。

第三，附加在戶(hù)籍制度之上的各項(xiàng)社會(huì)管理政策太多，是當(dāng)前深化戶(hù)籍制度改革的難點(diǎn)所在。在現(xiàn)行戶(hù)籍制度之下，人民在教育、醫(yī)療、計(jì)生、土地占用等諸多方面享有的福利待遇都簡(jiǎn)單地以戶(hù)籍性質(zhì)為依據(jù)進(jìn)行差別性的分配，甚至在同一起交通事故中，戶(hù)籍性質(zhì)不同的受害人得到的賠償數(shù)額都有極大差別。這不但人為制造了城鄉(xiāng)居民之間法律地位和社會(huì)待遇的不平等，而且也使戶(hù)籍制度承擔(dān)了許多本來(lái)不應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)功能，增加了改革的難度。不少地方反映，戶(hù)口遷移條件放松之后，城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口逐漸增多，使得原本就有限的城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、交通等公共資源更趨緊張，難以承受；另一方面，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家的支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)，農(nóng)村居民在土地、計(jì)劃生育等方面的福利已經(jīng)在一定程度上優(yōu)于城鎮(zhèn)居民，一部分在改革開(kāi)放初期辦理了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶(hù)口手續(xù)的居民，現(xiàn)在又希望重新獲得農(nóng)村戶(hù)口，享受農(nóng)村福利待遇，這也給地方政府帶來(lái)新的壓力。

第四，戶(hù)籍制度改革缺乏合力。戶(hù)籍制度改革牽涉城鄉(xiāng)居民多方面利益，與多個(gè)政府職能部門(mén)相關(guān)，深化戶(hù)籍制度改革，絕不是僅僅從名義上取消城鄉(xiāng)居民戶(hù)口的差別，還要逐漸消除附加在戶(hù)籍制度之上的各種不平等待遇。當(dāng)前的戶(hù)籍制度改革主要由公安部門(mén)推進(jìn)，在公安部門(mén)采取取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)口、放寬戶(hù)口遷移條件等改革措施的同時(shí)，其他相關(guān)職能部門(mén)卻沒(méi)有同步進(jìn)行配套改革，不僅造成各項(xiàng)政策之間的不銜接，而且使得戶(hù)籍制度改革流于形式，無(wú)法收到實(shí)質(zhì)性的成效，廣大人民難以實(shí)際享受到戶(hù)籍制度改革的好處。

第五，戶(hù)籍登記及管理手段落后。調(diào)研中了解到，各地普遍存在著一部分居民無(wú)戶(hù)口、重復(fù)戶(hù)口、空掛戶(hù)口、人戶(hù)分離等現(xiàn)象；居民更改姓名和出生日期的管理不夠嚴(yán)格，流動(dòng)人口和嬰兒出生的登記和管理不夠規(guī)范；在信息統(tǒng)計(jì)方面，各職能部門(mén)都掌握著一部分人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但各部門(mén)之間的統(tǒng)計(jì)口徑不一致，且缺乏必要的交流和溝通，導(dǎo)致各項(xiàng)數(shù)據(jù)之間出現(xiàn)不一致。上述問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到人口信息的準(zhǔn)確性，既給人民生活帶來(lái)不便，也不利于為戶(hù)籍制度改革提供真實(shí)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)資料和依據(jù)。

三、深化戶(hù)籍制度改革的建議

第一，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)戶(hù)籍制度改革對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略意義。戶(hù)籍制度改革是我國(guó)社會(huì)管理體制的一項(xiàng)重大改革，事關(guān)人民群眾的社會(huì)福利、遷徙自由等基本權(quán)利；同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，有利于合理調(diào)配人力資源、勞動(dòng)力資源，促進(jìn)人口合理有序流動(dòng)。戶(hù)籍制度改革是打破城鄉(xiāng)二元對(duì)立的突破口，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在法律制度上的形式平等，會(huì)為將來(lái)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、物質(zhì)資料高度豐富條件下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的實(shí)質(zhì)平等奠定基礎(chǔ)。在改革過(guò)程中，一方面要克服畏難情緒，不能因?yàn)槊媾R諸多困難就因噎廢食、望而卻步，而應(yīng)該以改革的辦法解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步發(fā)展的同時(shí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，不斷解決現(xiàn)行戶(hù)籍制度存在的各種問(wèn)題；另一方面要防止急躁冒進(jìn)傾向，改革要穩(wěn)步推進(jìn)，在充分扎實(shí)的調(diào)查研究基礎(chǔ)上開(kāi)展。同時(shí)，要注意加強(qiáng)對(duì)戶(hù)籍制度改革重大意義的宣傳，讓所有居民都認(rèn)識(shí)到這是一項(xiàng)關(guān)系全民切身利益的重大改革，并主動(dòng)積極地參與到戶(hù)籍改革過(guò)程中來(lái)。

第二，加緊制定適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戶(hù)籍法律法規(guī)，將戶(hù)籍制度改革納入法制化軌道。1958年制定并沿用至今的《戶(hù)口登記條例》已經(jīng)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重不相適應(yīng)，各地普遍要求盡快修訂戶(hù)口登記條例并出臺(tái)《戶(hù)籍法》，認(rèn)為這是深化戶(hù)籍制度改革的法律基礎(chǔ)，也是推動(dòng)戶(hù)籍制度改革的強(qiáng)大動(dòng)力?？紤]到短期內(nèi)出臺(tái)新戶(hù)籍法的難度較大，應(yīng)該鼓勵(lì)有立法權(quán)的地方人大或政府，根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和當(dāng)?shù)鼐唧w情況，先行制定地方性法規(guī)，在地方層面解決現(xiàn)存的突出問(wèn)題，同時(shí)積累立法經(jīng)驗(yàn)，待到將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，再由全國(guó)人大制定全國(guó)統(tǒng)一的新戶(hù)籍法。

第三，充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)職能部門(mén)的改革積極性，出臺(tái)配套政策措施。戶(hù)籍制度改革的廣度、深度、難度都很大，只依靠公安機(jī)關(guān)一家之力難以將其深化下去。建議由國(guó)務(wù)院成立專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室，協(xié)調(diào)各部門(mén)聯(lián)合擬訂戶(hù)籍制度改革總體方案，形成以公安為主體，各相關(guān)職能部門(mén)齊抓共管、綜合治理的局面，分部門(mén)、分階段推進(jìn)改革。成都市在這方面有好的經(jīng)驗(yàn)，由市委、市政府統(tǒng)領(lǐng)改革步伐，提出了“整體規(guī)劃是前提、產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)、身份轉(zhuǎn)變是重點(diǎn)、政策配套是關(guān)鍵”的改革思路，各相關(guān)職能部門(mén)如公安、財(cái)政、勞動(dòng)、教育、衛(wèi)生、規(guī)劃、房管等均出臺(tái)了配套政策和改革措施來(lái)支撐戶(hù)籍制度改革的深入進(jìn)行，取得了明顯效果。

第四，將戶(hù)籍制度改革納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的整體戰(zhàn)略之中。黨的十六大以來(lái)，黨中央陸續(xù)提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等一系列重大戰(zhàn)略舉措，這為深化戶(hù)籍制度改革提供了堅(jiān)實(shí)的政策和理論依據(jù)。戶(hù)籍制度城鄉(xiāng)二元對(duì)立實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)二元對(duì)立的反應(yīng)，因此，必須把戶(hù)籍制度改革納入到

