第一篇：福建省農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目操作研究

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福建省農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目操作研究

作者：王宏偉

來源：《新農(nóng)村》2012年第10期

【摘 要】 農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是對農(nóng)村低效利用的建設(shè)用地進行整治并新增耕地，實現(xiàn)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。本文以福建省內(nèi)項目為研究對象，探討農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的操作，為研究其它同種類型區(qū)域提供參考。

【關(guān)鍵詞】 土地整治；掛鉤；福建省

1農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵和意義

1.1農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵

近幾年，福建省經(jīng)濟飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展速度加快，城市建設(shè)對土地的需求也日益增加，同時，我國實施最嚴厲的耕地保護政策，導(dǎo)致目前地方政府對城市建設(shè)用地的需求得不到滿足。而我省農(nóng)村建設(shè)用地由于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口大量減少，農(nóng)村住宅用地大量閑置。再加上農(nóng)村住宅用地建新不拆舊，使全省出現(xiàn)大量的空心村，農(nóng)村居民點面積不減反增[1]。在這背景下，福建國土資源廳2010年2月下發(fā)《關(guān)于實施農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤意見》，當前，全省先在綜合改革試點鎮(zhèn)和已有的土地整治試點縣開展土地整治項目，形成的掛鉤指標可按規(guī)定對外轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是對全省農(nóng)村低效利用的建設(shè)用地進行整治并增加耕地，實現(xiàn)城市建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤，建設(shè)用地的總量保持平衡。也就是針對空心村、空心房、危舊房等農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地重新規(guī)劃、整治，將一部分建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，一部分改建為新村。農(nóng)村新增耕地形成的掛鉤指標用于城市建設(shè)，城市從土地出讓收益中轉(zhuǎn)移一部分資金到農(nóng)村[2]。

1.2開展農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的意義

（1）有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。實施農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將城鎮(zhèn)建設(shè)用地收益反哺農(nóng)村，這樣可拓展城市反哺農(nóng)村的資金渠道，并保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）有利于推進福建省城鎮(zhèn)化進程。實施農(nóng)村土地整治，對農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地進行重新規(guī)劃和綜合利用，引導(dǎo)農(nóng)村集中建設(shè)和村民有序轉(zhuǎn)移，將促進散亂的自然村向中心村

和集鎮(zhèn)聚集，農(nóng)村村民向住宅小區(qū)、新型社區(qū)和小城鎮(zhèn)集中，加快推進全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程。

（3）有利于擴大全省內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長。實施農(nóng)村土地整治，對村莊建設(shè)用地進行整理復(fù)墾，建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，將有力帶動城鄉(xiāng)投資與消費需求，促進經(jīng)濟增長。

（4）有利于保護耕地、生態(tài)和人文環(huán)境。結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，對田、水、路、林、村進行綜合整治，將有效增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村人居環(huán)境，促進生態(tài)、人文環(huán)境保護。

2福建省農(nóng)村居民點現(xiàn)狀

（1）全省農(nóng)村人均農(nóng)村居民點用地面積過大，存在大量的“空心村”。據(jù)省統(tǒng)計局資料，2005年福建省總?cè)丝?535萬人，其中城鎮(zhèn)人口1672萬人。據(jù)2005年土地利用變更調(diào)查資料測算，2005年全省農(nóng)村人均居民點用地139平方米，大于國家標準（見表1）。

表1 福建省人均居民點用地情況一覽表

單位：萬人，公頃，平方米/人

（2）農(nóng)村居民點空間布局較為散亂。在以前相當長時期內(nèi)，福建省農(nóng)村居民點處于自發(fā)性的發(fā)展中，農(nóng)民依田而居、依山而建形成了“滿天星”式的農(nóng)村居民點布局體系，造成農(nóng)村土地利用粗放，利用效益低下。不少農(nóng)民任意擴大宅基地，大肆占用耕地進行居民點建設(shè)，導(dǎo)致了資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞。

（3）大量居民點設(shè)施、環(huán)境較差，且環(huán)衛(wèi)、供水、交通設(shè)施少。很多房子破損不堪。大多數(shù)村民有養(yǎng)雞、鴨、豬習慣，在房屋旁修圈，造成人畜共居現(xiàn)象嚴重。村容村貌差，村民住宅新舊混雜，既有新建磚混住宅，又有老舊土房，建筑風格不統(tǒng)一，外墻顏色新舊各異，造成全村村容村貌雜亂無章，房屋色調(diào)、立面不協(xié)調(diào)。公共設(shè)施缺乏，目前大部分居民點內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施缺乏，缺少必要的如綠地、文化活動中心等公共活動設(shè)施，水、電、排污、防洪等基礎(chǔ)設(shè)施尚待改善。

（4）部分居民點存在安全隱患，福建省素有“八山一水一分田”的省份之稱，全省山地多，有相當多的居民點建筑依山體布置，坡度較大，極容易發(fā)生泥石流和山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害。部分房屋比較破舊，結(jié)構(gòu)老化，容易損毀。這些居民點安全問題突出。

（5）城鎮(zhèn)用地增加與農(nóng)村居民點用地減少不相掛鉤，土地利用總體效率沒有相應(yīng)提高。一方面越來越多的農(nóng)村人口進城發(fā)展，但這些人大部分在農(nóng)村中仍占有宅基地的“雙重占地”現(xiàn)象還比較普遍，因此農(nóng)村閑散地大量存在，有些地方甚至出現(xiàn)空心村的現(xiàn)象；農(nóng)村違法占地多，一戶多宅，宅基地嚴重超標的現(xiàn)象還非常普遍；另一方面由于缺乏對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌

規(guī)劃。城鎮(zhèn)新增用地占用耕地的同時，并沒有相應(yīng)地按照新增量進行農(nóng)村居民點用地的整理復(fù)墾。

3福建省增減掛鉤項目實施模式和存在的問題

3.1福建省增減掛鉤項目實施模式

福建省農(nóng)村土地整治項目中的居民點整治大致可分為公寓化模式、村莊歸并、縮村填實、規(guī)模搬遷4種模式。

（1）社區(qū)化模式：該模式對沿海經(jīng)濟水平較高的“城中村”或者是位于城郊結(jié)合部和集鎮(zhèn)的農(nóng)村居民點通過集中建設(shè)公寓式樓房、集約化生產(chǎn)設(shè)施、規(guī)?；?jīng)營農(nóng)業(yè)的一種農(nóng)村居民點整治模式。整理出來的土地復(fù)墾后用農(nóng)業(yè)經(jīng)營。該模式對統(tǒng)一規(guī)劃和成片開發(fā)很有利，但是所需資金量較大，且所涉及的土地權(quán)屬調(diào)整較為復(fù)雜[3]。

（2）遷村并點：所謂遷村并點模式農(nóng)村土地整治就是通過土地整治，使一些散戶居民或村莊向具有一定規(guī)?；蚪?jīng)濟基礎(chǔ)的中心村或者城鎮(zhèn)進行遷移，從而實現(xiàn)居民點集中安置，并對原來的居民點土地進行復(fù)墾。其主要特點為：一是中心村或者城鎮(zhèn)有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，能吸納附近村莊的勞動力；二是附近的村莊農(nóng)戶少，但占地面積大且集體經(jīng)濟較發(fā)達，農(nóng)民較富裕；三是農(nóng)戶舊房翻新、新建住宅和公建設(shè)施配套的要求強烈，群眾新建住宅向中心村集聚的意見比較統(tǒng)一。遷村并點模式圖（如下圖）。

圖1 遷村并點模式示意圖

（3）縮村填實：所謂縮村填實農(nóng)村土地整治就是對村莊在原地基礎(chǔ)上進行重新規(guī)劃，并對空心村、危舊房、廢棄地進行改造和整治，原村莊一部分作為建新區(qū)安置村民，剩下一部分復(fù)墾成耕地，從而實現(xiàn)新村建設(shè)和土地盤活。其主要特點是舊村聚居面積較大，區(qū)位較好，但空心村現(xiàn)象突出、一戶多宅多、舊房危房多、閑置廢棄地多，通過農(nóng)村土地整治新增村莊建設(shè)用地的潛力比較大。縮村填實模式圖（如下圖）

圖2 縮村填實模式示意圖

（4）整村搬遷：所謂整村搬遷模式農(nóng)村土地整治，顧名思義就是對一些地處不適合人類居住、生產(chǎn)生活條件較差的村莊，通過土地整治實施整體搬遷，從而使原來的村民搬遷至便于生活和生產(chǎn)的地方。其主要特點為：一是地處特殊地區(qū)，如地質(zhì)災(zāi)害隱患點或水、電、路等基礎(chǔ)配套設(shè)施條件很差，按照政策規(guī)定必須整體搬遷或逐年梯度搬遷；二是老村破舊不堪，布局分散，且大多數(shù)年輕人已居住新居民點，通過宅基地整理，可復(fù)墾新增耕地的潛力較大。

3.2項目實施中存在的問題

福建省土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作已有一定進展，新增了大量的耕地。但也存在一些困難和問題。主要問題有：

（1）資金問題：現(xiàn)階段，全省農(nóng)村土地整治項目主要來源于增減掛鉤指標使用費，按照規(guī)定土地增減掛鉤指標有償使用費最低標準為10-20萬元。這個使用費對南平、三明、龍巖等山區(qū)是足夠的。但福建沿海地區(qū)的舊房賠償和安置成本非常高，這些地區(qū)通過土地增減掛鉤指標有償使用費來開展整治可能會資金不足。

