第一篇：進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作 促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的供求矛盾在一些地區(qū)越來越突出，耕地保護(hù)壓力不斷加大。為引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)集中、集約用地，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）中提出“鼓勵(lì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策，十七屆三中全會(huì)在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出在土地管理中要堅(jiān)決落實(shí)兩個(gè)最嚴(yán)格的制度，就是要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。

2000年以來，在大量促進(jìn)土地集約利用探索中，逐步提出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，部分地區(qū)為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求與土地供應(yīng)不足之間的矛盾，在基本農(nóng)田和耕地受到嚴(yán)格保護(hù)的情況下，開始把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向到農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是農(nóng)民的宅基地。典型做法是針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、數(shù)量多、布局分散、環(huán)境質(zhì)量低劣、土地利用率低等現(xiàn)象，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改造舊村莊，用騰退出來的農(nóng)村建設(shè)用地置換經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地指標(biāo)。

為了穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，2005年國土資源部組織先行開展掛鉤試點(diǎn)工作，相繼出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤試點(diǎn)工作的通知》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》, 對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)行了規(guī)范。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的成效

自2006年以來，國土資源部共開展三批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，其中，前兩批試點(diǎn)項(xiàng)目直接由部批準(zhǔn)，第三次試點(diǎn)由部向有關(guān)省（區(qū)、市）下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由省國土資源部門確定試點(diǎn)項(xiàng)目并報(bào)部備案。三批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目共下達(dá)周圍指標(biāo)43萬畝，涉及省份共24個(gè)。據(jù)了解，到2009年底，第一批試點(diǎn)已拆舊復(fù)墾5.85畝，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%；第二批試點(diǎn)已拆舊復(fù)墾3.84畝，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的33%；各地正在組織編制第三批試點(diǎn)實(shí)施方案。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保護(hù)。天津市第一批試點(diǎn)已如期完成土地復(fù)墾工作，實(shí)現(xiàn)了耕地動(dòng)態(tài)平衡。按照掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，農(nóng)村宅基地復(fù)墾后的耕地與周邊耕地接連成片，便于實(shí)施農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，在保護(hù)耕地的同時(shí)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高。東麗區(qū)華明鎮(zhèn)永和村復(fù)墾后建成設(shè)施農(nóng)業(yè)示范園，畝產(chǎn)效益萬元，較之傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)提高了10倍。

二是節(jié)約集約用地水平極大提高。天津市第一批掛鉤試點(diǎn)5個(gè)項(xiàng)目的拆舊區(qū)涉及37個(gè)村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。通過實(shí)施掛鉤試點(diǎn)，將37個(gè)分散的村落人口集中，僅使用土地433公頃即可解決農(nóng)民安置問題，安置區(qū)人均用地降至65平方米，節(jié)約土地近65％。

三是用地布局得到優(yōu)化。天津市以城鄉(xiāng)增減掛鉤為平臺(tái)，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)示范建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)三區(qū)統(tǒng)籌、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。進(jìn)一步加快了農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向設(shè)施農(nóng)業(yè)集中，優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)和布局。

四是推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過掛鉤試點(diǎn)，人口向小城鎮(zhèn)集中，政府公共服務(wù)的功能進(jìn)一步發(fā)揮，道路管網(wǎng)設(shè)施、市政公用配套設(shè)施進(jìn)一步完備，教育、醫(yī)療、娛樂等服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)均等化、農(nóng)民工作、生活便利化，農(nóng)村環(huán)境面貌煥然一新，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距迅速縮短。2008年4月，天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)在全世界87個(gè)城市106個(gè)參選項(xiàng)目中，成功入選2010年上海世博會(huì)城市最佳實(shí)踐展區(qū)。

五是農(nóng)民生活質(zhì)量得到提高。通過掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，解決了廣大農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)和收入大幅增加，實(shí)現(xiàn)了“安居、樂業(yè)、有保障”。以天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)為例，農(nóng)戶平均現(xiàn)有宅基地和房屋估價(jià)4至5萬元，到新建小城鎮(zhèn)置換一套80多平方米的住宅，價(jià)值超過30萬元，農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)增加20多萬元。農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)后，就業(yè)更多地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，收入明顯提高。

二、問題和隱患

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的開展，有一些問題和隱患需要引起注意并研究解決：

一是復(fù)墾區(qū)復(fù)耕土地的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。有的地方將原宅基地復(fù)墾之后的土地收歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)所有，有的地方將之歸原村集體所有。歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府使用的，是否應(yīng)按規(guī)定辦理征地手續(xù)，土地增值的收益如何返還給農(nóng)民等方面的法律依據(jù)比較模糊，有關(guān)規(guī)定缺失。

二是掛鉤項(xiàng)目區(qū)拆遷農(nóng)民安置與權(quán)益保障。掛鉤試點(diǎn)開展的時(shí)間還不長(zhǎng)，地方政府在實(shí)施掛鉤的過程中，注意力主要集中在農(nóng)民搬遷意愿、能否如期復(fù)墾拆舊區(qū)，是否能按時(shí)歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)上，對(duì)搬遷農(nóng)民宅基地和建新占用承包地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、承包地復(fù)墾后承包權(quán)分配、掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的權(quán)益是否讓農(nóng)民共享等問題，沒有深入研究，事實(shí)上這也是掛鉤實(shí)施后如何管理的問題，要推廣掛鉤實(shí)施的范圍，還需要在農(nóng)民權(quán)益的保障問題上繼續(xù)總結(jié)和創(chuàng)新，繼續(xù)深入研究和試點(diǎn)。

