第一篇：司法改革的二元進(jìn)程

司法改革的二元進(jìn)程—外部機(jī)制與內(nèi)部機(jī)制的雙重變革十五大將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”寫入憲法后，圍繞“依法治國(guó)”對(duì)我國(guó)目前的司法現(xiàn)狀進(jìn)行深入的改革，已成為人們的共識(shí)。假如我們不僅僅是在口號(hào)意義上使用這個(gè)詞組，那么一些重大的更為具體的問(wèn)題就應(yīng)得到更為認(rèn)真的重視和研究。所謂依法，究竟依怎樣的“法”，這就存在著對(duì)法的理解問(wèn)題；其次，使用怎樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)“治”的過(guò)程，也是一個(gè)亟待討論的課題。前者可以說(shuō)是古往今來(lái)法學(xué)理論的核心問(wèn)題，名家論說(shuō)，卷帙浩繁，這里不再涉及。后者也是一個(gè)相當(dāng)廣泛的問(wèn)題，既包括司法體系自身的改革，也觸及社會(huì)生活的方方面面，引起國(guó)家權(quán)力利益分配與重組。

一、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立——權(quán)利均衡與制約的外部機(jī)制依照憲法，我國(guó)的國(guó)家體制是全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”體制。即全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院由它產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對(duì)它負(fù)責(zé)。從憲法的規(guī)定上最高人民法院應(yīng)直接由全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)法院由各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)根據(jù)《人民法院組織法》上、下級(jí)法院之向是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，從理論上的制度規(guī)定看，能夠?qū)Ψㄔ汗ぷ鳟a(chǎn)生影響力的機(jī)關(guān)應(yīng)是兩個(gè)，即人大和上級(jí)法院。然而，從實(shí)際上運(yùn)行看似乎并非如此的簡(jiǎn)單。首先，是各級(jí)政府的影響力。憲法規(guī)定的人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”制度，規(guī)定了政府與法院、檢察院的平行地位。但實(shí)踐中，政府干涉司法工作的事情，似乎已不是屢見(jiàn)不鮮能形容的，可以說(shuō)不受政府制約的獨(dú)立的法院在中國(guó)還不存在。問(wèn)題何在，經(jīng)費(fèi)、財(cái)力受人操秉，不得不然。目前法院的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支，包括人員的工資，均由各級(jí)地方政府撥出，僅此一項(xiàng)就可以讓法院的獨(dú)立性大打折扣，從各級(jí)法院院長(zhǎng)的行政級(jí)別比同級(jí)政府首長(zhǎng)低半級(jí)，也可以明顯感受到（關(guān)于法官套用行政級(jí)別這也是有很大問(wèn)題的，將在下文詳述）。其次是各級(jí)黨委的影響力。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和全國(guó)各族人民進(jìn)行社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)，這是由黨的性質(zhì)、目的和宗旨決定的。法院作為國(guó)家的機(jī)關(guān)之一，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定的，依法治國(guó)也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。黨的十五大報(bào)告就明確指出“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行”。各級(jí)黨委的政法委是黨對(duì)法院直接領(lǐng)導(dǎo)部門。各級(jí)黨委如能正確、切實(shí)地貫徹黨中央十五大的宗旨與精神，那么依法治國(guó)的戰(zhàn)略可以很好地實(shí)現(xiàn)，法治的工作也能順利地開展，也為法院工作向著正確地方向發(fā)展提供了政治思想和組織上的保障。但如果黨委或政法委未能有效貫徹黨中央的政策，法院正常地工作受到非正常妨礙地，司法公正地干預(yù)司法機(jī)關(guān)將如何應(yīng)付。從目前的體制看，只能有賴于上級(jí)黨委或黨中央的監(jiān)督與糾正。再次，各級(jí)人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的影響力。法院由人大產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對(duì)它負(fù)責(zé)。人大對(duì)法院工作的監(jiān)督與指導(dǎo)，本是應(yīng)然之意，無(wú)可厚非。加強(qiáng)對(duì)司法的民意監(jiān)督當(dāng)然能在一定程度上規(guī)范法院司法工作，提高司法機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量。但另一方面，由非法律專業(yè)人員的人大代表在缺乏嚴(yán)格的司法程序制約的條件下對(duì)具體案件進(jìn)行干預(yù)和審批，也會(huì)造成一些嚴(yán)重的負(fù)面效果，影響司法公正的實(shí)現(xiàn)，也為地方勢(shì)力干預(yù)司法活動(dòng)提供了新的途徑。可以看出，司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，仍處在相當(dāng)邊緣化的地位。（《法治之路上的四個(gè)“攔路虎”》賀衛(wèi)方，法制日?qǐng)?bào)2000年12月26日）在我們的權(quán)力格局中，法院以及檢察院至今仍在夾縫中求生存，司法機(jī)關(guān)在俗稱“人財(cái)物”等重要的生存環(huán)節(jié)上依賴于同級(jí)黨政權(quán)力，某些地方人大可以無(wú)視立法與司法的界限，進(jìn)行所謂的“個(gè)案監(jiān)督”。只有改變這種現(xiàn)狀，才能從根本上實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到法院的獨(dú)立存在本身就是對(duì)政府的制約，它將民眾對(duì)政會(huì)的不滿列入法律規(guī)范中加以解決，并通過(guò)司法活動(dòng)重示了社會(huì)秩序與正義的準(zhǔn)則。法院通過(guò)獨(dú)立而公正解決各種糾紛而使得社會(huì)中的冤情和抑郁得以釋放，從而為社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)提供了可靠的保證，在法庭上，獲得正義的人們不會(huì)上梁山，甚至可以說(shuō)，司法獨(dú)立是政府以及政府官員威望得到提高和維持的重要保障。想想面對(duì)十六年牢獄之苦的陳希同，死于非命的王寶森，假如有特別檢察官和獨(dú)立的司法體系，當(dāng)陳王之類剛剛開始腐敗行為，便毫不遲疑地立案調(diào)查，就不會(huì)有日后的警鐘長(zhǎng)鳴。實(shí)行司法改革就要改變司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中邊緣化的地位，要使司法機(jī)關(guān)居于社會(huì)關(guān)系調(diào)整過(guò)程中的核心地位。首先要實(shí)現(xiàn)法院在“人財(cái)物”上的獨(dú)立地位。財(cái)權(quán)和人事權(quán)力的地方化是導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)依附于地方黨政機(jī)構(gòu)導(dǎo)致司法和地方化的兩個(gè)重要根源。所謂司法機(jī)構(gòu)地方法，是指設(shè)在地方的國(guó)家司法機(jī)關(guān)。在行政國(guó)家司法權(quán)力的過(guò)程，受到地方黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響，干部乃至控制，不能獨(dú)立行使其權(quán)力，以致司法公正難以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家的法制統(tǒng)一不能得到保證。（誰(shuí)的法院？誰(shuí)的司法權(quán)？21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道2002.3.11）各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)地方政府財(cái)政撥付及法院通過(guò)收取訴訟費(fèi)用構(gòu)成目前法院經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。（雖然目前法院系統(tǒng)實(shí)行收支兩條線，訴訟費(fèi)與法院經(jīng)費(fèi)脫鉤，但從實(shí)際的運(yùn)行看，各級(jí)法院收取的訴訟費(fèi)用很大一部分的，仍返還給法院用作經(jīng)費(fèi)，訴訟費(fèi)用收取的多少仍在很大程度上決定了法院經(jīng)費(fèi)的多少）。從全國(guó)來(lái)看，法院系統(tǒng)機(jī)構(gòu)和人員還較為龐大，完全由中央財(cái)政支出會(huì)給中央造成很大的財(cái)政壓力。在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。就需一方面法院系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，夠有效地貫徹和執(zhí)行，有利于對(duì)廣大黨員進(jìn)行法律監(jiān)督，防止黨內(nèi)腐敗的滋生和蔓延。從近年來(lái)來(lái)發(fā)生的反腐大案可以看出，這些黨內(nèi)腐敗人員所犯錯(cuò)誤也不僅僅是黨內(nèi)違紀(jì)行為，而是嚴(yán)重地違法行為，保持司法獨(dú)立，保證獨(dú)立的檢察官制度和法官制度，不僅有利于腐敗行為的即時(shí)發(fā)現(xiàn)，也起到防微杜漸的作用。如前所述實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)和垂直管理是保持機(jī)關(guān)獨(dú)立性的有效方式，調(diào)整黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，在法院內(nèi)部不再設(shè)立黨組，改設(shè)黨委，下級(jí)法院的黨委受上級(jí)法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)，最高人民法院黨委受中央政法的領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)黨委和政法委不再干預(yù)司法工作。中央政法委的職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各國(guó)家機(jī)關(guān)和全國(guó)人民落實(shí)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的任務(wù)，保證司法獨(dú)立行使職權(quán)，克服司法腐敗。