（2）產(chǎn)權(quán)與利益分配問題：產(chǎn)權(quán)與利益分配制度還不夠完善，整治區(qū)土地權(quán)屬糾紛時有發(fā)生。現(xiàn)階段農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的分散經(jīng)營與土地整治后土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的矛盾，勢必會造成土地整治過程中大量土地的權(quán)屬調(diào)整與利益再分配。由于產(chǎn)權(quán)與利益分配制度不完善，土地產(chǎn)權(quán)糾紛時有發(fā)生，無疑增大了土地綜合整治難度，影響到土地綜合整治工作的成功完成。

（3）復(fù)墾耕地質(zhì)量問題：因宅基地普遍地勢高，沒有可耕作的表土層，再加上地方政府重量輕質(zhì)，只追求新增耕地的數(shù)量而忽視其質(zhì)量?；緵]有進行客表土和土壤改良，其新增的耕地質(zhì)量較低。根據(jù)去年省廳的調(diào)研課題顯示，按照2005年、2006年占用耕地和補充耕地的結(jié)構(gòu)，如果實行按等級折算，全省大約需要用1.3—1.5畝的補充耕地折抵1畝的占用耕地才能實現(xiàn)年度耕地占補數(shù)量質(zhì)量平衡。

（4）農(nóng)民權(quán)益保護問題：在農(nóng)村土地整治過程中出現(xiàn)了許多違背農(nóng)民意愿的情況，結(jié)果導(dǎo)致大量的農(nóng)村集體土地被圈占，有些干部甚至從中牟利，損農(nóng)民之本來填自己的口袋。有些在分配新增耕地的時候分配不均，造成部分農(nóng)民權(quán)益受損。還有一些集體共有建筑的賠償費沒有分配農(nóng)民手上。

（5）整治區(qū)域規(guī)劃缺乏環(huán)境保護和人文精神考慮：全省整治項目規(guī)劃中未考慮生態(tài)環(huán)境和人文景觀的保護，一些項目出于追求土地面積和作物產(chǎn)量，而使生態(tài)環(huán)境和一些人文景觀遭到破壞。比如將所有的渠道、溝、道路等設(shè)施全部硬化，破壞農(nóng)田內(nèi)一些小動物的棲息地遭到破壞，還有些項目拆除了一些具有地方特色的舊建筑物，造成人文景觀的破壞。

（6）后期管護問題。項目管理偏重于工程建設(shè)過程的監(jiān)督，而當工程竣工并移交項目所在地村集體，國土系統(tǒng)指導(dǎo)制定和公布了村規(guī)民約后，項目管理即宣告結(jié)束。項目建成的各類設(shè)施如何使用、管理和維護由村集體自行負責。按國家土地整理政策，項目建成的各類設(shè)施屬集體資產(chǎn)，歸村民共同使用和管理。但是由于集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)比較模糊，建成設(shè)施超負荷使用的情況在部分項目中發(fā)生。并存在大量損壞設(shè)施無人管得情況。

4對策與建議

實施整治項目資金多元化

（1）還可以通過土地增減掛鉤指標有償使用費來獲得項目的資金，通過國土廳的交易平臺來交易，獲取資金將該項目實施下去。

二、政府拿出部分資金用于項目實施。另外在拓寬資金籌集的途徑的同時，可有效整合中小水利、農(nóng)村交通、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村扶貧、中低產(chǎn)田改造等各類資金，加大對農(nóng)村土地整治的資金投入。以加快農(nóng)村土地整治項目進程，切實發(fā)揮促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

三、農(nóng)民自籌資金，由于掛鉤項目與新農(nóng)村建設(shè)項目配套實施，因此對于拆舊區(qū)的農(nóng)民來說他們是掛鉤項目實施的受益者，他們能改善住房條件，增加耕地面積，得到賠償資金。因此，掛鉤項目的實施，農(nóng)民必須作為項目主體的一部分參與其中，因此在保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，合理吸收農(nóng)民自籌資金是該項目順利實施的一部分。

（2）成立整治項目領(lǐng)導(dǎo)小組解決產(chǎn)權(quán)與利益：在項目實施過程中，相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地整治項目領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)處理建設(shè)用地復(fù)墾的各項工作，并從相關(guān)部門抽調(diào)人員組成項目技術(shù)組，設(shè)專職管理人員。主要負責項目勘測、土地規(guī)劃、權(quán)屬登記、搬遷補助、拆除舊宅基地上的建筑、農(nóng)戶搬遷安置，解決糾紛，接受群眾信訪等各項具體事項。

（3）采取技術(shù)措施確保復(fù)墾的耕地質(zhì)量：在整治復(fù)墾區(qū)域清除舊房屋地面物及基礎(chǔ)，再進行土地平整，并客紅土作為耕作層，客粘土作為保水層，應(yīng)進行灌水耕耙細整，沉實松土層，使格田平整度控制在±3cm，地表不見生土大土塊。采用紅土修筑田坎或田埂，修筑過程必須逐層夯實牢固，并在田坎田埂上種草和黃花菜，防止暴雨沖刷崩塌。新造田塊整平后，要大量增施農(nóng)家肥和秸稈肥、土雜肥以及氮磷鉀復(fù)混肥，改良土壤理化性狀和培肥土壤肥力。

（4）充分保障當?shù)卮迕竦臋?quán)利：通過廣播電視、宣傳欄、印發(fā)宣傳材料等多種形式把各項政策宣傳到位。整治過程要陽光操作，嚴格執(zhí)行公示制度，對補助資金發(fā)放、增減掛鉤資金使用等重要事項，要及時在鄉(xiāng)、村兩級公示，主動接受群眾監(jiān)督，切實保障群眾知情權(quán)。當?shù)卮迕袷俏覀兺恋卣雾椖克?、?fù)墾、開發(fā)好的耕地和建設(shè)好的新農(nóng)村的最終使用者。所以，在農(nóng)村土地整治工作中，要廣泛聽取村民的意見。土地整理復(fù)墾方案、拆舊建新補償標準、新村建設(shè)方案等要廣泛征詢意見，與農(nóng)戶充分溝通，并簽訂整治及補償協(xié)議。并讓農(nóng)民參與監(jiān)督招標，施工等工作。做到整治前農(nóng)民同意、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意。

（5）保護自然和人文環(huán)境：在規(guī)劃整治項目中要十分注重生態(tài)環(huán)境保護和人文精神?！皰煦^項目”具體實施中要保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進土地的可持續(xù)利用。實踐表明，青蛙、蚯蚓等田間小動物一旦掉進光滑，深度大于50厘米的溝渠內(nèi)很難再爬上來。因此，在整治項目的復(fù)墾設(shè)計中，在深度大于50厘米的U型渠，漿砌條石矩形渠，干砌塊石梯形溝內(nèi)每隔20～30m做一段長約1m的生態(tài)型構(gòu)渠，以保證田間生物正常生活，保證生物的多樣性[4]。同時在規(guī)劃設(shè)計中要有人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，做到土地整治與文化建設(shè)相統(tǒng)一。

（6）加強項目實施后的管護工作：在整治項目完成后，有關(guān)部門應(yīng)建立健全一套行之有效的項目工程管護制度，要明確相關(guān)部門、單位和個人的責、權(quán)、利，使管護措施真正實施。并建立工程管護資金保障制度，明確經(jīng)費的籌措渠道；建立資金使用和管理制度，明確資金的收繳、使用、審批、監(jiān)督責任；并建立工程管理制度，明確管理單位、主要負責人、管護責任

人及各自的權(quán)利、職責等；還可以建立獎勵制度，對工程管護做得好的單位和個人，要給予一定的獎勵，對破壞設(shè)施的單位和個人進行懲罰。確保工程管護經(jīng)費有人出，工程日常維護有人管，損毀有人修[5]。

（7）實行獎懲機制：一是可以安排資金，對開展農(nóng)村舊宅基地整治工程項目的地方，按每新增1畝耕地的給予一定的獎勵補助，專項用于獎勵工作成效顯著的相關(guān)單位和人員。具體獎勵辦法由各區(qū)制定實施。二是嚴格控制村民零星建房，禁止“一戶多宅”，村民新建住宅必須簽訂舊宅基地退還協(xié)議，退還舊宅基地。

參考文獻

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[6] 廖蓉，杜官印.荷蘭土地整理對我國土地整理發(fā)展的啟示[J].學(xué)習與借鑒 2004，09