三是耕地?cái)?shù)量雖能做到不減少，但耕地質(zhì)量難以有提高。部分試點(diǎn)缺少推進(jìn)復(fù)墾工作的有效措施。經(jīng)批準(zhǔn)開展的掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目單位在爭(zhēng)取周轉(zhuǎn)指標(biāo)時(shí)十分積極，但對(duì)拆舊、復(fù)墾的重視程度不夠，加之土地復(fù)墾是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，效益顯現(xiàn)時(shí)間較長(zhǎng)，工作開展效果不能立竿見影，在土地復(fù)墾方面手段少，措施弱，制約了土地復(fù)墾工作順利開展。復(fù)耕后的耕地質(zhì)量有待于進(jìn)一步培育和提高。部分掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目復(fù)墾的耕地?cái)?shù)量達(dá)到了歸還指標(biāo)的要求，但因肥力的培育需要較長(zhǎng)時(shí)間，復(fù)耕后的耕地質(zhì)量較低，有待于進(jìn)一步改造。

四是項(xiàng)目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠。由于上輪編制的土地利用總體規(guī)劃沒有考慮掛鉤工作，現(xiàn)在部分地區(qū)的規(guī)劃修編仍處于前期研究階段，很多縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未進(jìn)行。土地整理規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃相脫節(jié)，有的掛鉤項(xiàng)目區(qū)安排與未來城鎮(zhèn)布局、結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向還不能銜接。

三、建議

一是科學(xué)做好掛鉤試點(diǎn)規(guī)劃。目前全國都在開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃相銜接，以引導(dǎo)掛鉤試點(diǎn)工作穩(wěn)步有序地開展，值得進(jìn)一步研究。

二是協(xié)調(diào)掛鉤試點(diǎn)各項(xiàng)政策。進(jìn)一步加大與國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部、住房建設(shè)部相關(guān)部門的協(xié)調(diào)力度，協(xié)調(diào)好各種政策。明確減免掛鉤項(xiàng)目區(qū)“兩費(fèi)一稅”（新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅）。進(jìn)一步明確掛鉤試點(diǎn)在稅收、土地使用權(quán)證、行政許可等方面也辦理相應(yīng)手續(xù)的有關(guān)規(guī)定?？偨Y(jié)試點(diǎn)工作取得的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些成熟的管理辦法和規(guī)定要上升到法律法規(guī)的高度。

三是積極探索后續(xù)管理新思路。隨著掛鉤政策的深入推進(jìn)，涉及的村莊合并、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的權(quán)益分配的變更和社區(qū)管理等問題逐漸顯現(xiàn)出來，必須探索產(chǎn)權(quán)管理的新思路，明確土地權(quán)屬，鼓勵(lì)有條件的地方實(shí)行農(nóng)村集體土地折股量化，農(nóng)民參與股權(quán)分紅。

四是進(jìn)一步加強(qiáng)復(fù)墾工作。研究制定能夠切實(shí)快速推進(jìn)復(fù)墾工作的措施，確保指標(biāo)掛鉤周轉(zhuǎn)中耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量有提高。進(jìn)一步加大監(jiān)督管理力度。加強(qiáng)掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)理制度建設(shè)，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范化，可采取國際慣例招標(biāo)有資質(zhì)的監(jiān)管單位，對(duì)項(xiàng)目建新、拆舊、復(fù)墾等進(jìn)行全程監(jiān)控，對(duì)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審核。強(qiáng)化上級(jí)政府和部門對(duì)下級(jí)政府和部門項(xiàng)目參與過程中的監(jiān)督檢查。

一場(chǎng)讓農(nóng)民“上樓”的行動(dòng)，正在全國二十多個(gè)省市進(jìn)行。拆村并居，無數(shù)村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數(shù)農(nóng)民正在“被上樓”。各地目標(biāo)相同：將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。他們共同的政策依據(jù)是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)政策被地方政府利用、“曲解”，成為以地生財(cái)?shù)男峦緩健Ｓ械牡胤酵黄浦笜?biāo)范圍，甚至無指標(biāo)而“掛鉤”，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)拆民居拿走宅基地。演變?yōu)橐粓?chǎng)新的圈地運(yùn)動(dòng)。宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益，被權(quán)力和資本“合謀”拿走。農(nóng)民則住進(jìn)了被選擇的“新農(nóng)村”，過著被產(chǎn)生的“新生活”。各地規(guī)模浩大的拆村運(yùn)動(dòng)，打著各種旗號(hào)，例如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等。也有對(duì)應(yīng)政策推出，諸如“村改社”、“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q社?！钡鹊?。按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積??節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”也就是，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，必須獲得國土部批準(zhǔn)，得到相應(yīng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，才能開展。指標(biāo)是“借”，3年內(nèi)要以復(fù)墾的耕地“歸還”。根據(jù)國土部的試點(diǎn)管理辦法，增減掛鉤嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、大拆大建。但在一些地方，強(qiáng)拆民房，強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”的事例，已有發(fā)生。

“十二五”規(guī)劃建議中為什么要突出提出預(yù)防和治理城市病呢？中國的城市化水平，1980年是19%，今年大概是47%到48%，預(yù)計(jì)到2025年城市化率將

達(dá)到60%左右，我們一方面面臨著新一輪的城市發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也面臨著非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這個(gè)挑戰(zhàn)就是大城市病和特大城市病，而且我們的一些大城市正在經(jīng)歷這種病。因此面向未來，基于我們現(xiàn)在的發(fā)展模式，從戰(zhàn)略的高度前瞻性地考慮這個(gè)問題，是非常有必要的。

我認(rèn)為城市病的本質(zhì)就是城市資源環(huán)境的承載力和城市化發(fā)展規(guī)模的匹配度失衡。城市的資源環(huán)境是有一定承載能力的，隨著城市的膨脹，城市的資源環(huán)境越來越不能適應(yīng)城市的良好發(fā)展。另外，城市組織管理落后于城市化過程也是造成城市病的重要原因。我們還可以找出更多的原因來解釋城市病產(chǎn)生的機(jī)理。但是，從本質(zhì)上講，城市病是城市資源環(huán)境承載力和城市化發(fā)展規(guī)模的矛盾。