二、法官地位的優(yōu)越——管理與職能司法化的內(nèi)部機(jī)制如果說(shuō)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立是外部機(jī)制的改革，那么司法機(jī)關(guān)本身的改革則是內(nèi)部機(jī)制的整合。司法機(jī)關(guān)的司法不能得到合理運(yùn)用和有效監(jiān)督，那么司法公正就不能實(shí)現(xiàn)。而司法的腐敗則比一切其它腐敗更為可怕，因?yàn)樗蔷S護(hù)社會(huì)公正的最后一道屏障。在司法機(jī)構(gòu)中法官應(yīng)當(dāng)處于獨(dú)立和核心地位。但目前司法行政化的現(xiàn)狀卻恰恰抹殺了這種獨(dú)立性與核心地位。觀察我們法院的內(nèi)部管理，首先表現(xiàn)出的就是法官之間的等級(jí)制度，當(dāng)然無(wú)論是在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家，還是在日本、臺(tái)灣地區(qū)，法官仍有級(jí)別之分。我國(guó)也實(shí)行了法官等級(jí)制，從首席大法官、大法官至最基層的法官共分十二個(gè)等級(jí)。但這種級(jí)別的劃分不論從外部的一般民眾到法院系統(tǒng)內(nèi)部法官自己來(lái)講都未得到認(rèn)同，它既不反映法官的政治地位，也不與法官的待遇掛鉤。相反行政體系內(nèi)部所使用的等級(jí)模式卻被法官系統(tǒng)完全植入，決定著一名法官地位高下與待遇優(yōu)劣。例如省高級(jí)法院的院長(zhǎng)屬副省級(jí)官員，副院長(zhǎng)有廳局級(jí)和副廳局級(jí)的不同定級(jí)。各庭庭長(zhǎng)屬處級(jí)、副庭長(zhǎng)副處級(jí)。在法官之間建立等級(jí)制度便利了對(duì)于法院流動(dòng)的控制和管理，然而這種控制和管理卻完全是行政化的，這與法官流動(dòng)的濃重的個(gè)人化色彩是相違背的。作為與行政機(jī)關(guān)管理模式完全不同的法官管理方式，每個(gè)法官都是獨(dú)立的，不受任何人的領(lǐng)導(dǎo)，只是對(duì)自己對(duì)于法律條文的意義和準(zhǔn)則的理解負(fù)責(zé)。法官之間不存在上下級(jí)的分別，院長(zhǎng)也好，庭長(zhǎng)也好，他們只行使一種純粹司法性的職能，他們是所謂“平等無(wú)產(chǎn)者是中的平等的一員”。法官之間的平等，不僅表現(xiàn)在對(duì)同一法院的內(nèi)部，不同級(jí)別法院的法官之間也是平等的。雖然由于審級(jí)的原因，上級(jí)法院的法官可以改變下級(jí)法院的判決，但這只能理解為分工上的一種差異，并不意識(shí)著審理上訴的法官地位高于一審法院的法官。導(dǎo)致司法行政化的原因。一方面是外部制度和社會(huì)性因素，像上文所述黨級(jí)機(jī)關(guān)的干涉和不合理的權(quán)力分配，更重要的從內(nèi)部來(lái)說(shuō)在于法院的行政管理制度和審判制度在職能上的混淆。法院作為司法機(jī)關(guān)，行使審判職能是其應(yīng)然之意，作為一種組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行行政管理是必要的。法院都是由人組成，有財(cái)政核算和支出，還必然有其他辦公室的工作，因此總是會(huì)有法院內(nèi)部的行政管理事務(wù)。如美國(guó)聯(lián)邦首席大法官，除了要負(fù)責(zé)最高法院案件的上訴狀清單，主持最高法院的會(huì)議、討論案件，把握時(shí)間，以及當(dāng)其屬于多數(shù)意見(jiàn)派之際，有權(quán)分配法院意見(jiàn)的撰寫這類與司法有關(guān)但顯然具有行政性的事務(wù)之外，他還要負(fù)責(zé)最高法院其它行政管理。但目前我國(guó)法院行政管理制度對(duì)審判制度的侵入、侵蝕卻造成了審判制度的變形。長(zhǎng)期以來(lái)，在法院內(nèi)部沒(méi)有行政職務(wù)的法官都習(xí)慣于認(rèn)為自己是在法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，在一些比較重要的問(wèn)題上，無(wú)論是審判或非審判的事務(wù)，都習(xí)慣性地要向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)，因此即使是獨(dú)任審判并無(wú)疑難或合議庭意見(jiàn)一致從作出初步判斷的案件，都會(huì)逐級(jí)上報(bào)庭長(zhǎng)、分管副院長(zhǎng)。審批有疑難或爭(zhēng)議經(jīng)業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)的干預(yù)后仍沒(méi)有解決的案件，最后上報(bào)院長(zhǎng)，進(jìn)入審判委員會(huì)討論，甚至院長(zhǎng)可以直接依據(jù)有關(guān)法律或在某些情況下依據(jù)具體行政管理的職權(quán)直接干預(yù)案件審理。可見(jiàn)，樹立法官在司法機(jī)關(guān)中的獨(dú)立地位，排斥行政管理對(duì)其過(guò)分的干預(yù)，確立起法官的權(quán)威地位是司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革的中心。將司法審判制度作為法院工作的中心，使法官在法院中不僅對(duì)審判工作有決定權(quán)，對(duì)行政管理也要有監(jiān)督權(quán)，在人員設(shè)置上，要明確只有從事審判事務(wù)的人員才具有法官資格，法官要成為名符其實(shí)的法官。目前，我國(guó)法院正在醞釀法院內(nèi)部人員序列改革，即將法院分為法官、司法警察，書記員和司法行政人員四個(gè)序列。只有法官序列的人員具有法官資格，其它三個(gè)序列的人員不應(yīng)具有法官資格，也不能調(diào)入法官序列成為法官。在工資收入法官序列也應(yīng)與其它三個(gè)序列形成差別。確立法官在法院中的優(yōu)越地位，需要制度設(shè)置上的保障，以對(duì)法官的要求是從律師中選拔出來(lái)的，被選拔的律師都人從業(yè)年限的要求。因此，能成為法官的人大多已四、五十歲，三十幾歲就能成為法官的已是極為少見(jiàn)，而二十幾歲就成為法官的幾乎沒(méi)有可能。這與我國(guó)現(xiàn)在倡導(dǎo)的法官年輕化形成鮮明反差。當(dāng)然，由于歷史原因，我國(guó)四、五十歲一批的老法官大多未受過(guò)系統(tǒng)的法官教育，現(xiàn)有的法學(xué)理論水平，大多不能跟上現(xiàn)在司法工作的要求，從中、青年中選拔出一批受過(guò)系統(tǒng)法學(xué)等教育的從事審判工作是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，是可以理解的，但不能以此認(rèn)為法官的年輕化就是司法改革的措施之一，不能將應(yīng)時(shí)之策作為長(zhǎng)期方針來(lái)對(duì)待，實(shí)際上，法律作為社會(huì)公正的天平，如何操作這臺(tái)天平需要極為廣博的理論知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對(duì)法律的理解包含了對(duì)社會(huì)、對(duì)人際關(guān)系、對(duì)人性的理解，而這絕非一朝一夕就能形成的。法官要成為公平和正義的化身，因此與其說(shuō)是制度確立了法官的優(yōu)越地位，還不如說(shuō)是法官自身的水平和素質(zhì)確立了其優(yōu)越地位。今年我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一司法考試為嚴(yán)格選拔法官走出的第一步，以后應(yīng)當(dāng)逐漸從法官以外的法律職業(yè)者、法學(xué)研究者特別是從律師中選拔法官，要使法官成法律職業(yè)中最優(yōu)秀的職業(yè)，成為社會(huì)中優(yōu)秀的階層。法律認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變與理念的提高是對(duì)法官

