第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動(dòng)（精選）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動(dòng) 摘 要：在鄉(xiāng)政村治格局下，農(nóng)村基層管理領(lǐng)域存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和農(nóng)村社區(qū)的自治權(quán)兩種權(quán)力形式。由于制度、體制和環(huán)境等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治在銜接和互動(dòng)方面顯現(xiàn)出非此即彼的發(fā)展偏向或者互不相干的獨(dú)立傾向。通過修改法律，起草配套性法規(guī)，采取制度創(chuàng)新、體制變革、選舉創(chuàng)新和工作方式創(chuàng)新等舉措，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的工作關(guān)系、權(quán)限范圍、行為邊界和工作機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的有效策略。

關(guān)鍵詞：政府行政；村民自治；政策建議

20世紀(jì)80 年代以后，農(nóng)村基層管理體制發(fā)生了重大變革，確立了鄉(xiāng)政村治的治理體制。在鄉(xiāng)政村治格局下，農(nóng)村基層管理領(lǐng)域存在兩種不同性質(zhì)的組織體系和權(quán)力形式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和農(nóng)村社區(qū)的自治權(quán)。從體制變革和制度創(chuàng)新的角度看，實(shí)行村民自治20多年來我們的關(guān)注點(diǎn)基本上一直定位于上述兩種組織體系和權(quán)力形式的結(jié)構(gòu)與功能分化，即如何徹底改造以前組織高度重合、權(quán)力高度集中的人民公社體制，實(shí)現(xiàn)政府行政權(quán)與社會(huì)自治權(quán)的分離。然而，這一認(rèn)識(shí)在理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面受到越來越多的置疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的銜接和互動(dòng)日益凸顯為一項(xiàng)新的實(shí)踐目標(biāo)和理論命題。本文試圖以鄉(xiāng)政村治體制的現(xiàn)實(shí)困境及其影響因素為研究起點(diǎn)，探究鄉(xiāng)政村治體制的改革方向與發(fā)展趨向，探尋農(nóng)村基層管理工作的著眼點(diǎn)及其現(xiàn)實(shí)意義，提出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的基本思路與政策建議。

一、鄉(xiāng)政村治體制的現(xiàn)實(shí)困境與根源從發(fā)生學(xué)的角度來看，鄉(xiāng)政村治體制為村民自治制度的確立和農(nóng)村基層民主的推進(jìn)提供了前提性和基礎(chǔ)性的外部體制環(huán)境。但是，村民自治實(shí)施20多年來，存在理想形態(tài)與實(shí)際運(yùn)作之間的較大張力，面臨著諸多困境。這在很大程度上與鄉(xiāng)政村治體制的內(nèi)在缺陷有高度的關(guān)聯(lián)性，農(nóng)村基層民主對(duì)于我國(guó)民主政治建設(shè)的限度也與這一制度設(shè)計(jì)密不可分。當(dāng)前，鄉(xiāng)政村治體制的現(xiàn)實(shí)困境最突出地體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的銜接和互動(dòng)方面。

前文已述，鄉(xiāng)政村治體制問題主要在于農(nóng)村基層管理體制的結(jié)構(gòu)與功能分化，從而將政府行政管理與基層群眾自治兩種治理體系區(qū)分開來?；诖耍F(xiàn)階段的農(nóng)村基層管理工作很大程度上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理和農(nóng)村社區(qū)的村民自治兩個(gè)不同向度展開的，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治在銜接和互動(dòng)方面存在非此即彼的發(fā)展偏向或者互不相干的獨(dú)立傾向。一方面，由于過于強(qiáng)調(diào)國(guó)家的政策貫徹和政府的行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)過度膨脹，在村民自治工作中出現(xiàn)!越位現(xiàn)象，村民委員會(huì)出現(xiàn)!附屬行政化及其干部的!官僚化，這大大壓縮了村民自治和基層民主的成長(zhǎng)空間。其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)體現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然延續(xù)傳統(tǒng)的行政管理和領(lǐng)導(dǎo)方式，仍把村民委員會(huì)當(dāng)做自己的下屬行政組織，或繼續(xù)控制村民委員會(huì)的人事權(quán)，或?qū)儆诖迕裎瘑T會(huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令。另一方面，與此相反，由于過于強(qiáng)化甚至絕對(duì)化村民自治和基層民主的自主性與獨(dú)立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理活動(dòng)幾乎無法正常延伸到村莊，其行政管理在村民自治工作中處于嚴(yán)重的錯(cuò)位和缺位狀態(tài)，村民委員會(huì)則呈現(xiàn)過度自治化，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的放任自流以及村民委員會(huì)絕對(duì)獨(dú)立的局面。其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)體現(xiàn)在村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村級(jí)自治組織擅自作出了不屬于村莊自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利，或無正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)。

從根源上看，這些現(xiàn)實(shí)困境最終都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊社區(qū)的組織體系、權(quán)力形式及其運(yùn)行方式、關(guān)系形態(tài)密切相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成部分之一，在國(guó)家行政體系中居于末梢地位，是國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的最基層行政機(jī)關(guān)。作為國(guó)家最低一級(jí)的行政層級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理具有其他行政層級(jí)所不具備的特性。一是執(zhí)行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位決定了其管 1

理任務(wù)主要是貫徹、落實(shí)國(guó)家法律、法規(guī)、政策和上級(jí)政府的指示。二是直接性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府與其工作對(duì)象之間不存在中間環(huán)節(jié)，直接面對(duì)農(nóng)民群眾，其所管理的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)都與廣大農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。三是綜合性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職能設(shè)定、職位配置和權(quán)責(zé)劃分等方面都具有高度的綜合性，這也導(dǎo)致了其行政管理活動(dòng)具有很強(qiáng)的復(fù)雜性。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，具有基層性、群眾性和自治性三個(gè)特點(diǎn)。作為基層群眾性自治組織，村民委員會(huì)具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位。首先，它不同于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。它不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的任何一種，也不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)。其次，它不同于其他從事社會(huì)活動(dòng)的群眾性組織。它在設(shè)立、任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和作用等方面與其他從事社會(huì)活動(dòng)的群眾性組織具有明顯差異，村民委員會(huì)具有很強(qiáng)的地域性、利益相關(guān)性和自治性。最后，它還有別于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)除行使自治權(quán)外還行使一般地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)，屬于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，不同于村民委員會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)是兩種不同性質(zhì)、行使不同職能的組織單位。在這一意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理和農(nóng)村社區(qū)的村民自治之間的分隔、對(duì)立甚至沖突有可能從應(yīng)然狀態(tài)演化為實(shí)然狀態(tài)。而在另一個(gè)層面上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的執(zhí)行性、直接性、綜合性和復(fù)雜性集中體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理結(jié)構(gòu)上的權(quán)小、責(zé)大、能弱，因此責(zé)任大而權(quán)能弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然要將行政任務(wù)向下延伸，從而引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)的擴(kuò)張和村民自治權(quán)的萎縮。

二、鄉(xiāng)政村治體制的改革方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理與農(nóng)村社區(qū)的村民自治在銜接和互動(dòng)方面所面臨的現(xiàn)實(shí)困境阻礙了農(nóng)村基層治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)此，必須順應(yīng)時(shí)代變化，進(jìn)行積極應(yīng)對(duì)。

在當(dāng)前，最關(guān)鍵的就是尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)形式和機(jī)制。黨的十七大報(bào)告首次將基層群眾自治制度納入中國(guó)特色政治制度的范疇，把堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度作為堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，這是我們黨對(duì)基層群眾自治制度地位的重大提升。這一舉措實(shí)現(xiàn)了國(guó)家高層與社會(huì)基層兩個(gè)層面、兩種性質(zhì)的民主形式的有機(jī)融合。同時(shí)，黨的十七大報(bào)告還進(jìn)一步提出，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，這一目標(biāo)導(dǎo)向在農(nóng)村管理領(lǐng)域的體現(xiàn)就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)。

實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)目標(biāo)導(dǎo)向的提出具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。村民自治是社會(huì)主義民主在農(nóng)村最廣泛的實(shí)踐形式之一，也是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑之一。20多年來，村民自治建立了基本的制度體系，取得了令人矚目的偉大成就，對(duì)中國(guó)農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的促進(jìn)作用。然而，村民自治在走向深入的過程中出現(xiàn)了成長(zhǎng)的煩惱和發(fā)展的困境，并未在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)人們?cè)瓉砀郊咏o它的過多價(jià)值和設(shè)想。這些困境從根本上都與鄉(xiāng)村民主的兩大運(yùn)行機(jī)制即行政管理機(jī)制與村民自治機(jī)制之間的錯(cuò)位與失調(diào)密切相關(guān)，其現(xiàn)實(shí)形態(tài)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)與村級(jí)自治組織之間的矛盾、沖突與不協(xié)調(diào)。兩類組織系統(tǒng)沒有嚴(yán)格、明確地界分各自的職能、職責(zé)和權(quán)限，也沒有自覺地構(gòu)筑起各自的行為邊界和工作規(guī)范，更沒有建立起有效、暢通與良性的銜接機(jī)制和互動(dòng)機(jī)制。這種局面與當(dāng)前農(nóng)村新形勢(shì)和基層治理模式變革的內(nèi)在需求是格格不入的。因此，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革向縱深推進(jìn)、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全面鋪開，政府開始強(qiáng)化農(nóng)村公共物品的供給水平，政府的行政行為更多地延伸到農(nóng)村，基層管理體制和治理模式也急需進(jìn)行相應(yīng)的變革。其基本變革的路徑是從單向行政管理型行政體系向公共服務(wù)型行政體系轉(zhuǎn)變，從側(cè)重外部約束向外部約束與村民自治相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從條線、單向的管理運(yùn)行機(jī)制向網(wǎng)格、互動(dòng)的基層治理運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變。這種變革路徑的關(guān)節(jié)點(diǎn)是政府行政系統(tǒng)與基層自治系統(tǒng)的有效銜接和良性互動(dòng)?？梢哉f，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有

