第一篇：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接

文章標(biāo)題：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接

根據(jù)我國(guó)憲法、地方組織法，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立人民代表大會(huì)，在本行政區(qū)域內(nèi)居于最高地位；而根據(jù)憲法和村民委員會(huì)組織法，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系主要有兩點(diǎn)：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指

導(dǎo)、支持和幫助；第二，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作。

村民委員會(huì)由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生并對(duì)之負(fù)責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生并對(duì)之負(fù)責(zé)。相關(guān)法律注意到了協(xié)調(diào)村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，卻忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會(huì)議的關(guān)系，而在法理上，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該要重要得多，因?yàn)樗鼈兎謩e是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的“母體”。協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民大會(huì)的關(guān)系。筆者認(rèn)為，對(duì)這個(gè)重要關(guān)系的忽略，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會(huì)議作用的發(fā)揮；導(dǎo)致村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系無法厘清；導(dǎo)致村民委員會(huì)在行使權(quán)力時(shí)容易失控。本文擬就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會(huì)議之間的關(guān)系做一些探討。

（一）

按**的看法，民主是個(gè)人把自己的自治權(quán)讓渡出來，通過契約組成一個(gè)共同體，個(gè)人服從這個(gè)共同體的同時(shí)也就是在服從他自己，從而使得個(gè)人的自由獲得最大的保障。一般認(rèn)為，由于每個(gè)人的獨(dú)特性，因而由一個(gè)人來代表另一個(gè)人總是不完整的,甚至可以說，代表本身就是不可能的。直接民主是優(yōu)于間接民主的，而且間接民主的層次越多，那么它距離民主的本意也就越遠(yuǎn)。但是直接民主受諸多條件的限制，現(xiàn)代國(guó)家由于疆域大、人口多、事務(wù)雜，很少有直接民主的實(shí)例。以中國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，推行直接民主是不可想象的。那么，應(yīng)當(dāng)如何逐步擴(kuò)大直接民主的范圍呢？一種理想的路徑是，在基層社區(qū)，由于其范圍小、事務(wù)具體、人們相互熟悉，有推行直接民主的條件，因此應(yīng)當(dāng)在這些小型社區(qū)中實(shí)行民主自治，培養(yǎng)人們民主政治的習(xí)慣和技能，然后逐步向大型社區(qū)推廣。村民自治就是在這樣的思想背景下推出的。但是，由于改革開放后，人口流動(dòng)性增大，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出，農(nóng)村中僅留下老弱婦孺，人們除了春節(jié)之外少有團(tuán)聚，從而形成農(nóng)村的空心化。由于經(jīng)濟(jì)來源不在村中，導(dǎo)致人們對(duì)村莊事務(wù)的關(guān)注度下降；而且在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，人們從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲利的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于從村莊政治活動(dòng)中獲利的可能性，這就進(jìn)一步加大了村莊政治生活的困難。在西部大部分農(nóng)村社區(qū)，一年召集一次村民大會(huì)也非常不容易；即使耗費(fèi)了很大的人力、物力、財(cái)力組織一次，村民也多半派些老弱病殘去參加，投票表決十分隨意，其結(jié)果是組織者與被組織者雙方都不滿意。

為了應(yīng)付這個(gè)困難的局面，各地發(fā)展出了一些代議制民主形式，有的叫“村民代表會(huì)”，有的叫“村民議事會(huì)”，有的叫“村民理財(cái)（監(jiān)督）小組”等，名稱繁多，但組織形式卻大同小異，通常是由村民選舉一些品德清譽(yù)、有辦事能力、熱心為民服務(wù)的人組成一個(gè)常設(shè)的、不領(lǐng)薪酬的小組，人數(shù)從數(shù)人到數(shù)十人不等。一旦村委會(huì)有重大決定或人們對(duì)相關(guān)問題有疑問，即可由他們?nèi)ソ簧?，其意見被人們視同村民大?huì)意見。如村民代表會(huì)與村委會(huì)爭(zhēng)執(zhí)不下，即可由村民代表會(huì)議決定召集村民大會(huì)。順便指出，這種做法不符合《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定。該法認(rèn)為應(yīng)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)召集村民大會(huì)。這條法律規(guī)則授權(quán)被監(jiān)督者啟動(dòng)監(jiān)督程序，不但有違法理，也實(shí)在有違常識(shí)。雖然《村民委員會(huì)組織法》第十八條同時(shí)也規(guī)定：“有十分之一的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議?！钡沁@個(gè)門檻比較高，難以啟動(dòng)。所以村民會(huì)議事實(shí)上的召集者常常就是村民委員會(huì)。法律上并未規(guī)定村民代表會(huì)有權(quán)召集村民會(huì)議。實(shí)踐啟發(fā)我們應(yīng)該修改制度安排，但未修改之前卻只能服從它。

“村民代表會(huì)”從形式上看非常類似村民大會(huì)的常委會(huì)。不過，如前所述，啟動(dòng)村民大會(huì)畢竟是十分不易的事情。能不能夠同時(shí)賦予村民代表會(huì)議另外一種法律性質(zhì)，使它能夠更方便地實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)控呢？可以的，辦法就是把它作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個(gè)代表團(tuán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治緊密銜接起來。

（二）

村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是基層自治的一個(gè)難點(diǎn)問題。

于村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！彼^“指導(dǎo)、支持和幫助”是不確定的概念，村委會(huì)可不可以拒絕這種“指導(dǎo)”呢？“協(xié)助”又是一個(gè)什么概念？如果村委會(huì)就某一事項(xiàng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見相左而“不予協(xié)助”呢？“屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”其實(shí)也是一個(gè)不確定的概念。立法者不可能以有限的條文去窮盡無限的事實(shí)，也不可能預(yù)見到將來可能發(fā)生的一切事件，那么關(guān)于某一具體事項(xiàng)是否“屬于村民自治范

圍內(nèi)的事項(xiàng)”必然可能發(fā)生爭(zhēng)議。

相對(duì)來說，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制了大量資源，而且是高度組織化的，而村民則缺少資源，而且組織化程度也較低，村委會(huì)一旦夾在這二者之間，通常都會(huì)選擇順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志，除了少數(shù)例外。法諺說：“法律并不作精確之規(guī)定，而委諸優(yōu)秀之人作出判斷?！痹诋?dāng)前形勢(shì)下，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出精

確規(guī)定是不可能的，那么就應(yīng)當(dāng)有一群“優(yōu)秀之人”來作出判斷。事實(shí)證明村委會(huì)與鎮(zhèn)政府均不可以承擔(dān)這一任務(wù)，那么村民大會(huì)可否來作出判斷呢？也不可以。因?yàn)榇迕翊髸?huì)只有判斷村委會(huì)行為的權(quán)利，它不可能去判斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。所以，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以對(duì)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的爭(zhēng)議作出判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是本區(qū)域內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這就意味著，它當(dāng)然可以撤銷并確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)決定。而人大是全體人民當(dāng)家作主行使公共權(quán)力的地方，當(dāng)然也就是村民行使當(dāng)家作主權(quán)利的地方。這就意味著，用某種形式把村民自治（一種更小范圍內(nèi)的人民當(dāng)家作主）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大聯(lián)系起來至少在法理上是可行的。最簡(jiǎn)單的方法是把村民代表會(huì)議看成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個(gè)代表團(tuán)。

當(dāng)前村民自治的另一個(gè)問題是對(duì)村民自治內(nèi)部法律問題的解決。假如不能通過召開村民大會(huì)來解決問題，村民同村委會(huì)之間的財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)如何定義？它們的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，因此不是行政案件。對(duì)類似案件，法院在受案的時(shí)候非常困難。村官的權(quán)力雖小，卻事關(guān)老百姓的衣食住行，“誰來監(jiān)督五百萬村官”并不是一個(gè)小問題。如果村民自治同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能有效地結(jié)合起來，村民遇到類似情況，就可以比較妥善地解決。如果是普遍性的問題，可以召開村民大會(huì)解決；如果是個(gè)別性的問題，則可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本村代表團(tuán)作出申訴，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的名義作出裁決。這實(shí)際上是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大某種憲法裁決的權(quán)力，在今后的民主政治實(shí)踐中將具有深遠(yuǎn)的意義。

（三）

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大同村民自治銜接起來似乎是順理成章的事情。而村民委員會(huì)組織法卻只花了很少筆墨來描述二者的關(guān)系。這恐怕同我們長(zhǎng)期以來忽視人大建設(shè)有關(guān)，也同我們潛意識(shí)里把村委會(huì)看成一級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)系。村民委員會(huì)組織法具體涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村委會(huì)關(guān)系的法條只有第十五條：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理?！北娝苤?，選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的基本政治權(quán)利，破壞選舉是對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯。依刑法規(guī)定，如果在各級(jí)人大選舉中有上述行為者，嚴(yán)重的可以處以刑罰。而在村委會(huì)選舉中，卻只是規(guī)定可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映，而事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大又根本無此權(quán)限：它既不能宣布選舉結(jié)果無效，也不能對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行任何處罰。選舉中的賄選舞弊等行為，人大應(yīng)該享有兩項(xiàng)權(quán)力：宣布選舉無效、宣布重新組織選舉。而對(duì)當(dāng)事人的懲罰，則應(yīng)該交給司法機(jī)關(guān)處置。與此相反，規(guī)定村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的法條卻不少，除了總綱性的第四條確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，而村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)予協(xié)助而外，還有第二條規(guī)定村委會(huì)的權(quán)限包括“向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議”；第八條規(guī)定：“村委會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”；第二十條規(guī)定村民會(huì)議制定和修改的自治章程、村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)“報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”?？梢姡l(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)政府實(shí)際上對(duì)村委會(huì)享有廣泛的上位性權(quán)利。事實(shí)上，村委會(huì)不僅應(yīng)當(dāng)有權(quán)向政府反映村民的意見和建議，而且村民還應(yīng)當(dāng)有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映自己的意見。當(dāng)前的鄉(xiāng)村人大代表不能承擔(dān)這個(gè)任務(wù)。村委會(huì)的撤并恐怕還是慎重些，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出，由縣級(jí)人大決定為宜。至于村規(guī)民約，則帶有立法的性質(zhì)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案可能更妥當(dāng)一些。