提出的更高層次的要求。如果說(shuō)律師是將法律作為職業(yè)來(lái)對(duì)待，那么法官就應(yīng)把法律當(dāng)作是一項(xiàng)事業(yè)，作為社會(huì)公正與公義標(biāo)準(zhǔn)的判定的執(zhí)行者，法官不應(yīng)僅僅將法律看出是一項(xiàng)游戲規(guī)則。社會(huì)的天平總是搖擺不定的，需要法官去不斷地修正，在民法學(xué)中自義務(wù)本位至權(quán)利本位再到社會(huì)本位就能很好地說(shuō)明這一修正過(guò)程。讓我們感到惋惜的是現(xiàn)在中國(guó)絕大多數(shù)法官僅將其職業(yè)看成是一種謀生的手段，崇尚法律信仰法律的思想還遠(yuǎn)未形成。相反由于在政治地位，生活待遇上的不高，使的很多法官還有自增和對(duì)法官職業(yè)悲歡失望的態(tài)度。一個(gè)對(duì)自身都缺乏信心的人又如何能確立起自己的優(yōu)越地位？法院管理的行政化直接損害法官的地位，而法院行使司法的行政化過(guò)程也間接地使法官處在一個(gè)尷尬的境地。法院何以成為法院？有三個(gè)質(zhì)特征：第一法院行使職能的最顯著的特征是必須有糾紛的存在，即許多事務(wù)不屬它的管轄范圍。第二法院對(duì)于糾紛的處理不應(yīng)該采取主動(dòng)的方式。立法機(jī)構(gòu)可以積極地推動(dòng)某些領(lǐng)域立法的發(fā)展，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地行為完成立法行所賦予的使命，但是法院卻只能以消極主義的方式行事；第三是司法程序的公開性，這是司法制度自身的內(nèi)在要求，司法者不應(yīng)通過(guò)暗箱作業(yè)來(lái)確立司法的結(jié)果?；仡櫧陙?lái)轟轟烈烈，大張旗鼓的司法改革之路，為了改變司法機(jī)關(guān)在社會(huì)權(quán)力中的邊緣地位，改革的先行者們一直采取的是一種主動(dòng)出擊的方式，竭盡所能以張顯法院在社會(huì)生活中的作用。上山下鄉(xiāng)院內(nèi)院外從生產(chǎn)到生活。扮演著一種全能型的角色。《人民法院報(bào)》近幾年的新聞報(bào)道就可見(jiàn)一斑。我們看到，在最近的十多年間，我國(guó)法院為積極司法的行為有了一種與以往不同的動(dòng)因，即就是力求通過(guò)擴(kuò)大管轄事務(wù)的范圍，以主動(dòng)積極的活動(dòng)方式，從而力爭(zhēng)自身地位的提高和利益的最大化?！盀槿嗣穹?wù)”、“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”已成為法院工作的時(shí)髦口號(hào)，從裁判者到守夜人的角色的轉(zhuǎn)變使法院工作喪失了獨(dú)立性，也使法官的獨(dú)立地位日漸衰落，正確地給法院以在社會(huì)生活中的定位，是社會(huì)秩序的形成者還是社會(huì)秩序的維護(hù)者，是一個(gè)能讓人引發(fā)諸多思考的問(wèn)題。行文至此，我們深感中國(guó)司法改革工程的龐大與復(fù)雜，艱辛與困難，朱容基總理在上任之初曾說(shuō)過(guò)：“不管前面是萬(wàn)丈深淵還是，我將勇往直前，鞠躬盡瘁，死而后已”。顯出了一個(gè)改革者的改革決心和義無(wú)反顧精神。

第二篇：司法改革的二元進(jìn)程

司法改革的二元進(jìn)程—外部機(jī)制與內(nèi)部機(jī)制的雙重變革十五大將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”寫入憲法后，圍繞“依法治國(guó)”對(duì)我國(guó)目前的司法現(xiàn)狀進(jìn)行深入的改革，已成為人們的共識(shí)。假如我們不僅僅是在口號(hào)意義上使用這個(gè)詞組，那么一些重大的更為具體的問(wèn)題就應(yīng)得到更為認(rèn)真的重視和研究。所謂依法，究竟依怎樣的“法”，這就存在著對(duì)法的理解問(wèn)題；其次，使用怎樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)“治”的過(guò)程，也是一個(gè)亟待討論的課題。前者可以說(shuō)是古往今來(lái)法學(xué)理論的核心問(wèn)題，名家論說(shuō)，卷帙浩繁，這里不再涉及。后者也是一個(gè)相當(dāng)廣泛的問(wèn)題，既包括司法體系自身的改革，也觸及社會(huì)生活的方方面面，引起國(guó)家權(quán)力利益分配與重組。