效銜接和良性互動(dòng)具有舉足輕重的現(xiàn)實(shí)意義。它是新形勢(shì)下發(fā)展基層民主的客觀要求，是深化基層機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變基層政府職能、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的客觀要求，是發(fā)揮社會(huì)組織積極作用、增強(qiáng)社會(huì)自治功能的客觀要求。通過實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動(dòng)，既能保證黨的路線、方針、政策和國(guó)家法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施，又能進(jìn)一步健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制。

三、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的政策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和農(nóng)村社區(qū)的村民自治權(quán)既具有一定程度的分隔，又必須也必然會(huì)走向融合。從理論上說，在我們?nèi)嗣癞?dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和農(nóng)村社區(qū)的村民自治權(quán)這兩者在根本上是一致的。而在具體實(shí)踐過程中，這兩種權(quán)力之間存在著不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重沖突。這兩大權(quán)力系統(tǒng)之間的關(guān)系直接關(guān)系到基層民主的走向和村民自治的運(yùn)行狀況，也會(huì)影響農(nóng)村基層管理體制的運(yùn)轉(zhuǎn)績(jī)效。因此，如何對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理系統(tǒng)與農(nóng)村基層群眾自治系統(tǒng)既作出適當(dāng)區(qū)分又最終達(dá)到二者的有機(jī)融合，就成為村民自治發(fā)展的拐點(diǎn)和核心制約要素。這也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)形式和機(jī)制問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)狀態(tài)的達(dá)成，最終都取決于一系列具有操作性的實(shí)現(xiàn)形式和機(jī)制的探尋和建立。筆者試圖以實(shí)證調(diào)查和理論研究為基礎(chǔ)，從法律、制度、體制、機(jī)制、組織、方式等方面提出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的基本思路以及具有針對(duì)性和操作性的政策建議。

1.通過修改《村民委員會(huì)組織法》或者《起草鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員會(huì)工作條例》、《村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作條例》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員會(huì)工作和村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的原則、內(nèi)容、方式、法律責(zé)任和配套機(jī)制。就成文的法律制度而言，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的，既沒有明確規(guī)定指導(dǎo)、支持、幫助的內(nèi)容、方式和方法，也沒有明確規(guī)定協(xié)助的范圍和形式。雖然《村民委員會(huì)組織法》第四條指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，但只是原則性的規(guī)定，缺乏操作性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導(dǎo)村民委員會(huì)工作以及村民委員會(huì)如何協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作在具體的法律、法規(guī)方面尚處于!空白狀態(tài)。在法律層面，當(dāng)務(wù)之急就是加快修改《村民委員會(huì)組織法》，或者對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的配套法律、法規(guī)進(jìn)行完善。從必要性和可行性方面來看，起草專門性法規(guī)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員會(huì)工作條例》和《村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作條例》是當(dāng)前較好的選擇。

2.通過修改《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《村民委員會(huì)組織法》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)與農(nóng)村社區(qū)的村民自治權(quán)各自的權(quán)限范圍和行使方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但其權(quán)力運(yùn)行范圍是整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管轄區(qū)域。村隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民委員會(huì)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管轄區(qū)域的群眾自治組織，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接工作對(duì)象，擔(dān)負(fù)著協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實(shí)國(guó)家法令和政府任務(wù)的職能。這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間既存在指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，同時(shí)也存在行政管理與被管理的關(guān)系。在更嚴(yán)格的意義上，實(shí)行村民自治的村實(shí)際上存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)與村民自治權(quán)這兩種權(quán)力的影響?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)并沒有對(duì)這兩種權(quán)力的權(quán)限范圍和行使方式作出明確規(guī)定。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和《地方各級(jí)人民政府組織法》第四章第61 條雖然規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的七項(xiàng)行政職權(quán)，但是沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職權(quán)與農(nóng)村社區(qū)的村民自治權(quán)聯(lián)結(jié)起來，沒有對(duì)村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)的行使方式作出明確規(guī)定。村民委員會(huì)組織法主要針對(duì)村民委員會(huì)組織和村民自治工作，沒有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)相互聯(lián)系的角度規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的權(quán)限范圍、行使方式及聯(lián)結(jié)形式。

3.通過制度創(chuàng)新和體制變革，改進(jìn)、完善與調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理制度和農(nóng)村村民自治制度。當(dāng)前，農(nóng)村村民自治中最為凸顯的困境就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系的處理，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導(dǎo)村民委員會(huì)工作以及村民委員會(huì)如何協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。其應(yīng)對(duì)策略為：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員會(huì)工作以及村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作這兩個(gè)具體問題入手，通過制度創(chuàng)新和體制變革等改革措施，推動(dòng)政府依法行政與村民依法自治的有機(jī)結(jié)合。其具體舉措主要有兩個(gè)層面：一是著力推進(jìn)行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)行政管理方式，實(shí)現(xiàn)行政管理決策的法治化、民主化、科學(xué)化，從而進(jìn)一步改進(jìn)、完善與調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理制度；二是突破村民自治困境，化解村民自治的約束機(jī)制和制約因素，著力培育、發(fā)展與村民利益密切相關(guān)的社會(huì)服務(wù)組織，拓寬公共參與渠道，疏通利益表達(dá)機(jī)制，從而進(jìn)一步改進(jìn)、完善與調(diào)適農(nóng)村村民自治制度。

4.通過法律調(diào)整和制度創(chuàng)新，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)及其成員的工作規(guī)范和行為邊界。我們不僅要明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊兩級(jí)組織的權(quán)限范圍和行使方式，改進(jìn)、完善與調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理制度和農(nóng)村村民自治制度，還必須對(duì)組織和制度中人的要素作出相應(yīng)的規(guī)定，即進(jìn)一步確立兩類組織及其成員的工作規(guī)范和行為邊界，構(gòu)筑基層治理模式的實(shí)際運(yùn)行方式。因此，無論是鄉(xiāng)政管理，還是村民自治，都必須通過建立相應(yīng)的法律制度規(guī)范其行為，明確哪些屬于正當(dāng)?shù)恼袨?，哪些屬于不合法的干預(yù)。村民自治要在維護(hù)村民合法權(quán)益的同時(shí)，接受合法的鄉(xiāng)政管理。

5.通過選舉改革和組織創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在人大（村民）代表選舉和換屆選舉上的對(duì)接與同步。一是將村民代表會(huì)議與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)接起來。即規(guī)定村民代表選舉與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉在選舉時(shí)間、任期上同步，村民代表在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的名額應(yīng)占較多比例。這種做法的價(jià)值在于：作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的村民代表可以通過制度化的渠道在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中表達(dá)村民的意見、建議和要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的各項(xiàng)決定更充分地反映廣大村民的意愿；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)又可以通過村民代表這條更加有效的溝通渠道實(shí)現(xiàn)政策的傳達(dá)和執(zhí)行，促使村民更加自覺、積極、主動(dòng)地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。二是將村民委員會(huì)組織建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)建設(shè)對(duì)接起來。即規(guī)定村民委員會(huì)換屆選舉與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府換屆選舉在選舉時(shí)間、任期上同步，將村民委員會(huì)成員的任期延長(zhǎng)到五年，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織建設(shè)上的同步。

6.通過選舉改革和治理創(chuàng)新，引入民主選舉和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有條件、有步驟地推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉。近年來，在村民委員會(huì)民主選舉的影響和推動(dòng)下，一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始探索改革以往由上級(jí)黨組織提名候選人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選任制度，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)正式候選人的推舉建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選實(shí)驗(yàn)。事實(shí)上，在現(xiàn)階段，有條件、有步驟地推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉是一種可取的選擇。這種治理創(chuàng)新的基本導(dǎo)向是變單一的對(duì)上負(fù)責(zé)制為雙向的對(duì)上對(duì)下同時(shí)負(fù)責(zé)制，通過法治和村民參與來遏制地方和基層無限制的行政擴(kuò)張。

7.通過實(shí)踐摸索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，建立高效、健全的農(nóng)村基層管理體制和工作機(jī)制。農(nóng)村基層民主和基層管理涉及多方面、多領(lǐng)域、多部門，涉及基層群眾的切身利益，必須加強(qiáng)統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的、充滿活力且規(guī)范有序的農(nóng)村基層管理組織體系和工作體系。其實(shí)質(zhì)是在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織進(jìn)行適當(dāng)界分的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合和有效融合。

8.通過機(jī)制創(chuàng)新和人員配備，在村派設(shè)行政助理，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治有效對(duì)接的工作機(jī)制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政活動(dòng)和事務(wù)最終要到達(dá)農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)的自治活動(dòng)和事務(wù)也要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助以及必要的管理，所以，村民委員會(huì)組織既要辦理村民的自治事務(wù)也要辦理政府的行政事務(wù)。為了避免村民委員會(huì)的行政化，強(qiáng)化村民委員會(huì)的自治功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以在村一級(jí)選派或者設(shè)立行政助理，將行政事務(wù)剔出村民委員會(huì)職能之外，由行政助理集中辦理行政事務(wù)，村民委員會(huì)只需協(xié)助行政助理而不再直接承擔(dān)行政職能。

9.通過工作方式創(chuàng)新，改變以前單向、不規(guī)范的工作方式，建立自上而下與自下而上有機(jī)

結(jié)合和雙向互動(dòng)的溝通方式。一直以來，農(nóng)村基層管理領(lǐng)域中的工作方式和手段非常單一，單向的、自上而下的工作方式居于主導(dǎo)地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政活動(dòng)基本上較少考慮村民群眾的利益和要求。在具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理活動(dòng)中，強(qiáng)迫命令、簡(jiǎn)單粗暴、壓制威逼等方式盛行，極大地妨礙了農(nóng)村基層管理活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，工作方式和手段的創(chuàng)新勢(shì)在必行。這就需要建立自上而下與自下而上有機(jī)結(jié)合和雙向互動(dòng)的溝通方式，即通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)、村民之間雙向的信息交流，傳達(dá)政令，了解下情，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)、村民之間的相互了解，謀求彼此的支持與合作，實(shí)現(xiàn)上情下達(dá)和下情上報(bào)。這種自上而下與自下而上有機(jī)結(jié)合和雙向互動(dòng)的溝通方式以溝通的方向?yàn)榉诸悩?biāo)準(zhǔn)，將溝通分為下行溝通和上行溝通兩種具體形式。下行溝通方式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期召開村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，讓村民委員會(huì)及時(shí)了解政府的工作計(jì)劃、目標(biāo)要求和思路舉措。上行溝通方式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深入到村莊直接聽取村民委員會(huì)和村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的意見、建議和要求。