城市病的治理

目前我們正處在城市化加速發(fā)展和城市病顯形的階段，隨著城市人口不斷膨脹，我們面臨的問題越來越突出，所以應(yīng)該對(duì)威脅城市發(fā)展過程的城市病予以足夠的重視，及早采取多種方式完善城市系統(tǒng)，使得城市慢慢進(jìn)入良性循環(huán)階段，千萬不要等城市病積重難返的時(shí)候再去治理。

對(duì)于城市病的治理，我有四點(diǎn)建議。

第一，合理確定城市開發(fā)邊界，提高建成區(qū)人口密度，防止特大城市面積過度擴(kuò)張。從國家層面講確實(shí)需要基于資源環(huán)境承載能力來建立城市空間的發(fā)展布局規(guī)劃，鼓勵(lì)資源環(huán)境承載能力強(qiáng)的地方多發(fā)展，鼓勵(lì)資源環(huán)境承載能力差的地方要優(yōu)化發(fā)展。

第二，加強(qiáng)城市公用設(shè)施建設(shè)。這一點(diǎn)不用過多解釋。國外很多大城市治理城市病也很重視公用設(shè)施、公共交通系統(tǒng)的作用。

第三，要樹立以人為本、城市治理的理念。在我們城市提供公共服務(wù)的過程中，要樹立新型城市治理的理念。要改變過去城市治理的傳統(tǒng)管理意識(shí)，也就是治理者和被治理者意識(shí)，更多地強(qiáng)調(diào)在提供公共服務(wù)的過程中讓公眾以不同的方式從不同的角度參與。比如我們駕私家車時(shí)往往發(fā)現(xiàn)很多道路開車特不方便，因而就會(huì)有一些抱怨，不知道這路是怎么設(shè)計(jì)、怎么修的，這里面就是缺少社會(huì)決策公共參與的問題。如果讓城市公共服務(wù)的使用者參與決策，相信城市公共服務(wù)的滿意度會(huì)提高很多。

第四，構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系?！笆濉币?guī)劃建議提出，要促進(jìn)形成一批城市群，我將其引申一下，我們面向未來，要著力構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。

在這里，讓我們先了解一下世界城市化的發(fā)展?fàn)顩r?，F(xiàn)在城市群正在成為全球城市體系中非常重要的、并且越來越重要的一個(gè)角色。像美國三大城市群，也就是大紐約地區(qū)、五大湖地區(qū)、大洛杉磯地區(qū)三大城市群所創(chuàng)造的GDP占全美國的60%-70%；日本的大東京地區(qū)、大阪神戶地區(qū)、名古屋地區(qū)創(chuàng)造的GDP占全日本70%左右；其他的城市群，如英國大倫敦地區(qū)、法國大巴黎地區(qū)、加拿大多倫多以及大溫哥華地區(qū)，在城市發(fā)展過程當(dāng)中也正在發(fā)揮著越來越重要的作用，城市群日益成為世界城市化發(fā)展的主流。

從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，城市群是多中心的結(jié)構(gòu)，多中心的結(jié)構(gòu)有利于防止把城市功能過于集中于一個(gè)超大城市而帶來的城市病。城市群是在一定地域空間相對(duì)集中布局，從而可以有效地降低成本，有效地避免城市分散化而帶來的土地浪費(fèi)。從這一點(diǎn)來講，城市群成為全球城市體系中的重要角色是有其存在的道理的。因此，推動(dòng)城市的健康發(fā)展，需要我們積極構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。

第二篇：進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作 促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作 促進(jìn)土

地節(jié)約集約利用

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的供求矛盾在一些地區(qū)越來越突出，耕地保護(hù)壓力不斷加大。為引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)集中、集約用地，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）中提出“鼓勵(lì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策，十七屆三中全會(huì)在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出在土地管理中要堅(jiān)決落實(shí)兩個(gè)最嚴(yán)格的制度，就是要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。2000年以來，在大量促進(jìn)土地集約利用探索中，逐步提出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，部分地區(qū)為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求與土地供應(yīng)不足之間的矛盾，在基本農(nóng)田和耕地受到嚴(yán)格保護(hù)的情況下，開始把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向到農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是農(nóng)民的宅基地。典型做法是針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、數(shù)量多、布局分散、環(huán)境質(zhì)量低劣、土地利用率低等現(xiàn)象，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改造舊村莊，用騰退出來的農(nóng)村建設(shè)用地置換經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地指標(biāo)。為了穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，2005年國土資源部組織先行開展掛鉤試點(diǎn)工作，相繼出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤試點(diǎn)工作的通知》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》, 對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)行了規(guī)范。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的成效