一、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立——權(quán)利均衡與制約的外部機(jī)制依照憲法，我國(guó)的國(guó)家體制是全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”體制。即全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院由它產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對(duì)它負(fù)責(zé)。從憲法的規(guī)定上最高人民法院應(yīng)直接由全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)法院由各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)根據(jù)《人民法院組織法》上、下級(jí)法院之向是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，從理論上的制度規(guī)定看，能夠?qū)Ψㄔ汗ぷ鳟a(chǎn)生影響力的機(jī)關(guān)應(yīng)是兩個(gè)，即人大和上級(jí)法院。然而，從實(shí)際上運(yùn)行看似乎并非如此的簡(jiǎn)單。首先，是各級(jí)政府的影響力。憲法規(guī)定的人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”制度，規(guī)定了政府與法院、檢察院的平行地位。但實(shí)踐中，政府干涉司法工作的事情，似乎已不是屢見(jiàn)不鮮能形容的，可以說(shuō)不受政府制約的獨(dú)立的法院在中國(guó)還不存在。問(wèn)題何在，經(jīng)費(fèi)、財(cái)力受人操秉，不得不然。目前法院的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支，包括人員的工資，均由各級(jí)地方政府撥出，僅此一項(xiàng)就可以讓法院的獨(dú)立性大打折扣，從各級(jí)法院院長(zhǎng)的行政級(jí)別比同級(jí)政府首長(zhǎng)低半級(jí)，也可以明顯感受到（關(guān)于法官套用行政級(jí)別這也是有很大問(wèn)題的，將在下文詳述）。其次是各級(jí)黨委的影響力。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和全國(guó)各族人民進(jìn)行社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)，這是由黨的性質(zhì)、目的和宗旨決定的。法院作為國(guó)家的機(jī)關(guān)之一，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定的，依法治國(guó)也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。黨的十五大報(bào)告就明確指出“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行”。各級(jí)黨委的政法委是黨對(duì)法院直接領(lǐng)導(dǎo)部門。各級(jí)黨委如能正確、切實(shí)地貫徹黨中央十五大的宗旨與精神，那么依法治國(guó)的戰(zhàn)略可以很好地實(shí)現(xiàn)，法治的工作也能順利地開展，也為法院工作向著正確地方向發(fā)展提供了政治思想和組織上的保障。但如果黨委或政法委未能有效貫徹黨中央的政策，法院正常地工作受到非正常妨礙地，司法公正地干預(yù)司法機(jī)關(guān)將如何應(yīng)付。從目前的體制看，只能有賴于上級(jí)黨委或黨中央的監(jiān)督與糾正。再次，各級(jí)人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的影響力。法院由人大產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對(duì)它負(fù)責(zé)。人大對(duì)法院工作的監(jiān)督與指導(dǎo)，本是應(yīng)然之意，無(wú)可厚非。加強(qiáng)對(duì)司法的民意監(jiān)督當(dāng)然能在一定程度上規(guī)范法院司法工作，提高司法機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量。但另一方面，由非法律專業(yè)人員的人大代表在缺乏嚴(yán)格的司法程序制約的條件下對(duì)具體案件進(jìn)行干預(yù)和審批，也會(huì)造成一些嚴(yán)重的負(fù)面效果，影響司法公正的實(shí)現(xiàn)，也為地方勢(shì)力干預(yù)司法活動(dòng)提供了新的途徑?？梢钥闯?，司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，仍處在相當(dāng)邊緣化的地位。（《法治之路上的四個(gè)“攔路虎”》賀衛(wèi)方，法制日?qǐng)?bào)2000年12月26日）在我們的權(quán)力格局中，法院以及檢察院至今仍在夾縫中求生存，司法機(jī)關(guān)在俗稱“人財(cái)物”等重要的生存環(huán)節(jié)上依賴于同級(jí)黨政權(quán)力，某些地方人大可以無(wú)視立法與司法的界限，進(jìn)行所謂的“個(gè)案監(jiān)督”。只有改變這種現(xiàn)狀，才能從根本上實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到法院的獨(dú)立存在本身就是對(duì)政府的制約，它將民眾對(duì)政會(huì)的不滿列入法律規(guī)范中加以解決，并通過(guò)司法活動(dòng)重示了社會(huì)秩序與正義的準(zhǔn)則。法院通過(guò)獨(dú)立而公正解決各種糾紛而使得社會(huì)中的冤情和抑郁得以釋放，從而為社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)提供了可靠的保證，在法庭上，獲得正義的人們不會(huì)上梁山，甚至可以說(shuō)，司法獨(dú)立是政府以及政府官員威望得到提高和維持的重要保障。想想面對(duì)十六年牢獄之苦的陳希同，死于非命的王寶森，假如有特別檢察官和獨(dú)立的司法體系，當(dāng)陳王之類剛剛開始腐敗行為，便毫不遲疑地立案調(diào)查，就不會(huì)有日后的警鐘長(zhǎng)鳴。實(shí)行司法改革就要改變司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中邊緣化的地位，要使司法機(jī)關(guān)居于社會(huì)關(guān)系調(diào)整過(guò)程中的核心地位。首先要實(shí)現(xiàn)法院在“人財(cái)物”上的獨(dú)立地位。財(cái)權(quán)和人事權(quán)力的地方化是導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)依附于地方黨政機(jī)構(gòu)導(dǎo)致司法和地方化的兩個(gè)重要根源。所謂司法機(jī)構(gòu)地方法，是指設(shè)在地方的國(guó)家司法機(jī)關(guān)。在行政國(guó)家司法權(quán)力的過(guò)程，受到地方黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響，干部乃至控制，不能獨(dú)立行使其權(quán)力，以致司法公正難以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家的法制統(tǒng)一不能得到保證。（誰(shuí)的法院？誰(shuí)

第三篇：司法改革的二元進(jìn)程

司法改革的二元進(jìn)程—外部機(jī)制與內(nèi)部機(jī)制的雙重變革十五大將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”寫入憲法后，圍繞“依法治國(guó)”對(duì)我國(guó)目前的司法現(xiàn)狀進(jìn)行深入的改革，已成為人們的共識(shí)，司法改革的二元進(jìn)程。假如我們不僅僅是在口號(hào)意義上使用這個(gè)詞組，那么一些重大的更為具體的問(wèn)題就應(yīng)得到更為認(rèn)真的重視和研究。所謂依法，究竟依怎樣的“法”，這就存在著對(duì)法的理解問(wèn)題；其次，使用怎樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)“治”的過(guò)程，也是一個(gè)亟待討論的課題。前者可以說(shuō)是古往今來(lái)法學(xué)理論的核心問(wèn)題，名家論說(shuō)，卷帙浩繁，這里不再涉及。后者也是一個(gè)相當(dāng)廣泛的問(wèn)題，既包括司法體系自身的改革，也觸及社會(huì)生活的方方面面，引起國(guó)家權(quán)力利益分配與重組。