第二篇：規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。

近日，在全國開展的拆村運動引起社會極大關(guān)注。這場拆村運動的政策背景是，國土資源部2006年推行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點。隨著這一政策推出，地方上違背民意的強拆在日益增多，曲解政策現(xiàn)象時有發(fā)生，地方的土地財政沖動愈發(fā)高漲。問題不在政策本身。他們分別認為，財政體制缺陷不能保證地方政府為民服務(wù)、宅基地財產(chǎn)權(quán)的不明確、宅基地未能按市場化流轉(zhuǎn)等問題的存在，最后導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益被剝奪?，F(xiàn)在整個財政體制把鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞得沒錢花，而土地收益成為基層政府主要財政來源，所以就要以地生財。農(nóng)村土地制度中存在著政府的行政權(quán)力強制侵蝕民權(quán)，這一本質(zhì)性問題。如果不限制某些官員在征地時擁有的無限權(quán)力，很難從根本上解決問題。征地拿走差價2萬億新京報：當前以各種名義圈走農(nóng)民宅基地，換取城市建設(shè)用地指標的現(xiàn)象，你怎么看？于建嶸：可以看成是，城市對農(nóng)村的又一次掠奪。新京報：據(jù)我們調(diào)查，有些地方在勸說農(nóng)民上樓，但也有采取強制手段的。于建嶸：由于利益沖動，很多地方都把侵占農(nóng)民土地作為獲取利益和政績的重要手段。有資料顯示，近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。改革開放以來，至少有5000萬到6000萬農(nóng)民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作，沒有保障，引起糾紛。新京報：土地糾紛的形式有哪些？于建嶸：一是不經(jīng)農(nóng)民同意強迫征地，二是補償過低，三是即使補償?shù)瓦€發(fā)不到農(nóng)民手中，四是補償款被貪污挪用。因土地產(chǎn)生的還有其他糾紛，但主要還是因征地和占地引發(fā)。新京報：土地糾紛帶來了什么樣的后果？于建嶸：影響社會穩(wěn)定。土地問題已占全部農(nóng)村群體性事件的65%，已成農(nóng)業(yè)稅取消后，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題和焦點問題。土地是農(nóng)民的生存保障，而且土地問題涉及巨額經(jīng)濟利益，也就決定土地爭議，更具有對抗性和持久性。沿海地區(qū)糾紛突出。新京報：土地問題這個新的焦點，有什么特征？于建嶸：我在社科院就此做過專題研究，是社科院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社科基金課題組和國家軟科學(xué)重大項目課題組聯(lián)合做的。首先是，沖突的當事方和以前不一樣了。以控告方來說，在抗稅的時候，沒有一個村級組織參加抗爭，都是農(nóng)民自發(fā)進行抗爭。現(xiàn)在，村民聯(lián)名仍然是最為主要的形式，不過一些村級組織已成為了重要的控告方。這主要是由于一些非法征地等爭議中，有的村級組織與農(nóng)民的利益表現(xiàn)一致，村級組織有可能成為維權(quán)主體。新京報：那被控告的一方呢？于建嶸：也有很大變化，在農(nóng)民稅費爭議中，被告方主要集中在鄉(xiāng)村兩級組織。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最主要的被告，市縣很少成為被告主體。但在土地問題上，農(nóng)民的控告對象已到了縣、市、省，甚至到了國土資源部。這是過去沒有的。新京報：據(jù)你們的調(diào)查，哪些地方的土地糾紛更嚴重？于建嶸：主要在沿海發(fā)達地區(qū)，浙江、山東、廣東、福建等地比較突出。這些地方農(nóng)民，主要的控告對象是縣、市政府，爭議多是圍繞征地展開。而在中部地區(qū)的安徽、河南等地，控告的對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級組織，爭議也是圍繞侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)展開，比如土地分配不公等。新京報：農(nóng)民因為土地維權(quán)的主動性，與以前有什么變化？于建嶸：農(nóng)民抗稅最重要的一個方式就是讓政府找不到人，但失去土地的農(nóng)民會主動走到你面前。農(nóng)民維權(quán)方式升級。新京報：你們的研究方式是通過與農(nóng)稅時期的比較得出的，現(xiàn)在的沖突激烈程度與以前比如何？于建嶸：激烈多了。在稅費爭議時代，最主要的抗爭方式也就是上訪、相互宣傳等，但在土地糾紛中，農(nóng)民動輒就到縣、市政府部門門口或被征土地上靜坐、游行示威甚至到高速公路、鐵路上靜坐。沖突變得激烈，與警察的沖突也時有發(fā)生。農(nóng)民抗稅時，中央是明文規(guī)定禁止使用警力的。但在土地糾紛中，我們看到經(jīng)常有地方政府動用警力對付抗爭的農(nóng)民。新京報：看到過你提的一個說法，說現(xiàn)在農(nóng)民維權(quán)是“以法抗爭”，為什么提的是“以法”而不是“依法”？于建嶸：這個我專門寫過文章，“以法抗爭”是美國加州大學(xué)伯克利分校歐博文教授提出的，“依法抗爭”是香港中文大學(xué)李連江教授提出的。“以法”是直接意義上的以法律為抗爭武器,“依法”是間接意義上的以法律為抗爭依據(jù)。“以法抗爭”是抗爭者以直接挑戰(zhàn)抗爭對象為主，訴諸“立法者”為輔；“依法抗爭”則是抗爭者訴諸“立法者”為主，直接挑戰(zhàn)抗爭對象為輔，甚至避免直接挑戰(zhàn)抗爭對象。在“以法抗爭”中，抗爭者更多地以自身為實現(xiàn)抗爭目標的主體；而在“依法抗爭”中，更多地以立法者為實現(xiàn)抗爭目標的主體。新京報：在土地維權(quán)中，農(nóng)民的主要訴求是什么？于建嶸：還是利益，只是要錢，不是要權(quán)。土地制度侵蝕民權(quán)新京報：但城鎮(zhèn)化是必然趨勢，如何在城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益之間，達到一個平衡呢？于建嶸：執(zhí)政者和專家學(xué)者，都在尋找農(nóng)民失地、失業(yè)問題的解決方案。主要措施有兩個方面，第一就是要求國家權(quán)力機關(guān)加強征地管理，嚴格控制征地規(guī)模，禁止隨意修改規(guī)劃。第二是改進補償方式，增加補償，妥善安排好農(nóng)民生計等。這兩個方案也存在問題。新京報：什么問題？于建嶸：這些措施，沒有認識清農(nóng)村土地制度中存在著政府的行政權(quán)力強制侵蝕民權(quán)，這一本質(zhì)性問題。如果不限制某些官員在征地時擁有的無限權(quán)力，很難從根本上解決問題。李昌平表示，政府不應(yīng)在農(nóng)村拆建中作為經(jīng)紀人，而地方財政喂不飽誘發(fā)牟利沖動，應(yīng)從財政體制入手讓政府為民服務(wù)