就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間同村民自治事實(shí)上全無法定聯(lián)系的情況下，第二十八條卻規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民行使自治權(quán)利。”立法意圖不錯(cuò)，但立法者卻沒有考慮，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以什么實(shí)際上可用的權(quán)限去“保證”和“保障”村民自治？由于法律授權(quán)過于空洞，現(xiàn)實(shí)的情況，只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大扮演旁觀者的角色?，F(xiàn)行法律之所以作出這種規(guī)定，可能是基于兩種考慮：一是擔(dān)心過分削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)村民自治的控制會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理難度的增加。我國(guó)的國(guó)家正式權(quán)力從建國(guó)以后一直垂直深入到農(nóng)戶，一旦稍微后退，管理者的擔(dān)心不難理解。就我國(guó)的政治傳統(tǒng)來說，農(nóng)村的政治管理一直是“兩條腿走路”，一是通過保甲制度盡力使國(guó)家權(quán)力向下延伸；另一方面通過家族的自治功能來維持農(nóng)村社會(huì)共同體。家族的自治基礎(chǔ)，在五四以后，由于個(gè)人意識(shí)和國(guó)家意識(shí)的雙重覺醒，一直在不斷弱化[1]；而實(shí)行村民自治之后，國(guó)家對(duì)個(gè)人的計(jì)劃性控制力也不存在了，取而代之的是市民社會(huì)的不斷成長(zhǎng)。而在自治的市民社會(huì)成熟之前，可能存在社會(huì)控制的真空。所以法律為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留了一些控制手段。這可以看做是一種妥協(xié)和折中。但是，這種妥協(xié)也造成了村民自治的停滯不前。

二是懷疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作能力。現(xiàn)階段法律文本上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)限的承認(rèn)多是一種承諾。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大本身的條件確實(shí)也不允許它去承擔(dān)同時(shí)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)這樣繁重的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會(huì)，只設(shè)立主席團(tuán)，至少在目前，主席團(tuán)的成員多半是兼職性、榮譽(yù)性，其主動(dòng)工作的動(dòng)力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大即使設(shè)有專職主席也不過是“一張報(bào)紙一杯茶”。有人通過實(shí)地調(diào)研指出：“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的現(xiàn)狀是：一方面法律規(guī)定賦權(quán)不夠，另一方面既定權(quán)能也不能充分發(fā)揮。”[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大許多代表事實(shí)上也是“戴帽安排”的，代表履行職務(wù)的積極性不高，人民對(duì)他們的認(rèn)知度、認(rèn)同度也不高。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)，首先就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大代表的素質(zhì)，其次要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實(shí)際權(quán)力和工作任務(wù)，避免它們現(xiàn)在這種“說起來重要，事實(shí)上無事可干”的尷尬境地。而加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)，除了加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)以外，最重要的是通過公開、公平、公正的選舉把那些有能力、有愿望為人民辦事的人選出來。當(dāng)前農(nóng)村選舉繁多，村委會(huì)選舉、人大代表選舉、村民代表選舉、黨支部的“兩推一選”，實(shí)際效果卻并不理想。把村民代表選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉結(jié)合起來，既加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，又完善了村民自治、節(jié)省了選舉成本，不失為一個(gè)一舉幾得的方案。

（四）

村民委員會(huì)組織法考慮到了農(nóng)村情況千差萬別，因而不易召集村民會(huì)議的情況，故在第二十一條中規(guī)定：“人數(shù)較多或居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按照每5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人?！北緱l規(guī)定要求“人數(shù)較多”或“居住分散”的村才可以推選村民代表，實(shí)無必要。第一，何謂“人數(shù)較多”、“居住分散”，各地情況懸殊，實(shí)難統(tǒng)一。第二，之所以要求召集村民代表會(huì)議，本質(zhì)原因在于村民會(huì)議召集不易，而不易召集的原因很多，不必限于“人數(shù)較多”或“居住分散”。某些省的規(guī)定涉及了村民代表會(huì)議與人大代表的關(guān)系問題。有的省份是贊成兩者兼容的。比如廣東省規(guī)定：村民代表會(huì)議由村民代表，村民委員會(huì)委員和居住在本村的各級(jí)人大代表構(gòu)成。陜西省也有類似的規(guī)定。但是也有人持反對(duì)意見，認(rèn)為：“村民代表會(huì)議既然名為村民代表的會(huì)議，應(yīng)當(dāng)只有村民的代表組成，其他人一律不能參加。其他人即使參加，也只能列席會(huì)議，而不能享有表決權(quán)?！盵3]并接著舉云南省為例，“不是村民代表的村民小組成員，居住在本村的各級(jí)人大代表和政協(xié)委員可以列席村民代表會(huì)議?！?/P>

在此不得不辨的一個(gè)問題是，村民代表和人大代表這兩個(gè)身份可否兼容？人大代表是人民選舉產(chǎn)生的，代表人民行使管理國(guó)家權(quán)力的，是受人民監(jiān)督并可以被人民罷免的。簡(jiǎn)言之，他代表了選民的利益。而村民代表也是由村民選舉的，討論決定村莊的各類事項(xiàng)，他也代表了選民的利益。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和村民代表的利益是同一的，所以兩者的兼容應(yīng)該沒有問題。另外，根據(jù)我國(guó)選舉法，代表是按選區(qū)產(chǎn)生的，而選區(qū)“可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分”。即我國(guó)是以地域代表制為基礎(chǔ)的地域代表制和職業(yè)代表制的結(jié)合；而職業(yè)代表制由于可能引起議會(huì)內(nèi)部的劇烈沖突，所受到的批評(píng)是比較多的[4]。這樣，假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以村這個(gè)居住狀況來劃分的話，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表同村民代表相重合是合法、合理、合情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是毫無疑問的。問題在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督村民自治是否會(huì)破壞村民自治的獨(dú)立性？我們認(rèn)為，自治并非絕對(duì)的獨(dú)立于其他權(quán)力，自治只能是在憲法的框架下人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)。不利于人民當(dāng)家作主的山高皇帝遠(yuǎn)式的自治是有害的。而根據(jù)憲法的規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的機(jī)構(gòu)。人民自治應(yīng)當(dāng)是人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義。人民自治受

到人民代表大會(huì)制度的規(guī)范和制約，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看是最有利于人民當(dāng)家作主的。如果人民自治真的成了一種不能制約的權(quán)力，最后受到損害最大的一定是人民的權(quán)利。因?yàn)槿魏螜?quán)力總是傾向于自我擴(kuò)張，一直擴(kuò)張到它不可逾越的邊界為止。假定每個(gè)行政村，下劃10個(gè)村民小組，每個(gè)村民小組推選2名村民代表（同時(shí)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表），每個(gè)行政村共選舉村民代表20人，從規(guī)模上看是比較合適的。如果按照每5戶或15戶推選1人，則將導(dǎo)致村民代表會(huì)規(guī)模過大而召集不易，失去村民代表會(huì)制度設(shè)計(jì)的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村民代表會(huì)代表兩次選舉可以一次完成，效率較高。這個(gè)模式的優(yōu)越性在于：

第一，每個(gè)村民小組中選取2名代表，可以有效避免家族勢(shì)力或大的利益集團(tuán)對(duì)村政的過度操縱。因?yàn)榇蠹易寤虼蟮睦婕瘓F(tuán)一般聚居于某些小組，受每一個(gè)小組村民代表名額的限制，大家族或大的利益集團(tuán)可以獲得的代表人數(shù)是有限的；其他的族姓在全村范圍內(nèi)可能是小姓，但在特定的小組內(nèi)則可能占相對(duì)的多數(shù)。

第二，可以有效監(jiān)督村委會(huì)。它一旦發(fā)現(xiàn)村委會(huì)的不法行為，既可以召集村民大會(huì)議決，也可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表團(tuán)名義，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或上級(jí)人大申訴，當(dāng)然，前提是人大的權(quán)限要落實(shí)?，F(xiàn)行的村委會(huì)組織法規(guī)定：“村民委員會(huì)可以召集村民代表開會(huì)”（第二十一條），除此以外沒有規(guī)定村民代表會(huì)的其他召集途徑，這對(duì)于發(fā)揮村民代表會(huì)的監(jiān)督作用是十分不利的。村民代表會(huì)應(yīng)當(dāng)可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況選擇最有效的監(jiān)督途徑。

第三，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村民自治之間含糊不清的關(guān)系。因?yàn)榇迕翊頃?huì)一旦對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定有異議，即可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表團(tuán)的名義要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定進(jìn)行確認(rèn)、變更或撤銷。這樣也避免了村委會(huì)必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間作出抉擇的尷尬局面。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果認(rèn)為本身決定是合法的而村委會(huì)拒絕執(zhí)行，也可以提請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議決，通過村民代表會(huì)啟動(dòng)村民大會(huì)來解決爭(zhēng)議，而不必直接同村委會(huì)進(jìn)行爭(zhēng)論甚至強(qiáng)迫村委會(huì)服從。這樣做，雖然表面上使問題復(fù)雜化了，但是，由于村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為和爭(zhēng)議都被納入了可操作的法律框架之內(nèi)，對(duì)我國(guó)的民主法制無疑具有重大意義。