10.通過法律調(diào)適或行政介入，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的責(zé)任意識(shí)，建立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的銜接和互動(dòng)過程中，還必須強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)各自的責(zé)任意識(shí)，建立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，應(yīng)強(qiáng)化其法律責(zé)任和行政責(zé)任，對(duì)其行政不作為和行政干預(yù)等不當(dāng)行為進(jìn)行法律規(guī)制和行政處理，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的良性關(guān)系提供正式制度救濟(jì)。對(duì)于村民委員會(huì)而言，應(yīng)強(qiáng)化其法律責(zé)任，既要保障村民自治活動(dòng)依法開展，又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法對(duì)村民委員會(huì)的正當(dāng)指導(dǎo)正常進(jìn)行，同時(shí)還應(yīng)促使村民委員會(huì)及時(shí)、有效地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。

注釋

參見唐鳴：《對(duì)農(nóng)村基層政治關(guān)系中兩個(gè)問題的探討》，《社會(huì)主義研究》1996 年第2 期； 金太軍：《中國(guó)鄉(xiāng)村關(guān)系的現(xiàn)狀及對(duì)策》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2002 年第4 期。黃輝祥：《村民自治的生長(zhǎng)：國(guó)家建構(gòu)與社會(huì)發(fā)育》，西北大學(xué)出版社，2008 年，第1頁。李海金：《以城帶鄉(xiāng)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的城市化走向以武漢市雙柳鄉(xiāng)改街為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2006 年第5期。白鋼：《中國(guó)村民自治法制建設(shè)平議》，《中 國(guó)社會(huì)科學(xué)》1998 年第3期。

參考文獻(xiàn)

[ 1]本書編寫組.十六大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[ M ].北京：人民出版社，2007.[ 2]金太軍，施從美.鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治[M ].廣州： 廣東人民出版社，2002.[ 3]孟白.新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變[ J ].中州學(xué)刊，2008，(6).[ 4]徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[ J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2002，(2).[ 5]張春生.中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法釋義[M ].北京：法律出版社，1999.

第二篇：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治良性互動(dòng)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治良性互動(dòng)

[摘要]實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。當(dāng)前，需要在強(qiáng)化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，健全、完善兩者間的銜接和互動(dòng)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理； 村民自治； 有效銜接； 良性互動(dòng)

黨的十七大報(bào)告指出：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。2008年5月，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。本文擬以村民自治為切入點(diǎn)。探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)相關(guān)問題。

一、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的必要性

十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開放的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利，村民自治順時(shí)而生。1982年憲法確立了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《村民委員會(huì)組織法(試行)》，對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過十余年的實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施。它對(duì)“四個(gè)民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定?！八膫€(gè)民主”的提出及完善，對(duì)指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實(shí)踐活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。

實(shí)現(xiàn)村民自治，實(shí)質(zhì)包含兩個(gè)方面的目標(biāo)要求：一方面要求村民委員會(huì)逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，發(fā)展為真正意義上的自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；另一方面也要求基層治理隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此，進(jìn)人新世紀(jì)以后，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列措施，諸如在農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)制度方面的改革、加強(qiáng)基層執(zhí)政能力建設(shè)等，來推進(jìn)兩個(gè)目標(biāo)要求的實(shí)現(xiàn)，以探索新的農(nóng)村管理體制，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會(huì)。但從總體上看，這兩個(gè)方面的目標(biāo)要求遠(yuǎn)沒有達(dá)到理想狀態(tài)。

首先，從村民自治的發(fā)展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進(jìn)展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī)，其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯?huì)自治”，甚至演變?yōu)榇妩h支部書記或村委會(huì)主任一個(gè)人說了算。(2)農(nóng)村社會(huì)治理難度加大，對(duì)村民自治能力提出更高的要求。社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)分化和心理意識(shí)多元化，農(nóng)村由過去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會(huì)階層，如村干部、農(nóng)民勞動(dòng)者、農(nóng)民工、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導(dǎo)致村民集體意識(shí)逐漸淡化和薄弱，自我中心意識(shí)明顯上升，家族中心主義凸顯，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來看，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進(jìn)行。只對(duì)上負(fù)責(zé)，將工作指標(biāo)層層分解下壓，甚至強(qiáng)制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會(huì)成為準(zhǔn)政府組織，淪為實(shí)現(xiàn)行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發(fā)展中面臨一些難題，亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強(qiáng)自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差；與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后，重管治、輕服務(wù)，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯(cuò)位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對(duì)村民自治產(chǎn)生極大侵蝕，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動(dòng)。

二、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的著力點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，重點(diǎn)需要從以下兩個(gè)方面入手：

(一)按照服務(wù)型政府的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動(dòng)范圍和工作內(nèi)容，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)社會(huì)的能力和水平；同時(shí)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估體系。加強(qiáng)群眾監(jiān)督，調(diào)動(dòng)群眾參與行政管理的積極性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有限責(zé)任者的角色，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實(shí)到位。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重履行好以下職能：積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力；發(fā)展農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)村污染治理，建設(shè)疾病預(yù)防控制體系，強(qiáng)化農(nóng)村的自我發(fā)展能力；加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，推進(jìn)治安防控體系建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾的安全感。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分保障農(nóng)村基層群眾各項(xiàng)民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，不得要求村民自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門履行的職責(zé)。對(duì)需要村民自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與村民自治組織簽訂委托和購買服務(wù)協(xié)議。明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支付方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變得如何，工作績(jī)效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。要打破封閉的政府政績(jī)自我評(píng)估體系，建立群眾評(píng)估制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的全過程處于農(nóng)民群眾監(jiān)督之下。為此，要進(jìn)一步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，增強(qiáng)行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實(shí)集中民智。體現(xiàn)民意。要建立和完善群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，暢通群眾監(jiān)督渠道，尤其要注重發(fā)揮村民自治組織在聯(lián)系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，進(jìn)一步完善村民自治制度，以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助，提高村民自治水平和能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

村民自治必須按照《村民委員會(huì)組織法》的要求，把“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”貫徹落實(shí)到實(shí)處。要強(qiáng)化村民自治組織能力建設(shè)，建立民主選舉與競(jìng)爭(zhēng)上崗相結(jié)合的選人用人機(jī)制，拓寬選人用人渠道，增強(qiáng)村民自治組織的生機(jī)和活力。要完善村務(wù)公開制度，凡涉及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要事項(xiàng)，尤其是重大村務(wù)和財(cái)務(wù)。都要依法召開村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論決定，提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平。村民委員會(huì)尤其要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、互助性經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立開展活動(dòng)的自主權(quán)，保障各類經(jīng)濟(jì)組織和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。要增強(qiáng)村民自治功能，擴(kuò)大村民自治范圍，積極承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會(huì)建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報(bào)制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)駐村的文體教育、休閑娛樂場(chǎng)所向村民開放，鼓勵(lì)和扶持村內(nèi)及周邊有關(guān)實(shí)體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展提供條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費(fèi)和條件，并對(duì)工作實(shí)績(jī)好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)。進(jìn)一步強(qiáng)化其法治觀念和民主意識(shí)，增強(qiáng)村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第三篇：如何推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與自治組織良性互動(dòng)

如何推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與群眾自治組織良性互動(dòng)黨的十七大報(bào)告指出，要不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。十七大為全面推進(jìn)基層管理方式改革和村級(jí)民主建設(shè)指明了方向。特別是這些年農(nóng)村基層發(fā)生了深刻變化，在轉(zhuǎn)型時(shí)期建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接的需要非常迫切。

一、當(dāng)前基層政府管理與基層群眾自治存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，村民自治以村民意愿為基礎(chǔ)，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委會(huì)不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)組織，而是“村民自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。但在具體操作中，由于制度規(guī)范、觀念意識(shí)的影響和制約，二者又會(huì)產(chǎn)生不協(xié)調(diào)乃至嚴(yán)重的沖突，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能和村民自治的健康發(fā)展。

1．從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，對(duì)如何有效指導(dǎo)村民自治主要存在以下問題：一是政府直接干預(yù)，變指導(dǎo)關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村民委員會(huì)組織法在我國(guó)實(shí)施已經(jīng)有十多年，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中仍把村委會(huì)當(dāng)作其行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，習(xí)慣于命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)的工作和村民自治進(jìn)行直接干預(yù)。這種干預(yù)體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)人、財(cái)、物等屬于村委會(huì)管轄事務(wù)的干預(yù)，如很多地方廣泛開展的“村賬鄉(xiāng)管”制度。二是間接干預(yù)，村黨支部或村委會(huì)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人。通過對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，在相當(dāng)?shù)念I(lǐng)域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會(huì)的治理功能。在具體事項(xiàng)中，往往通過直接插手包辦村務(wù)來控制影響村委的工作，而不是發(fā)揮思想政治、組織的優(yōu)勢(shì)支持村委會(huì)開展自治活動(dòng)，導(dǎo)致有的村民認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)村是黨支部自治，而不是村民自治。

三是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應(yīng)。一些鄉(xiāng)

鎮(zhèn)干部傳統(tǒng)的“以官為本”、“以權(quán)為本”、“為民作主”思想已經(jīng)形成思維定勢(shì)?！肮佟惫堋懊瘛钡囊庾R(shí)在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系定位在“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的層次上，擔(dān)心村民“自治”以后會(huì)出亂子，在具體工作中不知如何依法指導(dǎo)村委會(huì)的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)、幫助作用。