【訪談】拆與建，必經(jīng)之路新京報：你在前幾年就提出新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該大拆大建，你為什么那么說？李昌平：我們要發(fā)展城市化，要搞新農(nóng)村建設(shè)，當然要盤土地。土地整合后，城鎮(zhèn)發(fā)展得快，農(nóng)村也發(fā)展得快，這個是必經(jīng)之路。新京報：你怎么會有這個想法？李昌平：上世紀80年代，我還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，開始從事村與村換地，中心村和邊遠村之間換地，節(jié)約出來土地辦廠，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才發(fā)展起來，并逐步形成小城鎮(zhèn)格局。隨后我也形成了這個概念。新京報：但很多專家認為不該大拆大建。李昌平：我認為，該拆的拆，該建的建。中國要把9億農(nóng)民變成只有兩三億農(nóng)民，要把幾百萬個自然村變成八九萬個中心村，不拆不建怎么可能。這種情況下，我們怎么搞公共服務(wù)，怎么搞城鄉(xiāng)一體化。政府不該借拆掙錢新京報：但一些地方政府為推動城市化進行強拆。那是否說明你的想法有問題？李昌平：我認為拆建的總體思路、方向是對的，但一些做法錯了。新京報：哪兒錯了？李昌平：在城市發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展中，政府不應(yīng)該成為經(jīng)紀人。政府要在這里掙錢，肯定就會產(chǎn)生很多矛盾。新京報：什么樣的矛盾？李昌平：比如諸城，政府為掙錢，搞房地產(chǎn)開發(fā)，開發(fā)商為了掙錢，什么事都干得出來。所以只要政府想在這里面掙錢，肯定會出現(xiàn)利益分配問題，就會跟農(nóng)民產(chǎn)生矛盾。新京報：政府應(yīng)該扮演什么角色？李昌平：政府只是服務(wù)者角色，不能去掙錢，在農(nóng)村土地整理過程中，關(guān)鍵是政府角色的定位。我曾寫過一篇文章題目叫“政府下海，農(nóng)民上樓”，就是批評政府當經(jīng)紀人，不就跟官員下海一樣了。財政體制缺陷成癥結(jié)新京報：你在農(nóng)村調(diào)研中，有政府甘心扮演服務(wù)者角色嗎？李昌平：我曾去吉林德惠市調(diào)研，當?shù)卣粸檗r(nóng)民服務(wù)，沒有掙錢，還貼錢，農(nóng)民集中居住后節(jié)約出很多土地，建了養(yǎng)殖小區(qū)，并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化耕作，農(nóng)民非常滿意。新京報：政府老貼錢，發(fā)展能長久維持嗎？李昌平：肯定不能，老貼錢，誰還去做呢？這就是中國現(xiàn)在的矛盾，如果基層政府成了經(jīng)紀人，可能啥事都能做，但也可能啥事都做成壞事；而不掙錢，基層政府又沒積極性，啥事都不做。新京報：癥結(jié)在哪兒？李昌平：財政體制的問題。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有錢花，那可能就不做經(jīng)紀人，就去做服務(wù)了。現(xiàn)在整個財政體制把鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞得沒錢花，而土地收益成為基層政府主要財政來源，所以就要以地生財。新京報：那么國土部的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策本身也沒有問題？李昌平：不是占地或者增減掛鉤有什么錯誤。增減掛鉤沒錯誤，應(yīng)該說增減掛鉤出臺后，我們更應(yīng)該把這個事做好?，F(xiàn)在相反的做不好，就是因為政府的行為變了，變成了經(jīng)紀人。新京報：應(yīng)該怎么解決？李昌平：現(xiàn)在中央要研究的就是這個問題，要把政府的定位定準。中央財政要給地方財政一定的保證，那才能讓基層政府定位在服務(wù)者角色，土地整理才能做好。庭院經(jīng)濟非改不可新京報：有專家認為，讓農(nóng)民“上樓”會對庭院經(jīng)濟、家庭養(yǎng)殖等帶來不便，你認為呢？李昌平：集約土地，這是趨勢。以后農(nóng)民家家戶戶種地將會改變，吉林德惠現(xiàn)在只有5%-10%的人在種地。他們建了現(xiàn)代養(yǎng)殖園，家庭養(yǎng)殖也根本不存在。新京報：是因為庭院經(jīng)濟將不被社會所需要？李昌平：農(nóng)民也是人，也需要有個人畜分家的居住環(huán)境。10年前60%的農(nóng)戶還養(yǎng)豬，現(xiàn)在是只有20%的人在養(yǎng)豬。這就是變化，我估計再過10年，80%的人都不種地了。便于機械化耕種的平原地區(qū)，就不會家家戶戶去種了。新京報：你認為現(xiàn)有的農(nóng)村體制將要改變？李昌平：可以這么理解。1985年開始，農(nóng)民進城打工越來越多。所以說小崗村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的作用到1985年就已經(jīng)沒作用了。新京報：你認為農(nóng)村奔小康應(yīng)該怎么做？李昌平：應(yīng)該增強集體功能，加強農(nóng)民共同體的建設(shè)，可以搞社區(qū)建設(shè)和治理。新京報：以前的人民公社就是集體經(jīng)濟，最后農(nóng)民的積極性并不高，現(xiàn)在這么做，不是開歷史倒車？李昌平：這個說法純粹是一派胡言。鄧小平1992年的講話，說農(nóng)村有兩次飛躍。第一次飛躍是把農(nóng)民從人民公社里解放出來，解決溫飽問題，第二次飛躍是搞集體經(jīng)濟，搞合作經(jīng)濟。一家一戶的農(nóng)業(yè)是最原始最落后的農(nóng)業(yè)，朝合作經(jīng)濟、集體經(jīng)濟的方向走是前進。節(jié)余土地收益歸民新京報：但為什么現(xiàn)在一些農(nóng)民不愿意“上樓”，也不愿意交出自己的宅基地？李昌平：這個問題分兩方面講。一是農(nóng)民內(nèi)部，各家各戶宅基地大小不一，所以矛盾大，拆遷不順利。二是政府壓縮農(nóng)村宅基地后，收益分配沒讓農(nóng)民參與。新京報：這個問題該怎么解決？李昌平：壓縮出來的地依然應(yīng)歸農(nóng)民，政府不參與分配，由農(nóng)民自己來分配，這樣問題就解決了。新京報：怎么才能引導(dǎo)或規(guī)范地方政府多顧及農(nóng)民利益？李昌平：中央要讓地方政府吃飽，要讓地方政府變成公共服務(wù)者，而不是讓地方政府成為企業(yè)。中央要用服務(wù)性的政府指標去考核地方政府。

中央有關(guān)部門應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)，同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。一些地方只占地不復(fù)墾 新京報：目前一輪“農(nóng)民集中居住”、“宅基地換房子”的舉動，有人稱為新圈地運動，你認為呢？鄭風田：當然是，不管以什么名目，其核心都是在侵吞農(nóng)民的宅基地權(quán)益，都應(yīng)該打住，畢竟農(nóng)民的宅基地不是唐僧肉。新京報：這場圈地運動的動力是什么？鄭風田：核心的原因很簡單，就是城市建設(shè)用地指標緊缺，耕地的18億畝紅線又不能突破，于是都打起宅基地的主意。新京報：據(jù)你們調(diào)研，“農(nóng)民集中居住”這種做法始于何時何地？鄭風田：始于江蘇，2001年前后，蘇州、無錫等地富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)農(nóng)民集中居住試驗，當時是為了改善農(nóng)村居住環(huán)境。后來江蘇全省推廣。此后，隨著“新農(nóng)村建設(shè)”，全國很多地方都有類似做法。新京報：你如何看待國土部的“增減掛鉤”政策？鄭風田：這本來是為增加耕地的一項積極措施，但在操作中，由于政策漏洞，農(nóng)民宅基地權(quán)益變相被侵害。新京報：政策存有什么漏洞？鄭風田：本該是先復(fù)墾，再占地。但由于政策允許先占地，三年內(nèi)復(fù)墾歸還，導(dǎo)致了很多地方只顧占地，不按時復(fù)墾歸還。新京報：各地執(zhí)行時還存在哪些問題？鄭風田：有的擅自擴大試點范圍，有的違規(guī)跨縣域調(diào)指標等，大多違反規(guī)定的最終指向都是農(nóng)民宅基地?！耙殉霈F(xiàn)上樓致窮”新京報：就農(nóng)民集中居住而言，是利大還是弊大？鄭風田：這個是需要仔細分析的，就我國目前的現(xiàn)狀來說，強制推進集中居住違背了經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。世界銀行研究指出，人均GDP小于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營土地為主，當人均GDP大于1000美元時，農(nóng)民土地的商業(yè)運作和市場價值才能開發(fā)體現(xiàn)出來。新京報：現(xiàn)在我國農(nóng)民是否合適集中居??？鄭風田：目前，我國庭院經(jīng)濟和家庭畜養(yǎng)還是重要收入來源，如果強行推進農(nóng)民集中居住，就會妨礙農(nóng)民的生產(chǎn)生活。新京報：會影響農(nóng)民收入？鄭風田：是的，農(nóng)民住上公寓樓，收入會減少，支出卻在增加，水要買，菜要買，不少地方都出現(xiàn)了農(nóng)民“上樓致窮”的現(xiàn)象。地方不執(zhí)行中央文件新京報：現(xiàn)在農(nóng)村居住分散，形成很多空心村，集中居住可以節(jié)約土地，這不是好事嗎？鄭風田：這要因地制宜，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，尊重農(nóng)民意愿。新京報：現(xiàn)在城市用地緊張，農(nóng)村節(jié)余的土地與城市進行增減掛鉤，這是否合理？鄭風田：這應(yīng)該通過市場的方式來解決，而不是簡單掛鉤。新京報：你認為這是土地收益歸誰的問題？鄭風田：長久以來，在民間就一直有宅基地繼承的傳統(tǒng)。某些地方僅僅支付房屋拆遷補償收回農(nóng)民的宅基地，造成了對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的嚴重侵害。新京報：事實是農(nóng)民一搬走，宅基地收益歸了政府。鄭風田：我們要弄清楚一個問題，就是這里采取的是“置換”，而不是征地，大家是通過置換讓自己住得緊湊些，自己做了付出才有了節(jié)余的土地。新京報：現(xiàn)行政策對農(nóng)民權(quán)益有無明確規(guī)定？鄭風田：有，2010年的中央一號文件就明確規(guī)定：“有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標納入土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保維護農(nóng)民利益。”新京報：為什么中央文件無法保護農(nóng)民權(quán)益？鄭風田：關(guān)鍵是地方不執(zhí)行，而農(nóng)民又不熟悉文件，這樣在信息不對稱的狀況下，吃虧的是農(nóng)民。宅基地補償普遍不足新京報：現(xiàn)在各地的 “集中居住”等做法中，普遍存在什么問題？鄭風田：普遍存在著地方政府對宅基地補償不足。新京報：具體怎么表現(xiàn)？鄭風田：主要表現(xiàn)在：一是只對農(nóng)民“合法確權(quán)”的房屋面積給予安置補償，對超出的面積僅僅按成本價補償，有的甚至不給予補償；二是對宅基地不給予補償，或只給予“合法確認”面積補償；三是安置房一般還是集體土地產(chǎn)權(quán)證，不能直接上市交易，如果要變?yōu)榭缮鲜薪灰椎姆慨a(chǎn)，還必須補繳一部分土地出讓金；四是補償標準偏低，農(nóng)民得到的補償與同類同地段的商品房價格相比，與土地拍賣出讓的價格相比，差距懸殊。新京報：該怎么解決？鄭風田：從國家角度，中央有關(guān)部門應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)，給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。“圈地風剎不住”新京報：圈地情況能否遏止？鄭風田：肯定會有增無減，現(xiàn)在又提出小城鎮(zhèn)化，必然又要占用土地，占補平衡、增減掛鉤不會結(jié)束。新京報：該如何保證農(nóng)民利益？鄭風田：在宅基地騰退時土地收益要保證，農(nóng)民上樓后要解決他們的生計問題，現(xiàn)在很多政府都不解決，頂多給上個社保，也不承諾就業(yè)。政府可以引進項目，給農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會，他們也不必進城打工。新京報：有些地方提出“宅基地換保障”，你怎么看待這個提法？鄭風田：這不合理，享受社保是每個公民的權(quán)利，不能以犧牲宅基地為前提。不明白的還以為農(nóng)民真的得到好處占到便宜了。