第四，由于各村的村民代表同屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，而他們對(duì)本村村委會(huì)又具有法律控制力，那么，凡是屬于跨村的問題，比如修筑道路、治理污染、社會(huì)治安、水源管理，都可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的體系內(nèi)協(xié)商解決。這就解決了村民自治范圍過小，不能解決重大問題的弊端，也為將來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治奠定了基礎(chǔ)；同時(shí)也可以把多數(shù)民主同協(xié)商民主結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)民主形式的多樣化。

第五，還可以有效地改善和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。由于人大代表由村民小組直接選出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基礎(chǔ)更為堅(jiān)實(shí)，人民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作也更為了解；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間充當(dāng)仲裁者，同時(shí)擁有了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的監(jiān)督權(quán)限，也可以使自己的權(quán)力實(shí)化，擺脫目前可有可無的橡皮圖章形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力實(shí)化之后，再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為依托，把民主自治的范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)重合起來，從而解決目前所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治沒有憲法依據(jù)的問題。

注釋：

[1]袁紅濤：《在“國(guó)家”與“個(gè)人”之間——論20世紀(jì)初的宗族批判》，載《天府新論》2004年第5期。

[2]張斐松：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的履職與人大制度的完善——浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大調(diào)研報(bào)告》，載《人大研究》2006年第3期。

[3]王禹：《村民選舉法律問題研究》，北京大學(xué)出版社2002年版，第60頁。

[4]周葉中主編：《憲法學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第290頁。

《淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接》來源于xiexiebang.com，歡迎閱讀淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接。

第二篇：村民自治推薦材料

龍角鎮(zhèn)村民自治推薦材料

“為群眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，讓群眾滿意，才是我們工作的宗旨和根本。”龍角鎮(zhèn)龍堰村計(jì)劃生育協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)蒲東培這樣說。

2011年龍角鎮(zhèn)龍堰村成為重慶市首批“計(jì)劃生育村民自治示范村”之一，代表著該村計(jì)劃生育村民自治工作得到上級(jí)計(jì)生部門的肯定。計(jì)劃生育村民自治一直是穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。龍堰村計(jì)生協(xié)會(huì)成立以來，堅(jiān)持以“為群眾服務(wù)”為宗旨，做到了事事為群眾著想。

“多虧了我們村里的計(jì)生協(xié)會(huì)，我今年才可以納入農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象呀”，龍堰村5組的村民謝長(zhǎng)中這樣說到。原來謝長(zhǎng)中在2010年按照龍角鎮(zhèn)移民政策后靠移民，戶口由原來的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成了非農(nóng)業(yè)戶口，但是一直卻沒有辦理城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照最新的重慶市農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，由于政策原因戶口轉(zhuǎn)非，并一直沒有享受城鎮(zhèn)居民社保的獨(dú)生子女戶或雙女戶家庭，可以界定為農(nóng)業(yè)戶口，繼續(xù)享受農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。龍堰村計(jì)生協(xié)會(huì)了解到這件事情后，及時(shí)向鎮(zhèn)計(jì)生辦說明此事，并提交了申請(qǐng)，跑前跑后為謝長(zhǎng)中完善了申報(bào)材料，并在截止日期之前通過了審批，成為2012年龍角鎮(zhèn)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象之一。

為群眾服務(wù)的同時(shí)也嚴(yán)格按照制度辦事。根據(jù)龍堰村村民自治規(guī)范，凡村內(nèi)涉及違法生育的家庭一律必須先到相關(guān)部門接受處理，主動(dòng)繳納違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。龍堰村自成立計(jì)生協(xié)會(huì)以來一直堅(jiān)持

宣傳國(guó)家計(jì)劃生育政策，并對(duì)出現(xiàn)的違法生育現(xiàn)象嚴(yán)格如實(shí)上報(bào)。龍堰村1組村民余洋，2006高中畢業(yè)以后就隨家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的時(shí)候，已經(jīng)生育小孩，但二人還沒有達(dá)到結(jié)婚年齡，屬于非婚生育，按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)該繳納一定的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。余洋卻以不打算給小孩上戶口為由一直不到鎮(zhèn)計(jì)生辦接受處理。村計(jì)生協(xié)會(huì)知道這件事情以后，派出協(xié)會(huì)會(huì)員對(duì)他們進(jìn)行了半個(gè)月的宣傳教育，終于說服這家人辦理了相關(guān)手續(xù)。龍堰村一直都是龍角鎮(zhèn)違法生育案例較少的村居，村民主動(dòng)繳納違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的比例也居全鎮(zhèn)之首。

龍角鎮(zhèn)龍堰村人口與計(jì)劃生育工作一直以關(guān)注民生、維護(hù)民利，讓群眾滿意為宗旨，以共享陽光、共建和諧為主題，經(jīng)過鎮(zhèn)、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“陽光計(jì)生”管理服務(wù)新機(jī)制，使廣大群眾充分享有知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，大大提高了群眾對(duì)人口計(jì)劃生育工作的滿意程度。2012年龍堰村計(jì)劃生育村民自治目標(biāo)任務(wù)就是，組織和帶領(lǐng)村民制定并落實(shí)本村的人口與計(jì)劃生育發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃，完成鎮(zhèn)下達(dá)的人口與計(jì)劃生育責(zé)任目標(biāo)。不斷地促進(jìn)村民婚育觀念的轉(zhuǎn)變，教育推動(dòng)群眾自覺履行計(jì)劃生育的義務(wù)。

第三篇：論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系

河北廣播電視大學(xué)

“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”行政管理專業(yè)

本科畢業(yè)論文

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的關(guān)系

學(xué)生姓名： 學(xué) 號(hào)： 指導(dǎo)教師： 年 級(jí)： 分校/學(xué)院： 提交日期：

目 錄

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治制度的演進(jìn)????????????????????2

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基本狀況????????????????????????2

（二）“社改鄉(xiāng)”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的建立?????????????????????3

（三）我國(guó)村民自治的發(fā)展過程???????????????????????3

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀、存在問題及原因分析????????????5

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的法律界定??????????????????5

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀及問題?????????????????5

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系的原因分析????????????????7

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的措施建議????????????????8

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念????????????????????????8

（二）完善制度，規(guī)范運(yùn)行????????????????????????9

（三）因勢(shì)利導(dǎo)，多措并舉???????????????????????10

摘 要

我國(guó)的村民自治組織既是一個(gè)實(shí)行“四大民主”的自治組織，又是一個(gè)必須聽命于上級(jí)政府的行政組織，其在其誕生之日起就已經(jīng)深刻地打上了早幾年瓦解掉的人民公社“政社臺(tái)一”的烙印。實(shí)踐表明，在我國(guó)推行了多年的以實(shí)行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其培養(yǎng)和訓(xùn)練了農(nóng)民的民主意識(shí)和民主程序，并為中國(guó)現(xiàn)今的民主政治建設(shè)打下了基礎(chǔ)，但是在鄉(xiāng)政村治模式下，鄉(xiāng)村治理存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)與村民自治權(quán)兩種權(quán)力的沖突。在觀念層面上，政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制行政理念，村民需要轉(zhuǎn)變片面的過度自治理念；在制度層面上，要明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)、村民委員會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系；從制度外因素來看，可發(fā)揮民間組織的作用協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾，還可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的私人感情聯(lián)絡(luò)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能；行政管理；村民自治；理順關(guān)系

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的關(guān)系

改革開放以來，農(nóng)村基層管理體制發(fā)生了重大的變化，由從前的公社管理過渡到現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的二元并存的模式。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力載體：一是代表國(guó)家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理更多從最基層一級(jí)政府管理的角度來思考，而村民自治是從一個(gè)村的范國(guó)內(nèi)，如何更好地實(shí)現(xiàn)村民自主管理村內(nèi)事務(wù)的問題。這種二元并存的現(xiàn)象導(dǎo)致了權(quán)力的重疊，而權(quán)力在本質(zhì)上具有強(qiáng)烈的排他性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理要求強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的行政控制，弱化村民自治權(quán)力；而村民自治權(quán)則必然通過村民和自治組織要求減少行政干預(yù)，甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的控制。因?yàn)樯鲜鲈?，兩種權(quán)力之間的對(duì)抗和矛盾長(zhǎng)期存在，這樣既不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治文化的建設(shè)，也不利于發(fā)揮村民自治優(yōu)勢(shì)，更影響到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村事業(yè)。因此，深入研究、有機(jī)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系，對(duì)于我國(guó)基層民主政治發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。應(yīng)當(dāng)努力尋求一條旨在發(fā)揮兩種組織本質(zhì)精神的路徑，既要充分體現(xiàn)村民對(duì)村務(wù)的決定權(quán)，又要充分體現(xiàn)基層黨組織在村民自治過程中的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和表率作用。通過合理措施，使二者有效地互相融合，共促發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治制度的演進(jìn)

為了更好的理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治之間的關(guān)系，更有機(jī)地協(xié)調(diào)二者關(guān)系，必須搞清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的歷史背景、意義以及職能所在。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基本狀況 我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要體現(xiàn)在：

1、服務(wù)職能。負(fù)責(zé)為所轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村和社區(qū)提供充足而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，包括飲水安全工程，道路、電網(wǎng)改造，飲水、小型水利灌溉等。另外還有農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與指導(dǎo)、良種的培育、市場(chǎng)開發(fā)及供求信息等。接近城市的鎮(zhèn)還應(yīng)該執(zhí)行許多屬于城市的職能。例如排污、清理垃圾、防火籌。

2、協(xié)調(diào)職能。縣級(jí)政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)大都設(shè)有多個(gè)派出機(jī)關(guān)。為使這些部門互相配合、統(tǒng)一行動(dòng)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要協(xié)調(diào)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位、各行各業(yè)、各村、各經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)人與國(guó)家、集體之間的關(guān)系。