2．從農(nóng)村來看，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)村民自治主要存在四方面的問題：一是集體自我造血能力薄弱，無實(shí)力自治。集體經(jīng)濟(jì)薄弱導(dǎo)致的直接后果是不能保證村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約村級(jí)組織職能的充分發(fā)揮。不少村出現(xiàn)了“五難”現(xiàn)象，即干部隊(duì)伍難穩(wěn)定、農(nóng)村工作難開展、干群關(guān)系難協(xié)調(diào)、上級(jí)任務(wù)難完成、農(nóng)村社會(huì)難穩(wěn)定。很多農(nóng)村除了鄉(xiāng)政府所在地外，90％以上的村集體經(jīng)濟(jì)自我創(chuàng)收能力相當(dāng)薄弱，有的村從賬面上看實(shí)力很強(qiáng)，實(shí)際上集體經(jīng)濟(jì)來源于上級(jí)的專項(xiàng)補(bǔ)助，主要用于新農(nóng)村建設(shè)等。

二是村委會(huì)自主能力不足，無能力領(lǐng)導(dǎo)自治。有的村委干部當(dāng)選后，不是依法支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和管理屬于村農(nóng)民集體所有的本村土地和其它財(cái)產(chǎn)，而是熱衷于拉關(guān)系、謀私利，完全聽命于上級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相當(dāng)程度上只是停留在制度條文層面。如村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、村務(wù)一事一議等，不少村是為了應(yīng)付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會(huì)議制度、村民代表大會(huì)、村務(wù)監(jiān)督等制度成了擺設(shè)。

二、制約基層政府管理與群眾自治良性互動(dòng)的原因分析

1．法制建設(shè)還不適應(yīng)實(shí)踐的需要

村民自治雖然總體上做到了有法可依，但在村民自治的具體領(lǐng)域還存在著不少無法可依的現(xiàn)象，立法建制的任務(wù)還十分繁重?！洞褰M法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)

助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝逦瘯?huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的：既沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)仁者見仁、智者見智、各取所需提供了過大的制度裁量權(quán)。

2．群眾民主法治意識(shí)淡薄，不配合自治

主要表現(xiàn)在村民文化水平較低，缺乏契約和合作意識(shí)以及一定程度上的放任主義傾向。在農(nóng)民思想深處隱藏著濃厚的“清官代理”和小農(nóng)意識(shí)，希望“包公式”清正廉潔的干部為其操持公共事務(wù)，而他們自己則可以有更多的時(shí)間經(jīng)營(yíng)家庭經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)發(fā)家致富。對(duì)農(nóng)村公共管理，他們認(rèn)為這是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到損害才會(huì)認(rèn)真對(duì)待。

3．基層干部的組織引導(dǎo)能力不強(qiáng)

由于種種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)動(dòng)頻繁，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村民自治政策法規(guī)不熟悉，對(duì)如何處理鄉(xiāng)村關(guān)系不了解。這些年來不少地方由于經(jīng)費(fèi)缺乏，放松了對(duì)村級(jí)干部特別是新任村委會(huì)干部、村民代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，許多村委會(huì)干部不知道怎樣做才算正確。稅費(fèi)改革后，許多農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)問題浮出水面，基層得到的轉(zhuǎn)移支付不僅少，而且不及時(shí)，農(nóng)村“一事一議”難開展。這些也制約了村民自治的發(fā)展。

4．基層“過分自治化”

實(shí)際上，現(xiàn)在越來越多的村委會(huì)采取各種方式弱化、抵制政府的干預(yù)。還有個(gè)別村委會(huì)干部甚至認(rèn)為：我是本村群眾選舉出來的，我只對(duì)群眾負(fù)責(zé)。在他們看來，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委會(huì)作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，不必必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是，他們對(duì)所承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭(zhēng)暗抗，有意識(shí)地激化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“矛盾的焦點(diǎn)”。

三、基層政府管理與群眾自治良性互動(dòng)的路徑思考

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權(quán)組織，村委會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組

織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政和村民依法自治是農(nóng)村基層治理要達(dá)到的兩個(gè)相互聯(lián)系的重要目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政搞好了，能為村民自治的推行創(chuàng)造良好的條件；村民依法自治搞好了，也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。因此，必須堅(jiān)持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政與村民依法自治結(jié)合起來，二者不可偏廢，只有如此才能形成以鄉(xiāng)帶村、以村促鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村良性互動(dòng)的新局面。

1．樹立政府理念，規(guī)范行政管理行為，促進(jìn)政府管理權(quán)與群眾自治權(quán)的有效銜接

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立依法行政、依法辦事的現(xiàn)代政府觀念和意識(shí)，把更多的精力用在提供服務(wù)和制定規(guī)則上，進(jìn)一步規(guī)范行政管理行為，切實(shí)推進(jìn)“依法治鄉(xiāng)治鎮(zhèn)”進(jìn)程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。另一方面，提高干部和基層群眾的素質(zhì)，促進(jìn)行政管理人員與自治理念的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)。

2．規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)和權(quán)限，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的關(guān)系凡屬于村民群眾能夠自己辦理的事情，就應(yīng)當(dāng)放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會(huì)的不斷擴(kuò)大其自治范圍。要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民自治組織的指導(dǎo)方式和幫助的內(nèi)容、時(shí)限，規(guī)范村民自治協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的內(nèi)容、方式以及工作經(jīng)費(fèi)保障。對(duì)于本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但村民自治組織做起來更方便、更有效的工作，必須建立委托管理和購買服務(wù)制度。一是修改《村民委員會(huì)組織法》，制訂《村民自治法》。通過立法程序，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，健全民主管理和公開辦事制度，做到群眾自己的事情自己管、自己辦。二是合理劃分職責(zé)和權(quán)限。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，還是村民自治，都必須建立相應(yīng)的制度以規(guī)范其行為，明確哪些屬于正常的政府行為，哪些屬于不合理的干預(yù)；村民自治既要維護(hù)村民的合法權(quán)益，又必須接受正常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理。通過統(tǒng)一的法律制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治有機(jī)的銜接起來。在確定村委會(huì)的職權(quán)時(shí)，應(yīng)該賦予村委會(huì)在其合法權(quán)益受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干涉時(shí)的抗辯權(quán)，以此來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。所以，從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)各自的權(quán)限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行

政管理與村民自治有機(jī)銜接的重要環(huán)節(jié)。

3．著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改進(jìn)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)方式，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)方式與村民民主管理機(jī)制上的良性互動(dòng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理除采取必要的行政管理方式外，應(yīng)當(dāng)在尊重農(nóng)民意愿、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神、尊重農(nóng)民和村莊自主權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主化、規(guī)范化，實(shí)行鄉(xiāng)村“共同治理”。一是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一線工作法”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要在一線服務(wù)，問題在一線解決，形象在一線樹立，情感在一線培養(yǎng)，政績(jī)?cè)谝痪€體現(xiàn)；二是充分尊重村民和村民自治組織的自主權(quán)利，更多地運(yùn)用法律等方式，以思想教育、利益驅(qū)動(dòng)等方式積極引導(dǎo)村民和村民自治組織的活動(dòng)。在實(shí)踐中可以嘗試簽訂“自治協(xié)議”等方式，由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委簽訂自治協(xié)議，積極推進(jìn)自治良性互動(dòng)；三是強(qiáng)調(diào)法制宣傳教育和法治精神，可以通過“民主法治村”建設(shè)等載體，積極指導(dǎo)村民和村民自治組織在實(shí)踐中學(xué)習(xí)民主，運(yùn)用民主，推動(dòng)基層民主管理的實(shí)現(xiàn)；四是對(duì)村民自治的運(yùn)作進(jìn)行必要的督導(dǎo)。在現(xiàn)階段，在村民自治組織體系尚不健全，功能尚不完備，村民的參與能力和作用有限等情況下，完全依靠自治的力量實(shí)現(xiàn)村民自治的有效運(yùn)作顯然比較困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治運(yùn)作的督導(dǎo)十分重要。如在村務(wù)管理中，由于文化水平和專業(yè)知識(shí)的限制，村民難以實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督，這種情況下就可以實(shí)行鄉(xiāng)村二級(jí)監(jiān)督管理制度，這樣除了可以發(fā)揮村民監(jiān)督作用外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村財(cái)務(wù)實(shí)行監(jiān)督和檢查，可以使村民自治通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的必要督導(dǎo)得以正常運(yùn)作。相應(yīng)地，應(yīng)該引導(dǎo)村里建立村民監(jiān)督委員會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與村黨支部、村委會(huì)并列，由村民民主選舉監(jiān)督委員會(huì)成員，改變以往在村兩委領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行監(jiān)督的機(jī)制。

4．深化機(jī)構(gòu)改革，培育各種社會(huì)組織，增強(qiáng)社會(huì)自治功能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性生互動(dòng)

一是按照“小政府、大社會(huì)”的政府管理模式，加快推進(jìn)以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的行政管理體制改革。二是大力培育群眾性服務(wù)組織和團(tuán)體，發(fā)展

村居志愿者組織、老年人組織、殘疾人組織、群眾性文體教育組織以及各種村居服務(wù)組織，建立以村居為基本單元的新型組織動(dòng)員體制，協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好村居服務(wù)、治安、衛(wèi)生等方面的工作，提升村居組織和動(dòng)員群眾的能力。三是積極搭建多層面的政社合作平臺(tái)，為社會(huì)組織提供多元化的服務(wù)?；鶎诱畱?yīng)創(chuàng)新政府管理的理念和實(shí)現(xiàn)方式，積極搭建政社溝通互動(dòng)的平臺(tái)，政府重大決策、重大事項(xiàng)應(yīng)征詢社會(huì)組織和社會(huì)公眾的意見，可以嘗試構(gòu)建村民中心、民間組織服務(wù)中心、街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理中心等有形平臺(tái)，搭建起基層政府與社會(huì)組織多元渠道溝通、即時(shí)信息互動(dòng)的政社合作平臺(tái)。依托政社合作平臺(tái)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極拓展多種形式的政社合作方式。這種各司其職的政社合作模式，可以進(jìn)入各個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，從而激發(fā)社會(huì)肌體的活力，增強(qiáng)社會(huì)組織的服務(wù)功能，進(jìn)一步推進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性互動(dòng)。