自2006年以來，國土資源部共開展三批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，其中，前兩批試點(diǎn)項(xiàng)目直接由部批準(zhǔn)，第三次試點(diǎn)由部向有關(guān)?。▍^(qū)、市）下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由省國土資源部門確定試點(diǎn)項(xiàng)目并報(bào)部備案。三批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目共下達(dá)周圍指標(biāo)43萬畝，涉及省份共24個(gè)。據(jù)了解，到2009年底，第一批試點(diǎn)已拆舊復(fù)墾5.85畝，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%；第二批試點(diǎn)已拆舊復(fù)墾3.84畝，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的33%；各地正在組織編制第三批試點(diǎn)實(shí)施方案。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保護(hù)。天津市第一批試點(diǎn)已如期完成土地復(fù)墾工作，實(shí)現(xiàn)了耕地動(dòng)態(tài)平衡。按照掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，農(nóng)村宅基地復(fù)墾后的耕地與周邊耕地接連成片，便于實(shí)施農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，在保護(hù)耕地的同時(shí)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高。東麗區(qū)華明鎮(zhèn)永和村復(fù)墾后建成設(shè)施農(nóng)業(yè)示范園，畝產(chǎn)效益萬元，較之傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)提高了10倍。二是節(jié)約集約用地水平極大提高。天津市第一批掛鉤試點(diǎn)5個(gè)項(xiàng)目的拆舊區(qū)涉及37個(gè)村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。通過實(shí)施掛鉤試點(diǎn)，將37個(gè)分散的村落人口集中，僅使用土地433公頃即可解決農(nóng)民安置問題，安置區(qū)人均用地降至65平方米，節(jié)約土地近65％。三是用地布局得到優(yōu)化。天津市以城鄉(xiāng)增減掛鉤為平臺(tái)，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)示范建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)三區(qū)統(tǒng)籌、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。進(jìn)一步加快了農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向設(shè)施農(nóng)業(yè)集中，優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)和布局。四是推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過掛鉤試點(diǎn)，人口向小城鎮(zhèn)集中，政府公共服務(wù)的功能進(jìn)一步發(fā)揮，道路管網(wǎng)設(shè)施、市政公用配套設(shè)施進(jìn)一步完備，教育、醫(yī)療、娛樂等服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)均等化、農(nóng)民工作、生活便利化，農(nóng)村環(huán)境面貌煥然一新，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距迅速縮短。2008年4月，天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)在全世界87個(gè)城市106個(gè)參選項(xiàng)目中，成功入選2010年上海世博會(huì)城市最佳實(shí)踐展區(qū)。

五是農(nóng)民生活質(zhì)量得到提高。通過掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，解決了廣大農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)和收入大幅增加，實(shí)現(xiàn)了“安居、樂業(yè)、有保障”。以天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)為例，農(nóng)戶平均現(xiàn)有宅基地和房屋估價(jià)4至5萬元，到新建小城鎮(zhèn)置換一套80多平方米的住宅，價(jià)值超過30萬元，農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)增加20多萬元。農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)后，就業(yè)更多地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，收入明顯提高。

二、問題和隱患

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的開展，有一些問題和隱患需要引起注意并研究解決：

一是復(fù)墾區(qū)復(fù)耕土地的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。有的地方將原宅基地復(fù)墾之后的土地收歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)所有，有的地方將之歸原村集體所有。歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府使用的，是否應(yīng)按規(guī)定辦理征地手續(xù)，土地增值的收益如何返還給農(nóng)民等方面的法律依據(jù)比較模糊，有關(guān)規(guī)定缺失。

二是掛鉤項(xiàng)目區(qū)拆遷農(nóng)民安置與權(quán)益保障。掛鉤試點(diǎn)開展的時(shí)間還不長(zhǎng)，地方政府在實(shí)施掛鉤的過程中，注意力主要集中在農(nóng)民搬遷意愿、能否如期復(fù)墾拆舊區(qū)，是否能按時(shí)歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)上，對(duì)搬遷農(nóng)民宅基地和建新占用承包地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、承包地復(fù)墾后承包權(quán)分配、掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的權(quán)益是否讓農(nóng)民共享等問題，沒有深入研究，事實(shí)上這也是掛鉤實(shí)施后如何管理的問題，要推廣掛鉤實(shí)施的范圍，還需要在農(nóng)民權(quán)益的保障問題上繼續(xù)總結(jié)和創(chuàng)新，繼續(xù)深入研究和試點(diǎn)。

三是耕地?cái)?shù)量雖能做到不減少，但耕地質(zhì)量難以有提高。部分試點(diǎn)缺少推進(jìn)復(fù)墾工作的有效措施。經(jīng)批準(zhǔn)開展的掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目單位在爭(zhēng)取周轉(zhuǎn)指標(biāo)時(shí)十分積極，但對(duì)拆舊、復(fù)墾的重視程度不夠，加之土地復(fù)墾是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，效益顯現(xiàn)時(shí)間較長(zhǎng)，工作開展效果不能立竿見影，在土地復(fù)墾方面手段少，措施弱，制約了土地復(fù)墾工作順利開展。復(fù)耕后的耕地質(zhì)量有待于進(jìn)一步培育和提高。部分掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目復(fù)墾的耕地?cái)?shù)量達(dá)到了歸還指標(biāo)的要求，但因肥力的培育需要較長(zhǎng)時(shí)間，復(fù)耕后的耕地質(zhì)量較低，有待于進(jìn)一步改造。

四是項(xiàng)目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠。由于上輪編制的土地利用總體規(guī)劃沒有考慮掛鉤工作，現(xiàn)在部分地區(qū)的規(guī)劃修編仍處于前期研究階段，很多縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未進(jìn)行。土地整理規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃相脫節(jié)，有的掛鉤項(xiàng)目區(qū)安排與未來城鎮(zhèn)布局、結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向還不能銜接。

三、建議 一是科學(xué)做好掛鉤試點(diǎn)規(guī)劃。目前全國都在開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃相銜接，以引導(dǎo)掛鉤試點(diǎn)工作穩(wěn)步有序地開展，值得進(jìn)一步研究。

二是協(xié)調(diào)掛鉤試點(diǎn)各項(xiàng)政策。進(jìn)一步加大與國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部、住房建設(shè)部相關(guān)部門的協(xié)調(diào)力度，協(xié)調(diào)好各種政策。明確減免掛鉤項(xiàng)目區(qū)“兩費(fèi)一稅”（新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅）。進(jìn)一步明確掛鉤試點(diǎn)在稅收、土地使用權(quán)證、行政許可等方面也辦理相應(yīng)手續(xù)的有關(guān)規(guī)定?？偨Y(jié)試點(diǎn)工作取得的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些成熟的管理辦法和規(guī)定要上升到法律法規(guī)的高度。