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的整體戰(zhàn)略之中，否則戶(hù)籍制度改革有可能只停留在表面層次。在這方面，成都市的改革經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。成都市把深化戶(hù)籍制度改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略很好地結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮城市反哺農(nóng)村的作用，不僅在名義上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶(hù)口的一元化管理，而且從推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的高度，出臺(tái)了五大系統(tǒng)支撐戶(hù)籍制度改革。即：以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為基礎(chǔ)的空間支持系統(tǒng)；以新型公共財(cái)政制度為支撐大幅度增加城市對(duì)農(nóng)村反哺投入的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持系統(tǒng)；以打破城鄉(xiāng)分割、建立全市統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)為依托的失地農(nóng)民培訓(xùn)、就業(yè)、居住與保障支持系統(tǒng)；以公共服務(wù)均等化為基本原則的鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、文化事業(yè)和社會(huì)保障支持系統(tǒng)；以改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和人居環(huán)境為目標(biāo)的農(nóng)村三大重點(diǎn)工程建設(shè)(農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)工程、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)工程和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工程)支持系統(tǒng)。這一改革模式實(shí)際上是從財(cái)政中拿出較大資金，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和發(fā)展城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障體系等事業(yè)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與發(fā)展，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)體系，不僅大大縮小了城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)了城鄉(xiāng)共同發(fā)展，而且也給成都市的快速發(fā)展注入了活力。

第五，逐步剝離附加于戶(hù)籍制度之上的各項(xiàng)社會(huì)管理政策。取消城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的一項(xiàng)重要目標(biāo)，但這需要長(zhǎng)期不懈努力才能實(shí)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)差別事實(shí)存在的情況下，當(dāng)前還難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)福利上的完全平等，但是，簡(jiǎn)單地以戶(hù)籍為依據(jù)來(lái)分配利益的方法已經(jīng)不合時(shí)宜。在深化戶(hù)籍制度改革的過(guò)程中，一方面必須剝離現(xiàn)行附加在戶(hù)籍制度之上的各項(xiàng)社會(huì)管理政策；另一方面，有關(guān)部門(mén)在出臺(tái)新的社會(huì)管理政策時(shí)，要盡量避免與戶(hù)籍制度改革的大方向相背離，避免繼續(xù)讓一些新的社會(huì)管理政策與戶(hù)籍制度相掛鉤。

第六，充分考慮各地不同情況，在認(rèn)真調(diào)查研究基礎(chǔ)上分地區(qū)、分步驟推進(jìn)改革。城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本國(guó)情，我國(guó)的城市與農(nóng)村之間、東中西部地區(qū)之間，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面的發(fā)展上存在巨大差異，各地進(jìn)行戶(hù)籍制度改革的客觀條件和環(huán)境各不相同。具體來(lái)說(shuō)，東部地區(qū)的特大城市如北京、上海、廣州等地，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度和城市化水平較高，社會(huì)福利水平好，人口高度密集，有的城市人口已經(jīng)超過(guò)千萬(wàn)，這些城市在進(jìn)行戶(hù)籍制度改革時(shí)，要充分考慮戶(hù)口遷移管制放松之后，大量外來(lái)人口涌入而帶來(lái)的土地、資源、環(huán)境以及社會(huì)管理的壓力；而廣大中西部地區(qū)和中小城市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化水平還不高，客觀上需要將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的有利條件較多。因此，戶(hù)籍制度改革不能搞一刀切，要充分考慮各地的實(shí)際情況，改革條件成熟的地方，要加快推進(jìn)改革步伐；改革條

件還不具備的地方，要進(jìn)行深入的調(diào)查研究，在充分了解現(xiàn)實(shí)情況的前提下，采取有針對(duì)性的措施，穩(wěn)步推進(jìn)改革。

第七，增加投入，建立健全戶(hù)籍管理網(wǎng)絡(luò)，提高人口戶(hù)籍管理的科學(xué)化水平。增加財(cái)政投入，實(shí)行戶(hù)籍網(wǎng)絡(luò)化管理，建立和完善人口基本信息網(wǎng)絡(luò)管理和公民信用信息管理系統(tǒng)，這將有利于提高戶(hù)籍管理人員和機(jī)構(gòu)的工作效率，提高社會(huì)管理和治安水平，準(zhǔn)確獲取基本的人口戶(hù)籍資料信息，加強(qiáng)對(duì)嬰兒出生、人口流動(dòng)等各種情況的管理，既可以為戶(hù)籍制度改革提供準(zhǔn)確依據(jù)，同時(shí)也為公民遵紀(jì)守法、誠(chéng)實(shí)守信提供基礎(chǔ)管理平臺(tái)，從而惠及全社會(huì)。

第二篇：關(guān)于深化戶(hù)籍制度改革

關(guān)于深化戶(hù)籍制度改革

推進(jìn)新市鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)

深化戶(hù)籍管理制度改革，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、加快新市鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的重要內(nèi)容。根據(jù)市委、市政府《關(guān)于加快推進(jìn)新市鎮(zhèn)建設(shè)的意見(jiàn)》（鎮(zhèn)發(fā)〔2010〕18號(hào)）精神，結(jié)合我市實(shí)際，特制定以下實(shí)施意見(jiàn)。

一、指導(dǎo)思想

堅(jiān)持以人為本，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以新市鎮(zhèn)建設(shè)為契機(jī)，以打造城鄉(xiāng)一體化為總目標(biāo)，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶(hù)籍管理制度和城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系為重點(diǎn)，加強(qiáng)政策配套銜接，加快推進(jìn)新市鎮(zhèn)建設(shè)，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的發(fā)展新機(jī)制和發(fā)展新格局。

二、工作目標(biāo)

建立以公民經(jīng)常居住地登記戶(hù)口為基本形式，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)（或生活來(lái)源）為戶(hù)口遷移條件、實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度、建立按居住地劃分的人口統(tǒng)計(jì)制度，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)換。

三、改革重點(diǎn)

（一）實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。

按照公民經(jīng)常居住地登記戶(hù)口，統(tǒng)稱(chēng)為“居民戶(hù)口”。居民在現(xiàn)居住地居住達(dá)到一年以上的應(yīng)將戶(hù)口遷至現(xiàn)居住地。

（二）實(shí)行按居住地劃分的人口統(tǒng)計(jì)制度。

實(shí)行按居住地劃分統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，并逐步實(shí)現(xiàn)按公民職業(yè)區(qū)分統(tǒng)計(jì)農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，以如實(shí)反映公民的居住、職業(yè)狀況和城市化水平。

（三）進(jìn)一步放寬新市鎮(zhèn)戶(hù)口遷移政策。

1、改革新市鎮(zhèn)戶(hù)口遷移條件準(zhǔn)入制度。實(shí)行以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)（或生活來(lái)源）為戶(hù)口遷移條件為基本條件的戶(hù)口遷移條件準(zhǔn)入制，凡符合上述基本條件的申請(qǐng)人，準(zhǔn)予其本人或整戶(hù)把戶(hù)口遷移至合法固定住所落戶(hù)。

2、改革農(nóng)村居民戶(hù)口遷往新市鎮(zhèn)的規(guī)定。對(duì)已在新市鎮(zhèn)居住或就業(yè)的本市農(nóng)村居民，憑居住房屋的相關(guān)證明，準(zhǔn)予其本人或整戶(hù)把戶(hù)口遷移至實(shí)際居住地或工作所在地。

本市居民因新城鎮(zhèn)建設(shè)需要重新安置，尚未有穩(wěn)定住房的，在同一轄市、區(qū)范圍內(nèi)親友處寄住或租、借房居住的，可將戶(hù)口遷至親友處或租、借房所在地落戶(hù)。憑房屋產(chǎn)權(quán)所有人入戶(hù)申請(qǐng)、申請(qǐng)遷入人戶(hù)口簿、身份證，在遷入地派出所辦理。待有穩(wěn)定住房后，憑相關(guān)證明將戶(hù)口遷至穩(wěn)定住房所在地。