第四篇：關(guān)于實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自治良性互動(dòng)的思考(精)

關(guān)于實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自治

良性互動(dòng)的思考

進(jìn)入新世紀(jì)新階段，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)已成為各類社會(huì)群體人員的聚合點(diǎn)，各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問題呈多發(fā)趨勢(shì)；另一方面，基層群眾自主管理和民主法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，社區(qū)管理體制存在諸多不適應(yīng)不符合的問題。面對(duì)新課題新挑戰(zhàn)，全國(guó)各地進(jìn)行了諸多有益的探索，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的行政性社區(qū)管理模式正逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下的公民自治性社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變。黨的十七大報(bào)告提出，要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。這不但是社區(qū)建設(shè)的方向，也是社區(qū)管理體制改革的要求。但是，要真正實(shí)現(xiàn)兩者之間有效銜接和良性互動(dòng)，還必須不斷探索，不斷改革。根據(jù)中青班學(xué)習(xí)實(shí)踐的要求，結(jié)合我區(qū)實(shí)際情況，圍繞如何實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)這一課題，我們作了一些調(diào)查研究，現(xiàn)談一些不成熟的看法和建議。

一、我區(qū)社區(qū)管理體制改革、社區(qū)自治的基本情況和成效 2000年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》把“以人為本、服務(wù)居民，擴(kuò)大民主、居民自治”規(guī)定為城市社區(qū)建設(shè)的基本原則。2005年2月，胡錦濤總書記在“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題

研究班”上的講話指出，“各級(jí)政府要進(jìn)一步完善社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高依法管理社會(huì)的能力和水平，推動(dòng)建立政府調(diào)控機(jī)制同社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)，形成對(duì)全社會(huì)進(jìn)行有效覆蓋和全面管理的體系?！?/p>

正是在這時(shí)代背景下，我區(qū)從2004年開始，在全市率先開展“議行分設(shè)”和“兩委一站”試點(diǎn)工作。2005年6月，我區(qū)分別選取了XX社區(qū)、XX社區(qū)、XX社區(qū)、XX社區(qū)和XX社區(qū)5個(gè)社區(qū)試行“兩委一站”社區(qū)管理運(yùn)作模式?！皟晌徽尽卑颜?wù)社工和事務(wù)社工進(jìn)行分設(shè)，明確規(guī)定社區(qū)黨委主要的工作任務(wù)是落實(shí)上級(jí)黨組織布置的各項(xiàng)工作，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)居委會(huì)和政務(wù)工作站的各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)運(yùn)作。社區(qū)居委會(huì)的任務(wù)是落實(shí)收集民意，集結(jié)民力，解決處理轄區(qū)內(nèi)居民事務(wù)；政務(wù)工作站的工作職能是完成社區(qū)“兩委”及有關(guān)政府職能部門交辦的工作。“兩委一站”社區(qū)管理模式，是我區(qū)完善社區(qū)管理機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)民主自治，實(shí)現(xiàn)政府依法行政和社區(qū)依法自治有效對(duì)接的一項(xiàng)有益的嘗試。

在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，2007年9月，區(qū)政府正式下發(fā)了《XX區(qū)關(guān)于推廣社區(qū)兩委一站運(yùn)作模式指導(dǎo)意見》，計(jì)劃用三年的時(shí)間，在全區(qū)條件成熟的社區(qū)逐步推廣“兩委一站”運(yùn)作模式，并對(duì)“兩委一站”的職責(zé)和相互關(guān)系，制度建設(shè)，辦公場(chǎng)地，人員配置，經(jīng)費(fèi)和制度保障等方面進(jìn)行了進(jìn)一步的明確。目前全區(qū)262個(gè)社區(qū)，實(shí)施“兩委一站”的社區(qū)共75個(gè)，占社區(qū)總數(shù)的29%。

經(jīng)過3年多的探索和推廣，“兩委一站”社區(qū)的管理和服務(wù)工作

取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是社區(qū)居委會(huì)的自治組織主體地位得到加強(qiáng)，社區(qū)居委會(huì)由過去只負(fù)責(zé)落實(shí)好政府的工作任務(wù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵趨f(xié)助政府落實(shí)好各項(xiàng)工作的前提下，努力開展社區(qū)居民自治和服務(wù)工作。二是社區(qū)居民的自治意識(shí)與參與意識(shí)得到了一定的加強(qiáng)。社區(qū)居委會(huì)在為民解難的過程中逐步喚醒了居民群眾的自治意識(shí)，提高了居民群眾的參與熱情，居民群眾的凝聚力增強(qiáng)了，社區(qū)居委會(huì)形象和支持率得到有效的提高。三是社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得到加強(qiáng)。社區(qū)黨組織通過改進(jìn)工作方式，創(chuàng)新工作載體，提高了社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗力和影響力，發(fā)揮了服務(wù)群眾、凝聚人心的作用，促進(jìn)了社區(qū)黨組織從“工作支部”向“領(lǐng)導(dǎo)核心支部”的轉(zhuǎn)變。四是政府的依法行政工作得到落實(shí)和加強(qiáng)。通過社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)政務(wù)工作站的合理分設(shè)，在社區(qū)建起一個(gè)行政事務(wù)的工作組織平臺(tái)，負(fù)責(zé)承接政府在社區(qū)的各項(xiàng)指令性工作，在一定程度上促進(jìn)了政府的依法行政。

二、我區(qū)社區(qū)管理體制和社區(qū)自治存在的問題

盡管我區(qū)已經(jīng)啟動(dòng)了第一輪社區(qū)體制改革，實(shí)現(xiàn)了政府與社區(qū)自治組織一定的分權(quán)，締造了具有自治傾向的社區(qū)居委會(huì)（“兩委一站”），但就整個(gè)社區(qū)體制結(jié)構(gòu)來講仍然是行政一體化，政府行政管

理與社區(qū)自治的關(guān)系依然不均衡，政府管理主導(dǎo)，社區(qū)自治輔助，強(qiáng)政府、弱社會(huì)的格局也并沒有從根本上改變。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）社區(qū)居委會(huì)的“行政化”，嚴(yán)重影響了社區(qū)自治功能的發(fā)揮。

從制度設(shè)置上來看，社區(qū)居委會(huì)是一個(gè)群眾性自治組織，它不是政府，也不是政府的派出機(jī)構(gòu)。但是，長(zhǎng)期以來，政府職能部門和街道辦事處把社區(qū)居委會(huì)當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)，直接管理居委會(huì)的日?；顒?dòng)，直接向居委會(huì)布置工作、下達(dá)任務(wù)和考核目標(biāo)。政府與社區(qū)居委會(huì)職能邊界不清晰，直接導(dǎo)致了社區(qū)居委會(huì)的“行政化”，使社區(qū)居委會(huì)一直承擔(dān)著各職能部門、街道辦事處向社區(qū)延伸的工作職能，社區(qū)工作者每天疲于完成各職能部門、街道辦事處下達(dá)的工作任務(wù)，應(yīng)付各種形式的檢查，至使社區(qū)居民群眾自己的事項(xiàng)，沒時(shí)間辦，沒精力去管，社區(qū)居委會(huì)事實(shí)上已成為了政府部門的“觸角”和街道辦事處的“派出部門”。社區(qū)居委會(huì)行政工作負(fù)擔(dān)過重，嚴(yán)重影響著社區(qū)自治功能的發(fā)揮。

（二）“以政代社”，政府包辦過多本應(yīng)由非政府社會(huì)組織所承擔(dān)的職能。

社區(qū)自治事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)行政事務(wù)是三種不同的職能，應(yīng)該由不同的組織來分別承擔(dān)。政府部門履行社區(qū)行政事務(wù)，社會(huì)中介組織履行社區(qū)公共服務(wù)職能，社區(qū)組織履行社區(qū)自治職能。然而，從目前我區(qū)政府部門所履行的具體職能來看，基本上都包含兩部分，即行政管理職能和社會(huì)服務(wù)職能，這使得政府部門既

是行政機(jī)構(gòu)，又是社會(huì)組織。政府包攬了過多的本應(yīng)由非政府社會(huì)組織所承擔(dān)的職能，而忽視了對(duì)非政府的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等第三部門社會(huì)組織的培育。政府既包辦社會(huì)，也包辦社區(qū)，這種政社不分，以政代社直接導(dǎo)致了行政管理與公共服務(wù)不分，既出現(xiàn)社區(qū)行政管理不到位，也出現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)不到位問題；而社區(qū)居委會(huì)既履行社區(qū)行政代理職能，又供給社區(qū)公共服務(wù)，還開展社區(qū)自治活動(dòng)，既出現(xiàn)社區(qū)行政管理和社區(qū)公共服務(wù)不到位，也出現(xiàn)社區(qū)自治效能低下。

（三）社區(qū)居民依法自治的運(yùn)行機(jī)制還沒有真正建立起來?！皟晌徽尽钡母母?，目的是實(shí)行議行分設(shè)，有效地避免政府的行政工作干預(yù)，“還權(quán)”于社區(qū)，回歸到社區(qū)的依法自治。這種改革實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治管理與社區(qū)行政管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)在組織上分開，但是在實(shí)際工作中社區(qū)自治管理與社區(qū)行政管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)在職能上卻不能完全分開。以社區(qū)人口與計(jì)劃生育管理為例，計(jì)生屬政務(wù)工作站的工作，計(jì)生專干管理內(nèi)容上的復(fù)合性，既要協(xié)助計(jì)生部門從事對(duì)育齡婦女的管理，又要開展人口服務(wù)，行政管理與公共服務(wù)沒有分開?！皟晌徽尽崩锏慕徊嫒温毻瑯右灿绊懥松鐓^(qū)自治的發(fā)展。以XXX社區(qū)為例，居委會(huì)編制4人，工作站編制8人，其中，居委主任與黨務(wù)書記一肩挑，是各項(xiàng)行政工作的直接責(zé)任人，與街道簽定各種責(zé)任書，街道布置的重要工作及每次工作例會(huì)，居委主任都要參加，年終街道對(duì)居委主任的考核也是以其社區(qū)政務(wù)工作開展的情況作為主要依據(jù)，因此在實(shí)際工作中居委主任還是以政務(wù)工作為其中心工作，名為居