一、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立——權(quán)利均衡與制約的外部機(jī)制依照憲法，我國(guó)的國(guó)家體制是全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”體制。即全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院由它產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對(duì)它負(fù)責(zé)。從憲法的規(guī)定上最高人民法院應(yīng)直接由全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)法院由各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)根據(jù)《人民法院組織法》上、下級(jí)法院之向是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，從理論上的制度規(guī)定看，能夠?qū)Ψㄔ汗ぷ鳟a(chǎn)生影響力的機(jī)關(guān)應(yīng)是兩個(gè)，即人大和上級(jí)法院。然而，從實(shí)際上運(yùn)行看似乎并非如此的簡(jiǎn)單。首先，是各級(jí)政府的影響力。憲法規(guī)定的人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”制度，規(guī)定了政府與法院、檢察院的平行地位。但實(shí)踐中，政府干涉司法工作的事情，似乎已不是屢見(jiàn)不鮮能形容的，可以說(shuō)不受政府制約的獨(dú)立的法院在中國(guó)還不存在。問(wèn)題何在，經(jīng)費(fèi)、財(cái)力受人操秉，不得不然。目前法院的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支，包括人員的工資，均由各級(jí)地方政府撥出，僅此一項(xiàng)就可以讓法院的獨(dú)立性大打折扣，從各級(jí)法院院長(zhǎng)的行政級(jí)別比同級(jí)政府首長(zhǎng)低半級(jí)，也可以明顯感受到（關(guān)于法官套用行政級(jí)別這也是有很大問(wèn)題的，將在下文詳述）。其次是各級(jí)黨委的影響力。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和全國(guó)各族人民進(jìn)行社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)，這是由黨的性質(zhì)、目的和宗旨決定的。法院作為國(guó)家的機(jī)關(guān)之一，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定的，依法治國(guó)也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。黨的十五大報(bào)告就明確指出“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行”。各級(jí)黨委的政法委是黨對(duì)法院直接領(lǐng)導(dǎo)部門。各級(jí)黨委如能正確、切實(shí)地貫徹黨中央十五大的宗旨與精神，那么依法治國(guó)的戰(zhàn)略可以很好地實(shí)現(xiàn)，法治的工作也能順利地開展，也為法院工作向著正確地方向發(fā)展提供了政治思想和組織上的保障。但如果黨委或政法委未能有效貫徹黨中央的政策，法院正常地工作受到非正常妨礙地，司法公正地干預(yù)司法機(jī)關(guān)將如何應(yīng)付。從目前的體制看，只能有賴于上級(jí)黨委或黨中央的監(jiān)督與糾正。再次，各級(jí)人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的影響力。法院由人大產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對(duì)它負(fù)責(zé)。人大對(duì)法院工作的監(jiān)督與指導(dǎo)，本是應(yīng)然之意，無(wú)可厚非。加強(qiáng)對(duì)司法的民意監(jiān)督當(dāng)然能在一定程度上規(guī)范法院司法工作，提高司法機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量。但另一方面，由非法律專業(yè)人員的人大代表在缺乏嚴(yán)格的司法程序制約的條件下對(duì)具體案件進(jìn)行干預(yù)和審批，也會(huì)造成一些嚴(yán)重的負(fù)面效果，影響司法公正的實(shí)現(xiàn)，也為地方勢(shì)力干預(yù)司法活動(dòng)提供了新的途徑。可以看出，司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，仍處在相當(dāng)邊緣化的地位。（《法治之路上的四個(gè)“攔路虎”》賀衛(wèi)方，法制日?qǐng)?bào)2000年12月26日）在我們的權(quán)力格局中，法院以及檢察院至今仍在夾縫中求生存，司法機(jī)關(guān)在俗稱“人財(cái)物”等重要的生存環(huán)節(jié)上依賴于同級(jí)黨政權(quán)力，某些地方人大可以無(wú)視立法與司法的界限，進(jìn)行所謂的“個(gè)案監(jiān)督”。只有改變這種現(xiàn)狀，才能從根本上實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到法院的獨(dú)立存在本身就是對(duì)政府的制約，它將民眾對(duì)政會(huì)的不滿列入法律規(guī)范中加以解決，并通過(guò)司法活動(dòng)重示了社會(huì)秩序與正義的準(zhǔn)則。法院通過(guò)獨(dú)立而公正解決各種糾紛而使得社會(huì)中的冤情和抑郁得以釋放，從而為社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)提供了可靠的保證，在法庭上，獲得正義的人們不會(huì)上梁山，甚至可以說(shuō)，司法獨(dú)立是政府以及政府官員威望得到提高和維持的重要保障。想想面對(duì)十六年牢獄之苦的陳希同，死于非命的王寶森，假如有特別檢察官和獨(dú)立的司法體系，當(dāng)陳王之類剛剛開始腐敗行為，便毫不遲疑地立案調(diào)查，就不會(huì)有日后的警鐘長(zhǎng)鳴。實(shí)行司法改革就要改變司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中邊緣化的地位，要使司法機(jī)關(guān)居于社會(huì)關(guān)系調(diào)整過(guò)程中的核心地位。首先要實(shí)現(xiàn)法院在“人財(cái)物”上的獨(dú)立地位。財(cái)權(quán)和人事權(quán)力的地方化是導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)依附于地方黨政機(jī)構(gòu)導(dǎo)致司法和地方化的兩個(gè)重要根源。所謂司法機(jī)構(gòu)地方法，是指設(shè)在地方的國(guó)家司法機(jī)關(guān)。在行政國(guó)家司法權(quán)力的過(guò)程，受到地方黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響，干部乃至控制，不能獨(dú)立行使其權(quán)力，以致司法公正難以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家的法制統(tǒng)一不能得到保證。（誰(shuí)的法院？誰(shuí)的司法權(quán)？21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道2002.3.11）各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)地方政府財(cái)政撥付及法院通過(guò)收取訴訟費(fèi)用構(gòu)成目前法院經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。（雖然目前法院系統(tǒng)實(shí)行收支兩條線，訴訟費(fèi)與法院經(jīng)費(fèi)脫鉤，但從實(shí)際的運(yùn)行看，各級(jí)法院收取的訴訟費(fèi)用很大一部分的，仍返還給法院用作經(jīng)費(fèi)，訴訟費(fèi)用收取的多少仍在很大程度上決定了法院經(jīng)費(fèi)的多少）。從全國(guó)來(lái)看，法院系統(tǒng)機(jī)構(gòu)和人員還較為龐大，完全由中央財(cái)政支出會(huì)給中央造成很大的財(cái)政壓力。在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。就需一方面法院系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，而減少支出。最高院在去年就改革了機(jī)構(gòu)準(zhǔn)，減少的人員（見(jiàn)肖揚(yáng)2001年報(bào)告）；另一方面仍需以地方財(cái)政為主，以解決法院經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。但應(yīng)改目前的經(jīng)費(fèi)開支方式。第一，采取實(shí)支實(shí)報(bào)方式。凡屬法院日常行政費(fèi)用應(yīng)全額撥付，保證法院從事司法工作的需要。第二，改變法院特別是基層法院向同級(jí)政府部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的狀況，法院經(jīng)費(fèi)由其上一級(jí)政府部門申請(qǐng)，由上一級(jí)政府部門撥付，減少法院對(duì)同級(jí)政府的依賴性，避免不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞而造成法院經(jīng)費(fèi)的多寡。當(dāng)然從較大的地區(qū)來(lái)說(shuō)，如東部地區(qū)與中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較好的大中城市與經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后的中小城鎮(zhèn)之間，由于發(fā)展水平，物價(jià)指數(shù)的不同，法院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)有所區(qū)別。但應(yīng)保持一地市級(jí)之內(nèi)各區(qū)縣法院的經(jīng)費(fèi)大體一致。法院的訴訟收費(fèi)也應(yīng)如數(shù)上繳，作為法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一發(fā)放，真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線。第三，法院工作員特別是法官的工資，應(yīng)實(shí)行較為固定的年薪制?？