3、指導(dǎo)職能。主要是指導(dǎo)村民委員會(huì)開展工作。這在《村民委員會(huì)組織法》第四條 中有明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事?！边@種指導(dǎo)主要是：根據(jù)本地的實(shí)際情況。依法對(duì)村委會(huì)的建制進(jìn)行必要的調(diào)整；對(duì)村委會(huì)創(chuàng)辦的某些生產(chǎn)、服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)、幫助和指導(dǎo)；對(duì)村委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、村委會(huì)成員的選舉等進(jìn)行指導(dǎo)；對(duì)村委會(huì)日常工作的指導(dǎo)。

4、監(jiān)督職能。主要是指對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的各行各業(yè)、各部門及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，使其遵守黨和國(guó)家的法律法規(guī)，遵守財(cái)政制度和紀(jì)律，監(jiān)督各企業(yè)、各經(jīng)濟(jì)組織及村民個(gè)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使其遵守國(guó)家政策、法律法規(guī)和有關(guān)部門制定的規(guī)章制度，做到遵紀(jì)守法、照章納稅、合法致富，保證經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

5、教育職能。加大對(duì)農(nóng)民的再教育、再培訓(xùn)力度，提高其吸收科技知識(shí)和駕馭市場(chǎng)的能力，增強(qiáng)法律意識(shí)和誠(chéng)信道德觀念，通過教育和引導(dǎo)來規(guī)范農(nóng)民的行為，提高其整體素質(zhì)。要加強(qiáng)對(duì)先進(jìn)文化的引導(dǎo)，開展多種形式的、農(nóng)民喜聞樂見的文化活動(dòng)。加大投入，盡力滿足農(nóng)民的各種文化需求，避免文化阻滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。

（二）“社改鄉(xiāng)”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的建立

1978年12月，中國(guó)共產(chǎn)黨召開的十一屆三中全會(huì)，決定“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”，實(shí)現(xiàn)了偉大的歷史性轉(zhuǎn)折，標(biāo)志著黨和國(guó)家開始進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，中國(guó)億萬農(nóng)民以前所未有的極大熱情關(guān)注自己的切身利益，要求用政治上的民主權(quán)力來保障經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益。在這種情況下，“政社合一”的人民公社體制已失去了權(quán)威基礎(chǔ)，而變得“無法容忍新興的社會(huì)力量，無法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會(huì)”，造成“農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長(zhǎng)蔓延”。

1982年12月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第5次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法》，其中第95條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，第107條規(guī)定。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，第110條規(guī)定“農(nóng)村接居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中指出，“當(dāng)前的首要任務(wù)足把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織?！敝链?，“人民公社”終于退出了中國(guó)歷史舞臺(tái)。

（三）我國(guó)村民自治的發(fā)展過程

村民自治是中國(guó)農(nóng)村改革的三大創(chuàng)造之一，也是一個(gè)政治和社會(huì)層面的重大創(chuàng)造。作 為農(nóng)村基層民主的重要形式，村民自治開啟了新時(shí)期民主政治建設(shè)的序幕，也是新農(nóng)村的一個(gè)重要主題。

新中國(guó)建國(guó)后逐步確立的人民公社制度是適應(yīng)社會(huì)主義國(guó)家整合鄉(xiāng)村社會(huì)需要的一種治理體制。包產(chǎn)到戶提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但是人民公社的退場(chǎng)卻使農(nóng)村社會(huì)秩序陷入了一定程度的混亂，農(nóng)村社會(huì)整合組織的缺失呼喚新的適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家整合鄉(xiāng)村社會(huì)需要的組織和機(jī)制。經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的變化，促使廣大農(nóng)民迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利。

1982年憲法確立了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確要求在農(nóng)村建立由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)，并對(duì)村民委員會(huì)的設(shè)立、職能、產(chǎn)生方式進(jìn)行了初步規(guī)定。此后，全國(guó)普遍撤銷生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立村民委員會(huì)。到1987《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布為止，村民自治的初創(chuàng)時(shí)期主要解決了以村委會(huì)組織為載體的組織建設(shè)問題，明確了村委會(huì)的群眾自治組織性質(zhì)，并初步探索了如何用民主自治辦法選擇村委會(huì)干部、管理村級(jí)公共事務(wù)的形式。自此，以建立村委會(huì)為標(biāo)志的村民自治活動(dòng)，在全國(guó)范圍內(nèi)開展起來，我國(guó)農(nóng)村走上了一條在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制基礎(chǔ)上組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)村基層民主的新路子。

隨著1998年以來《村組法》正式通過和全面貫徹實(shí)施，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）全部制定了村委會(huì)組織法實(shí)施辦法，一些省還制定了《村委會(huì)選舉辦法》和《村務(wù)公開辦法》等地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，為村民自治提供了法律保障和制度保障，標(biāo)志著村民自治工作正式進(jìn)入一個(gè)依法建章立制、全面提高村民自治水平的新時(shí)期。村民自治在依法治國(guó)的原則下，呈現(xiàn)出行政和法律兩強(qiáng)推動(dòng)的格局。此后，村民自治的不斷深化，普遍建立了村民代表會(huì)議制度，基本實(shí)行了民主決策村中重大事項(xiàng)；建立了以村務(wù)公開欄為主的多種公開形式，實(shí)行了民主監(jiān)督制度；制定了村民自治章程和村規(guī)民約，實(shí)行了民主管理村中事務(wù)。村民自治的制度體系逐步完善，自治組織逐步健全，民主形式更加多樣，民主自治理念更加深化，技術(shù)程序愈益完備，在改善農(nóng)村社會(huì)治理，促進(jìn)民主政治發(fā)展方面都發(fā)揮了重要作用。

總的來說，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民經(jīng)由村民自治的政治實(shí)踐和訓(xùn)練，已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)的組織重建；村民自治不僅有利于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，而且可以切實(shí)保障農(nóng)民的民主權(quán)益，并對(duì)現(xiàn)代化的社會(huì)主義民主政治建設(shè)產(chǎn)生良好的基礎(chǔ)性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解決了現(xiàn)代化進(jìn)程中如何將鄉(xiāng)村改造和社區(qū)重建有機(jī)結(jié)合起來的難題。經(jīng)過30多年的艱苦努力，村民自治制度正內(nèi)化為億萬農(nóng)民群眾不可剝奪和不可 轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀、存在問題及原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的法律界定

關(guān)于村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”這些規(guī)定明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不是簡(jiǎn)單的上對(duì)下的行政命令關(guān)系。村民委員會(huì)是鄉(xiāng)村基層民主自治的制度載體，而不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的體制延伸；村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)，而不是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，村委會(huì)有權(quán)自行處理自治范圍內(nèi)的村級(jí)事務(wù)，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能把大量的行政工作壓給村民委員會(huì)，代替村民委員會(huì)決定問題。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助；村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。這兩者是相輔相成、缺一不可的。這是因?yàn)榇迕褡灾喂ぷ鞣浅７敝?，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會(huì)很難圓滿自治完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政機(jī)構(gòu)，有責(zé)任把國(guó)家的法律、法規(guī)和黨的方針政策落實(shí)到農(nóng)村社區(qū)，而村民委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾溝通的橋梁，有義務(wù)協(xié)助基層政府完成這一任務(wù)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀及問題

在實(shí)際中，村委會(huì)雖然不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的附屬機(jī)構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會(huì)在行政村里得到貫徹實(shí)施。村委會(huì)在很大程度上必須有上級(jí)政府的支持才能搞好自治范圍內(nèi)的事務(wù)，村委會(huì)擔(dān)負(fù)的這一部分由上級(jí)下達(dá)的工作包括：計(jì)劃生育、征兵、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等。這種現(xiàn)象導(dǎo)致了關(guān)系更加復(fù)雜化。有些地方未處理好這個(gè)關(guān)系，因此出現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨說，上面還是老規(guī)矩，命令一級(jí)一級(jí)壓，對(duì)下卻有了基層民主，不能再把命令往下壓，他們受夾板氣；村干部則說，現(xiàn)在村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不了我們。這些言論表明他們都沒有擺正自己的法律位置，沒有準(zhǔn)確把握《村民委員會(huì)組織法》及有關(guān)法律規(guī)定的精神。現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織的頻繁干預(yù)與過度控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民委員會(huì)當(dāng)作自己的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項(xiàng)任務(wù)并下達(dá)行政指令，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁于村民自治組織和村民，造成國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯(cuò)位。一 般表現(xiàn)為以下四種方式：

（1）政府直接干預(yù)，按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免。但實(shí)際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過在選舉中對(duì)村民委員會(huì)成員資格進(jìn)行限制等方式，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，造成村民自治組織角色錯(cuò)位。表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)人、財(cái)、物等屬于村委會(huì)管轄事務(wù)的干預(yù)，雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往壓制了村民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實(shí)質(zhì)上是對(duì)村民自治權(quán)的一種侵害。

（2）間接干預(yù)，村黨支部或村委成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人。通過對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，在相當(dāng)?shù)念I(lǐng)域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會(huì)的小區(qū)治理功能。在現(xiàn)行壓力型體制下有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對(duì)村委會(huì)進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會(huì)；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，村委會(huì)僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會(huì)“負(fù)責(zé)”完成。所以實(shí)踐中村委會(huì)承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會(huì)成為“準(zhǔn)政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。在具體事項(xiàng)中，往往通過直接插手包辦村務(wù)來控制影響村委的工作，而不是發(fā)揮思想政治、組織的優(yōu)勢(shì)支持村委會(huì)開展自治活動(dòng)，導(dǎo)致有的村民認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)村是黨支部自治，而不是村民自治。

（3）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應(yīng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傳統(tǒng)的“以官為本”、“以權(quán)為本”、“為民作主”思想已經(jīng)形成思維定勢(shì)。“官”管“民”的意識(shí)在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系定位在“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的層次上，擔(dān)心村民“自治”以后會(huì)出亂子，在具體工作中不知如何依法指導(dǎo)村委會(huì)的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)、幫助作用。