委主任，實(shí)際上還是政務(wù)工作的主要負(fù)責(zé)人；工作站站長(zhǎng)兼任居委會(huì)副主任，但主要從事政務(wù)工作；還有另一名居委會(huì)的同志因工作站計(jì)生人員配備不足而兼職計(jì)生工作。這種交叉任職，幾乎使居委會(huì)與社區(qū)工作站變?yōu)閮蓧K牌子一套班子，“兩委一站”仍陷入行政事務(wù)中。此外，街道辦事處隨意調(diào)換、任免社區(qū)居委會(huì)成員的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)社區(qū)居民依法民主選舉社區(qū)自治組織的程序造成了一定的干擾。

（四）社區(qū)自治程度較低，居民參與意識(shí)不強(qiáng)。

從目前我區(qū)各社區(qū)自治情況來看，居民參與率低，且存在參與不平衡的現(xiàn)象。老人、青少年參與多，中青年參與少，如果沒有單位動(dòng)員組織，中青年的會(huì)更少。不在職居民（包括離退休者、下崗人員、個(gè)體無業(yè)者等）社區(qū)參與居多，而單位在職人員參與少，有的甚至是在一年內(nèi)從未參加過社區(qū)自治活動(dòng)。從參與的內(nèi)容來看，事務(wù)性參與多，如社區(qū)文體活動(dòng)、社區(qū)公益活動(dòng)、社區(qū)學(xué)?；顒?dòng)、社區(qū)老人活動(dòng)等；而政治性參與少，在各類選舉過程中，不少社區(qū)選民登記轉(zhuǎn)變?yōu)榈怯涍x民，而且被登記的選民自覺投票意愿不強(qiáng)。造成居民參與率低且不平衡的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是政府、社區(qū)、居民對(duì)社區(qū)治理的理解和要求不同，造成社區(qū)自治動(dòng)力不足，居民參與積極性不高。二是社區(qū)民間組織數(shù)量偏少，社區(qū)組織活動(dòng)頻率低。三是居民自發(fā)組織程度不高，目前我區(qū)社區(qū)自治組織，大部分是應(yīng)政府要求成立的，且組織負(fù)責(zé)人大多數(shù)是由“政府或居委會(huì)指定或推薦的”，使自治活動(dòng)的形式大于實(shí)質(zhì)，容易使居民失去參與的熱情和動(dòng)力。

三、實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的建議

當(dāng)前新型社區(qū)公民自治性治理模式剛剛起步，正處于新舊體制轉(zhuǎn)換的過渡階段，社區(qū)自治組織和制度發(fā)育尚不健全。要建構(gòu)公民自治性社區(qū)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，主要應(yīng)當(dāng)從以下方面入手：

（一）建立行政管理和社區(qū)自治有效銜接的運(yùn)行機(jī)制。首先，正確處理政府依法行政與社區(qū)依法自治的關(guān)系。嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行劃分行政和自治的權(quán)責(zé)邊界，充分認(rèn)識(shí)社區(qū)居民自治的法律地位，進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政的意識(shí)，自覺地尊重社區(qū)居民依法自治的權(quán)利。政府部門應(yīng)主動(dòng)指導(dǎo)、支持和幫助社區(qū)居委會(huì)工作，而不是把社區(qū)變成一級(jí)小政府。凡是政府部門行政職責(zé)范圍內(nèi)的工作，不隨意下達(dá)到社區(qū)居委會(huì)，確實(shí)需要社區(qū)承擔(dān)和參與的工作，必須嚴(yán)格按照區(qū)政府下發(fā)的《XX區(qū)社區(qū)工作準(zhǔn)入制度》的要求，實(shí)行“申報(bào)準(zhǔn)入”，并實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的運(yùn)作方式。同時(shí)區(qū)政府也要根據(jù)社區(qū)的發(fā)展，及時(shí)修改和調(diào)整《XX區(qū)社區(qū)工作準(zhǔn)入制度》，對(duì)于一些可以交由中介組織完成的工作則不應(yīng)再交給社區(qū)完成。

其次，在管理方式上要實(shí)現(xiàn)由微觀直接管理向宏觀間接管理轉(zhuǎn)變。政府在參與社區(qū)建設(shè)和管理的過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮推動(dòng)主體的作用，而不是扮演實(shí)施主體的角色。盡量減少行政干預(yù)，把社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會(huì)中介組織，把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法處理，使社區(qū)居委會(huì)的工作目標(biāo)更多地來

自于社區(qū)居民群眾的實(shí)際需要。政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的設(shè)想，可以通過制定實(shí)施法規(guī)政策、健全規(guī)章制度等法律手段和財(cái)力支持等經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)，以此增強(qiáng)社區(qū)工作的自主性，為社區(qū)依法民主自治創(chuàng)造好的環(huán)境。

第三，進(jìn)一步健全和完善社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)政務(wù)工作站工作制度，明確職責(zé)，規(guī)范操作。理順居委會(huì)與工作站的工作關(guān)系，政府政務(wù)工作任務(wù)要直接下達(dá)到政務(wù)工作站，再由政務(wù)工作站向社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行通報(bào)，取得社區(qū)居委會(huì)的支持和協(xié)助。落實(shí)政務(wù)工作站站長(zhǎng)待遇問題，配齊社區(qū)工作人員，取消居委會(huì)和政務(wù)工作站交叉任職現(xiàn)象。

第四，改革考評(píng)機(jī)制。建立社區(qū)考核街道和政府部門工作、居民考核居委會(huì)工作的考評(píng)機(jī)制，從體制上切斷政府職能部門向社區(qū)委員會(huì)下派行政事務(wù)的可能性，社區(qū)居委會(huì)一切工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)是滿足居民的公共服務(wù)需求，不再是圍繞著上級(jí)的指令轉(zhuǎn)，而是圍繞著居民的需求轉(zhuǎn)。真正把評(píng)議權(quán)、監(jiān)督權(quán)交給社區(qū)群眾。

第五，加大經(jīng)費(fèi)的投入。改變目前政府注重社區(qū)硬環(huán)境的投入，輕軟環(huán)境的投入的現(xiàn)狀，將每月定額下?lián)芙?jīng)費(fèi)給社區(qū)改革為用項(xiàng)目申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，沒項(xiàng)目不給經(jīng)費(fèi)的制度，為社區(qū)開展自治活動(dòng)提供必要 的資金支持。

（二）大力培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)組織，建立有效的委托管理和購買服務(wù)制度。

政府可以通過撥款和減免稅等形式鼓勵(lì)支持引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)組織為生活在社區(qū)中的個(gè)人和家庭提供服務(wù)，并根據(jù)他們提供的服務(wù)給予資金資助。同時(shí)，也可以購買他們提供的公共服務(wù)以支持他們的壯大和發(fā)展，使這些組織逐步發(fā)展為民辦公助，自收自支，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)。以人口計(jì)生工作為例，政府部門和社區(qū)政務(wù)工作站負(fù)責(zé)轄內(nèi)育齡婦女計(jì)劃生育的管理，而人口服務(wù)（包計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)和部分宣傳教育服務(wù)）則可交給社區(qū)服務(wù)組織。發(fā)展社區(qū)服務(wù)組織，加快社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化、網(wǎng)絡(luò)化、市場(chǎng)化進(jìn)程，是為了逐步減少政府對(duì)社區(qū)事務(wù)的包攬，實(shí)現(xiàn)政社分開，在切實(shí)減輕基層自治組織的工作負(fù)擔(dān)的同時(shí)，又使社區(qū)居民享受到優(yōu)質(zhì)專業(yè)的服務(wù)。

（三）建立完善有效的居民社區(qū)參與制度，提高居民社區(qū)參與意識(shí)。

社區(qū)居民的參與意識(shí)來自居民對(duì)自己在社區(qū)中的主體地位的確認(rèn)，而這種主體地位的確認(rèn)只有在參與社區(qū)管理的過程中才可能實(shí)現(xiàn)。在目前居民自治意識(shí)不強(qiáng)、自治經(jīng)驗(yàn)缺乏的現(xiàn)實(shí)情況下，政府要通過加強(qiáng)社區(qū)參與制度建設(shè)，積極為社區(qū)成員提供參與機(jī)會(huì)，從而提高社區(qū)成員自我管理的意識(shí)和能力。參與制度建設(shè)的建設(shè)可以從事關(guān)居民切身利益、為居民深切關(guān)注的事務(wù)入手，引導(dǎo)居民圍

繞這些事務(wù)開展自治。在居民自治能力達(dá)到一定水平后，應(yīng)逐步讓居民實(shí)行自我管理，居民的參與意愿自然會(huì)在自治中得到相應(yīng)的增強(qiáng)。只有社區(qū)成員的廣泛參與，才能培養(yǎng)起現(xiàn)代公民應(yīng)有的社區(qū)意識(shí)，形成社區(qū)范圍內(nèi)有效的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，切實(shí)地發(fā)揮好社區(qū)所固有的各項(xiàng)功能，社區(qū)成員才能成為社區(qū)發(fā)展的真正主體，其主動(dòng)性、互助性、自覺才能得到充分的發(fā)揮，社區(qū)自治才能走上良性發(fā)展的道路。

第五篇：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接

文章標(biāo)題：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接

根據(jù)我國(guó)憲法、地方組織法，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立人民代表大會(huì)，在本行政區(qū)域內(nèi)居于最高地位；而根據(jù)憲法和村民委員會(huì)組織法，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系主要有兩點(diǎn)：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指

導(dǎo)、支持和幫助；第二，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作。

村民委員會(huì)由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生并對(duì)之負(fù)責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生并對(duì)之負(fù)責(zé)。相關(guān)法律注意到了協(xié)調(diào)村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，卻忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會(huì)議的關(guān)系，而在法理上，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該要重要得多，因?yàn)樗鼈兎謩e是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的“母體”。協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民大會(huì)的關(guān)系。筆者認(rèn)為，對(duì)這個(gè)重要關(guān)系的忽略，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會(huì)議作用的發(fā)揮；導(dǎo)致村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系無法厘清；導(dǎo)致村民委員會(huì)在行使權(quán)力時(shí)容易失控。本文擬就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會(huì)議之間的關(guān)系做一些探討。