紤]到目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，國(guó)家整體的工資水平上漲變動(dòng)情況較大，采取二至三年為一個(gè)周期定期調(diào)整，同時(shí)為推動(dòng)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的需要，體現(xiàn)法官的精英化，促進(jìn)社會(huì)優(yōu)秀人員向司法部門的流動(dòng)，因此年薪應(yīng)保持一個(gè)較高的水平。在“人”的方面，我國(guó)現(xiàn)行憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，地方各級(jí)法院院長(zhǎng)由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副院長(zhǎng)、審判員則由同級(jí)人大常委會(huì)任免。根據(jù)完善干部的原則，地方各級(jí)黨委和政府，實(shí)際上擁有地方法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和罷免建議權(quán)。這就使得法院人事權(quán)依賴于地方，從而為地方政府干部仍至主導(dǎo)司法工作提供了條件。導(dǎo)致了司法權(quán)地方化的另一個(gè)根源。改革人事制度，要將人事權(quán)從地方脫離出來(lái)，實(shí)行垂直管理。我國(guó)為實(shí)現(xiàn)國(guó)防、關(guān)稅、金融、郵政及通訊的統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家的根本利益對(duì)軍隊(duì)、海關(guān)、銀行、郵政及通訊部門早已實(shí)行中央重點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)或直接管理。近年來(lái)也先后對(duì)工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)管等部門實(shí)行省級(jí)直接管理。我們認(rèn)為司法機(jī)關(guān)對(duì)于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，保護(hù)人民自由和權(quán)利，保證國(guó)家長(zhǎng)治久安的特殊重要性決定了，它像上述機(jī)關(guān)和部門那么實(shí)行中央直接管理是十分必要的。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到司法改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立和公正的司法，這種獨(dú)立不僅是司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政、立法機(jī)關(guān)，各司法機(jī)關(guān)之間也是獨(dú)立的，所以我們主張人事權(quán)實(shí)行垂直管理，絕不是主張法院系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)取代目前事實(shí)上存在的地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)法院的水平領(lǐng)導(dǎo)。上下級(jí)法院之間應(yīng)當(dāng)是審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，而絕非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，垂直管理和垂直領(lǐng)導(dǎo)存在本質(zhì)的區(qū)別。在法院院長(zhǎng)和法官的選任上，地方各級(jí)法院的院長(zhǎng)和其他法官實(shí)行任免權(quán)“上提一級(jí)”的制度由上級(jí)地方人民代表大會(huì)及常委會(huì)選舉和任命。同時(shí)建立一套科學(xué)和完善的法官選拔和考核制度，以考試和考核的結(jié)果作為上級(jí)人大及常委會(huì)任免的主要依據(jù)。在嚴(yán)格法院官任職資格的基礎(chǔ)上，以法律的形式明確實(shí)行法官任職終身制，不得隨意撤換和調(diào)動(dòng)法官，使其能夠在司法活動(dòng)中抵制外來(lái)干擾，保持獨(dú)立和公正。在美國(guó)一八0三年馬伯里訴麥迪遜案確立了美國(guó)最高法院制約行政和立法機(jī)構(gòu)最有效的撒手锏是所謂的司法審查（Judicial Review），即法院有權(quán)制定立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律，行政部門采取的行動(dòng)，各級(jí)政府的法律和實(shí)踐是否與美國(guó)聯(lián)邦憲法的條文和精神相一致，并有權(quán)判定與憲法相沖突的政府法律和行為違憲無(wú)效，調(diào)查報(bào)告《司法改革的二元進(jìn)程》。西方發(fā)達(dá)國(guó)家也大多設(shè)立了憲法法院或憲法法庭行使違憲審查職權(quán)，這對(duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)起到了很好地監(jiān)督制度作用。在我國(guó)法院仍無(wú)法違憲審查權(quán)，即使對(duì)行政法規(guī)，行政規(guī)章與部門規(guī)章的違法性也無(wú)審查權(quán)，只能審查具體行政行為的違法性。逐步建立起對(duì)抽象行政法規(guī)的違法性審查乃至對(duì)立法、行政機(jī)關(guān)行為的違憲審查是提升司法機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力法構(gòu)中的地位，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)上的一個(gè)重要途徑。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)是體制是全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”但應(yīng)明確作為人民行使權(quán)力的人民代表大會(huì)的權(quán)力也不是無(wú)限絕對(duì)的，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”。（）權(quán)力的產(chǎn)生必須受到制約，否則就會(huì)受到濫用，滋生腐敗，黨的各級(jí)黨委對(duì)司法機(jī)關(guān)也產(chǎn)生了重要的影響力。我國(guó)各級(jí)地方黨委都設(shè)有政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)檢公檢法司法部門上的政法工作。而同一級(jí)法院的院長(zhǎng)往往只是政法委的普通成員。本地區(qū)如出現(xiàn)重大案件或涉及社會(huì)穩(wěn)定的案件，則由政法委牽頭，協(xié)調(diào)辦案。司法機(jī)關(guān)必須貫徹黨委或政法委的決議。這就使一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人有機(jī)會(huì)以加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)為名，以各種手段和方式干預(yù)司法機(jī)關(guān)的工作。甚至在國(guó)家的法律和中央的政令與地方利益發(fā)生沖突時(shí)，也往往以服從黨的領(lǐng)導(dǎo)為名，迫使法院在審理具體案件時(shí)，偏袒和維護(hù)地方利益。我們認(rèn)為，要使司法獨(dú)立，必須理順黨與法院特別是地方黨委與地方法院之間的關(guān)系。地方設(shè)立政法委，法院要?dú)w它管，這個(gè)思路本身就不對(duì)。我國(guó)憲法明確規(guī)定黨在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治，思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。（《法理學(xué)》沈崇靈主編，北京大學(xué)出版社p273）。黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家事務(wù)，經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，使它的政策通過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志，成為法律。司法機(jī)關(guān)則忠實(shí)、公正地執(zhí)行黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的法律。如果一個(gè)法官能忠實(shí)公正地執(zhí)行法律，就是最好地尊重和服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行法律的過(guò)程也就是落實(shí)黨的路線、方針、政策的過(guò)程。因此黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要求司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持司法機(jī)關(guān)工作人員秉公執(zhí)法，保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立，公正地行使職權(quán)，克服司法腐敗，而不應(yīng)當(dāng)是具體干預(yù)案件的審理工作。同時(shí)，保持司法獨(dú)立，保證法律實(shí)行的一致性、統(tǒng)一性，也有利于黨的路線、方針、政策能夠有效地貫徹和執(zhí)行，有利于對(duì)廣大黨員進(jìn)行法律監(jiān)督，防止黨內(nèi)腐敗的滋生和蔓延。從近年來(lái)來(lái)發(fā)生的反腐大案可以看出，這些黨內(nèi)腐敗人員所犯錯(cuò)誤也不僅僅是黨內(nèi)違紀(jì)行為，而是嚴(yán)重地違法行為，保持司法獨(dú)立，保證獨(dú)立的檢察官制度和法官制度，不僅有利于腐敗行為的即時(shí)發(fā)現(xiàn)，也起到防微杜漸的作用。如前所述實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)和垂直管理是保持機(jī)關(guān)獨(dú)立性的有效方式，調(diào)整黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，在法院內(nèi)部不再設(shè)立黨組，改設(shè)黨委，下級(jí)法院的黨委受上級(jí)法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)，最高人民法院黨委受中央政法的領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)黨委和政法委不再干預(yù)司法工作。中央政法委的職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各國(guó)家機(jī)關(guān)和全國(guó)人民落實(shí)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的任務(wù)，保證司法獨(dú)立行使職權(quán)，克服司法腐敗。