2、村民自治實(shí)踐與法律法規(guī)的偏離。主要存在四方面的問題：

（1）集體經(jīng)濟(jì)自我造血能力薄弱，無實(shí)力自治。集體經(jīng)濟(jì)薄弱導(dǎo)致的直接后果是不能保證村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約村級(jí)組織職能的充分發(fā)揮。不少村出現(xiàn)了“五難”現(xiàn)象，即干部隊(duì)伍難穩(wěn)定、農(nóng)村工作難開展、干群關(guān)系難協(xié)調(diào)、上級(jí)任務(wù)難完成、農(nóng)村社會(huì)難穩(wěn)定。

（2）民主決策、民主監(jiān)督和民主管理不足。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。但大部分村在村民自治運(yùn)行過程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，認(rèn)為“對(duì)大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中 參加一次投票而已”。村委會(huì)也片面重視村級(jí)換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會(huì)這個(gè)“實(shí)在”機(jī)構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運(yùn)行，使村務(wù)管理實(shí)踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實(shí)效。

（3）自治程度的限制性。不少制度、措施在相當(dāng)程度上只是停留在制度條文層面。如村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、村務(wù)一事一議等，不少村是為了應(yīng)付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會(huì)議制度、村民代表大會(huì)、村務(wù)懇談等制度成了擺設(shè)。

（4）村委會(huì)內(nèi)部矛盾嚴(yán)重，無能力領(lǐng)導(dǎo)自治。有的村委干部當(dāng)選者與落選者之間的矛盾，村黨支部與村委會(huì)的權(quán)力之爭(zhēng)，造成對(duì)群眾利益訴求不重視、不解決、不是依法支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和管理屬于村農(nóng)民集體所有的本村土地和其它財(cái)產(chǎn)，而是熱衷于拉關(guān)系、謀私利，完全聽命于上級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系的原因分析

1、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約。經(jīng)濟(jì)因素是村民自治的存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民主之間是一個(gè)正相關(guān)系，鄉(xiāng)村關(guān)系受鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)制度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的直接影響，在村民自治的過程中，經(jīng)濟(jì)因素不僅影響著村民的政治參與，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，村民的文化素質(zhì)也相應(yīng)較差，民主意識(shí)也明顯偏低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理工作也就更加有難度。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力過大。從宏觀上講，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和地方權(quán)力的增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身承擔(dān)的管理職能不斷增多。同時(shí)，作為最基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)，上級(jí)政府、各職能部門將任務(wù)層層下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嚴(yán)格要求貫徹執(zhí)行。筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)研時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映有“四多”：一是“中心工作多”。無論是黨的建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還是精神文明，到了基層，都是中心工作，一項(xiàng)都松懈不得。二是硬任務(wù)多。如計(jì)劃生育、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境整治等都是硬任務(wù)，一件也不能馬虎。三是群眾熱點(diǎn)問題多。一些地方矛盾和問題錯(cuò)綜復(fù)雜，如個(gè)別村群眾上訪問題等，處理起來十分棘手，牽動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分精力。四是責(zé)任狀多。對(duì)許多工作，上級(jí)有關(guān)部門都明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任狀，并明確要求“黨政一把手負(fù)總責(zé)”，實(shí)行“一票否決”制。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要簽訂計(jì)劃生育、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、黨的建設(shè)等各種責(zé)任狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成這些任務(wù)，往往要面對(duì)來自村民的阻力，如果沒有村民委員會(huì)的積極配合，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人手，是根本無法實(shí)現(xiàn)的。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好想盡一切辦法盡可能對(duì)樹干部進(jìn)行控制和約束，把村民委員會(huì) 作為準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，利用村的公共權(quán)力來完成行政任務(wù)。行政壓力過大，足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民自治，導(dǎo)致支配型鄉(xiāng)村關(guān)系形成的主要根源。

3、法律制度不健全。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的關(guān)系，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定是原則性的。這種規(guī)定過于簡(jiǎn)略，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民難以有效把握。如對(duì)于“指導(dǎo)”關(guān)系，不同的人就有不同的理解。法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，其所表述的都是軟約束，但行政管理需要的是強(qiáng)制力，基層政權(quán)如何將管理落實(shí)、下延到村和村民，法律沒有規(guī)定，這也是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村民委員會(huì)工作對(duì)產(chǎn)生困惑的根源所在。從實(shí)際工作考慮，村民委員會(huì)的哪些工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助；這些指導(dǎo)、支持和幫助是必須的，還是可有可無的；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)違反了相應(yīng)的規(guī)定，該如何處置。這些應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐不斯探索和完善，并形成相關(guān)制度加以規(guī)范。法律制度上的模糊，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)關(guān)系的不協(xié)調(diào)提供了巨大的空間。

4、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理觀念落后。由于我國(guó)村民自治的發(fā)展周期還不長(zhǎng)，民主氛圍還不強(qiáng)，而且對(duì)于眾多的農(nóng)村干部和村民來講，人民公社時(shí)期公社與生產(chǎn)大隊(duì)上下級(jí)行政隸屬關(guān)系的影響是根深蒂固的。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有分析理解黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)村民自治的初衷，習(xí)慣于用行政命令的方式來推進(jìn)工作，而不是積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，沒有把工作重心放在如何加強(qiáng)服務(wù)、指導(dǎo)、幫助上來。觀念的陳舊，表現(xiàn)在工作方法上，就是對(duì)村干部和村民的命令多，說服，教育、討論、協(xié)商少；在工作態(tài)度上，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威多，調(diào)查研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的工作在新形勢(shì)如何有效銜接少；在對(duì)形勢(shì)的評(píng)價(jià)上，則認(rèn)為村民自治后，政令沒有過去那么暢通了，懷念舊的農(nóng)村管理制度，要求強(qiáng)化對(duì)村干部、農(nóng)村的行政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部觀念的滯后，是鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的主觀原因。

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的措施建議

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治現(xiàn)狀不夠理想，關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，時(shí)常存在沖突，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有序治理離不開村民自治機(jī)構(gòu)的支持和配合，而村落要獲得發(fā)展、要提高農(nóng)民生活水平也離不開政府的支持和幫助，兩種權(quán)力的合法行使缺一不可，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系不僅是必要，而且是可行的。兩者都以為人民服務(wù)為目的，行政管理權(quán)定位于國(guó)家的長(zhǎng)治久安，村民自治權(quán)定位于農(nóng)村社會(huì)的有序治理。

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念

1、政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制行政理念。

（1）政府工作人員要充分認(rèn)識(shí)村民自治的意義，不能將村民自治視看作是對(duì)基層政權(quán)的挑戰(zhàn)。村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法自治，是億萬農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利的政 治制度，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。政府工作人員應(yīng)該順應(yīng)民主政治發(fā)展的趨勢(shì)，充分尊重村民自治權(quán)利，積極發(fā)揮其作用。

（2）政府工作人員應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變以往對(duì)村民自治反對(duì)或懷疑的態(tài)度。從目前實(shí)際情況看，村民自治制度下的村民熟悉村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)黨和國(guó)家的有關(guān)農(nóng)村的政策法律制度也有一定程度的了解，政府工作人員要相信廣大農(nóng)民有民主自治能力，不能一味地認(rèn)為村民素質(zhì)太低，無法實(shí)現(xiàn)村民自治。

（3）政府工作人員應(yīng)改變思維方式，以服務(wù)型政府的理念為指導(dǎo)開展工作。不能將村民委員會(huì)視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)而想方設(shè)法加以控制，要從上下級(jí)隸屬的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商和服務(wù)的觀念，要著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

2、村民需要轉(zhuǎn)變片面的過度自治理念。

（1）轉(zhuǎn)變過度自治化的傾向。有的農(nóng)民認(rèn)為村民自治是不受任何約束的自治，是想做什么就做什么，黨和政府管不著，國(guó)家法律和政策也管不著，力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理，置政府的支持、指導(dǎo)、幫助于不顧。這是一種過度自治化的傾向，與村民自治的初衷背道而馳。

（2）擯棄對(duì)村民自治的悲觀情緒。在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，個(gè)別村民自治被異化為村干部自治。宗族勢(shì)力產(chǎn)生不利于村民自治的沖擊，甚至在不成熟的村民選舉中黑惡勢(shì)力也可能披上合法的外衣。這在某種程度上扭曲了村民自治，使村民對(duì)之喪失信心。但是，這畢竟只是個(gè)別現(xiàn)象，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，政府指導(dǎo)下的村民自治將回到村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

（3）提高農(nóng)民的自治意識(shí)和能力。一方面，要通過宣傳教育，培養(yǎng)村民和村委會(huì)成員的民主意識(shí)，引導(dǎo)他們正確認(rèn)識(shí)村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理的關(guān)系，自覺抵御各種因素對(duì)村民自治的侵蝕和干擾;另一方面，要提高村民自治主體的自治能力和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作的能力，使農(nóng)民學(xué)會(huì)正確行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)真正意義上的村民自治。

（二）完善制度，規(guī)范運(yùn)行

1、明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾，最關(guān)鍵的在于現(xiàn)行法律沒有明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的權(quán)利義務(wù)。大致看來，包括《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》在內(nèi)的一系列法律都規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)這兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力主體之間在工作上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系，這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無疑是村 民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。然而，在實(shí)際操作中，這種原則性、抽象性的規(guī)定并未起實(shí)際的作用。

《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支待和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。但是該法并沒有明確規(guī)定哪些是村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，哪些是村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的工作。從法律實(shí)施層面看，法律也沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村民自治權(quán)應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，村民如何尋求救濟(jì)。由此，應(yīng)通過《村民委員會(huì)組織法》的修改合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的權(quán)限，并增設(shè)救濟(jì)途徑和懲罰性條款

2、明確界定村民委員會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的行政管理和實(shí)際控制在很大程度上是通過村黨支部來取得合法性的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，而不是指導(dǎo)。由此，明確界定村民委員會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的重要內(nèi)容。