（一）

按**的看法，民主是個(gè)人把自己的自治權(quán)讓渡出來，通過契約組成一個(gè)共同體，個(gè)人服從這個(gè)共同體的同時(shí)也就是在服從他自己，從而使得個(gè)人的自由獲得最大的保障。一般認(rèn)為，由于每個(gè)人的獨(dú)特性，因而由一個(gè)人來代表另一個(gè)人總是不完整的,甚至可以說，代表本身就是不可能的。直接民主是優(yōu)于間接民主的，而且間接民主的層次越多，那么它距離民主的本意也就越遠(yuǎn)。但是直接民主受諸多條件的限制，現(xiàn)代國(guó)家由于疆域大、人口多、事務(wù)雜，很少有直接民主的實(shí)例。以中國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，推行直接民主是不可想象的。那么，應(yīng)當(dāng)如何逐步擴(kuò)大直接民主的范圍呢？一種理想的路徑是，在基層社區(qū)，由于其范圍小、事務(wù)具體、人們相互熟悉，有推行直接民主的條件，因此應(yīng)當(dāng)在這些小型社區(qū)中實(shí)行民主自治，培養(yǎng)人們民主政治的習(xí)慣和技能，然后逐步向大型社區(qū)推廣。村民自治就是在這樣的思想背景下推出的。但是，由于改革開放后，人口流動(dòng)性增大，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出，農(nóng)村中僅留下老弱婦孺，人們除了春節(jié)之外少有團(tuán)聚，從而形成農(nóng)村的空心化。由于經(jīng)濟(jì)來源不在村中，導(dǎo)致人們對(duì)村莊事務(wù)的關(guān)注度下降；而且在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，人們從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲利的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于從村莊政治活動(dòng)中獲利的可能性，這就進(jìn)一步加大了村莊政治生活的困難。在西部大部分農(nóng)村社區(qū)，一年召集一次村民大會(huì)也非常不容易；即使耗費(fèi)了很大的人力、物力、財(cái)力組織一次，村民也多半派些老弱病殘去參加，投票表決十分隨意，其結(jié)果是組織者與被組織者雙方都不滿意。

為了應(yīng)付這個(gè)困難的局面，各地發(fā)展出了一些代議制民主形式，有的叫“村民代表會(huì)”，有的叫“村民議事會(huì)”，有的叫“村民理財(cái)（監(jiān)督）小組”等，名稱繁多，但組織形式卻大同小異，通常是由村民選舉一些品德清譽(yù)、有辦事能力、熱心為民服務(wù)的人組成一個(gè)常設(shè)的、不領(lǐng)薪酬的小組，人數(shù)從數(shù)人到數(shù)十人不等。一旦村委會(huì)有重大決定或人們對(duì)相關(guān)問題有疑問，即可由他們?nèi)ソ簧?，其意見被人們視同村民大?huì)意見。如村民代表會(huì)與村委會(huì)爭(zhēng)執(zhí)不下，即可由村民代表會(huì)議決定召集村民大會(huì)。順便指出，這種做法不符合《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定。該法認(rèn)為應(yīng)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)召集村民大會(huì)。這條法律規(guī)則授權(quán)被監(jiān)督者啟動(dòng)監(jiān)督程序，不但有違法理，也實(shí)在有違常識(shí)。雖然《村民委員會(huì)組織法》第十八條同時(shí)也規(guī)定：“有十分之一的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議?！钡沁@個(gè)門檻比較高，難以啟動(dòng)。所以村民會(huì)議事實(shí)上的召集者常常就是村民委員會(huì)。法律上并未規(guī)定村民代表會(huì)有權(quán)召集村民會(huì)議。實(shí)踐啟發(fā)我們應(yīng)該修改制度安排，但未修改之前卻只能服從它。

“村民代表會(huì)”從形式上看非常類似村民大會(huì)的常委會(huì)。不過，如前所述，啟動(dòng)村民大會(huì)畢竟是十分不易的事情。能不能夠同時(shí)賦予村民代表會(huì)議另外一種法律性質(zhì)，使它能夠更方便地實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)控呢？可以的，辦法就是把它作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個(gè)代表團(tuán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治緊密銜接起來。

（二）

村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是基層自治的一個(gè)難點(diǎn)問題。

于村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”所謂“指導(dǎo)、支持和幫助”是不確定的概念，村委會(huì)可不可以拒絕這種“指導(dǎo)”呢？“協(xié)助”又是一個(gè)什么概念？如果村委會(huì)就某一事項(xiàng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見相左而“不予協(xié)助”呢？“屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”其實(shí)也是一個(gè)不確定的概念。立法者不可能以有限的條文去窮盡無限的事實(shí)，也不可能預(yù)見到將來可能發(fā)生的一切事件，那么關(guān)于某一具體事項(xiàng)是否“屬于村民自治范

圍內(nèi)的事項(xiàng)”必然可能發(fā)生爭(zhēng)議。

相對(duì)來說，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制了大量資源，而且是高度組織化的，而村民則缺少資源，而且組織化程度也較低，村委會(huì)一旦夾在這二者之間，通常都會(huì)選擇順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志，除了少數(shù)例外。法諺說：“法律并不作精確之規(guī)定，而委諸優(yōu)秀之人作出判斷?！痹诋?dāng)前形勢(shì)下，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出精

確規(guī)定是不可能的，那么就應(yīng)當(dāng)有一群“優(yōu)秀之人”來作出判斷。事實(shí)證明村委會(huì)與鎮(zhèn)政府均不可以承擔(dān)這一任務(wù)，那么村民大會(huì)可否來作出判斷呢？也不可以。因?yàn)榇迕翊髸?huì)只有判斷村委會(huì)行為的權(quán)利，它不可能去判斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。所以，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以對(duì)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的爭(zhēng)議作出判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是本區(qū)域內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這就意味著，它當(dāng)然可以撤銷并確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)決定。而人大是全體人民當(dāng)家作主行使公共權(quán)力的地方，當(dāng)然也就是村民行使當(dāng)家作主權(quán)利的地方。這就意味著，用某種形式把村民自治（一種更小范圍內(nèi)的人民當(dāng)家作主）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大聯(lián)系起來至少在法理上是可行的。最簡(jiǎn)單的方法是把村民代表會(huì)議看成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個(gè)代表團(tuán)。

當(dāng)前村民自治的另一個(gè)問題是對(duì)村民自治內(nèi)部法律問題的解決。假如不能通過召開村民大會(huì)來解決問題，村民同村委會(huì)之間的財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)如何定義？它們的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，因此不是行政案件。對(duì)類似案件，法院在受案的時(shí)候非常困難。村官的權(quán)力雖小，卻事關(guān)老百姓的衣食住行，“誰來監(jiān)督五百萬村官”并不是一個(gè)小問題。如果村民自治同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能有效地結(jié)合起來，村民遇到類似情況，就可以比較妥善地解決。如果是普遍性的問題，可以召開村民大會(huì)解決；如果是個(gè)別性的問題，則可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本村代表團(tuán)作出申訴，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的名義作出裁決。這實(shí)際上是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大某種憲法裁決的權(quán)力，在今后的民主政治實(shí)踐中將具有深遠(yuǎn)的意義。

（三）

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大同村民自治銜接起來似乎是順理成章的事情。而村民委員會(huì)組織法卻只花了很少筆墨來描述二者的關(guān)系。這恐怕同我們長(zhǎng)期以來忽視人大建設(shè)有關(guān)，也同我們潛意識(shí)里把村委會(huì)看成一級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)系。村民委員會(huì)組織法具體涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村委會(huì)關(guān)系的法條只有第十五條：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。”眾所周知，選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的基本政治權(quán)利，破壞選舉是對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯。依刑法規(guī)定，如果在各級(jí)人大選舉中有上述行為者，嚴(yán)重的可以處以刑罰。而在村委會(huì)選舉中，卻只是規(guī)定可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映，而事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大又根本無此權(quán)限：它既不能宣布選舉結(jié)果無效，也不能對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行任何處罰。選舉中的賄選舞弊等行為，人大應(yīng)該享有兩項(xiàng)權(quán)力：宣布選舉無效、宣布重新組織選舉。而對(duì)當(dāng)事人的懲罰，則應(yīng)該交給司法機(jī)關(guān)處置。與此相反，規(guī)定村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的法條卻不少，除了總綱性的第四條確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，而村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)予協(xié)助而外，還有第二條規(guī)定村委會(huì)的權(quán)限包括“向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議”；第八條規(guī)定：“村委會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”；第二十條規(guī)定村民會(huì)議制定和修改的自治章程、村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)“報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)政府實(shí)際上對(duì)村委會(huì)享有廣泛的上位性權(quán)利。事實(shí)上，村委會(huì)不僅應(yīng)當(dāng)有權(quán)向政府反映村民的意見和建議，而且村民還應(yīng)當(dāng)有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映自己的意見。當(dāng)前的鄉(xiāng)村人大代表不能承擔(dān)這個(gè)任務(wù)。村委會(huì)的撤并恐怕還是慎重些，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出，由縣級(jí)人大決定為宜。至于村規(guī)民約，則帶有立法的性質(zhì)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案可能更妥當(dāng)一些。