3、在新市鎮(zhèn)逐步實(shí)行外來(lái)人口申領(lǐng)暫住證向居住證過(guò)渡管理制度。新市鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人員，可根據(jù)自愿的原則，申領(lǐng)居住證；在新市鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)且有固定住所，申領(lǐng)居住證（暫住證）滿(mǎn)5年、繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)5年以上的，準(zhǔn)予其將本人戶(hù)口遷至工作單位所在地或合法固定住所。憑本人申

請(qǐng)、居住證（暫住證）滿(mǎn)5年、繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)5年以上的證明、用工單位證明、本人身份證到相關(guān)派出所辦理，報(bào)各轄市局、分局審批。男滿(mǎn)50周歲、女滿(mǎn)40周歲以上人員原則上不再按上述條件辦理落戶(hù)手續(xù)、特殊情況需辦理落戶(hù)的，須報(bào)市局審批。

4、新市鎮(zhèn)范圍內(nèi)各類(lèi)用人單位招用非本地戶(hù)籍的普通高校專(zhuān)科及以上學(xué)歷的畢業(yè)生，取消落戶(hù)限制，對(duì)接收高校畢業(yè)生3人以上的各類(lèi)用人單位，允許其在所在地設(shè)立集體戶(hù)口。

（四）進(jìn)一步簡(jiǎn)化戶(hù)口辦理程序。

除公民出生日期、民族等項(xiàng)目變更、更正和國(guó)內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女戶(hù)口以及其他疑難戶(hù)口遷移由市公安局審批外，公民的其他戶(hù)口項(xiàng)目變更、更正和戶(hù)口遷移由各轄市局、分局或派出所直接辦理。

四、實(shí)施時(shí)間

這次戶(hù)籍管理制度改革的實(shí)施的時(shí)間為2010年月日。

五、工作要求

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。全市公安機(jī)關(guān)要高度重視這次改革的重要性，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、密切配合，確保戶(hù)籍管理制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)。公安機(jī)關(guān)的戶(hù)政部門(mén)在市推進(jìn)新市鎮(zhèn)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議辦公室的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究制定具體戶(hù)籍管理制度改革實(shí)施

方案和綜合協(xié)調(diào)工作。

（二）精心實(shí)施。各地公安機(jī)關(guān)要根據(jù)本實(shí)施方案要求，認(rèn)真制定具體工作方案。要對(duì)照這次改革內(nèi)容，對(duì)以前出臺(tái)的相關(guān)戶(hù)口登記管理規(guī)定進(jìn)行清理。認(rèn)真組織相關(guān)部門(mén)、公安派出所負(fù)責(zé)人、民警進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟悉掌握政策規(guī)定，確保改革順利實(shí)施。

（三）加強(qiáng)協(xié)調(diào)。各地公安機(jī)關(guān)要主動(dòng)加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的溝通聯(lián)系，密切與有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，及時(shí)研究解決改革銜接方面的相關(guān)問(wèn)題，確保戶(hù)籍制度改革取得預(yù)期成效。

（四）廣泛宣傳。要充分利用新聞媒體，大力宣傳戶(hù)籍管理制度改革的意義、目的、內(nèi)容等，同時(shí)要通過(guò)政府網(wǎng)站、警務(wù)公開(kāi)欄、宣傳櫥窗等廣泛開(kāi)展宣傳，營(yíng)造良好輿論氛圍。

第三篇：我國(guó)的戶(hù)籍制度改革

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我國(guó)的戶(hù)籍制度改革

作者：崔俊楓

來(lái)源：《新農(nóng)村》2011年第06期

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái),在我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度下,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成了嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu),重城市、輕農(nóng)村,“城鄉(xiāng)分治”的觀念和做法,以及農(nóng)民進(jìn)城難,已經(jīng)成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中最大的障礙。現(xiàn)行戶(hù)籍制度的種種弊端日漸凸現(xiàn),廢除戶(hù)籍制度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍管理制度,代之以身份證管理,建立國(guó)民信息系統(tǒng)等有關(guān)戶(hù)籍制度改革的呼聲也一浪高過(guò)一浪。重慶市戶(hù)籍制度改革的舉措對(duì)我國(guó)戶(hù)籍制度改革加快城市化建設(shè)具有借鑒和參考作用。

關(guān)鍵詞：戶(hù)籍制度 改革 探索 重慶市 新舉措

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,由于土地不足和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高,大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市。在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移過(guò)程中,有關(guān)農(nóng)民工子女入學(xué)和大學(xué)生就業(yè),尤其是在人身?yè)p害賠償方面,因受害人戶(hù)籍問(wèn)題所引申出的“同命不同價(jià)”等各種社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題,更是引起社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注,也引來(lái)愈來(lái)愈廣泛的爭(zhēng)議與指責(zé)。戶(hù)籍管理制度的弊病日益凸現(xiàn),要求改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度的呼聲也此起彼伏。

一、重慶市戶(hù)籍制度改革的背景

2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上胡錦濤總書(shū)記指出：“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶(hù)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制?！苯衲甑恼ぷ鲌?bào)告中，溫家寶總理也強(qiáng)調(diào)“要推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶(hù)條件”。這表明戶(hù)籍制度改革已被提上國(guó)家議事日程，并且指明了戶(hù)籍改革的方向。重慶推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，是貫徹落實(shí)中央決策部署的具體體現(xiàn)。直轄以來(lái)，重慶市常住人口城鎮(zhèn)化率從31％上升到51.6％；戶(hù)籍人口城市化率僅從19.5％上升到29％，兩者差距從11.5個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到22.6個(gè)百分點(diǎn)。這種狀況，反映出重慶市城鄉(xiāng)二元構(gòu)架并未實(shí)現(xiàn)本質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行戶(hù)籍制度已不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)等戰(zhàn)略目標(biāo)的需要，阻礙了城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化進(jìn)程，必須盡快加以改革和破解。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，對(duì)于促進(jìn)重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。

二、戶(hù)籍制度改革的總體目標(biāo)

根據(jù)規(guī)劃，重慶市戶(hù)籍制度改革分兩個(gè)階段進(jìn)行：

2010~2011年，將符合條件的農(nóng)民工及新生代登記為城鎮(zhèn)居民，解決戶(hù)籍歷史遺留問(wèn)題，新增城鎮(zhèn)居民300萬(wàn)人，使重慶非農(nóng)戶(hù)籍人口比重由目前的29%上升到37%。

2012~2020年，力爭(zhēng)每年轉(zhuǎn)移80至90萬(wàn)人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬(wàn)人，將非農(nóng)戶(hù)籍人口比重提升至60%。屆時(shí)，重慶主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民1000萬(wàn)人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民

600萬(wàn)人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民300萬(wàn)人，形成自由互通、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶(hù)籍制度體系。

結(jié)合全市主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然環(huán)境、資源承載等因素，分階段推動(dòng)人口向小城鎮(zhèn)、區(qū)縣城、主城區(qū)1000平方公里區(qū)域內(nèi)聚集，實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)戶(hù)籍合理轉(zhuǎn)移，逐步建立城鄉(xiāng)人口和資源要素自由流動(dòng)的制度體系。