《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定:中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨黨章進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。這個(gè)規(guī)定過于模糊，在實(shí)際操作中容易產(chǎn)生矛盾。一方面，《村民委員會(huì)組織法》承認(rèn)村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)是村民自治機(jī)構(gòu)，另一方面，《村民委員會(huì)組織法》又確認(rèn)了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，賦予了村黨支部對(duì)村務(wù)的決定權(quán)。許多村民認(rèn)為村民委員會(huì)是村民自治機(jī)構(gòu)，其成員是全村村民通過海選的形式民主選舉出來的，代表著村民民意，幾千人選出的村主任理所當(dāng)然要比只由幾十人選出的村黨支部成員更有權(quán)威。由此，部分村民和村委會(huì)成員不愿意服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。并且，如果村內(nèi)事務(wù)的大政方針由黨支部決定，村委會(huì)就只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，那么自治權(quán)主要掌握在黨支部手里，村民自治會(huì)只有自治形式而無自治實(shí)質(zhì)，與立法意圖相違背。由此，應(yīng)通過對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的修改，合理而明確地劃分兩者的權(quán)限，既保證村民自治權(quán)得到實(shí)現(xiàn)，又保證堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，在村民自治中，黨組織應(yīng)在政治上、思想上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，作為自治機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)管理具體事務(wù)。

（三）因勢(shì)利導(dǎo)，多措并舉

1、通過發(fā)揮民間組織的作用協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村社會(huì)的民間組織逐漸增多。這些組織一般都是農(nóng)民自發(fā)組織起來的，各自聯(lián)系著一部分群眾，代表一部分人的利益，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、繁榮農(nóng)村文化等方面發(fā)揮著重要的作用。從農(nóng)村社會(huì) 管理角度看，政府可以指導(dǎo)和支持民間組織開展活動(dòng)，民間組織也可以幫助政府實(shí)施社會(huì)管理和服務(wù)，可以在政府力量所難以有效達(dá)到的事務(wù)中發(fā)揮作用。當(dāng)政府的某些政策或權(quán)力可能對(duì)民間組織中的部分群眾的利益造成損害時(shí)，民間組織可能充當(dāng)利益代言人的角色，為群眾利益據(jù)理力爭(zhēng)，這樣也可能調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與自治的積極性，實(shí)現(xiàn)政府管理與農(nóng)民參與之間的良性互動(dòng)。

2、通過制度外的私人感情改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)仍然以熟人社會(huì)為基礎(chǔ)，主要依靠熟人倫理調(diào)控社會(huì)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的銜接在某些場(chǎng)合可能通過制度外形式的介入更容易實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)有鄉(xiāng)土社會(huì)環(huán)境下，私人感情仍可以作為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的一個(gè)因素來考慮。

四、總結(jié)

理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系，是在我國(guó)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)”政治框架中，充分利用現(xiàn)有政治空間基礎(chǔ)上誕生的創(chuàng)新實(shí)踐，可有效促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、村民利益最大化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本最小化、有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。關(guān)鍵是要強(qiáng)化黨和政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的積極合作與互動(dòng)：一方面，基層政府要重塑治理理念、轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力，把更多的關(guān)注放至鄉(xiāng)村公共服務(wù)方面，將具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理真正的轉(zhuǎn)交給村民自治組織及村民，并注重法治、公平與民主，來增強(qiáng)治理鄉(xiāng)村的民意基礎(chǔ)；另一方面，村民自治力量要不斷壯大，村民的自治、民主意識(shí)要不斷增強(qiáng)，在村務(wù)范圍內(nèi)真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育。可以說，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系是鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展的重要路徑之一。

參考文獻(xiàn): ［1］胡錦濤,高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告。人民日?qǐng)?bào)，2007－10－25(3)。

［2］王習(xí)明，鄉(xiāng)政管理與村民自治銜接的現(xiàn)存問題及對(duì)策。貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，(4)。

［3］麥佶妍，淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。嶺南學(xué)刊，2008，(3)。［4］王德剛，基層政府與社區(qū)自治組織良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)蒙古電大學(xué)刊，2008，(7)。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育“村民自治”工作經(jīng)驗(yàn)交流材料

充分發(fā)揮計(jì)生協(xié)會(huì)作用

不斷提高計(jì)劃生育“村民自治”工作水平

xx鎮(zhèn)位于紅花崗區(qū)西南郊，總面積50.2平方公里，轄4個(gè)村31個(gè)村民組，總?cè)丝?2408人，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)。長(zhǎng)期以來，由于受地理位置、環(huán)境條件等制約和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，農(nóng)民思想觀念轉(zhuǎn)變緩慢，人口與計(jì)劃生育工作長(zhǎng)期掛末，成為全鎮(zhèn)工作的一個(gè)薄弱點(diǎn)。為改變現(xiàn)狀，自2002年以來，鎮(zhèn)黨委、政府經(jīng)過深入調(diào)研，認(rèn)真分析總結(jié)，以開展計(jì)劃生育“村民自治”試點(diǎn)工作為切入點(diǎn)，在試點(diǎn)工作取得一定成效的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步在全鎮(zhèn)推行計(jì)劃生育“村民自治”工作。通過幾年的努力，提高了全鎮(zhèn)人口與計(jì)劃生育工作水平，有力地促進(jìn)了全鎮(zhèn)三個(gè)文明建設(shè)，取得了一定的成績(jī)，連續(xù)兩年獲得全區(qū)綜合目標(biāo)考核二等獎(jiǎng)、人口與計(jì)劃生育工作目標(biāo)考核二等獎(jiǎng)。

一、提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)計(jì)劃生育“村民自治”扎實(shí)開展

幾年來，鎮(zhèn)黨委、政府認(rèn)真分析總結(jié)，深刻地認(rèn)識(shí)到：要扭轉(zhuǎn)我鎮(zhèn)人口與計(jì)劃生育工作長(zhǎng)期掛末的現(xiàn)狀，結(jié)合新時(shí)期人口與計(jì)劃生育工作的要求，必須加快改革步伐，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作思路和工作方法，推進(jìn)計(jì)劃生育“村民自治”，提高群眾的參與率、自治意識(shí)和自治能力，建立計(jì)劃生育管理新機(jī)制。為此，鎮(zhèn)黨委、政府提出了“強(qiáng)鎮(zhèn)升位”的目標(biāo)，先后召開了動(dòng)員會(huì)、宣傳會(huì)、培訓(xùn)會(huì)，使各級(jí)干部充分認(rèn)識(shí)推行計(jì)劃生育“村民自治”工作的重要性和必然性，統(tǒng)一了鎮(zhèn)、村、組干部的思想，提高了認(rèn)識(shí)，專門成立了以鎮(zhèn)黨委書記任組長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，其他黨政領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員為成員的計(jì)劃生育“村民自治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各村也成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，制定切合實(shí)際的具體工作方案。把計(jì)劃生育“村民自治”工作納入目標(biāo)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。鎮(zhèn)、村、組三級(jí)層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，實(shí)行責(zé)任到人、明確職責(zé)、定期檢查、督促落實(shí)、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，促進(jìn)計(jì)劃生育“村民自治”工作扎實(shí)有效開展。

二、把握關(guān)鍵，分類指導(dǎo)，逐步提高“村民自治”工作水平

計(jì)劃生育“村民自治”《章程》、《公約》、《計(jì)劃生育合同》是實(shí)行計(jì)劃生育“村民自治”的關(guān)鍵，也是規(guī)范依法管理服務(wù)和群眾婚育行為的準(zhǔn)則。我們?cè)谥笇?dǎo)各村制定《章程》、《公約》時(shí)，堅(jiān)持五個(gè)原則：即內(nèi)容合法性原則、權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則、制約措施和優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合原則、可操作性原則、程序合法性原則，取消了過去在《章程》、《公約》中以行政手段為主的一些霸王條款和不切合實(shí)際的內(nèi)容，使群眾認(rèn)識(shí)到在計(jì)劃生育工作中他們不僅要履行義務(wù)，還充分享有權(quán)利，增強(qiáng)了群眾參與計(jì)劃生育的意識(shí)，提高了他們參與的積極性和主動(dòng)性。為把計(jì)劃生育“村民自治”工作落到實(shí)處，我們把村委會(huì)和育齡群眾在計(jì)劃生育法律法規(guī)和《章程》、《公約》規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，通過合同的形式具體確定下來，實(shí)行合同管理，使村干部增強(qiáng)依法行政的意識(shí)和服務(wù)的觀念，讓群眾感受到實(shí)行“村民自治”的好處，知道了自己的權(quán)利和義務(wù)，自覺地實(shí)行計(jì)劃生育，為“村民自治”鋪平了道路。

由于我鎮(zhèn)各村工作基礎(chǔ)不一，根據(jù)各村實(shí)際工作水平，將四個(gè)村分別定為基本合格村、合格村和先進(jìn)村。幫助各村認(rèn)真查找工作中存在的不足、了解各村的實(shí)際困難，進(jìn)行分類指導(dǎo)，協(xié)助、指導(dǎo)、督促各村根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整工作思路，改進(jìn)工作方法，推進(jìn)計(jì)劃生育“村民自治”工作。針對(duì)各自的工作重點(diǎn)和職責(zé)要求，通過舉辦培訓(xùn)班和利用計(jì)生宣傳日、活動(dòng)日、計(jì)生例會(huì)、調(diào)度會(huì)等機(jī)會(huì)分別對(duì)各村村支書、村主任、村專干、村駐會(huì)會(huì)長(zhǎng)及育齡婦女自管小組長(zhǎng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，互相交流經(jīng)驗(yàn)，提高他們的工作能力和業(yè)務(wù)水平。嚴(yán)格要求鎮(zhèn)計(jì)生辦、服務(wù)站、計(jì)生協(xié)會(huì)工作人員堅(jiān)持“三到位”。即進(jìn)村督查指導(dǎo)工作到位，到組召開群眾會(huì)等宣傳培訓(xùn)教育到位，入戶調(diào)查了解群眾需求、提供服務(wù)到位。針對(duì)存在的問題，認(rèn)真分析、及時(shí)加以改進(jìn)，不斷提高工作水平。