就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間同村民自治事實(shí)上全無法定聯(lián)系的情況下，第二十八條卻規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民行使自治權(quán)利?！绷⒎ㄒ鈭D不錯(cuò)，但立法者卻沒有考慮，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以什么實(shí)際上可用的權(quán)限去“保證”和“保障”村民自治？由于法律授權(quán)過于空洞，現(xiàn)實(shí)的情況，只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大扮演旁觀者的角色。現(xiàn)行法律之所以作出這種規(guī)定，可能是基于兩種考慮：一是擔(dān)心過分削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)村民自治的控制會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理難度的增加。我國(guó)的國(guó)家正式權(quán)力從建國(guó)以后一直垂直深入到農(nóng)戶，一旦稍微后退，管理者的擔(dān)心不難理解。就我國(guó)的政治傳統(tǒng)來說，農(nóng)村的政治管理一直是“兩條腿走路”，一是通過保甲制度盡力使國(guó)家權(quán)力向下延伸；另一方面通過家族的自治功能來維持農(nóng)村社會(huì)共同體。家族的自治基礎(chǔ)，在五四以后，由于個(gè)人意識(shí)和國(guó)家意識(shí)的雙重覺醒，一直在不斷弱化[1]；而實(shí)行村民自治之后，國(guó)家對(duì)個(gè)人的計(jì)劃性控制力也不存在了，取而代之的是市民社會(huì)的不斷成長(zhǎng)。而在自治的市民社會(huì)成熟之前，可能存在社會(huì)控制的真空。所以法律為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留了一些控制手段。這可以看做是一種妥協(xié)和折中。但是，這種妥協(xié)也造成了村民自治的停滯不前。

二是懷疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作能力?，F(xiàn)階段法律文本上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)限的承認(rèn)多是一種承諾。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大本身的條件確實(shí)也不允許它去承擔(dān)同時(shí)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)這樣繁重的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會(huì)，只設(shè)立主席團(tuán)，至少在目前，主席團(tuán)的成員多半是兼職性、榮譽(yù)性，其主動(dòng)工作的動(dòng)力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大即使設(shè)有專職主席也不過是“一張報(bào)紙一杯茶”。有人通過實(shí)地調(diào)研指出：“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的現(xiàn)狀是：一方面法律規(guī)定賦權(quán)不夠，另一方面既定權(quán)能也不能充分發(fā)揮?！盵2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大許多代表事實(shí)上也是“戴帽安排”的，代表履行職務(wù)的積極性不高，人民對(duì)他們的認(rèn)知度、認(rèn)同度也不高。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)，首先就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大代表的素質(zhì)，其次要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實(shí)際權(quán)力和工作任務(wù)，避免它們現(xiàn)在這種“說起來重要，事實(shí)上無事可干”的尷尬境地。而加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)，除了加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)以外，最重要的是通過公開、公平、公正的選舉把那些有能力、有愿望為人民辦事的人選出來。當(dāng)前農(nóng)村選舉繁多，村委會(huì)選舉、人大代表選舉、村民代表選舉、黨支部的“兩推一選”，實(shí)際效果卻并不理想。把村民代表選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉結(jié)合起來，既加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，又完善了村民自治、節(jié)省了選舉成本，不失為一個(gè)一舉幾得的方案。

（四）

村民委員會(huì)組織法考慮到了農(nóng)村情況千差萬別，因而不易召集村民會(huì)議的情況，故在第二十一條中規(guī)定：“人數(shù)較多或居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按照每5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人?！北緱l規(guī)定要求“人數(shù)較多”或“居住分散”的村才可以推選村民代表，實(shí)無必要。第一，何謂“人數(shù)較多”、“居住分散”，各地情況懸殊，實(shí)難統(tǒng)一。第二，之所以要求召集村民代表會(huì)議，本質(zhì)原因在于村民會(huì)議召集不易，而不易召集的原因很多，不必限于“人數(shù)較多”或“居住分散”。某些省的規(guī)定涉及了村民代表會(huì)議與人大代表的關(guān)系問題。有的省份是贊成兩者兼容的。比如廣東省規(guī)定：村民代表會(huì)議由村民代表，村民委員會(huì)委員和居住在本村的各級(jí)人大代表構(gòu)成。陜西省也有類似的規(guī)定。但是也有人持反對(duì)意見，認(rèn)為：“村民代表會(huì)議既然名為村民代表的會(huì)議，應(yīng)當(dāng)只有村民的代表組成，其他人一律不能參加。其他人即使參加，也只能列席會(huì)議，而不能享有表決權(quán)?！盵3]并接著舉云南省為例，“不是村民代表的村民小組成員，居住在本村的各級(jí)人大代表和政協(xié)委員可以列席村民代表會(huì)議?！?/P>

在此不得不辨的一個(gè)問題是，村民代表和人大代表這兩個(gè)身份可否兼容？人大代表是人民選舉產(chǎn)生的，代表人民行使管理國(guó)家權(quán)力的，是受人民監(jiān)督并可以被人民罷免的。簡(jiǎn)言之，他代表了選民的利益。而村民代表也是由村民選舉的，討論決定村莊的各類事項(xiàng)，他也代表了選民的利益。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和村民代表的利益是同一的，所以兩者的兼容應(yīng)該沒有問題。另外，根據(jù)我國(guó)選舉法，代表是按選區(qū)產(chǎn)生的，而選區(qū)“可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分”。即我國(guó)是以地域代表制為基礎(chǔ)的地域代表制和職業(yè)代表制的結(jié)合；而職業(yè)代表制由于可能引起議會(huì)內(nèi)部的劇烈沖突，所受到的批評(píng)是比較多的[4]。這樣，假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以村這個(gè)居住狀況來劃分的話，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表同村民代表相重合是合法、合理、合情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是毫無疑問的。問題在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督村民自治是否會(huì)破壞村民自治的獨(dú)立性？我們認(rèn)為，自治并非絕對(duì)的獨(dú)立于其他權(quán)力，自治只能是在憲法的框架下人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)。不利于人民當(dāng)家作主的山高皇帝遠(yuǎn)式的自治是有害的。而根據(jù)憲法的規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的機(jī)構(gòu)。人民自治應(yīng)當(dāng)是人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義。人民自治受

到人民代表大會(huì)制度的規(guī)范和制約，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看是最有利于人民當(dāng)家作主的。如果人民自治真的成了一種不能制約的權(quán)力，最后受到損害最大的一定是人民的權(quán)利。因?yàn)槿魏螜?quán)力總是傾向于自我擴(kuò)張，一直擴(kuò)張到它不可逾越的邊界為止。假定每個(gè)行政村，下劃10個(gè)村民小組，每個(gè)村民小組推選2名村民代表（同時(shí)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表），每個(gè)行政村共選舉村民代表20人，從規(guī)模上看是比較合適的。如果按照每5戶或15戶推選1人，則將導(dǎo)致村民代表會(huì)規(guī)模過大而召集不易，失去村民代表會(huì)制度設(shè)計(jì)的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村民代表會(huì)代表兩次選舉可以一次完成，效率較高。這個(gè)模式的優(yōu)越性在于：

第一，每個(gè)村民小組中選取2名代表，可以有效避免家族勢(shì)力或大的利益集團(tuán)對(duì)村政的過度操縱。因?yàn)榇蠹易寤虼蟮睦婕瘓F(tuán)一般聚居于某些小組，受每一個(gè)小組村民代表名額的限制，大家族或大的利益集團(tuán)可以獲得的代表人數(shù)是有限的；其他的族姓在全村范圍內(nèi)可能是小姓，但在特定的小組內(nèi)則可能占相對(duì)的多數(shù)。

第二，可以有效監(jiān)督村委會(huì)。它一旦發(fā)現(xiàn)村委會(huì)的不法行為，既可以召集村民大會(huì)議決，也可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表團(tuán)名義，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或上級(jí)人大申訴，當(dāng)然，前提是人大的權(quán)限要落實(shí)。現(xiàn)行的村委會(huì)組織法規(guī)定：“村民委員會(huì)可以召集村民代表開會(huì)”（第二十一條），除此以外沒有規(guī)定村民代表會(huì)的其他召集途徑，這對(duì)于發(fā)揮村民代表會(huì)的監(jiān)督作用是十分不利的。村民代表會(huì)應(yīng)當(dāng)可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況選擇最有效的監(jiān)督途徑。

第三，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村民自治之間含糊不清的關(guān)系。因?yàn)榇迕翊頃?huì)一旦對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定有異議，即可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表團(tuán)的名義要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定進(jìn)行確認(rèn)、變更或撤銷。這樣也避免了村委會(huì)必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間作出抉擇的尷尬局面。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果認(rèn)為本身決定是合法的而村委會(huì)拒絕執(zhí)行，也可以提請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議決，通過村民代表會(huì)啟動(dòng)村民大會(huì)來解決爭(zhēng)議，而不必直接同村委會(huì)進(jìn)行爭(zhēng)論甚至強(qiáng)迫村委會(huì)服從。這樣做，雖然表面上使問題復(fù)雜化了，但是，由于村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為和爭(zhēng)議都被納入了可操作的法律框架之內(nèi)，對(duì)我國(guó)的民主法制無疑具有重大意義。

第四，由于各村的村民代表同屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，而他們對(duì)本村村委會(huì)又具有法律控制力，那么，凡是屬于跨村的問題，比如修筑道路、治理污染、社會(huì)治安、水源管理，都可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的體系內(nèi)協(xié)商解決。這就解決了村民自治范圍過小，不能解決重大問題的弊端，也為將來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治奠定了基礎(chǔ)；同時(shí)也可以把多數(shù)民主同協(xié)商民主結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)民主形式的多樣化。

第五，還可以有效地改善和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。由于人大代表由村民小組直接選出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基礎(chǔ)更為堅(jiān)實(shí)，人民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作也更為了解；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間充當(dāng)仲裁者，同時(shí)擁有了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的監(jiān)督權(quán)限，也可以使自己的權(quán)力實(shí)化，擺脫目前可有可無的橡皮圖章形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力實(shí)化之后，再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為依托，把民主自治的范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)重合起來，從而解決目前所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治沒有憲法依據(jù)的問題。

注釋：

[1]袁紅濤：《在“國(guó)家”與“個(gè)人”之間——論20世紀(jì)初的宗族批判》，載《天府新論》2004年第5期。

[2]張斐松：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的履職與人大制度的完善——浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大調(diào)研報(bào)告》，載《人大研究》2006年第3期。

[3]王禹：《村民選舉法律問題研究》，北京大學(xué)出版社2002年版，第60頁。

[4]周葉中主編：《憲法學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第290頁。

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