三是積極探索后續(xù)管理新思路。隨著掛鉤政策的深入推進(jìn)，涉及的村莊合并、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的權(quán)益分配的變更和社區(qū)管理等問題逐漸顯現(xiàn)出來，必須探索產(chǎn)權(quán)管理的新思路，明確土地權(quán)屬，鼓勵(lì)有條件的地方實(shí)行農(nóng)村集體土地折股量化，農(nóng)民參與股權(quán)分紅。

四是進(jìn)一步加強(qiáng)復(fù)墾工作。研究制定能夠切實(shí)快速推進(jìn)復(fù)墾工作的措施，確保指標(biāo)掛鉤周轉(zhuǎn)中耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量有提高。進(jìn)一步加大監(jiān)督管理力度。加強(qiáng)掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)理制度建設(shè)，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范化，可采取國際慣例招標(biāo)有資質(zhì)的監(jiān)管單位，對(duì)項(xiàng)目建新、拆舊、復(fù)墾等進(jìn)行全程監(jiān)控，對(duì)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審核。強(qiáng)化上級(jí)政府和部門對(duì)下級(jí)政府和部門項(xiàng)目參與過程中的監(jiān)督檢查。

第三篇：關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知

關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知

[2007-7-31][點(diǎn)擊1421]

國土資源部文件

國土資發(fā)〔2007〕169號(hào)

關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知

天津、內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、廣東、四川等?。▍^(qū)、市）國土資源廳（局）：

《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國土資發(fā)〔2005〕207號(hào)）下發(fā)以來，各試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）高度重視、精心組織、扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱掛鉤試點(diǎn)），積累了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了積極成效。但是，個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)仍存在思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、整體審批不完善、跟蹤監(jiān)管不到位等問題。為統(tǒng)一思想，明確要求，嚴(yán)格管理，穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)就進(jìn)一步規(guī)范試點(diǎn)工作的有關(guān)問題通知如下：

一、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步明確掛鉤試點(diǎn)工作的指導(dǎo)原則

推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，是貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）的重要措施。掛鉤試點(diǎn)工作要以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，以保護(hù)資源、保障權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。各試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）要按照國發(fā)〔2004〕28號(hào)和國土資發(fā)〔2005〕207號(hào)文件的要求，充分認(rèn)識(shí)掛鉤試點(diǎn)工作的重要意義，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，明確指導(dǎo)原則，嚴(yán)格規(guī)范管理，扭轉(zhuǎn)片面追求周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模等傾向，防止大拆大建、侵害農(nóng)民權(quán)益等行為。

二、突出規(guī)劃引導(dǎo)，嚴(yán)格控制掛鉤試點(diǎn)的范圍和規(guī)模

強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)掛鉤試點(diǎn)工作的整體控制。要按照現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌安排試點(diǎn)并合理組織試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部等有條件的地區(qū)開展試點(diǎn)；要在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，科學(xué)編制掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，合理布局項(xiàng)目建新區(qū)和拆舊區(qū)，避免城鄉(xiāng)建設(shè)中的二次拆遷；

要扎實(shí)做好項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃編制工作，高度重視項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和村民意愿調(diào)查等基礎(chǔ)工作，確保項(xiàng)目區(qū)嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施。

嚴(yán)格控制試點(diǎn)范圍和規(guī)模。推進(jìn)城鄉(xiāng)增減掛鉤工作，要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相適應(yīng)，要充分考慮農(nóng)村社會(huì)保障能力，充分尊重當(dāng)?shù)匚幕?xí)慣和農(nóng)民意愿。要從嚴(yán)控制掛鉤試點(diǎn)的范圍，試點(diǎn)必須經(jīng)部批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自開展。要嚴(yán)格按照部批復(fù)的省級(jí)掛鉤試點(diǎn)工作總體方案及下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總規(guī)模，合理確定掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)。不得隨意擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，不得擅自突破規(guī)劃，不得突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展掛鉤試點(diǎn)，增加建設(shè)用地的，要追究責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用計(jì)劃指標(biāo)。

三、從嚴(yán)規(guī)范管理，促進(jìn)掛鉤試點(diǎn)工作有序開展

嚴(yán)格規(guī)范試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的整體審批。掛鉤試點(diǎn)涉及的農(nóng)用地和建設(shè)用地調(diào)整、互換、使用，統(tǒng)一納入項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行整體審批，實(shí)行行政區(qū)域和項(xiàng)目區(qū)雙重管理，對(duì)未經(jīng)整體審批的項(xiàng)目區(qū)，不得使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。要進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃的審批和備案工作，要在不突破省級(jí)試點(diǎn)總體方案及掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總規(guī)模的前提下，從嚴(yán)審批項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃，并及時(shí)報(bào)部備案。

加強(qiáng)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的全程跟蹤管理，確保指標(biāo)按時(shí)足額歸還。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)模控制，不得作為新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用。歸還的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，農(nóng)用地不得少于建新占用的新增建設(shè)用地規(guī)模，耕地不得少于建新占用的耕地面積。要建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)臺(tái)賬管理制度，全程跟蹤掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的下達(dá)、使用和核定歸還。要建立并嚴(yán)格執(zhí)行掛鉤試點(diǎn)工作考核和驗(yàn)收制度，建立掛鉤試點(diǎn)情況報(bào)告制度。