二、法官地位的優(yōu)越——管理與職能司法化的內(nèi)部機(jī)制如果說(shuō)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立是外部機(jī)制的改革，那么司法機(jī)關(guān)本身的改革則是內(nèi)部機(jī)制的整合。司法機(jī)關(guān)的司法不能得到合理運(yùn)用和有效監(jiān)督，那么司法公正就不能實(shí)現(xiàn)。而司法的腐敗則比一切其它腐敗更為可怕，因?yàn)樗蔷S護(hù)社會(huì)公正的最后一道屏障。在司法機(jī)構(gòu)中法官應(yīng)當(dāng)處于獨(dú)立和核心地位。但目前司法行政化的現(xiàn)狀卻恰恰抹殺了這種獨(dú)立性與核心地位。觀察我們法院的內(nèi)部管理，首先表現(xiàn)出的就是法官之間的等級(jí)制度，當(dāng)然無(wú)論是在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家，還是在日本、臺(tái)灣地區(qū)，法官仍有級(jí)別之分。我國(guó)也實(shí)行了法官等級(jí)制，從首席大法官、大法官至最基層的法官共分十二個(gè)等級(jí)。但這種級(jí)別的劃分不論從外部的一般民眾到法院系統(tǒng)內(nèi)部法官自己來(lái)講都未得到認(rèn)同，它既不反映法官的政治地位，也不與法官的待遇掛鉤。相反行政體系內(nèi)部所使用的等級(jí)模式卻被法官系統(tǒng)完全植入，決定著一名法官地位高下與待遇優(yōu)劣。例如省高級(jí)法院的院長(zhǎng)屬副省級(jí)官員，副院長(zhǎng)有廳局級(jí)和副廳局級(jí)的不同定級(jí)。各庭庭長(zhǎng)屬處級(jí)、副庭長(zhǎng)副處級(jí)。在法官之間建立等級(jí)制度便利了對(duì)于法院流動(dòng)的控制和管理，然而這種控制和管理卻完全是行政化的，這與法官流動(dòng)的濃重的個(gè)人化色彩是相違背的。作為與行政機(jī)關(guān)管理模式完全不同的法官管理方式，每個(gè)法官都是獨(dú)立的，不受任何人的領(lǐng)導(dǎo)，只是對(duì)自己對(duì)于法律條文的意義和準(zhǔn)則的理解負(fù)責(zé)。法官之間不存在上下級(jí)的分別，院長(zhǎng)也好，庭長(zhǎng)也好，他們只行使一種純粹司法性的職能，他們是所謂“平等無(wú)產(chǎn)者是中的平等的一員”。法官之間的平等，不僅表現(xiàn)在對(duì)同一法院的內(nèi)部，不同級(jí)別法院的法官之間也是平等的。雖然由于審級(jí)的原因，上級(jí)法院的法官可以改變下級(jí)法院的判決，但這只能理解為分工上的一種差異，并不意識(shí)著審理上訴的法官地位高于一審法院的法官。導(dǎo)致司法行政化的原因。一方面是外部制度和社會(huì)性因素，像上文所述黨級(jí)機(jī)關(guān)的干涉和不合理的權(quán)力分配，更重要的從內(nèi)部來(lái)說(shuō)在于法院的行政管理制度和審判制度在職能上的混淆。法院作為司法機(jī)關(guān)，行使審判職能是其應(yīng)然之意，作為一種組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行行政管理是必要的。法院都是由人組成，有財(cái)政核算和支出，還必然有其他辦公室的工作，因此總是會(huì)有法院內(nèi)部的行政管理事務(wù)。如美國(guó)聯(lián)邦首席大法官，除了要負(fù)責(zé)最高法院案件的上訴狀清單，主持最高法院的會(huì)議、討論案件，把握時(shí)間，以及當(dāng)其屬于多數(shù)意見(jiàn)派之際，有權(quán)分配法院意見(jiàn)的撰寫這類與司法有關(guān)但顯然具有行政性的事務(wù)之外，他還要負(fù)責(zé)最高法院其它行政管理。但目前我國(guó)法院行政管理制度對(duì)審判制度的侵入、侵蝕卻造成了審判制度的變形。長(zhǎng)期以來(lái)，在法院內(nèi)部沒(méi)有行政職務(wù)的法官都習(xí)慣于認(rèn)為自己是在法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，在一些比較重要的問(wèn)題上，無(wú)論是審判或非審判的事務(wù)，都習(xí)慣性地要向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)，因此即使是獨(dú)任審判并無(wú)疑難或合議庭意見(jiàn)一致從作出初步判斷的案件，都會(huì)逐級(jí)上報(bào)庭長(zhǎng)、分管副院長(zhǎng)。審批有疑難或爭(zhēng)議經(jīng)業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)的干預(yù)后仍沒(méi)有解決的案件，最后上報(bào)院長(zhǎng)，進(jìn)入審判委員會(huì)討論，甚至院長(zhǎng)可以直接依據(jù)有關(guān)法律或在某些情況下依據(jù)具體行政管理的職權(quán)直接干預(yù)案件審理?？梢?jiàn)，樹立法官在司法機(jī)關(guān)中的獨(dú)立地位，排斥行政管理對(duì)其過(guò)分的干預(yù)，確立起法官的權(quán)威地位是司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革的中心。將司法審判制度作為法院工作的中心，使法官在法院中不僅對(duì)審判工作有決定權(quán)，對(duì)行政管理也要有監(jiān)督權(quán)，在人員設(shè)置上，要明確只有從事審判事務(wù)的人員才具有法官資格，法官要成為名符其實(shí)的法官。目前，我國(guó)法院正在醞釀法院內(nèi)部人員序列改革，即將法院分為法官、司法警察，書記員和司法行政人員四個(gè)序列。只有法官序列的人員具有法官資格，其它三個(gè)序列的人員不應(yīng)具有法官資格，也不能調(diào)入法官序列成為法官。在工資收入法官序列也應(yīng)與其它三個(gè)序列形成差別。確立法官在法院中的優(yōu)越地位，需要制度設(shè)置上的保障，以對(duì)法官的要求是從律師中選拔出來(lái)的，被選拔的律師都人從業(yè)年限的要求。因此，能成為法官的人大多已四、五十歲，三十幾歲就能成為法官的已是極為少見(jiàn)，而二十幾歲就成為法官的幾乎沒(méi)有可能。這與我國(guó)現(xiàn)在倡導(dǎo)的法官年輕化形成鮮明反差。當(dāng)然，由于歷史原因，我國(guó)四、五十歲一批的老法官大多未受過(guò)系統(tǒng)的法官教育，現(xiàn)有的法學(xué)理論水平，大多不能跟上現(xiàn)在司法工作的要求，從中、青年中選拔出一批受過(guò)系統(tǒng)法學(xué)等教育的從事審判工作是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，是可以理解的，但不能以此認(rèn)為法官的年輕化就是司法改革的措施之一，不能將應(yīng)時(shí)之策作為長(zhǎng)期方針來(lái)對(duì)待，實(shí)際上，法律作為社會(huì)公正的天平，如何操作這臺(tái)天平需要極為廣博的理論知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對(duì)法律的理解包含了對(duì)社會(huì)、對(duì)人際關(guān)系、對(duì)人性的理解，而這絕非一朝一夕就能形成的。法官要成為公平和正義的化身，因此與其說(shuō)是制度確立了法官的優(yōu)越地位，還不如說(shuō)是法官自身的水平和素質(zhì)確立了其優(yōu)越地位。今年我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一司法考試為嚴(yán)格選拔法官走出的第一步，以后應(yīng)當(dāng)逐漸從法官以外的法律職業(yè)者、法學(xué)研究者特別是從律師中選拔法官，要使法官成法律職業(yè)中最優(yōu)秀的職業(yè)，成為社會(huì)中優(yōu)秀的階層。法律認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變與理念的提高是對(duì)法官提出的更高層次的要求。如果說(shuō)律師是將法律作為職業(yè)來(lái)對(duì)待，那么法官就應(yīng)把法律當(dāng)作是一項(xiàng)事業(yè)，作為社會(huì)公正與公義標(biāo)準(zhǔn)的判定的執(zhí)行者，法官不應(yīng)僅僅將法律看出是一項(xiàng)游戲規(guī)則。社會(huì)的天平總是搖擺不定的，需要法官去不斷地修正，在民法學(xué)中自義務(wù)本位至權(quán)利本位再到社會(huì)本位就能很好地說(shuō)明這一修正過(guò)程。讓我們感到惋惜的是現(xiàn)在中國(guó)絕大多數(shù)法官僅將其職業(yè)看成是一種謀生的手段，崇尚法律信仰法律的思想還遠(yuǎn)未形成。相反由于在政治地位，生活待遇上的不高，使的很多法官還有自增和對(duì)法官職業(yè)悲歡失望的態(tài)度。一個(gè)對(duì)自身都缺乏信心的人又如何能確立起自己的優(yōu)越地位？法院管理的行政化直接損害法官的地位，而法院行使司法的行政化過(guò)程也間接地使法官處在一個(gè)尷尬的境地。法院何以成為法院？有三個(gè)質(zhì)特征：第一法院行使職能的最顯著的特征是必須有糾紛的存在，即許多事務(wù)不屬它的管轄范圍。第二法院對(duì)于糾紛的處理不應(yīng)該采取主動(dòng)的方式。立法機(jī)構(gòu)可以積極地推動(dòng)某些領(lǐng)域立法的發(fā)展，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地行為完成立法行所賦予的使命，但是法院卻只能以消極主義的方式行事；第三是司法程序的公開性，這是司法制度自身的內(nèi)在要求，司法者不應(yīng)通過(guò)暗箱作業(yè)來(lái)確立司法的結(jié)果?；仡櫧陙?lái)轟轟烈烈，大張旗鼓的司法改革之路，為了改變司法機(jī)關(guān)在社會(huì)權(quán)力中的邊緣地位，改革的先行者們一直采取的是一種主動(dòng)出擊的方式，竭盡所能以張顯法院在社會(huì)生活中的作用。上山下鄉(xiāng)院內(nèi)院外從生產(chǎn)到生活。扮演著一種全能型的角色。《人民法院報(bào)》近幾年的新聞報(bào)道就可見(jiàn)一斑。我們看到，在最近的十多年間，我國(guó)法院為積極司法的行為有了一種與以往不同的動(dòng)因，即就是力求通過(guò)擴(kuò)大管轄事務(wù)的范圍，以主動(dòng)積極的活動(dòng)方式，從而力爭(zhēng)自身地位的提高和利益的最大化?！盀槿嗣穹?wù)”、“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”已成為法院工作的時(shí)髦口號(hào)，從裁判者到守夜人的角色的轉(zhuǎn)變使法院工作喪失了獨(dú)立性，也使法官的獨(dú)立地位日漸衰落，正確地給法院以在社會(huì)生活中的定位，是社會(huì)秩序的形成者還是社會(huì)秩序的維護(hù)者，是一個(gè)能讓人引發(fā)諸多思考的問(wèn)題。行文至此，我們深感中國(guó)司法改革工程的龐大與復(fù)雜，艱辛與困難，朱容基總理在上任之初曾說(shuō)過(guò)：“不管前面是萬(wàn)丈深淵還是，我將勇往直前，鞠躬盡瘁，死而后已”。顯出了一個(gè)改革者的改革決心和義無(wú)反顧精神。