三、整建協(xié)會(huì)，健全網(wǎng)絡(luò)，為實(shí)現(xiàn)“村民自治”提供組織保證

實(shí)行計(jì)劃生育“村民自治”，從根本上講，要依靠有效的組織和載體建設(shè)，廣泛發(fā)動(dòng)群眾積極參與。計(jì)生協(xié)會(huì)具有聯(lián)戶到人的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮“五老人員”的威望優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)，因此成為協(xié)助村支兩委實(shí)行計(jì)劃生育“村民自治”的最佳載體。鎮(zhèn)黨委、政府高度重視計(jì)劃生育協(xié)會(huì)建設(shè)，使計(jì)生協(xié)會(huì)組織充分發(fā)揮群體作用、主導(dǎo)作用、群眾骨干作用和示范帶頭作用。

2003年，鎮(zhèn)黨委著手組建協(xié)會(huì)工作，先認(rèn)真調(diào)查了解、物色人選，把五名有能力、有文化、有責(zé)任心和有工作熱情的退休干部、老黨員作為考察對(duì)象，組織專人對(duì)這五個(gè)同志進(jìn)行考察，認(rèn)真篩選，選舉了鎮(zhèn)協(xié)會(huì)駐會(huì)會(huì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)，圍繞協(xié)會(huì)五項(xiàng)職能，全面開展計(jì)劃生育協(xié)會(huì)工作。2004年底，根據(jù)有關(guān)精神和鎮(zhèn)情實(shí)際，全鎮(zhèn)開展并村并組工作，將原9個(gè)村86個(gè)村民組合并為4個(gè)村31個(gè)村民組之后，結(jié)合并村并組，鎮(zhèn)協(xié)會(huì)于2005年3月22日進(jìn)行換屆，選舉了一名文化素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)的退休干部擔(dān)任駐會(huì)會(huì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)協(xié)會(huì)工作，同時(shí)認(rèn)真指導(dǎo)各村選舉有文化、有素質(zhì)、熱心計(jì)劃生育工作的同志擔(dān)任村協(xié)會(huì)駐會(huì)會(huì)長(zhǎng)，配備一支樂于奉獻(xiàn)、群眾信賴的育齡婦女小組長(zhǎng)，培養(yǎng)一批計(jì)生協(xié)會(huì)骨干會(huì)員，成立了計(jì)劃生育協(xié)會(huì)評(píng)議監(jiān)督小組、履約小組、生產(chǎn)互助小組，建立健全基層計(jì)生協(xié)會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)履行協(xié)會(huì)工作職責(zé)。

我們把維護(hù)群眾合法權(quán)益作為我們工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，還權(quán)于民、惠利于民，通過形式多樣的活動(dòng)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，增強(qiáng)協(xié)會(huì)的凝聚力和吸引力。首先，抓好宣傳教育工作。并村并組后，鎮(zhèn)協(xié)會(huì)、計(jì)生辦、服務(wù)站工作人員協(xié)同各村協(xié)會(huì)、村專干到各村民組召開育齡婦女群眾會(huì)，重新依法討論修訂《章程》、《公約》，全鎮(zhèn)民主選舉育齡婦女小組長(zhǎng)78人，在原149人的基礎(chǔ)上精簡(jiǎn)近一半，育齡婦女小組長(zhǎng)的工資補(bǔ)助由原120元/年增加到240元/年，進(jìn)一步提高育齡婦女小組長(zhǎng)的文化素質(zhì)和工作積極性，樹立了育齡婦女小組長(zhǎng)的主人翁意識(shí)，充分發(fā)揮其宣傳職能和帶動(dòng)作用，提高群眾參與率、知曉率，調(diào)動(dòng)群眾積極性。兩年來，鎮(zhèn)協(xié)會(huì)到各村民組召開育齡群眾會(huì)議累計(jì)170余場(chǎng)。在宣傳內(nèi)容上，從單一的計(jì)劃生育政策法規(guī)宣傳轉(zhuǎn)向到以計(jì)劃生育相關(guān)知識(shí)與種植、養(yǎng)殖、農(nóng)機(jī)、衛(wèi)生等技術(shù)相結(jié)合。在宣傳形式上，充分利用村民議事會(huì)、村民代表會(huì)、廣播、宣傳欄、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)、鎮(zhèn)、村圖書室開展宣傳教育活動(dòng)；在開展群眾宣傳培訓(xùn)會(huì)的同時(shí)，采取現(xiàn)場(chǎng)有獎(jiǎng)知識(shí)搶答，并發(fā)放洗衣粉、香皂等小獎(jiǎng)品。其次，監(jiān)督評(píng)議小組定期召開評(píng)議會(huì)，認(rèn)真對(duì)鎮(zhèn)、村人口和計(jì)劃生育工作全面進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議，提出意見和建議，并對(duì)整改情況跟蹤監(jiān)督、納入年終目標(biāo)考核。第三，履約小組根據(jù)監(jiān)督評(píng)議小組的評(píng)議，具體負(fù)責(zé)《章程》、《公約》、《合同》規(guī)定的村委會(huì)、群眾職責(zé)的落實(shí)。第四，生產(chǎn)互助小組切實(shí)做好服務(wù)工作，幫助解決群眾在生產(chǎn)、生活方面的實(shí)際困難。

四、搞好服務(wù)，加大幫扶力度，促進(jìn)整體工作水平提高

充分發(fā)揮計(jì)生協(xié)會(huì)的載體作用，定期或不定期深入群眾，采用問卷調(diào)查、入戶走訪、現(xiàn)場(chǎng)了解等多種形式，認(rèn)真開展群眾需求調(diào)查，了解他們?cè)谏a(chǎn)、生活、生育等方面的實(shí)際困難和需求，及時(shí)向鎮(zhèn)黨委、政府報(bào)告并提出意見和建議；鎮(zhèn)黨委、政府通過匯總分析，根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整工作思路、改進(jìn)工作方法，積極主動(dòng)為育齡群眾提供相關(guān)服務(wù)，幫助解決困難。一是實(shí)施“少生快富”工程，幫助群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，提高群眾參與計(jì)生工作的積極性和主動(dòng)性。在鎮(zhèn)計(jì)生協(xié)會(huì)的帶動(dòng)下，全鎮(zhèn)先后成立了中山辣椒種植協(xié)會(huì)、中山肉牛養(yǎng)殖協(xié)會(huì)、沙坪養(yǎng)豬協(xié)會(huì)、云臺(tái)葡萄種植協(xié)會(huì)、八卦折耳根種植協(xié)會(huì)等專業(yè)協(xié)會(huì)組織，由鎮(zhèn)黨委、政府為他們提供技術(shù)支持和聯(lián)系協(xié)調(diào)銷售；重點(diǎn)幫助經(jīng)濟(jì)狀況不好，缺乏啟動(dòng)資金的計(jì)生戶，幫助他們協(xié)調(diào)貼息貸款。兩年來，鎮(zhèn)政府為群眾協(xié)調(diào)貸款52.5萬元，貼息42337.2元，解決了他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)無啟動(dòng)資金的難題；二是認(rèn)真落實(shí)群眾依法應(yīng)當(dāng)享受的各項(xiàng)計(jì)劃生育優(yōu)惠政策。對(duì)全鎮(zhèn)所有辦理《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫婦發(fā)放一次性獎(jiǎng)勵(lì)和保健費(fèi)，自2003年以來，全鎮(zhèn)共計(jì)兌現(xiàn)一次性獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)41800元，保健費(fèi)20625元。三是為獨(dú)生子女戶和兩女絕育戶實(shí)行農(nóng)稅減免和學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助。2004共計(jì)減免農(nóng)稅2910元和補(bǔ)助學(xué)雜費(fèi)3440元；四是認(rèn)真組織開展好一年一次免費(fèi)婦科病普查和優(yōu)惠普治。每年財(cái)政預(yù)算13000元左右作為此項(xiàng)工作的專用資金；五是針對(duì)處于不同時(shí)期的育齡群眾的具體需要，開展個(gè)性化的各種上門服務(wù)，例如對(duì)符合政策新生嬰兒的夫婦，每戶贈(zèng)送兩斤白糖和一包奶粉，兩女戶加送一包奶粉；六是切實(shí)改變鎮(zhèn)服務(wù)站技術(shù)服務(wù)人員缺乏的問題，調(diào)入兩名技術(shù)服務(wù)人員，為群眾提供優(yōu)質(zhì)的技術(shù)服務(wù)。

對(duì)流動(dòng)人口，我鎮(zhèn)結(jié)合自身實(shí)際，自2004年底開始，開始在全鎮(zhèn)逐步推行流動(dòng)人口個(gè)案追蹤管理服務(wù)機(jī)制，對(duì)外出四種重點(diǎn)管理服務(wù)對(duì)象（即：大齡未婚青年、持一孩服務(wù)手冊(cè)或二孩準(zhǔn)生證人員、婦檢對(duì)象和無措施對(duì)象）實(shí)行個(gè)案追蹤管理服務(wù)，將四種重點(diǎn)對(duì)象分別落實(shí)到鎮(zhèn)包村領(lǐng)導(dǎo)和干部、村干部、組干部頭上，督促追蹤管理服務(wù)到位。各村成立了流動(dòng)人口生產(chǎn)互助小組，對(duì)育齡夫婦外出務(wù)工后，家中缺少勞動(dòng)力的家庭，在農(nóng)忙季節(jié)幫助生產(chǎn)。同時(shí)，以村、組為單位制作了育齡婦女戶分布圖，分別注明不同的標(biāo)記，便于管理服務(wù)。并制定相關(guān)獎(jiǎng)懲制度，根據(jù)實(shí)際工作情況，嚴(yán)格兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。今年，我鎮(zhèn)對(duì)符合辦理《獨(dú)生子女父母光榮證》外出的夫婦，專程寄信到他們手中，告知他們國(guó)家有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策，請(qǐng)他們辦理相關(guān)手續(xù)，共計(jì)12例。另外，我鎮(zhèn)將流入人口納入常住人口范疇，享受同等宣傳、服務(wù)待遇。