三、重慶戶(hù)籍制度改革的新舉措

重慶開(kāi)展的城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革中，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民的門(mén)檻并不高，只要滿(mǎn)足以下三個(gè)條件中的任意一項(xiàng)：（1）購(gòu)買(mǎi)商品住房；（2）務(wù)工經(jīng)商五年以上，具有合法穩(wěn)定住所；（3）投資興辦實(shí)業(yè)，三年累計(jì)納稅 10 萬(wàn)元或一年納稅 5 萬(wàn)元以上的，具有合法穩(wěn)定住所，就可以將配偶、子女和父母一并轉(zhuǎn)為主城區(qū)戶(hù)口，如果轉(zhuǎn)為遠(yuǎn)郊區(qū)縣或其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的戶(hù)口，則條件更為寬松。一旦轉(zhuǎn)為城市居民，立刻納入城市的公共服務(wù)，就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療保障體系，實(shí)現(xiàn)一步到位。而對(duì)于屬于他們的農(nóng)村土地，允許自轉(zhuǎn)戶(hù)之日起3 年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的收益權(quán)或使用權(quán)，也給農(nóng)民留了退路，如果不想保留的，則按標(biāo)準(zhǔn)給予征地補(bǔ)償。

四、重慶戶(hù)籍改革的幾個(gè)問(wèn)題

1.農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)過(guò)程中能否保全土地利益

對(duì)此重慶市一方面讓農(nóng)民轉(zhuǎn)市民時(shí)穿上“五件衣服”，就是保證在城市享受養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)方面的同等待遇；另一方面，對(duì)于農(nóng)民在農(nóng)村所擁有的宅基地、承包地及林地這“三件衣服”，重慶市發(fā)布的《戶(hù)改意見(jiàn)》里明確規(guī)定了三年的緩沖期，是充分尊重農(nóng)民意愿的規(guī)定。但對(duì)于農(nóng)民關(guān)心的退地能否得到合理補(bǔ)償，重慶市還應(yīng)明確相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，妥善處理好退地補(bǔ)償問(wèn)題。

2.能否解決轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民工子女的上學(xué)問(wèn)題和農(nóng)民工自身的就業(yè)問(wèn)題

戶(hù)籍轉(zhuǎn)變必然會(huì)增大城市的教育壓力，需要增加相應(yīng)的財(cái)政投入，而就業(yè)崗位則有賴(lài)于重慶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和持續(xù)健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這將是戶(hù)改后持續(xù)的兩大考驗(yàn)。

3.重慶籍在外農(nóng)民工怎么辦

就中國(guó)總體而言，戶(hù)籍制度改革急需破題的重要內(nèi)容就是如何實(shí)現(xiàn)跨省流動(dòng)農(nóng)民工的戶(hù)籍改革。而本次重慶戶(hù)籍改革規(guī)定的受益者只集中于在市區(qū)工作的本市戶(hù)籍農(nóng)民工，來(lái)自外省市的農(nóng)民工，以及外出打工的近400 萬(wàn)重慶籍農(nóng)民工均未包括在改革范圍之內(nèi)。我們也期待中國(guó)的戶(hù)籍改革能更進(jìn)一步，關(guān)注跨省流動(dòng)農(nóng)民工及其家屬如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變市民、讓他們?cè)诔鞘兄姓业阶约旱募?，而不是將他們遺忘。

五、對(duì)戶(hù)籍制度改革推進(jìn)的幾點(diǎn)建議

重慶的戶(hù)籍制度改革正在如火如荼的展開(kāi)，相信在不遠(yuǎn)的將來(lái)，越來(lái)越多的農(nóng)民會(huì)轉(zhuǎn)為城市居民，在這項(xiàng)改革推進(jìn)過(guò)程中，我認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持以下幾方面工作：

1.將農(nóng)民進(jìn)城后騰退出來(lái)的土地收益用于新轉(zhuǎn)戶(hù)居民的各項(xiàng)保障工作

農(nóng)民失去土地后，要完全依靠各種城市社會(huì)保障，而且，其保障體系還相對(duì)薄弱，政府在取得土地收益后，第一優(yōu)先的是投入到進(jìn)城農(nóng)民的保障中去，擴(kuò)大保障范圍，提高保障質(zhì)量，在保障制度上有所傾斜，才能免除進(jìn)程農(nóng)民的后顧之憂，使之真正融入到城市中。

2.加強(qiáng)對(duì)新轉(zhuǎn)戶(hù)居民和農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)

很多農(nóng)民工在城市中從事的是一些簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)，缺乏社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力，轉(zhuǎn)為城市居民最重要的是要有一份穩(wěn)定的收入，只有加大對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)力度，探索更為科學(xué)有效的培訓(xùn)內(nèi)容和方式，授人以漁，才能鞏固已有的城市化進(jìn)度，吸引更多的農(nóng)民。

3.繼續(xù)深入調(diào)研完善相關(guān)配套政策

雖然重慶的戶(hù)籍制度改革取得了一定的效果，但是作為一項(xiàng)創(chuàng)新型的工作，還有大量的問(wèn)題需要研究解決。重慶市委市政府要繼續(xù)開(kāi)展研究，充分利用各種社會(huì)資源，以人民群眾的切身利益為出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王嘉.重慶戶(hù)籍改革—爭(zhēng)議中向前推進(jìn).中國(guó)人大,2010年11月.[2]重慶市發(fā)改委.重慶戶(hù)籍改革基本情況.四川改革,2010年11期.

第四篇：六盤(pán)水市戶(hù)籍制度改革情況調(diào)研

六盤(pán)水市戶(hù)籍制度改革情況調(diào)研

聯(lián)合調(diào)研組

〔內(nèi)容摘要〕 我市戶(hù)籍制度改革在出臺(tái)政策門(mén)檻、降低相關(guān)配套政策、新增城鎮(zhèn)落戶(hù)人口等方面取得了明顯成效。本文就目前存在的城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)緩慢、農(nóng)轉(zhuǎn)非積極性不高、外遷入戶(hù)人數(shù)不多等問(wèn)題提出建議。

〔關(guān) 鍵 詞〕 戶(hù)籍制度 改革 建議

〔作者簡(jiǎn)介〕 市委政研室、市公安局、市農(nóng)辦

一、戶(hù)籍制度改革的基本情況

我國(guó)從建國(guó)初期到1958年，是戶(hù)籍制度形成階段。1951年7月公安部頒布實(shí)施了《城市戶(hù)口管理暫行條例》，全國(guó)城市戶(hù)口管理基本得到統(tǒng)一，1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度的指示》，統(tǒng)一了全國(guó)城鄉(xiāng)的戶(hù)口登記工作；1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)以主席令的形式頒布了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，標(biāo)志著全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍制度的正式形成。從1958年到改革開(kāi)放初期，是我國(guó)戶(hù)籍管理制度最嚴(yán)格的時(shí)期。國(guó)家為了執(zhí)行好計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策，先后出臺(tái)多個(gè)文件，實(shí)行最嚴(yán)格的戶(hù)籍管理制度，并將有關(guān)政策附加到戶(hù)籍管理制度之中。從改革開(kāi)放初期到1996年，各地紛紛開(kāi)展試點(diǎn)，戶(hù)籍管理政策不斷放寬。我市戶(hù)籍制度改革取得重大進(jìn)展，是從1997年6月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》和1998年8月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶(hù)籍管理中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》的兩個(gè)文件開(kāi)始的。2000年市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市公安局《關(guān)于改革現(xiàn)行戶(hù)籍制度加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程意見(jiàn)的通知》，2002年市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)《市公安局關(guān)于進(jìn)一步深化現(xiàn)行戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)（試行）的通知》，為推進(jìn)我市戶(hù)籍制度改革奠定了政策基礎(chǔ)。