四、尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益

充分尊重農(nóng)民意愿。要保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，建立公眾參與和監(jiān)督制度，項(xiàng)目區(qū)選點(diǎn)布局要實(shí)行聽證、論證，充分吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和社會(huì)各界意見；項(xiàng)目區(qū)實(shí)施過程中，涉及農(nóng)用地和建設(shè)用地調(diào)整、互換，以及集體土地征收，涉及農(nóng)民補(bǔ)償安置的，要實(shí)行公示。要循序漸進(jìn)地推進(jìn)掛鉤試點(diǎn)工作，不得違背當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿，搞大拆大建，不符合農(nóng)民意愿的，不得搞行政命令強(qiáng)行拆遷。要堅(jiān)決防止盲目推進(jìn)試點(diǎn)，搞政績(jī)工程、形象工程，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。要按照國發(fā)〔2004〕28號(hào)和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號(hào)）文件的要求，對(duì)被拆遷農(nóng)民要足額補(bǔ)償并妥善安置，切實(shí)提高被拆遷農(nóng)民的生活水平，保障其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)；集中安置的，要從實(shí)際出發(fā)，方便生產(chǎn)生活，使被拆遷農(nóng)民真正享受到掛鉤試點(diǎn)工作帶來的實(shí)惠。要貫徹落實(shí)城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策，建新地塊中實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌供地所得收益，要按一定比例返還農(nóng)村，支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)。

五、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保掛鉤試點(diǎn)工作取得成效

各級(jí)國土資源管理部門要高度重視，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把掛鉤試點(diǎn)工作列入重要工作議程，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣С郑訌?qiáng)相關(guān)部門配合。要建立掛鉤試點(diǎn)工作目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格責(zé)任考核，確保掛鉤試點(diǎn)工作取得成效。各試點(diǎn)省份要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，抓緊完善規(guī)范管理的各項(xiàng)辦法，對(duì)不符合國土資發(fā)〔2005〕207號(hào)文件和本通知精神的，要抓緊整改，并及時(shí)報(bào)部備案；要加強(qiáng)政策調(diào)研，有針對(duì)性研究解決試點(diǎn)工作中的問題和困難；要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，注重宣傳引導(dǎo)，防止試點(diǎn)工作走樣，確保掛鉤試點(diǎn)工作規(guī)范平穩(wěn)開展。

各地要根據(jù)本通知要求，抓緊對(duì)第一批項(xiàng)目區(qū)開展全面調(diào)查，對(duì)存在問題的要及時(shí)整改，并于8月15日前將整改情況報(bào)部。部將適時(shí)對(duì)各試點(diǎn)省份工作進(jìn)行抽查，對(duì)存在突出問題的進(jìn)行通報(bào)。

二〇〇七年七月十三日

第四篇：﹡﹡市 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作初探

﹡﹡市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作初探

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作背景與意義

為了貫徹黨的十六屆五中全會(huì)關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的精神，落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的要求，2005年10月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)掛鉤試點(diǎn)工作提出了基本要求，明確了相關(guān)政策和管理方式，確定了天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等8個(gè)試點(diǎn)省市。2006年3月，安徽省發(fā)改委和國土資源廳把我市港口鎮(zhèn)確定為全省發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)之一。不久，省政府即將出臺(tái)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)工作的若干意見》，對(duì)此項(xiàng)工作有關(guān)政策與要求作了具體規(guī)定與部署。為支持此項(xiàng)工作開展，省國土資源廳下達(dá)了2006年全省城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤周轉(zhuǎn)計(jì)劃84700畝，其中﹡﹡市2000畝，專項(xiàng)用于補(bǔ)充農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地計(jì)劃，以緩解各地建設(shè)用地需求量過大的壓力。目前全省已批準(zhǔn)168個(gè)項(xiàng)目區(qū)，申請(qǐng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)128000畝。

開展掛鉤試點(diǎn)工作，可以優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，提高土地集約利用水平，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，緩解建設(shè)用地供需矛盾；利用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，可以彌補(bǔ)建設(shè)用地計(jì)劃不足，確保各類重點(diǎn)建設(shè)用地。為此，各地政府高度重視，正在積極組織項(xiàng)目申報(bào)，著力推進(jìn)此項(xiàng)工作。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的內(nèi)涵和基本要求

（一）、掛鉤試點(diǎn)工作的內(nèi)涵

所謂城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱掛鉤試點(diǎn)），是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干個(gè)擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)。通過建新拆舊和土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，用地結(jié)構(gòu)和布局更合理的土地整理工作。

（二）基本要求

1、掛鉤試點(diǎn)規(guī)?？刂坪凸芾矸绞?/p>

通過下達(dá)一定的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)（即農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)）進(jìn)行規(guī)模控制與管理。規(guī)劃不得突破下達(dá)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，并在3年內(nèi)用拆舊區(qū)復(fù)墾驗(yàn)收合格的新增耕地面積歸還省國土資源廳。周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須專項(xiàng)用于掛鉤項(xiàng)目建新區(qū)，按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則管理。

2、掛鉤試點(diǎn)工作的基本原則：

（1）以規(guī)劃控制規(guī)模，引導(dǎo)用地布局與結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。

（2）以掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制建新區(qū)用地規(guī)模，調(diào)控實(shí)施進(jìn)度，考核計(jì)劃目標(biāo)。（3）以項(xiàng)目區(qū)實(shí)施為核心，實(shí)行行政轄區(qū)和項(xiàng)目區(qū)建新拆舊雙層審批，考核與管理。（4）促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地。

1（5）因地制宜、統(tǒng)籌安排、突出重點(diǎn)、先易后難、分步實(shí)施。（6）尊重群眾意愿，維護(hù)集體與農(nóng)戶土地等合法權(quán)益。

三、我市農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作對(duì)策(一)農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀

我市大小農(nóng)村居民點(diǎn)共計(jì)2000多個(gè)，總面積5460.215公頃，人均占地174.76平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)農(nóng)居點(diǎn)規(guī)模大且分散的特點(diǎn)；同時(shí)廢棄工礦用地、空閑建設(shè)用地較多，土地利用率不高，農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力巨大。根據(jù)《﹡﹡市土地開發(fā)整理規(guī)劃》預(yù)測(cè)分析，全市可整理農(nóng)村居民點(diǎn)面積2475.1公頃，通過整理復(fù)墾，可增加農(nóng)用地面積1135.5公頃，其中可增加耕地501.3公頃。

(二)建設(shè)用地供需形勢(shì)

1997-2004年，全市新增各類建設(shè)用地4339.34公頃，扣除港口灣水庫特殊項(xiàng)目用地外，年均新增建設(shè)用地215.46公頃，其中年均占用農(nóng)用地69.2公頃。2004年以后，我市新增建設(shè)用地遞增率呈上升趨勢(shì)。1997-2004年省下達(dá)我市農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃2654.8公頃，實(shí)際建設(shè)用地占用農(nóng)用地突破計(jì)劃39.8公頃，且計(jì)劃缺口逐步加大，建設(shè)用地供需矛盾日益尖銳。同時(shí)國家實(shí)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，把土地作為調(diào)控主要閘門，土地供應(yīng)更加趨緊。因此，積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，利用用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)彌補(bǔ)用地計(jì)劃不足，是依法合理用地，拓展用地空間的重要途徑之一。

(三)掛鉤試點(diǎn)工作對(duì)策

1、成立組織，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施管理。該項(xiàng)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，也是土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的一項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，更是當(dāng)前推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，涉及人力、物力、財(cái)力較多，社會(huì)影響面廣，因此必須成立一個(gè)強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)全面協(xié)調(diào)和組織實(shí)施工作。同時(shí)，它又是一種政府行為，單靠國土資源部門力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，建議成立以市政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，發(fā)改、城建、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、交通、國土、環(huán)保、新農(nóng)村建設(shè)等部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，抽調(diào)、業(yè)務(wù)骨干抓具體事務(wù)，形成政府抓，抓政府，政府協(xié)調(diào)、部門配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的強(qiáng)有力組織實(shí)施體系，以確保此項(xiàng)工作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

2、開展調(diào)查摸底。農(nóng)村居民點(diǎn)及工礦廢棄地等具體情況不清，規(guī)劃方案難以編制，試點(diǎn)也難以確定與實(shí)施。為此，今年上半年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處開展了農(nóng)村居民點(diǎn)整理情況摸底，上報(bào)了農(nóng)村居民點(diǎn)整理試點(diǎn)情況調(diào)查表和相關(guān)圖件，通過匯總分析，全市現(xiàn)階段擬可拆舊復(fù)墾的農(nóng)村居民點(diǎn)總面積為108.79公頃。其中可復(fù)墾為耕地80公頃，扣除用于安置區(qū)安置占用耕地外，可用于城鎮(zhèn)建設(shè)新建項(xiàng)目掛鉤占用耕地60公頃。拆舊重點(diǎn)地區(qū)主要集中在港口、汪溪、梅林、中溪、仙霞、方塘等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。拆舊地塊地類主要為農(nóng)村居民點(diǎn)，廢棄工礦用地。拆舊地塊主要為煤礦塌陷區(qū)、易洪易澇區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)拆遷區(qū)。

2006年，計(jì)劃在汪溪辦事處、港口鎮(zhèn)、中溪鎮(zhèn)開展首批掛鉤試點(diǎn)，拆舊區(qū)總面積51.37公頃，可復(fù)墾面積48.11公頃，規(guī)劃用于拆舊安置區(qū)耕地12.17公頃，可用于城鎮(zhèn)新建項(xiàng)目掛鉤耕 2 地35公頃。安置區(qū)充分運(yùn)用未利用地和其他農(nóng)用地15公頃，做到盡量少占耕地，盡可能多的騰出指標(biāo)用于城鎮(zhèn)新建項(xiàng)目。目前，首批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃正在編制中，準(zhǔn)備盡快組織報(bào)批。

3、制定總體實(shí)施方案。按照上級(jí)國土資源部門及省政府要求，本著摸清家底、整體分析、總體規(guī)劃、先易后難、分步實(shí)施的思路，結(jié)合我市新農(nóng)村建設(shè)村莊布點(diǎn)規(guī)劃及本次調(diào)查摸底和分析情況，制定全市掛鉤試點(diǎn)工作實(shí)施方案，明確工作目的、方法、步驟與要求，提出存在的問題和解決問題的建議，提交市政府研究后下發(fā)執(zhí)行。為了進(jìn)一步摸清情況，要盡快開展廢棄工礦用地、廢棄農(nóng)村居民點(diǎn)，廢棄鄉(xiāng)村公共公益設(shè)施用地補(bǔ)充調(diào)查，全面掌握全市農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾潛力，為今后編制申報(bào)掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目和分步實(shí)施做好充分準(zhǔn)備。

4、廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，堅(jiān)持公眾參予。要充分利用各種宣傳工具與手段，向領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)?shù)厝罕姺e極宣傳此項(xiàng)工作有關(guān)政策，使之充分認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)工作的重要性和必要性，形成齊抓共管的良好氛圍，贏得廣大干群的積極配合與支持。同時(shí)要充分發(fā)揮專家組作用，認(rèn)真吸取專家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃等方面提出的合理化意見，使規(guī)劃更具科學(xué)性。尊重并聽取村組農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)的建議，使項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃更具操作性。