國務(wù)院總理溫家寶10日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。部分地方違背農(nóng)民意愿強拆強建。會議指出，近年來，各地區(qū)開展農(nóng)村土地整治，有效促進了耕地保護；一些地方開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些亟須規(guī)范的問題。主要是：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強拆強建，侵害農(nóng)民利益；掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用收益分配不規(guī)范等。必須采取有力措施，嚴格規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，促進其有序健康發(fā)展。會議強調(diào)，開展農(nóng)村土地整治，要以促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、加大投入、實施田水路林村綜合治理的原則，以農(nóng)田整治為重點，提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重和節(jié)約集約用地水平。嚴禁以整治為名擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模會議強調(diào)，要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。會議強調(diào)，要嚴格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點規(guī)模和范圍。經(jīng)批準開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關(guān)規(guī)定，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，不得擴大試點范圍。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。擅自用地增減掛鉤試點將追責“一把手”會議強調(diào)，對未經(jīng)批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模的，要嚴肅追究有關(guān)地方政府負責人及相關(guān)人員的責任，并相應(yīng)扣減土地利用計劃指標。會議要求各地區(qū)、各有關(guān)部門加強指導(dǎo)和督促檢查，加大對違法違規(guī)用地行為的處罰力度?！?專家說法 用地增減掛鉤應(yīng)明確細則。昨日，針對國務(wù)院常務(wù)會議的內(nèi)容，社科院農(nóng)村所研究員黨國英在接受本報記者采訪時表示，這說明國務(wù)院對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤（即將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地）試點的方向給予了肯定，但是也明確其中存在的問題需要規(guī)范。黨國英建議，相關(guān)部門應(yīng)進一步出臺對增加掛鉤試點的管理細則，細則首先應(yīng)該進一步強調(diào)農(nóng)民自愿原則，同時要循序漸進，明確對農(nóng)業(yè)專業(yè)戶不能集中居住，要幫助他們建設(shè)分散居住點，也方便農(nóng)機的存放。對于集中居住的農(nóng)民，黨國英建議，社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾處理、市政建設(shè)上要完善配套，至少要像居住在小城市一樣，不能搞幾個村的簡單合并。另外，將現(xiàn)在以縣為單位進行的增減掛鉤試點，擴展到以市為單位。黨國英認為，如果相關(guān)部門能出臺增減掛鉤試點細則，可以在細則里進一步明確追責措施?！皬膰鴦?wù)院常務(wù)會議內(nèi)容上分析，追責措施仍會是以行政處罰為主?！?/p>

■ 新聞背景 二十余省市“拆村并居”今年10月份，記者在山東、河北、江蘇等地走訪，發(fā)現(xiàn)一些高層小區(qū)在農(nóng)村拔地而起。山東諸城市取消了行政村編制，1249個村，合并為208個農(nóng)村社區(qū)。諸城70萬農(nóng)民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區(qū)小區(qū)”。在江蘇省邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，當?shù)亟ㄔO(shè)了數(shù)十棟密集的農(nóng)民公寓，要村民補差價購買。在河北廊坊，2006年被評為河北省生態(tài)文明村的董家務(wù)村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的“村村通”水泥路被鏟平。如今，像諸城這樣的“拆村并居”，正在全國二十多省市進行。

國務(wù)院總理溫家寶10日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。會議強調(diào)，要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，不得強拆強建。

問題 強拆強建侵農(nóng)民利益 會議指出，近年來，各地區(qū)開展農(nóng)村土地整治，有效促進了耕地保護；同時，一些地方開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些亟需規(guī)范的問題。主要是：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強拆強建，侵害農(nóng)民利益；掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用收益分配不規(guī)范等。必須采取有力措施，嚴格規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，促進其有序健康發(fā)展。要求 嚴禁違法收回承包地。會議強調(diào)，開展農(nóng)村土地整治，要以促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、加大投入、實施田水路林村綜合治理的原則，以農(nóng)田整治為重點，提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重和節(jié)約集約用地水平。要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。規(guī)定 不得擴大試點范圍。會議強調(diào)，要嚴格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點規(guī)模和范圍。經(jīng)批準開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關(guān)規(guī)定，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，不得擴大試點范圍。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。對未經(jīng)批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模的，要嚴肅追究有關(guān)地方政府負責人及相關(guān)人員的責任，并相應(yīng)扣減土地利用計劃指標。會議要求各地區(qū)、各有關(guān)部門加強指導(dǎo)和督促檢查，加大對違法違規(guī)用地行為的處罰力度，切實抓好落實。

研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作

國務(wù)院總理溫家寶10日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。會議指出，近年來，各地區(qū)開展農(nóng)村土地整治，有效促進了耕地保護；同時，一些地方開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些亟需規(guī)范的問題。主要是：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強拆強建，侵害農(nóng)民利益；掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用收益分配不規(guī)范等。必須采取有力措施，嚴格規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，促進其有序健康發(fā)展。會議強調(diào)，開展農(nóng)村土地整治，要以促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、加大投入、實施田水路林村綜合治理的原則，以農(nóng)田整治為重點，提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重和節(jié)約集約用地水平。要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。會議強調(diào)，要嚴格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點規(guī)模和范圍。經(jīng)批準開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關(guān)規(guī)定，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，不得擴大試點范圍。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。對未經(jīng)批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模的，要嚴肅追究有關(guān)地方政府負責人及相關(guān)人員的責任，并相應(yīng)扣減土地利用計劃指標。會議要求各地區(qū)、各有關(guān)部門加強指導(dǎo)和督促檢查，加大對違法違規(guī)用地行為的處罰力度，切實抓好落實。會議審議并原則通過《外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)登記管理條例（草案）》。草案明確了外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)的性質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍，規(guī)定了代表機構(gòu)開展業(yè)務(wù)活動的規(guī)則，完善了登記管理制度和違法行為的法律責任。會議還研究了其他事項。

第三篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

一、內(nèi)涵：207 號文規(guī)定: 城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤, 是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃, 將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(qū)(簡稱項目區(qū)), 通過建新拆舊和土地復(fù)墾, 最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加, 耕地面積不減少、質(zhì)量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤應(yīng)遵循的原則

統(tǒng)籌規(guī)劃與優(yōu)化配置的原則，尊重民意與保障權(quán)益的原則，指標掛鉤與質(zhì)量管理的原則，人文風貌與持續(xù)發(fā)展的原則，多元投入與收益掛鉤的原則。

三、掛鉤的意義

通過“掛鉤”, 一方面改變農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低下的現(xiàn)狀, 另一方面有效控制城鎮(zhèn)盲目擴張、亂占耕地的現(xiàn)象, 保持耕地數(shù)量不減少, 質(zhì)量不降低。確實實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃確定的目標,并帶來巨大效益。

(1)社會意義

A通過掛鉤規(guī)劃的實施, 縮減了農(nóng)村建設(shè)用地, 為地方經(jīng)濟和城鎮(zhèn)建設(shè)爭取了發(fā)展空間,B通過農(nóng)村建設(shè)用地整理可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件, 提高土地經(jīng)營規(guī)?；?、集約化程度, 促進土地資源的可持續(xù)利用,C通過農(nóng)村建設(shè)用地整理可以增加有效耕地面積, 緩解人地矛盾, 擴大農(nóng)村剩余勞動力就業(yè), 改善農(nóng)村人居環(huán)境, 提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量, 增加農(nóng)民收入, 有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和安全。(2)經(jīng)濟意義

通過掛鉤規(guī)劃有利于增強農(nóng)業(yè)后勁, 促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 以及農(nóng)村現(xiàn)代 化建設(shè),加快當?shù)剞r(nóng)民奔小康的伐;有利于拓展城市建設(shè)用地空間,獲取新增建設(shè)用地指標, 擴大和帶動相關(guān)二、三產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展, 促進當?shù)亟?jīng)濟繁榮;有利于政府從建房、拆房、安置等環(huán)節(jié)最大程度上保障農(nóng)民的利益使農(nóng)民節(jié)約了建房成本,;有利于使基本農(nóng)田向保護區(qū)集中, 有效地保護耕地,等于保護了農(nóng)民的經(jīng)濟利益。

(3)生態(tài)意義

通過掛鉤規(guī)劃有利于田、水、路、林、村的綜合開發(fā)建設(shè), 能提高土壤肥力水平, 改善農(nóng)作物生長環(huán)境, 促進生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和土地生產(chǎn)力的提高;有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件, 耕地質(zhì)量將得到全面改善, 促進土地資源的可持續(xù)利用;有利于改造村內(nèi)的道路, 改善村內(nèi)的交通狀況;有利于提高植被覆蓋面積, 減少垃圾、污水對環(huán)境的污染, 使居民的環(huán)境保護意識得到提高, 有效控制農(nóng)村生活、生產(chǎn)環(huán)境無序的狀態(tài),使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到強有力的改善和保護;有利于減少建設(shè)用地對耕地的增量需求和提高農(nóng)村土地的植被覆蓋面積, 改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