兩個(gè)文件下發(fā)后，我市戶(hù)籍改革取得了明顯成效。

一是政策門(mén)檻逐步降低。通過(guò)比較，我市政策門(mén)檻最低，主要體現(xiàn)在其他地方政策門(mén)檻底線為“有房”，而我市底線為有固定居所，具體規(guī)定為：租房落戶(hù)的規(guī)定，凡城市、城鎮(zhèn)租住房屋二年以上，租住房屋面積20平方米以上的住戶(hù)，具有穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源（家庭成員人均年收入在城市最低生活保障線以上），持公安機(jī)關(guān)出具的房屋租賃手續(xù)、《工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照》或《勞動(dòng)用工合同》、所在單位證明、居（村）委會(huì)證明、居民身份證、原籍派出所等有效證件，辦理本人、配偶及子女的落戶(hù)手續(xù)。經(jīng)商落戶(hù)的規(guī)定，凡在城市、城鎮(zhèn)投資經(jīng)商、辦企業(yè)的個(gè)體工商戶(hù)或私營(yíng)業(yè)主，在我市經(jīng)營(yíng)二年以上，申請(qǐng)人持工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證、居民身份證、原籍派出所證明等有效證件，辦理本人、配偶及子女的落戶(hù)手續(xù)。

二是相關(guān)配套政策有所松動(dòng)。憑證購(gòu)糧、購(gòu)肉、購(gòu)物早已取消；城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置由就業(yè)安置轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿呕仓?；農(nóng)村低保全面鋪開(kāi)，與城鎮(zhèn)低保也只有數(shù)額上的差距；農(nóng)村合作醫(yī)療普遍建立，比城鎮(zhèn)醫(yī)療政策更優(yōu)惠；廠礦企業(yè)招工和公務(wù)員招錄已經(jīng)取消了戶(hù)口限制；義務(wù)教育農(nóng)村子女就學(xué)比城鎮(zhèn)更優(yōu)惠。

三是城鎮(zhèn)新增落戶(hù)人口增加。2002年到2007年我市戶(hù)籍制度改革新增落戶(hù)人數(shù)累計(jì)137812人，年均增長(zhǎng)27562人。其中，非農(nóng)業(yè)人口遷入85431人，占新增落戶(hù)的62%；占地農(nóng)轉(zhuǎn)非23537人，占新增落戶(hù)的17%；招生7686人，占新增落戶(hù)的5.57%；聘用1014人，占新增落戶(hù)的0.74%；投靠親屬9680人，占新增落戶(hù)的7.02%；落戶(hù)小城鎮(zhèn)2579人，占新增落戶(hù)的1.87%；投資、購(gòu)房6432人，占新增落戶(hù)的4.67%；其它1488人, 占新增落戶(hù)的1.79%。

二、戶(hù)籍制度改革存在的困難和問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)緩慢。我市2008年總?cè)丝跒?06萬(wàn)，其中，非農(nóng)業(yè)人口69萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平22.55%，若加上10萬(wàn)的流動(dòng)人口，城鎮(zhèn)化水平也只達(dá)到25.81%。按照“十一五”規(guī)劃，2010年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到35%左右的目標(biāo)，每年要增加15萬(wàn)人，從我市2003年到2007年新增落戶(hù)情況來(lái)看，每年新增不到3萬(wàn)人，2010年要達(dá)到35%的目標(biāo)顯然是不可能的。以市中心城區(qū)為例，2007年常住人口37.8萬(wàn)人，流動(dòng)人口8萬(wàn)人，近46萬(wàn)人，按2002年至2007年，市中心城區(qū)常住人口總共增加了4.69萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)0.94萬(wàn)人計(jì)算，未來(lái)3年將增長(zhǎng)近3萬(wàn)人，中心城區(qū)2010年達(dá)到50萬(wàn)人的目標(biāo)基本可以實(shí)現(xiàn)，但是市心城區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的居住人口還有相當(dāng)一部分是農(nóng)民，要提高城鎮(zhèn)化水平，仍然需要努力。

（二）農(nóng)轉(zhuǎn)非積極性不高。中心城區(qū)符合戶(hù)籍政策而沒(méi)有落戶(hù)的約4-5萬(wàn)人，因城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展征地3.8萬(wàn)人，人均耕地不足0.2畝的農(nóng)戶(hù)約7-8千人，2002年以來(lái)，辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非人數(shù)為566人，只占應(yīng)轉(zhuǎn)數(shù)的7.1%。農(nóng)民普遍不愿農(nóng)轉(zhuǎn)非的原因主要有：一是非農(nóng)業(yè)人口戶(hù)籍越來(lái)越失去吸引力。附加在非農(nóng)業(yè)人口戶(hù)籍上的優(yōu)惠政策逐步取消，現(xiàn)在仍然保留的有城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村低保；非農(nóng)業(yè)人口退伍軍人安置一次性安置費(fèi)士兵為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的3倍，士官5倍，按城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)支付半年的補(bǔ)貼；另外還有交通事故的處理賠償、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的優(yōu)惠政策，這些政策只針對(duì)部分人群，對(duì)多數(shù)常住戶(hù)意義不大。二是計(jì)劃生育政策是影響征地農(nóng)戶(hù)不愿農(nóng)轉(zhuǎn)非的主要因素。農(nóng)轉(zhuǎn)非后如第一胎是女孩的不能再生第二胎，育齡夫婦無(wú)論如何做工作都不愿農(nóng)轉(zhuǎn)非。三是被征地農(nóng)戶(hù)普遍擔(dān)憂農(nóng)轉(zhuǎn)非后就沒(méi)有了宅基地，不能保留承包地，失去了土地方面的政策優(yōu)惠。四是一些非農(nóng)人口享受優(yōu)惠政策沒(méi)有宣傳到位。由于公安機(jī)構(gòu)、人員變動(dòng)比較大，執(zhí)行戶(hù)籍制度政策的時(shí)間跨度比較長(zhǎng)，一些業(yè)務(wù)人員對(duì)戶(hù)籍制度改革政策學(xué)習(xí)不夠、宣傳不夠、服務(wù)不夠，一些農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非后享受的優(yōu)惠政策不了解，導(dǎo)致相當(dāng)部分農(nóng)戶(hù)可轉(zhuǎn)可不轉(zhuǎn)的都不轉(zhuǎn)。由于上述因素的影響，農(nóng)戶(hù)對(duì)待農(nóng)轉(zhuǎn)非的態(tài)度是“趨利避害”，老年人由于要享受城市低保，多數(shù)愿意轉(zhuǎn)；應(yīng)征入伍的青年由于要享受貨幣化安置政策普遍愿意轉(zhuǎn)；育齡夫婦由于第一胎是女孩的可以享受第二胎生育指標(biāo)，堅(jiān)決不愿意轉(zhuǎn)；面臨征地農(nóng)戶(hù)由于擔(dān)心享受土地的政策優(yōu)惠被剝奪，也不愿意轉(zhuǎn)；其他農(nóng)戶(hù)由于城市低保與農(nóng)村低保區(qū)別不大，農(nóng)村合作醫(yī)療比城鎮(zhèn)醫(yī)療保障更優(yōu)惠，城鎮(zhèn)困難群眾的住房補(bǔ)貼政策、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策等政策宣傳不夠、落實(shí)不好，而且相當(dāng)部分農(nóng)戶(hù)比較富裕，這些政策對(duì)農(nóng)戶(hù)的吸引力不大，多數(shù)農(nóng)戶(hù)的態(tài)度是可轉(zhuǎn)可不轉(zhuǎn)。