5、廣泛籌集資金，謹(jǐn)慎務(wù)實(shí)推進(jìn)工作。要多方籌集資金，多渠道整合財(cái)力資源，形成資金合力，共同投入使用。一是加大城鎮(zhèn)建新項(xiàng)目新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和土地開墾費(fèi)征繳力度，將此類資金全額用于該項(xiàng)工作。市財(cái)政部門應(yīng)在歷年征繳的上述兩類規(guī)費(fèi)中，切出一塊用于此項(xiàng)建設(shè)。二是對(duì)安置區(qū)和城鎮(zhèn)建新區(qū)經(jīng)營性用地實(shí)行招拍掛出讓，將所得凈出讓金全額用于掛鉤試點(diǎn)工作開展。三是積極組織申報(bào)煤礦塌陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)綜合整治項(xiàng)目，多頭爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，用于拆舊補(bǔ)償與復(fù)墾、安置區(qū)建設(shè)。四是利用市本級(jí)財(cái)政社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)資金，投入安置區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)。五是從市級(jí)財(cái)政土地出讓金中提取部分資金支持項(xiàng)目區(qū)建設(shè)。六是吸納企業(yè)社會(huì)資金，參與項(xiàng)目區(qū)開發(fā)建設(shè)。七是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村農(nóng)戶自籌一部分資金，用于安置區(qū)建設(shè)。

總之，掛鉤試點(diǎn)工作是新時(shí)期各級(jí)政府各相關(guān)部門一項(xiàng)新任務(wù)，沒有多少現(xiàn)成的路子和經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，需要不斷探索。同時(shí)它又是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，做得好就是一項(xiàng)德政工程和民心工程。因此，中央和省政府要求我們務(wù)必實(shí)事求是，謹(jǐn)慎、務(wù)實(shí)、積極、穩(wěn)妥，創(chuàng)造性地開展工作，把好事辦好。在惠及農(nóng)村，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，提高農(nóng)村生活質(zhì)量的同時(shí)，使我市的建設(shè)用地布局更合理、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、用地更集約、效益更顯著。

第五篇：如何做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作

如何做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，土地供需矛盾日益突出?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式為解決這一問題提供了新的思路。如何做好城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作，對(duì)于我們國土資源部門來說又是一個(gè)新的課題。筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。深入調(diào)查 科學(xué)選址 “城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤工作”是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)，牽涉到多方的利益和矛盾的工作。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的選擇是否科學(xué)、合理，會(huì)直接影響到掛鉤工作的是否順利進(jìn)行以及最終的成效。所以所選擇的項(xiàng)目區(qū)應(yīng)具備以下幾個(gè)條件：一是具備一定的農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力，這是開展掛鉤工作的前提；二是項(xiàng)目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)要有過硬的組織和協(xié)調(diào)能力，這是掛鉤工作的保證；三是農(nóng)民群眾理解、支持、并積極配合，這是掛鉤工作實(shí)施的基礎(chǔ)；四是具有資金籌措保障能力，這是掛鉤實(shí)施的關(guān)鍵。充分尊重民意保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，必須將保障項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，不得違背農(nóng)民意愿，借機(jī)搞政績(jī)工程，強(qiáng)行拆遷,給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，在試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的推進(jìn)中，要想方設(shè)法讓群眾滿意，盡量把每一項(xiàng)工作做細(xì)、做實(shí)，積極爭(zhēng)取各方面的支持和配合。在開展掛鉤工作之前要采取多種形式進(jìn)行廣泛宣傳，把掛鉤試點(diǎn)工作的意義、措施，特別是將相關(guān)補(bǔ)助政策講清、講透、講到位。在實(shí)施過程中要嚴(yán)格按規(guī)程陽光操作，同時(shí)還要充分聽取群眾的意見建議，確保工作穩(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo) 搞好部門協(xié)調(diào)。

領(lǐng)導(dǎo)重視是做好各項(xiàng)工作的前提。掛鉤試點(diǎn)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及群眾的切身利益，離不開各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力支持。在掛鉤試點(diǎn)工作中，要經(jīng)常組織分析檢查和調(diào)研，遇到問題要及時(shí)匯報(bào)，爭(zhēng)取各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持。建議政府成立由國土、監(jiān)察、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)政等相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員的掛鉤項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)任務(wù)，明確責(zé)任分工。加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的溝通,并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂增減掛鉤工作目標(biāo)責(zé)任狀,堅(jiān)持一票否決制，確保試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。落實(shí)資金 規(guī)范運(yùn)行掛鉤試點(diǎn)的開展需要一定的資金作為保障，資金的籌措能力是掛鉤試點(diǎn)能否順利啟動(dòng)和推進(jìn)的關(guān)鍵因素。由于當(dāng)前政府沒有此類專項(xiàng)資金，資金來源主要依靠使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)所實(shí)現(xiàn)的土地凈收益，但是由于當(dāng)前土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)不夠繁榮，且大部分指標(biāo)主要用來解決工業(yè)項(xiàng)目用地，土地收益不高，給掛鉤項(xiàng)目資金的籌集帶來了一定困難，從而會(huì)影響試點(diǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)。建議由政府牽頭，整合各路資金給予大力支持，統(tǒng)一投入掛鉤區(qū)，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作能順利推進(jìn)。在資金管理中實(shí)行?？顚Ｓ?，封閉運(yùn)行。項(xiàng)目工程施工全部采取陽光操作，嚴(yán)禁出現(xiàn)豆腐渣工程?？茖W(xué)規(guī)劃注重實(shí)效。

推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，必須堅(jiān)持規(guī)劃先行，為項(xiàng)目建設(shè)提供技術(shù)保障。在規(guī)劃中堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求，按照因地制宜的原則，結(jié)合實(shí)際，采取不同的模式。在實(shí)施中要做好“四個(gè)結(jié)合”達(dá)到“三個(gè)目的”：即與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合；與城中村建設(shè)相結(jié)合；與廢棄工礦地的土地整理相結(jié)合；與提高土地集約節(jié)約利用水平相結(jié)合。從而達(dá)到改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，改變村容村貌；盤活土地，提高土地集約節(jié)約利用水平；增加有效耕地面積，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供建設(shè)用地空間。