四、掛鉤項目中存在的問題

1.統(tǒng)計臺帳、規(guī)劃圖的數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。2.在掛鉤過程中以土地利用總體規(guī)劃圖為底圖。3.占好地補劣地, 整理形成的耕地質(zhì)量差4.沒有充分保障農(nóng)民的權(quán)益。5.城鄉(xiāng)規(guī)劃不銜接, 規(guī)模與空間布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府財政有壓力

五、政策和建議

1.提高基層土地管理者的專業(yè)素質(zhì), 加強管理2.資金籌集一定要到位。3.在進行掛鉤規(guī)劃的編制過程中以土地利用總體規(guī)劃圖為底圖。4.在掛鉤過程中要將市場化機制和政府的主導(dǎo) 性作用相結(jié)合。5.利用村莊閑置地安置不占用耕地, 對土地實行生態(tài)、人文保護。6.充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán), 加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè), 切實保障農(nóng)民權(quán)益。7.掛鉤要銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃, 結(jié)合實際情況進行整理和建設(shè)。

第四篇：關(guān)于農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤操作辦法的指導(dǎo)意見（推薦）

閩國土資綜?2010?156號

福建省國土資源廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地整治 和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤操作辦法指導(dǎo)意見的通知

各市、縣（區(qū)）國土資源局：

為推動農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鎮(zhèn)化進程，省廳研究制定了《關(guān)于農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤操作辦法的指導(dǎo)意見》，現(xiàn)印發(fā)給你們，請按指導(dǎo)意見認真組織實施。

二○一○年七月二十三日

主題詞：國土資源

農(nóng)村土地整治

增減掛鉤

指導(dǎo)意見

通知 抄送：本廳領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)處（室），存檔。

福建省國土資源廳辦公室 2010年7月23日印發(fā) 關(guān)于農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

操作辦法的指導(dǎo)意見

農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是對空心村、危舊房等農(nóng)村低效利用的建設(shè)用地進行整治并新增耕地，新增耕地形成的掛鉤指標用于城市建設(shè)，城市從土地出讓金收益中轉(zhuǎn)移一部分資金到農(nóng)村，實現(xiàn)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。開展農(nóng)村土地整治，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有利于推進城鎮(zhèn)化進程，有利于擴大內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長，有利于改善農(nóng)村人居環(huán)境。為推進農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的開展，制訂如下指導(dǎo)意見：

一、制定實施方案

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)堅持先易后難的原則，以“空心村”、“空心房”整治和危舊房（棚戶區(qū)）改造為重點，把農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力大、投資成本低的村莊，優(yōu)先納入近期農(nóng)村土地整治范圍，按項目制訂實施方案。實施方案內(nèi)容包括農(nóng)村土地整治項目基本情況、農(nóng)村居民點拆舊建新安排、土地復(fù)墾設(shè)計、資金籌措、補償安置、項目建設(shè)組織實施等。實施方案經(jīng)村民代表大會同意并報縣（市、區(qū)）人民政府批準后組織實施。報批實施方案時應(yīng)提交以下材料：

1、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府申請審批土地整治實施方案的請示；

2、農(nóng)村土地整治項目實施方案及相關(guān)圖件；

3、村民代表大會同意土地整治實施方案的意見；

4、涉及拆遷的農(nóng)戶同意拆遷的協(xié)議書及需要新建住宅的農(nóng)戶同意退還舊宅基地的協(xié)議書；

5、拆舊地塊現(xiàn)狀照片、錄像資料。

二、指標核定和對接

縣（市、區(qū)）國土資源部門憑經(jīng)縣（市、區(qū)）人民政府批準的土地整治實施方案，由設(shè)區(qū)市國土資源、農(nóng)業(yè)部門審核擬新增耕地的數(shù)量，報省國土資源廳先行核定掛鉤指標。新增耕地面積以村莊復(fù)墾的耕地扣除安置占用的耕地后確定。先行核定掛鉤指標可在省國土資源廳建立的掛鉤指標交易平臺上交易，實現(xiàn)指標對接。指標交易后，轉(zhuǎn)讓指標的縣（市、區(qū)）必須確保產(chǎn)生相應(yīng)的新增耕地，受讓指標的縣（市、區(qū)）必須支付指標有償使用費。

三、項目組織實施

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會按照批準的項目實施方案，組織實施農(nóng)村舊房拆除、建設(shè)用地復(fù)墾、新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民集中居住區(qū)新房建設(shè)及產(chǎn)權(quán)調(diào)整、補償安置等工作。實施項目要依照有關(guān)規(guī)定落實項目業(yè)主負責制、工程招投標制、工程監(jiān)理制和資金審計制，進行規(guī)范管理。

拆舊農(nóng)戶的具體補償標準，綜合考慮拆舊房屋的面積、質(zhì)量和凈退出的宅基地面積等因素確定。對農(nóng)村低保戶、五保戶等困難農(nóng)戶，各地要根據(jù)實際制定具體的幫扶政策，妥善安置。一戶一宅被拆舊的農(nóng)戶，可在村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)安排新的宅基地或統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)安置房，保障其生活居住需要。對不需安排新宅基地或安置房的農(nóng)戶，在拆舊時依法給予經(jīng)濟補償。在城鎮(zhèn)購置商品房并自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，村集體根據(jù)收回土地的數(shù)量、質(zhì)量情況依法給予經(jīng)濟補償。

新增的耕地仍歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，由該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按農(nóng)村土地承包法的規(guī)定發(fā)包給村民，或由該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營。

四、新增耕地驗收

村莊復(fù)墾耕地完成后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提出申請，經(jīng)縣（市、區(qū)）國土資源部門會同農(nóng)業(yè)部門初步驗收后，報設(shè)區(qū)市國土資源部門會同農(nóng)業(yè)部門組織驗收。申請驗收時應(yīng)提交以下材料：

1、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府申請村莊復(fù)墾新增耕地驗收請示；

2、縣（市、區(qū)）政府關(guān)于土地整治項目實施方案的批復(fù)；

3、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府村莊復(fù)墾新增耕地竣工報告及竣工圖；

4、縣（市、區(qū)）國土資源、農(nóng)業(yè)部門對村莊復(fù)墾新增耕地初步驗收的意見；

5、拆舊地塊復(fù)墾實施前后土地利用結(jié)構(gòu)變化數(shù)據(jù)表以及相關(guān)圖片、錄像資料。

設(shè)區(qū)市國土資源、農(nóng)業(yè)部門對照上土地變更調(diào)查圖件確定新增耕地面積，出具驗收報告，并抄報省國土資源廳。省國土資源廳根據(jù)驗收報告以及在國土資源部土地整理復(fù)墾開發(fā)項目信息系統(tǒng)備案的情況，結(jié)算土地增減掛鉤指標。

五、資金管理

各縣（市、區(qū)）使用耕地作為經(jīng)營性房地產(chǎn)招拍掛用地的，在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批時，縣（市、區(qū)）政府應(yīng)有償使用農(nóng)村土地整治新增耕地形成的土地增減掛鉤指標，以實現(xiàn)耕地占補平衡。指標使用費最低標準按城市土地等別確定（詳見附件二《土地增減掛鉤指標有償使用費最低標準》），最高等別的城市不低于每畝20萬元，最低等別的城市不低于每畝10萬元，實際指標使用費由交易雙方商定。

項目所在地的縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要設(shè)立農(nóng)村土地整治項目資金專戶，做到?？顚Ｓ?。掛鉤指標使用費用于拆舊、復(fù)墾和依法補償，剩余資金可用于新村和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)。村民可用拆舊房獲得的補償，并自籌一部分資金，在置換獲得的新宅基地上建新房，或購買統(tǒng)一的安置房、商品房。

附件一：農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作流程 附件二：土地增減掛鉤指標有償使用費最低標準 附件三：農(nóng)村土地整治案例模擬

第五篇：自貢市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目

自貢市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目

實施細則（試行）

第一章 總則

第一條 為進一步規(guī)范和積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》、四川省國土資源廳《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，結(jié)合我市實際，制定本實施細則。

第二條 本實施細則所稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目（以下簡稱“掛鉤項目”）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標?！皰煦^項目”分為“拆舊區(qū)”和“建新區(qū)”?！安鹋f區(qū)”是指農(nóng)民宅基地拆除、整理復(fù)耕的區(qū)域；“建新區(qū)”是指農(nóng)民集中安置建設(shè)區(qū)域和結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標使用區(qū)域。第三條 各級國土資源管理部門是“掛鉤項目”的管理機關(guān)。

第四條 區(qū)（縣）人民政府是“掛鉤項目”的責任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟組織是“掛鉤項目”的實施主體。第五條 原則

（一）符合規(guī)劃原則。必須符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地綜合整治專項規(guī)劃。

（二）符合宅基地管理規(guī)定原則。必須堅持一戶一宅；農(nóng)民集中安置的建新區(qū)必須堅持農(nóng)民自己居??；必須堅持原宅基地退出復(fù)耕。

（三）尊重民意原則。堅持民生優(yōu)先，尊重農(nóng)民意愿，積極鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民參與，嚴格遵循“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”方針，切實維護集體和農(nóng)民合法權(quán)益。

（四）統(tǒng)籌實施原則。因地制宜，統(tǒng)籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點，分步實施。