（三）外遷入戶(hù)人數(shù)不多。2008年省內(nèi)遷入31500人，省外遷入4690人，省內(nèi)遷出25941人，省外遷出8752人，人口凈增長(zhǎng)1506人。2003年到2007年新增落戶(hù)人口137812人，年均增長(zhǎng)不足3萬(wàn)人。其中，征地、招生、落戶(hù)小城鎮(zhèn)合計(jì)33802人，絕大多數(shù)為原住居民，占24.53%，非農(nóng)人口遷入、聘用、投親靠友、投資購(gòu)房合計(jì)102557人，多數(shù)為外來(lái)居民，占74.42%，從以上數(shù)據(jù)可以看出，一般來(lái)說(shuō)，人口流動(dòng)絕大部分在非農(nóng)之間進(jìn)行，支撐我市人口增長(zhǎng)的主要因素是人口自然增長(zhǎng)，支撐我市非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)的主要因素是農(nóng)轉(zhuǎn)非和外來(lái)人口增加，特別是外來(lái)人口增加。但是從數(shù)量上看，遷入遷出相抵后，非農(nóng)人口數(shù)量實(shí)際增長(zhǎng)不大。從質(zhì)量上看，遷入遷出情況大致相同，主要區(qū)別是遷入的來(lái)自周邊地區(qū)較多，遷出的往發(fā)達(dá)地區(qū)較多，值得注意的是遷出的人口中高考遷出和小孩讀書(shū)占有相當(dāng)比重，多數(shù)為經(jīng)濟(jì)條件較好、素質(zhì)較高的人員。形成這種遷入人數(shù)不多、遷出人數(shù)不少的狀況，原因是多方面的，根本原因是城市發(fā)展水平不高，吸納輻射不強(qiáng)。

三、幾點(diǎn)建議

（一）提高城市發(fā)展水平。我市戶(hù)籍制度改革的主要任務(wù)與沿海城市、特大城市有本質(zhì)上的區(qū)別，特大城市是控制、限制人口增長(zhǎng)，提高人口質(zhì)量，而我市的主要任務(wù)是提高非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量，增加城市人氣。鑒于當(dāng)前城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)緩慢、非農(nóng)業(yè)人口增加不多的實(shí)際，根本上的問(wèn)題還是城市發(fā)展水平不高，吸納輻射功能不強(qiáng)的問(wèn)題。一是加大城市水電路等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城市發(fā)展提高良好的基礎(chǔ)。二是要提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平，完善城市功能，提高吸納輻射的能力。三是要培育城市產(chǎn)業(yè)，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造就業(yè)崗位，提高城市人口容量。戶(hù)籍制度改革已經(jīng)不是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的決定因素，重要的是城市人口增加。

（二）提供均衡的公共資源。均衡的戶(hù)籍政策必須以均衡的公共政策為條件。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，一種戶(hù)籍是發(fā)展方向，在目前不能實(shí)現(xiàn)均衡的公共政策，一次性取消附屬在兩種戶(hù)籍制度背后的不同政策的情況下，應(yīng)以積極的態(tài)度從先易后難入手，逐步取消兩種政策區(qū)別，首先要逐步提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，向城市低?？待R；其次逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)；第三逐步提高農(nóng)村退伍軍人貨幣化安置標(biāo)準(zhǔn)，或國(guó)家可能統(tǒng)一從大中專(zhuān)院校中征召軍人。第四其他政策也應(yīng)根據(jù)先易后難的原則和形勢(shì)發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)無(wú)區(qū)別對(duì)待。對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)人口不愿落戶(hù)，非農(nóng)業(yè)人口增加緩慢的問(wèn)題，原則上可以采取權(quán)宜之計(jì)，實(shí)行一種戶(hù)籍兩種政策，分期過(guò)渡，逐步解決。對(duì)老年人愿意享受城鎮(zhèn)低保的優(yōu)先辦理；對(duì)應(yīng)征入伍的優(yōu)先辦理；在加大落實(shí)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策的前提下愿意享受政策的優(yōu)先辦理；對(duì)失地農(nóng)民優(yōu)先辦理；對(duì)農(nóng)戶(hù)愿意轉(zhuǎn)為農(nóng)轉(zhuǎn)非的其既得利益包括計(jì)劃生育政策、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)等政策一律不變；在有條件的地方可以實(shí)行宅基地置換城鎮(zhèn)住房等政策；對(duì)已農(nóng)轉(zhuǎn)非的其房屋無(wú)條件登記發(fā)證。

（三）落實(shí)好外來(lái)人員落戶(hù)政策。對(duì)外來(lái)務(wù)工、經(jīng)商人員、投靠親屬等符合落戶(hù)政策的，與城鎮(zhèn)原住居民享受同等政策待遇。對(duì)整戶(hù)遷入或單個(gè)遷入的要一視同仁。對(duì)長(zhǎng)期居住或“空掛戶(hù)”一視同仁。對(duì)長(zhǎng)期居住又不愿意轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)貞?hù)口的，加強(qiáng)暫住管理，來(lái)去自由。居住一年以上的，視為城鎮(zhèn)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，愿意遷入的，優(yōu)先辦理。

（四）加強(qiáng)戶(hù)籍制度改革宣傳力度，提高服務(wù)質(zhì)量。戶(hù)籍管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)戶(hù)籍管理政策的學(xué)習(xí)，加大對(duì)戶(hù)籍管理制度的政策宣傳。要不斷改革工作，簡(jiǎn)化辦證程序。繼續(xù)落實(shí)市府辦發(fā)[2002]87號(hào)文件，并根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，適時(shí)公布可簡(jiǎn)化的程序和手續(xù)，探索網(wǎng)上辦證等新形式和新方法，不斷推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。各有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)勾通協(xié)調(diào)，適時(shí)通報(bào)情況，共同推進(jìn)工作。

調(diào)研組成員：趙

曹正喜劉春雷 尹端儀李金國(guó) 略

第五篇：成都戶(hù)籍制度改革的調(diào)研報(bào)告

成都戶(hù)籍制度改革的調(diào)研報(bào)告

時(shí)間：2011-01-10 16:36來(lái)源：中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng) 點(diǎn)擊：

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2010年11月9日，成都市頒布了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍，實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》，開(kāi)展了戶(hù)籍制度改革的探索，并提出到2012年實(shí)現(xiàn)全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍的改革目標(biāo)。為此，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心針對(duì)戶(hù)籍制度改革問(wèn)題對(duì)成都市進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況整理

2010年11月9日，成都市頒布了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍，實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》，開(kāi)展了戶(hù)籍制度改革的探索，并提出到2012年實(shí)現(xiàn)全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍的改革目標(biāo)。為此，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心針對(duì)戶(hù)籍制度改革問(wèn)題對(duì)成都市進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況整理如下。

一、成都戶(hù)籍制度改革的基本情況

成都市已經(jīng)提出了戶(hù)籍制度改革的基本框架，但是各部門(mén)的配套落實(shí)政策還在制定之中，實(shí)施細(xì)則暫未出臺(tái)。從已經(jīng)推出的各項(xiàng)具體政策來(lái)看，成都戶(hù)籍制度改革主要是針對(duì)成都市域范圍內(nèi)現(xiàn)有戶(hù)籍居民開(kāi)展的一項(xiàng)改革，對(duì)成都市域內(nèi)的外來(lái)人口涉及較少；這項(xiàng)改革寄希望通過(guò)逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的均等化和平等地參與社會(huì)管理的手段，達(dá)到統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)籍的目標(biāo)。成都市戶(hù)籍制度改革主要包括以下內(nèi)容：