通過幫扶、服務(wù)工作，帶領(lǐng)群眾走上了脫貧致富的道路，轉(zhuǎn)變了群眾的生育觀念。例如xx村獨(dú)生子女戶xxx、xxx夫婦，自身懂得一些辣椒種植技術(shù)，在鎮(zhèn)黨委、政府的支持下逐步發(fā)展辣椒種植，獲得經(jīng)濟(jì)效益后，在鎮(zhèn)計(jì)生協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)下，組建了辣椒種植協(xié)會(huì)，群眾一致推選xxx擔(dān)任該協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。通過鎮(zhèn)黨委、政府協(xié)調(diào)聯(lián)系，請(qǐng)來了農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校的老師專門為該協(xié)會(huì)會(huì)員講課，并安排鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心技術(shù)人員具體指導(dǎo)，通過努力，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了農(nóng)民收入，得到了群眾的好評(píng)和上級(jí)部門的認(rèn)可。xxx本人也被評(píng)選為2004年全區(qū)農(nóng)村計(jì)劃生育示范戶。開展“村民自治”工作以來，全鎮(zhèn)領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》共計(jì)163戶，其中放棄政策性二孩生育29戶。通過服務(wù)工作，密切了黨群干群關(guān)系。過去，群眾只要看見計(jì)生干部甚至其他干部，都趕緊關(guān)門閉戶，或遠(yuǎn)遠(yuǎn)躲開，現(xiàn)在，只要計(jì)生干部走村串戶，到處都是熱情的面孔招呼喝茶、喝水、吃飯的場(chǎng)景，在民意測(cè)試中對(duì)計(jì)生干部的滿意率直線上升。

五、收獲和體會(huì)

推行計(jì)劃生育“村民自治”工作后，增強(qiáng)了干部群眾計(jì)劃生育法律意識(shí)，激發(fā)了依法實(shí)行計(jì)劃生育的自覺性；通過群眾參與討論、制定事關(guān)自己切身利益的《章程》、《公約》、《合同》，真正體現(xiàn)了群眾是計(jì)劃生育的主人，還權(quán)于民，確立了群眾在計(jì)劃生育工作中的主人翁地位，調(diào)動(dòng)了他們參與計(jì)劃生育工作的積極性；調(diào)動(dòng)了村級(jí)抓計(jì)劃生育工作的積極性，促進(jìn)了計(jì)劃生育工作重心下移；全面落實(shí)計(jì)劃生育優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，提高服務(wù)水平，樹立了計(jì)劃生育工作者的良好形象，推動(dòng)了人口與計(jì)劃生育工作的全面發(fā)展，促進(jìn)了全鎮(zhèn)整體工作水平的提高。

計(jì)劃生育“村民自治”工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于如何組織群眾積極主動(dòng)參與，我們的體會(huì)是：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織是實(shí)現(xiàn)“村民自治”的關(guān)鍵；抓好網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，讓計(jì)生協(xié)會(huì)唱主角是“村民自治”的重要途徑；依靠群眾和相信群眾，尊重群眾主人翁地位是搞好“村民自治”的基礎(chǔ)；注重宣傳教育，增強(qiáng)依法自治意識(shí)，還權(quán)于民是實(shí)行“村民自治”的重要保證；搞好優(yōu)質(zhì)服務(wù)，惠利于民，讓群眾滿意是實(shí)行“村民自治”的目的。

在計(jì)劃生育“村民自治”工作中，我們雖然取得了一定成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但還存在一些問題和不足。實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育“村民自治”是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，不能一勞永逸，必須常抓不懈。在今后的工作中，我們要深入貫徹黨的十六大、十六屆三中、四中全會(huì)精神，按照“三個(gè)代表”重要思想的要求，勇于實(shí)踐，敢于創(chuàng)新，真抓實(shí)干，扎實(shí)推進(jìn)，把全鎮(zhèn)計(jì)劃生育工作整體水平再上新臺(tái)階。

第五篇：發(fā)動(dòng)村民自治 共創(chuàng)平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)

發(fā)動(dòng)村民自治

共創(chuàng)平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)

——xx鎮(zhèn)鄉(xiāng)風(fēng)文明“綜治積分銀行”探索基層治理新模式

去年以來，xx鎮(zhèn)針對(duì)群眾內(nèi)生動(dòng)力不足、村級(jí)各類矛盾突出、民事糾紛時(shí)有發(fā)生的現(xiàn)狀，以鄉(xiāng)風(fēng)文明“綜治積分銀行”為社會(huì)治理的切入點(diǎn)，圍繞如何破難補(bǔ)短，推動(dòng)基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，探索發(fā)動(dòng)村民自治、共創(chuàng)平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理新模式，促進(jìn)了村風(fēng)民風(fēng)的好轉(zhuǎn)，成為鄉(xiāng)村振興中一道靚麗的風(fēng)景。

一是共商共建讓村民有了話語權(quán)。

鄉(xiāng)風(fēng)文明“綜治積分銀行”是一個(gè)在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)村民綜治行為進(jìn)行考核打分和獎(jiǎng)懲的公益性組織，是發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾、借鑒銀行儲(chǔ)蓄和支取的經(jīng)營(yíng)模式。具體為，按照自愿原則，為參與矛盾糾紛調(diào)處、網(wǎng)格巡查、環(huán)境整治等的村（居）民發(fā)放一本綜治積分存折，然后每月根據(jù)村民德治、法制、自治等方面的表現(xiàn)給予加減分，每月張榜公布，每季度可進(jìn)行一次積分獎(jiǎng)勵(lì)兌換物品，到年終則公布全年的積分，對(duì)突出的群眾再給予綜合表彰。綜治積分銀行在村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，村（居）選出代表進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)加減分的情況定期審核。通過綜治積分銀行的做法帶動(dòng)群眾對(duì)其它工作自治管理，使原來由幾個(gè)村干部操心的事變成了村民共管。綜治積分銀行的建立，有效延伸了農(nóng)村工作的“觸角”，激活了基礎(chǔ)組織的“神經(jīng)末梢”，疏通了農(nóng)村治理的“毛細(xì)血管”，得到了村民的信賴和支持。

二是以德治村推動(dòng)文明水平大提升。

鄉(xiāng)風(fēng)文明“綜治積分銀行”立足于將基層治理工作與弘揚(yáng)社會(huì)主義社會(huì)主義核心價(jià)值觀結(jié)合在一起，在潛移默化中加強(qiáng)村民的道德教育，為。所有積分獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)置都和村（居）的日常生活息息相關(guān)，主要積分歸類為：參與平安鄉(xiāng)村創(chuàng)建、基層黨建、綠色殯葬、垃圾處理、文明道德模范等與基層治理有關(guān)的5個(gè)方面22個(gè)子項(xiàng)目，通過制定積分細(xì)則和章程，讓群眾積“德”成“分”，再通過積分兌換商品，高效快捷的引導(dǎo)群眾了解應(yīng)該做什么、不能做什么。同時(shí)設(shè)立鄉(xiāng)風(fēng)文明綜治積分銀行專項(xiàng)基金，資金來源主要有三個(gè)途徑：一是積極發(fā)動(dòng)社會(huì)愛心人士、本村鄉(xiāng)賢主動(dòng)捐贈(zèng)，二是綜治幫扶單位支持，三是村集體經(jīng)濟(jì)收入兜底保障。通過基層組織引導(dǎo)、社會(huì)力量協(xié)助、群眾自發(fā)參與，達(dá)到齊抓共治的效果。鄉(xiāng)風(fēng)文明“綜治積分銀行”試點(diǎn)后，全鎮(zhèn)已經(jīng)有1500多戶主動(dòng)報(bào)名參與，全鎮(zhèn)各村通過積分銀行開展各類綜治活動(dòng)240多次，退一步“海闊天空”的村風(fēng)民風(fēng)在一些村逐步醞釀成型。

三是成效顯現(xiàn)帶動(dòng)平安鄉(xiāng)村品牌創(chuàng)建。

在今年抗擊疫情中，xx鎮(zhèn)的鄉(xiāng)風(fēng)文明綜治積分銀行發(fā)揮了獨(dú)特作用，全鎮(zhèn)有300多名村民加入志愿值班、服務(wù)行列，為疫情防控和社會(huì)穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)，獲得了綜治銀行加分。同時(shí)，xx鎮(zhèn)將綜治積分銀行管理和網(wǎng)格化建設(shè)結(jié)合起來，在19個(gè)村（社區(qū)）劃分56個(gè)網(wǎng)格，建起了280人的網(wǎng)格輔助員隊(duì)伍和935人的綜治積分銀行志愿者隊(duì)伍，按照“讓網(wǎng)格長(zhǎng)多操心，讓群眾少跑腿”的工作要求，以群眾需求為服務(wù)導(dǎo)向，精細(xì)精準(zhǔn)為群眾服務(wù)，今年以來化解各類糾紛100多件，網(wǎng)格員上報(bào)事件6440件，辦結(jié)率目前達(dá)到99.3%。通過將網(wǎng)格員工作成效和綜治積分掛鉤，使一大批基層網(wǎng)格員更有激情，大量鄰里糾紛及時(shí)化解在基層一線，做到了小事不出組、大事不出村，深受百姓認(rèn)可。