第二章 項目立項、實施及竣工驗收

第一節(jié) 項目立項

第六條 項目立項前期準備工作

（一）“掛鉤項目”所在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要組織開展宣傳動員，了解農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和建新拆舊意愿，充分調(diào)動農(nóng)戶的參與積極性，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織民主決策同意后方可開展掛鉤及其相關(guān)工作。

（二）“掛鉤項目”所在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村集體經(jīng)濟組織要組織開展調(diào)查摸底。一是要查清擬申報項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬；二是要分析擬申報項目區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力和城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求；三是對擬“拆舊區(qū)”的地上建（構(gòu)）筑物及其它附著物進行拆遷安置測算；四是要合理選擇確定“建新區(qū)”地塊。

（三）“掛鉤項目”所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟組織要委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)開展土地資源專項調(diào)查，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地綜合整治專項規(guī)劃，編制項目區(qū)實施規(guī)劃。實施規(guī)劃中拆遷農(nóng)房安置方案、農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)方案、資金使用管理方案、土地權(quán)屬調(diào)整方案要充分征求村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意見，并經(jīng)村集體經(jīng)濟組織民主決策同意后實施，充分保障其合法權(quán)益。

第七條 項目區(qū)實施規(guī)劃編制要求

（一）項目區(qū)實施規(guī)劃要注重與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、金土地項目、新農(nóng)村建設(shè)示范片區(qū)相結(jié)合。

（二）項目區(qū)內(nèi)結(jié)余的集體建設(shè)用地經(jīng)市、縣人民政府批準，集體經(jīng)濟組織可依法采取出讓、轉(zhuǎn)讓或出租、抵押、作價入股、合作聯(lián)營等形式用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，并納入建新區(qū)規(guī)劃。

（三）農(nóng)民集中居住區(qū)應(yīng)按照經(jīng)濟、舒適、方便、適用的要求，“山水田林路、種養(yǎng)加住環(huán)、醫(yī)教文體廣” 相配套，以川南民居風格為主體，進行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一風貌、統(tǒng)一管理”。其選點布局應(yīng)當舉行聽證、論證，充分吸收當?shù)剞r(nóng)民、社會公眾及有關(guān)專家的意見，每個農(nóng)民集中居住點集中居住的農(nóng)戶原則上不少于40戶，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊的每個集中居住點集中居住的農(nóng)戶原則上不少于60戶。第八條 項目區(qū)申報條件

（一）項目區(qū)拆舊地塊已完成勘測、確權(quán)、登記工作，權(quán)屬清晰無爭議。

（二）有項目資金平衡方案，能確保項目實施所需資金及時足額到位，有確保拆舊地塊復(fù)耕的措施。

（三）當?shù)卣匾?，群眾自愿參與度較高。項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有依法嚴格規(guī)范管理土地的意識，具有較強制度創(chuàng)新和探索能力。

（四）項目區(qū)原則上應(yīng)在同一縣（區(qū)）內(nèi)安排，經(jīng)批準也可跨縣（區(qū)）設(shè)立，一個項目掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模原則上控制在50公頃以內(nèi)。“拆舊區(qū)”應(yīng)以村為單位整體推進，拆舊面積占所在行政村農(nóng)村建設(shè)用地面積的比例不低于30%?！敖ㄐ聟^(qū)”原則上應(yīng)安排在土地利用總體規(guī)劃確定的有條件建設(shè)區(qū)，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)，但不得占用基本農(nóng)田。項目區(qū)內(nèi)建新地塊總面積不能大于拆舊地塊總面積，做到項目區(qū)內(nèi)耕地的數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。

（五）項目區(qū)所在區(qū)位具有農(nóng)村建設(shè)用地整理所必須的路、水、電等配套基礎(chǔ)設(shè)施；或已擬定相關(guān)的道路、水利、電力工程等建設(shè)方案，有關(guān)措施與資金已經(jīng)落實，擬同步規(guī)劃和實施。第九條 項目區(qū)立項申報材料

（一）項目區(qū)所在縣（區(qū)）國土資源管理部門立項申請。

（二）項目區(qū)所在市國土資源管理部門轉(zhuǎn)報文件。

（三）項目區(qū)所在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金承諾證明。

（四）項目區(qū)實施規(guī)劃（含文本、圖件、附件及電子文檔）；

（五）項目區(qū)所在縣（區(qū)）國土資源部門組織的專家論證意見。

（六）經(jīng)三分之二以上村民代表或村民會議三分之二以上成員同意并簽字，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社簽章同意進行農(nóng)村建設(shè)用地整理的意見書。

（七）涉及拆遷的農(nóng)戶同意拆遷的承諾書。

（八）初步擬定的土地權(quán)屬調(diào)整方案（含調(diào)整方案圖、涉及調(diào)整的權(quán)屬單位及三分之二村民簽字確認書）。

（九）土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)（土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫）。

（十）土地利用規(guī)劃審查圖。

（十一）項目區(qū)1/2000勘界測繪圖，重點區(qū)域（包括“拆舊區(qū)”和“建新區(qū)”）1/500勘界測繪圖（圖件和比例尺具體要求詳見《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目區(qū)實施規(guī)劃編制技術(shù)要點》）。

（十二）市、縣（區(qū)）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門對建新區(qū)選址的書面意見。第十條 項目區(qū)立項申報程序

項目區(qū)申報單位為縣（區(qū)）人民政府，項目區(qū)申報材料由縣（區(qū)）國土資源管理部門報經(jīng)市國土資源管理部門審查后，出具審查意見并轉(zhuǎn)報省國土資源廳批準。項目區(qū)經(jīng)批準后，縣（區(qū)）國土資源管理部門應(yīng)當制定項目區(qū)實施規(guī)劃方案，逐級上報省國土資源廳審批。

第二節(jié) 項目實施

第十一條 用于農(nóng)民集中安置建設(shè)的“建新區(qū)”建設(shè)

（一）用于農(nóng)民集中安置建設(shè)的“建新區(qū)”建設(shè)用地不需單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，但需依法辦理規(guī)劃建設(shè)手續(xù)和建設(shè)用地供地手續(xù)。占用農(nóng)用地的，可先實施，然后按照掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用管理原則到期歸還。

（二）用于農(nóng)民集中安置建設(shè)的“建新區(qū)”要按項目實施規(guī)劃建設(shè)，可采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建方式建設(shè)。有關(guān)部門要按建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定，加強項目工程質(zhì)量監(jiān)督管理。

（三）項目實施業(yè)主應(yīng)嚴格按照項目實施規(guī)劃要求，同步實施基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)。第十二條 “拆舊區(qū)”拆遷安置

項目實施主體和項目業(yè)主負責按照自愿、有償?shù)脑瓌t，組織對“拆舊區(qū)”農(nóng)戶的地上建（構(gòu)）筑物及其它附著物參照市政府65號令自拆自建的方式實施拆遷安置，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶要予以確認、簽訂協(xié)議。第十三條 “拆舊區(qū)”建設(shè)用地復(fù)墾 項目區(qū)立項批復(fù)后，規(guī)劃拆舊的農(nóng)村建設(shè)用地兩年內(nèi)必須全部完成復(fù)墾整理工作。復(fù)墾后的耕地可用作對應(yīng)掛鉤的建新區(qū)建設(shè)占用耕地的占補平衡，計入耕地臺賬。按項目區(qū)規(guī)劃，對建設(shè)用地經(jīng)復(fù)墾整理形成的耕地按耕地地類管理，對于符合基本農(nóng)田條件的應(yīng)補劃為基本農(nóng)田。

第十四條結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標使用區(qū)域的建設(shè)用地報批

（一）結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標使用區(qū)域的建設(shè)用地需要征收為國有土地的，要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地批次依法報經(jīng)省政府批準。征收時，不占用土地利用計劃，不涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、不繳納耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費等相關(guān)費用。

（二）結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標使用區(qū)域的建設(shè)用地的征收原則上應(yīng)一次性申報，其用地位置、地塊必須與項目編制申報和批準的位置、地塊一致。“拆舊區(qū)”建設(shè)用地復(fù)耕驗收合格前，不得使用結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標。結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標使用區(qū)域的建設(shè)用地征收為國有建設(shè)用地后，按項目規(guī)劃的土地用途依法按程序規(guī)范供地，屬工業(yè)和經(jīng)營性用地必須采取招拍掛方式供地。第十五條 土地利用管理

（一）項目完成并經(jīng)省國土資源廳檢查驗收合格后，縣（區(qū)）國土資源管理部門應(yīng)及時更新“拆舊區(qū)”和“建新區(qū)”的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫。

（二）涉及土地權(quán)屬調(diào)整變化的，依法辦理相關(guān)土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。加強土地權(quán)屬管理，按照項目區(qū)權(quán)屬調(diào)整方案及時將已復(fù)墾的耕地移交給集體經(jīng)濟組織，并辦理有關(guān)移交手續(xù)。

（三）對符合“一戶一宅、農(nóng)民自己居住、原宅基地退出復(fù)耕”三個條件的農(nóng)戶，經(jīng)申請可按程序辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證。