1、實(shí)行居住登記制度。成都戶(hù)籍制度改革文件中提出建立戶(hù)口在居住地登記、隨居民流動(dòng)自由遷徙的統(tǒng)一戶(hù)籍管理制度，實(shí)現(xiàn)居民戶(hù)口登記地與實(shí)際居住地一致。并且建立以身份證號(hào)碼為標(biāo)識(shí)，集居住、婚育、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等一系列人口相關(guān)基本信息的人口信息管理系統(tǒng)。通過(guò)改革，戶(hù)籍成為居住登記管理的一種手段，城鄉(xiāng)居民可以根據(jù)合法固定住所證明進(jìn)行戶(hù)口登記，戶(hù)口登記時(shí)不但購(gòu)房可以落戶(hù)，而且租房同樣可以落戶(hù)，早在2008年4月成都市就已提出租住私人住房也可實(shí)現(xiàn)落戶(hù)。這樣農(nóng)村居民可以通過(guò)在城鎮(zhèn)購(gòu)房或者租房的方式落戶(hù)城鎮(zhèn)，同樣城鎮(zhèn)居民也可以遷徙到農(nóng)村。戶(hù)口也隨著居民的居住地變動(dòng)而變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了居住和戶(hù)口登記一元化管理的目標(biāo)。

2、統(tǒng)一了部分城鄉(xiāng)公共服務(wù)政策。成都戶(hù)籍制度改革文件中提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理制度，統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)；并提出統(tǒng)一中職學(xué)生資助政策，對(duì)就讀中等職業(yè)學(xué)校的本市所有戶(hù)籍學(xué)生統(tǒng)一助學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。要求各區(qū)（市）縣對(duì)城鄉(xiāng)居民符合住房保障條件的家庭，統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)住房保障體系。并要求各區(qū)縣首先統(tǒng)一城鄉(xiāng)“三無(wú)”人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)有條件的區(qū)縣，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)暫不具備條件的區(qū)縣，要求在2015年之前實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，進(jìn)行了較大地改進(jìn)，將已有的非城鎮(zhèn)戶(hù)籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)并入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。

3、統(tǒng)一了部分城鄉(xiāng)管理措施。成都市戶(hù)籍制度改革文件在計(jì)劃生育、義務(wù)兵家庭優(yōu)待和退役安置、政治權(quán)利等方面進(jìn)行統(tǒng)一管理措施。在計(jì)劃生育方面，實(shí)現(xiàn)獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)政策城鄉(xiāng)全覆蓋；要求各區(qū)縣實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)兵家庭優(yōu)待緊政策，并對(duì)入伍前沒(méi)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地使用權(quán)的退役士兵享受同等安置政策；并提出城鄉(xiāng)居民在戶(hù)籍所在地享有平等的政治權(quán)利和民主管理權(quán)利，平等享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和民主管理權(quán)利。

二、對(duì)成都戶(hù)改的幾點(diǎn)思考

1、成都戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)積極地探索。成都市戶(hù)籍制度改革的突破體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)可以繼續(xù)保留農(nóng)村的土地權(quán)利。成都市在本次戶(hù)籍制度改革中明確提出農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)后可以繼續(xù)保留其在農(nóng)村的承包地、宅基地及其它土地資產(chǎn)。自2008年初開(kāi)始，成都市就通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)民的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)基本確權(quán)到戶(hù)。農(nóng)戶(hù)的土地權(quán)利也不會(huì)隨著居住地的遷徙和就業(yè)狀況的改變而改變，農(nóng)民在城鎮(zhèn)所享受的諸多基本公共服務(wù)，也不以放棄農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為基本前提。二是全面放開(kāi)了本地農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的限制。改革后，成都市戶(hù)籍農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的限制已經(jīng)基本取消，居住地登記將會(huì)取代戶(hù)籍管理。

當(dāng)然改革中也有一些問(wèn)題需要突破，主要有兩個(gè)方面：一是對(duì)解決外來(lái)人口的問(wèn)題還沒(méi)有明確的政策。從調(diào)研了解情況來(lái)看，成都市戶(hù)籍并未對(duì)外來(lái)人口放開(kāi)，相關(guān)落戶(hù)政策并未提出，各部門(mén)也未就放開(kāi)外來(lái)人口落戶(hù)問(wèn)題做出充分的準(zhǔn)備，特別是對(duì)大量舉家遷徙的外來(lái)人口沒(méi)有提出針對(duì)性政策。二是改革沒(méi)有完全擺脫對(duì)農(nóng)村土地的依賴(lài)關(guān)系。在城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險(xiǎn)等方面，還是根據(jù)居民是否擁有農(nóng)村土地進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待：比如居民如果在農(nóng)村仍然擁有宅基地和相應(yīng)的房產(chǎn)，那么在城鎮(zhèn)就不能享受保障性住房；居民在農(nóng)村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險(xiǎn)。

2、戶(hù)籍制度改革不會(huì)帶來(lái)農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城落戶(hù)。放開(kāi)戶(hù)籍制度會(huì)不會(huì)引起大量農(nóng)民涌入城市，從而造成城市政府公共服務(wù)的巨大壓力，一直以來(lái)這是城市政府對(duì)深化戶(hù)籍制度改革的主要顧慮。成都的經(jīng)驗(yàn)顯示，農(nóng)民做出離開(kāi)農(nóng)村落戶(hù)城市的決定必然是理性的，他們不僅需要考慮在城市的就業(yè)和生活等多方面的實(shí)際問(wèn)題，還需要對(duì)城市生活的成本和原來(lái)的狀態(tài)進(jìn)行仔細(xì)對(duì)比，才會(huì)有做出自已的決擇。例如，2003－2009年，成都市溫江區(qū)開(kāi)展了一項(xiàng)農(nóng)民以放棄農(nóng)村宅基地和承包地?fù)Q取城鎮(zhèn)戶(hù)籍、住房和公共服務(wù)的一項(xiàng)改革探索，在這項(xiàng)改革中，第一批自愿報(bào)名參加的農(nóng)戶(hù)多達(dá)4300戶(hù)，但經(jīng)過(guò)反復(fù)比較，很多農(nóng)戶(hù)還是選擇了退出，到最終實(shí)施時(shí)，參與的農(nóng)戶(hù)僅有257戶(hù)。另?yè)?jù)成都市的調(diào)查，不愿放棄農(nóng)村資產(chǎn)移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民工和農(nóng)村居民分別占到了總數(shù)的65.99%和64.15%。

城市生活成本也是影響農(nóng)民工做出落戶(hù)城鎮(zhèn)選擇的重要因素。數(shù)據(jù)顯示，離城市主城區(qū)越近，生活成本也越高。以住房為例，成都市一圈層的購(gòu)房平均價(jià)格約為8000元/米2，租房?jī)r(jià)格為500-600元/間?月，而在二圈層分別約為5000元/米2，200-300元/間?月，在三圈層價(jià)格又進(jìn)一步下降約為3000元/米2，100-200元/間?月。在城市主城區(qū)較高的生活消費(fèi)、居住等方面的成本支出將直接降低農(nóng)民工落戶(hù)的意愿。綜上所述，放開(kāi)戶(hù)籍制度限制，并不會(huì)引發(fā)大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)的現(xiàn)象。即使農(nóng)民愿意進(jìn)城，他們也會(huì)選擇生活成本較低的城鎮(zhèn)，據(jù)成都市調(diào)查，在愿意移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民和農(nóng)民工中，58.02%的選擇愿意移居到小城鎮(zhèn)。

3、逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距是戶(hù)籍制度改革的前提。成都市作為國(guó)家綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面進(jìn)行了一系列重要的探索，“三農(nóng)”投入資金逐年遞加。2009年市縣兩級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入達(dá)192.3億元，較2002年增長(zhǎng)了26倍，6年來(lái)累計(jì)投入達(dá)594.8億元。隨著對(duì)“三農(nóng)”投入的增加，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)差距在逐漸拉平。一是完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體制。比如成都市率先在全國(guó)將新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、市屬大學(xué)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)合為一體，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度一體化；推動(dòng)城鄉(xiāng)教師、醫(yī)務(wù)人員互動(dòng)交流，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育、衛(wèi)生資源向農(nóng)村傾斜，逐步縮小了城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的差距。二是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施一體化建設(shè)。成都市實(shí)施了410所農(nóng)村中小學(xué)、223個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、2396個(gè)村衛(wèi)生站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面推進(jìn)廣播電視“村村通”工程、信息網(wǎng)絡(luò)“校校通”工程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化活動(dòng)中心建設(shè)，構(gòu)建了覆蓋城鄉(xiāng)的文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。三是建立村級(jí)公共服務(wù)管理的財(cái)政保障機(jī)制。成都市把村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，按每個(gè)村年均不少于20萬(wàn)元水平撥付，形成了公共財(cái)政投入機(jī)制。隨著對(duì)“三農(nóng)”投入的增多，農(nóng)村發(fā)展速度增快，農(nóng)民收入增長(zhǎng)開(kāi)始快于農(nóng)村，城鄉(xiāng)收入差距開(kāi)始慢慢縮小，已經(jīng)從2002年的2.66：1變?yōu)?009年的2.62：1，這為戶(hù)籍制度改革奠定了基礎(chǔ)。

4、推進(jìn)戶(hù)籍制度改革需要積極穩(wěn)妥。2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出深化戶(hù)籍制度改革以來(lái)，如何從實(shí)際層面推進(jìn)戶(hù)改已經(jīng)成為各級(jí)政府面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)外出農(nóng)民工總量已達(dá)1.45億，如何更好幫助這些外來(lái)人口融入城鎮(zhèn)，事關(guān)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本面的改善；另外，隨著“民工荒”的出現(xiàn)也迫使城市政府重新審視農(nóng)民工問(wèn)題，因此當(dāng)前推行戶(hù)籍制度改革符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要，要適應(yīng)發(fā)展需要，積極推進(jìn)。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，在大城市和特大城市的難度相對(duì)要更大一些，因此在成都這樣一個(gè)特大城市推行戶(hù)籍制度改革對(duì)全國(guó)也具有重要的借鑒意義。

當(dāng)然我們也應(yīng)當(dāng)看到，成都市在當(dāng)前階段提出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍管理方式還具有不少理想主義的色彩，改革中也還有不少問(wèn)題需要進(jìn)一步深入探討。比如，如何妥善解決外來(lái)農(nóng)民工融入成都市的問(wèn)題還需要有前瞻性的考慮。目前成都市有150萬(wàn)左右外來(lái)人口，根據(jù)成都市有關(guān)部門(mén)的測(cè)算，城鎮(zhèn)人口增加所帶來(lái)的社保成本是0.84萬(wàn)元/人?年，如果全部解決外來(lái)人口的問(wèn)題，需要政府每年需要增加投入126億元，這無(wú)疑會(huì)給成都市政府帶來(lái)較大財(cái)政壓力。再比如，如何在戶(hù)籍制度改革過(guò)程中妥善處理農(nóng)村土地的后續(xù)問(wèn)題也必須慎之又慎，一旦處理不當(dāng)，很有可能影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。我國(guó)憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，如果統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶(hù)籍，那么農(nóng)村集體以何種形式存在，農(nóng)村土地歸哪一級(jí)集體所有等問(wèn)題都需要進(jìn)行仔細(xì)地研究。因此，當(dāng)前階段推行戶(hù)籍制度改革，必須穩(wěn)妥有序，切忌盲目冒進(jìn)。

三、完善戶(hù)籍制度改革的政策建議

1、允許進(jìn)行戶(hù)籍制度改革探索實(shí)驗(yàn)。戶(hù)籍制度改革涉及長(zhǎng)期二元分割累積利益矛盾的調(diào)整，不可能一蹴而就，不同類(lèi)型地區(qū)所面臨的問(wèn)題也不一致，需要分類(lèi)解決。當(dāng)前宜于允許各地根據(jù)自身不同的情況針對(duì)戶(hù)籍制度進(jìn)行探索實(shí)驗(yàn)，不斷總結(jié)各地改革中的經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范，最終上升為指導(dǎo)性的政策意見(jiàn)。

2、要把舉家遷徙農(nóng)民工作為戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)。大量舉家遷徙在城市就業(yè)的農(nóng)民工，他們?cè)诔鞘幸话憔哂蟹€(wěn)定的就業(yè)，已經(jīng)具備了城市生活的能力，成為了城市人口的有機(jī)組成部分。放開(kāi)他們的落戶(hù)限制，對(duì)城市的沖擊很小，甚至不會(huì)帶來(lái)任何沖擊。然而目前各地在戶(hù)籍制度改革中并沒(méi)有明確針對(duì)舉家遷徙農(nóng)民工的專(zhuān)門(mén)政策，建議當(dāng)前各類(lèi)城市在戶(hù)籍制度改革時(shí)，應(yīng)該明確針對(duì)舉家遷徙農(nóng)民工制定專(zhuān)門(mén)政策，全面放開(kāi)舉家遷徙農(nóng)民工的落戶(hù)限制。

3、放開(kāi)大城市周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶(hù)限制。雖然大城市在吸納就業(yè)、集聚經(jīng)濟(jì)方面具有優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)了解決農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)的重要職能，但是生活成本也更高，農(nóng)村人口難以完全融入其中。而且大城市中心城區(qū)人口集聚的增多，也帶了交通擁擠、房?jī)r(jià)高企等“城市病”，然而特大城市和大城市周邊的小城市和小城鎮(zhèn)并不存在這些問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)造條件促進(jìn)大城市周邊城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全面放開(kāi)落戶(hù)限制，分流大城市和特大城市中心城區(qū)的人口。

4、要充分尊重農(nóng)民意愿。戶(hù)籍制度改革中要充分尊重農(nóng)民的意愿，嚴(yán)格堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)；政府主要是為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)提供條件，絕不能采取強(qiáng)制性措施來(lái)轉(zhuǎn)變農(nóng)民戶(hù)口，避免通過(guò)行政性“村改居”等手段實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。戶(hù)籍制度改革中，要切實(shí)保障農(nóng)民的基本權(quán)益不受損害，特別是要保護(hù)農(nóng)民的基本土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，在進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的農(nóng)村土地如何退出的問(wèn)題上一定要謹(jǐn)慎。

5、加強(qiáng)對(duì)戶(hù)籍制度改革的規(guī)范。戶(hù)籍制度改革的核心應(yīng)該在于逐步消除城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)差距，各類(lèi)城鎮(zhèn)要放寬對(duì)自愿進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的限制，降低農(nóng)民落戶(hù)門(mén)檻，而不在于形式上是否取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。當(dāng)前戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)在于兩個(gè)方面，一是進(jìn)城就業(yè)的本地農(nóng)民，需要完全放開(kāi)對(duì)他們的落戶(hù)限制；二是舉家在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的外來(lái)農(nóng)民工，需要中央和省政府負(fù)責(zé)解決其落戶(hù)的問(wèn)題。