第三節(jié) 竣工驗收

第十六條 竣工驗收內(nèi)容

項目區(qū)實施規(guī)劃執(zhí)行情況、拆遷農(nóng)戶滿意程度調(diào)查、復(fù)墾耕地及增加的耕地有效面積的數(shù)量和質(zhì)量、建新區(qū)農(nóng)民集中安置區(qū)域及結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標使用區(qū)域用地情況、資金使用與管理情況、工程質(zhì)量、土地權(quán)屬管理、檔案資料管理、工程管護措施、后續(xù)利用及掛鉤周轉(zhuǎn)指標歸還情況等。在項目區(qū)踏勘、初驗、核查、終驗過程中，抽查的拆舊地塊數(shù)量必須達到拆舊地塊總數(shù)的20%，且各次所抽查地塊不重復(fù)。第十七條 竣工驗收應(yīng)提交的材料

（一）項目區(qū)竣工驗收請示、自查報告和市國土資源管理部門的初驗意見。

（二）項目區(qū)實施規(guī)劃（含文本、圖件）。

（三）項目區(qū)竣工報告。

（四）項目區(qū)竣工圖。

（五）項目區(qū)批準文件和經(jīng)批準的項目區(qū)實施規(guī)劃方案。

（六）項目區(qū)實施前后土地利用結(jié)構(gòu)變化表及相關(guān)影像資料。

（七）土地權(quán)屬調(diào)整方案落實情況報告。

（八）項目區(qū)招標、監(jiān)理、廉政建設(shè)有關(guān)資料。

（九）工程質(zhì)量驗收報告（含有驗收資質(zhì)單位出具的房屋驗收報告）。

（十）資金使用、財務(wù)決算及審計報告。

（十一）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府出具的拆遷農(nóng)戶滿意程度調(diào)查報告。

（十二）拆舊地塊農(nóng)民安置去向表。

（十三）與農(nóng)戶簽訂的復(fù)墾耕地承包協(xié)議。

（十四）復(fù)墾耕地質(zhì)量報告，符合條件的補劃為基本農(nóng)田的文件及圖件。

（十五）掛鉤周轉(zhuǎn)指標歸還情況報告。（十六）電子文檔。第十八條 項目竣工驗收程序 項目驗收實行“三驗制”，采取自下而上方式進行。由項目所在試點縣(區(qū))國土資源管理部門自驗，市國土資源管理部門對拆舊地塊的復(fù)墾數(shù)量和質(zhì)量、建新地塊的規(guī)模及掛鉤周轉(zhuǎn)指標歸還情況進行初驗，由省國土資源廳組織終驗。

第三章 資金及指標的使用管理

第十九條 投融資模式

項目實施資金的籌措，要按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與、市場運作、持續(xù)發(fā)展、防范風險”的原則進行投資運作。主要采取由縣（區(qū)）政府補助、項目區(qū)集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民自籌、引入社會資金投入的多元化投融資模式實施。第二十條 資金來源

項目實施資金按照“涉農(nóng)資金配套使用，鼓勵社會投資”的原則整合使用。其資金來源主要包括：項目實施后結(jié)余的集體建設(shè)用地變現(xiàn)增值收益，整合的相關(guān)項目資金，集體、農(nóng)民、經(jīng)濟實體共同投資和社會資金投入。第二十一條 資金使用管理

項目資金以“三專一封閉一滾動”的模式運行（即專戶儲存，專帳核算，?？顚Ｓ谩Ｊ屑壨顿Y為主體的由市級封閉運行，以縣（區(qū)）級投資為主體的由縣（區(qū)）封閉運行），專項用于拆舊地塊的拆遷補助；拆舊地塊的土地整理復(fù)墾；建新地塊的水、電、氣、路、郵、有限廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)的投入；建新區(qū)農(nóng)民建房補助；產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持；建立掛鉤項目專項資金，滾動發(fā)展。第二十二條 收益分配

（一）項目區(qū)結(jié)余的集體建設(shè)用地變現(xiàn)增值收益除安排3％的工作經(jīng)費外，全額專項用于項目區(qū)建設(shè)。項目結(jié)余資金首先用于新農(nóng)房建設(shè)后，用于項目區(qū)集體經(jīng)濟組織改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件及公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投入。結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標的變現(xiàn)封閉運行，滾動使用；由縣（區(qū)）政府自行制定管理辦法，加強監(jiān)管，確保集體經(jīng)濟組織權(quán)益得到保障。

（二）屬社會資金投入的，在當?shù)卣闹笇?dǎo)下，由投資業(yè)主與項目區(qū)集體經(jīng)濟組織按照“平等互利，互惠雙贏”的原則自行商定結(jié)余資金的分配比例。第二十三條 掛鉤周轉(zhuǎn)指標的使用管理

掛鉤周轉(zhuǎn)指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理，專項用于項目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)?？刂?，并在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標。其他地類整理復(fù)墾的耕地不能用于核定歸還指標。

第二十四條 結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標的使用管理

（一）實施掛鉤項目結(jié)余的集體建設(shè)用地，可按規(guī)定直接使用，也可將其納入縣（區(qū)）政府建立的結(jié)余集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標儲備庫，在縣（區(qū)）級行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌安排使用。直接使用的，可優(yōu)先安排一定面積用于項目區(qū)集體經(jīng)濟組織發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，壯大村社集體經(jīng)濟，但不得由集體經(jīng)濟組織用于房地產(chǎn)開發(fā)，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，也可安排在土地利用總體規(guī)劃的有條件建設(shè)區(qū)使用。

（二）市政府投資的掛鉤項目，產(chǎn)生的集體建設(shè)用地指標進入市級儲備庫；縣（區(qū)）政府投資的掛鉤項目，產(chǎn)生的集體建設(shè)用地指標進入縣（區(qū)）級儲備庫；縣（區(qū)）級儲備的集體建設(shè)用地指標，市級儲備庫可以收購；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其引入的社會資金投資的掛鉤項目，產(chǎn)生的集體建設(shè)用地指標，可由縣（區(qū)）級收購儲備。結(jié)余的集體建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標，收購價格不能低于項目拆舊區(qū)拆舊費用及建設(shè)用地復(fù)耕的總成本。

第四章 組織領(lǐng)導(dǎo)

第二十五條 掛鉤項目實施工作實行“黨政主導(dǎo)、國土指導(dǎo)、部門協(xié)同、村社主體、市場運作、各得其所”的組織管理制度?？h（區(qū)）政府是“掛鉤項目”的責任主體，對項目規(guī)劃、實施、管理、驗收等負總責；項目區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟組織是“掛鉤項目”的實施主體，負責掛鉤項目除招投標以外的工程的具體組織、實施、協(xié)調(diào)工作。

第二十六條 國土資源管理部門負責審查項目區(qū)實施規(guī)劃和方案，項目的審查報批、負責組織項目驗收等工作。其他相關(guān)部門各司其職、各負其責。

第五章 監(jiān)督管理

第二十七條 縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按批準的項目實施規(guī)劃，切實組織好項目區(qū)的實施工作，并對其真實性、可行性負責。項目區(qū)涉及政府投入的工程建設(shè)必須按規(guī)范實行“陽光操作”。第二十八條 項目區(qū)規(guī)劃一旦批復(fù)，必須嚴格執(zhí)行，原則上不得調(diào)整和更改。確需變更的，應(yīng)闡明原因，按申報程序逐級上報審批。

第二十九條 市、縣（區(qū)）國土資源管理部門要對已復(fù)墾的耕地加強監(jiān)管，開展動態(tài)巡查，防止將復(fù)墾整理的耕地擅自改變用途。嚴禁任何單位和個人以實施“掛鉤項目”為名用于解決未經(jīng)依法查處的違法用地和將拆舊區(qū)已復(fù)墾的耕地改變其農(nóng)用地性質(zhì)，用于其他非農(nóng)建設(shè)。第三十條 建立檢查制度、專家審查制度及廉政建設(shè)制度。由國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、交通、水利、財政、環(huán)保、審計等相關(guān)部門抽調(diào)專人或?qū)＜医M成檢查工作組和專家審查工作組。檢查工作組負責對項目實施情況開展定期和不定期的檢查或抽查。專家審查工作組負責對規(guī)劃設(shè)計、招投標、監(jiān)督、竣工驗收等項目實施全過程提供咨詢、評估、論證服務(wù)。由監(jiān)察、財政、審計、檢察等部門組成項目監(jiān)督工作組，負責對項目實施整個過程的勤政廉潔進行監(jiān)督檢查。第三十一條 市、縣（區(qū)）國土資源管理部門應(yīng)作好項目區(qū)有關(guān)文件和成果資料的收集整理，立卷歸檔等檔案管理工作。

第三十二條 對未能按計劃及時歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標的縣（區(qū)），省上將停止下達下一的掛鉤周轉(zhuǎn)指標，并對其土地利用計劃予以相應(yīng)扣減，情節(jié)嚴重的，停止其開展掛鉤試點工作；對復(fù)墾地塊質(zhì)量達不到耕地驗收要求的縣（區(qū)），掛鉤項目不予驗收，并暫停新項目區(qū)申報。

第三十三條 對弄虛作假、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等違紀違規(guī)行為，依法嚴肅追究責任。

第六章 附則

第三十四條 自貢市行政區(qū)域內(nèi)實施“掛鉤項目”，適用本實施細則。

第三十五條 本實施細則自公布之日起試行。國家、省出臺新規(guī)定的，從其規(guī)定。第三十六條 本實施細則由自貢市國土資源局負責解釋。