第四篇：司法改革進(jìn)程中的理性思考

司法改革進(jìn)程中的理性思考————審判組織改革之定位

[ 單華東 ]——(2004-5-2)/ 已閱11311次

隨著我國(guó)改革開放的深入及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，人民法院所承擔(dān)的調(diào)整、規(guī)范、裁決人們?cè)诿裆淌?、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、刑事、行政等方面關(guān)系的職能與作用越來(lái)越突出。與其相適應(yīng)，社會(huì)公眾追求司法公開、公正、民主的要求也更加強(qiáng)烈。黨的十六大對(duì)我國(guó)司法體制改革和改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制提出了明確的要求，隨著審判方式改革的不斷深入，對(duì)審判組織改革的呼聲越來(lái)越高，經(jīng)過(guò)前一階段改革，審判組織已不斷趨向完善。但改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，現(xiàn)前的人民法院審判組織設(shè)置及做法仍然有許多亟待改進(jìn)之處，理論界和司法界存在不少爭(zhēng)論，筆者認(rèn)為審判組織改革的思路要進(jìn)行準(zhǔn)確定位，以期有利于改革的不斷發(fā)展。

一、審判組織改革的目標(biāo)定位

司法體制改革首先應(yīng)該是審判組織改革，從體制上保障審判組織能夠依法獨(dú)立辦案，獨(dú)立行使審判權(quán)，減少和克服來(lái)自法院內(nèi)部和外部的過(guò)度干預(yù)，確保審判獨(dú)立、司法公正，最終實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立，走向法官負(fù)責(zé)制，當(dāng)然這是法律的理想狀態(tài)，也是改革的最終目標(biāo)。然而任何改革必須結(jié)合實(shí)際，考慮時(shí)間性和地域性，我國(guó)的國(guó)情決定了我們的審判組織改革應(yīng)該有步驟、分階段的進(jìn)行才能取得成效，實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)，如果要想一步到位，則欲速不達(dá)。我們應(yīng)該從現(xiàn)在開始在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，逐步改革有礙于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有關(guān)制度，以及一些傳統(tǒng)的習(xí)慣做法。筆者以為，中國(guó)現(xiàn)行的審判組織形式不能完全拋棄，其有存在的社會(huì)條件和司法基礎(chǔ)，我們只有通過(guò)不斷的完善，充分運(yùn)用好，使其發(fā)揮最佳作用，為實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立——法官負(fù)責(zé)制準(zhǔn)備條件。

我國(guó)現(xiàn)行審判組織存在的必要有以下五點(diǎn)：

其一，現(xiàn)行審判組織體現(xiàn)了我國(guó)政治體制的一項(xiàng)基本原則——民主集中制原則，在案件審理過(guò)程中貫穿了一個(gè)民主、監(jiān)督、制約的思想，以合議制、集體討論的方式?jīng)Q定問(wèn)題往往比單個(gè)人或數(shù)量較少的人討論決定問(wèn)題要可靠得多，尤其是在現(xiàn)行的整體司法體制下，加之法官整體素質(zhì)偏低，獨(dú)立執(zhí)法能力較差，由具有一定數(shù)量的群體充分發(fā)揮各自的智慧與見(jiàn)解來(lái)討論決定問(wèn)題，彌補(bǔ)法官個(gè)人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)法能力的不足，其優(yōu)點(diǎn)更為明顯。

其二，有利于保持司法體制的完整性?，F(xiàn)行的司法權(quán)是在人大監(jiān)督下行使，各級(jí)法院的人、財(cái)、物均由同級(jí)的黨委、政府管理和支配，法官行使審判權(quán)不僅受到同級(jí)人大的監(jiān)督，而且受到同級(jí)黨委、政府的監(jiān)督和制約，同時(shí)還受到同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督，這種體制下的法院獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法地位得不到保障，法官更難于完全獨(dú)立，因此在對(duì)法院、法官的管理模式與運(yùn)作未有質(zhì)的改變的現(xiàn)有司法體制下，只有保留現(xiàn)有的審判組織形式，與社會(huì)發(fā)展同步。

其三，現(xiàn)代司法理念還未深入人心，社會(huì)接受程度還不夠，法院的司法權(quán)威和司法威信嚴(yán)重不足。我們?cè)诶砟钌弦S護(hù)司法權(quán)威，樹立司法公信力是至高無(wú)上的，法院的各種裁判不容否認(rèn)，正如美國(guó)聯(lián)邦法院的一位大法官說(shuō)過(guò)：“我的判決之所以是不可推翻的，不是因?yàn)槲业呐袥Q是正確的，恰恰相反，我的判決之所以是正確的，是因?yàn)槲业呐袥Q不可推翻”。但是實(shí)踐中我們大部分的法官素質(zhì)與職業(yè)化的要求還有很大差距，業(yè)務(wù)水平還不高，其判決在不同部門及單位的監(jiān)督下，還不能保證具有不可爭(zhēng)論，不能保證其判決的完全正確性，當(dāng)然，訴訟制度上的不足對(duì)之也有較大影響，種種因素造成了司法缺乏權(quán)威性。

其四，法官的經(jīng)濟(jì)狀況，與其責(zé)任、義務(wù)不相對(duì)等。法官的職業(yè)特點(diǎn)決定了法官應(yīng)盡量避免以營(yíng)利為目的的活動(dòng)，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金是其唯一的收入來(lái)源，國(guó)家應(yīng)保證法官享有相對(duì)優(yōu)厚的待遇。但長(zhǎng)期以來(lái)，法官?zèng)]有自已的工資序列，參照的是公務(wù)員序列，不具有具體可操作性，而且黨委、政府的各種攤派導(dǎo)致有的基層法院的工資待遇不能保證，而法官作為糾紛的最后裁判者，審判行為作為一種復(fù)雜勞動(dòng)，本身具有的責(zé)任特別重大，負(fù)擔(dān)較重，而與其相對(duì)應(yīng)的律師工作則比較輕松，收入水平比法官高得多，同是法律職業(yè)，對(duì)比顯明，“法官下崗當(dāng)律師”這一本未倒置現(xiàn)象在中國(guó)產(chǎn)生就不足為奇。雖然培養(yǎng)法官的廉潔作風(fēng)不能只憑高收入來(lái)保證，但實(shí)行高薪制，有利于吸引優(yōu)秀人才，保持法官隊(duì)伍穩(wěn)定，同時(shí)保證法官的權(quán)利、義務(wù)相對(duì)等，畢竟中國(guó)的法官不是生活在真空中，不能被神化。其五，審判組織改革必須在現(xiàn)有法律規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行，決不能違背法律規(guī)定或脫離法律另搞一套，甚至做出與法律規(guī)定相矛盾、相沖突的行為。作為司法機(jī)關(guān)，忠與和遵守法律是其基本特征和關(guān)鍵性的價(jià)值取向，不能有法不依，隨心所欲，為一種實(shí)用價(jià)值來(lái)犧牲國(guó)家法律的尊嚴(yán)與價(jià)值。首先在法院干警心中要有法律至上的觀念，即使有誤的法律，在沒(méi)有修改之前，也要遵守，法官必須服從于法律，這也是一種司法理念。

要實(shí)現(xiàn)法官負(fù)責(zé)制的目標(biāo)，有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，我們目前還做不到，由于上述原因，如果放任法官個(gè)體獨(dú)立，脫離了制約與監(jiān)督，在各種內(nèi)外壓力下，法官的司法公正較難實(shí)現(xiàn)，冤假錯(cuò)案會(huì)不斷出現(xiàn)，而案件的反復(fù)會(huì)加重法院的訴累和當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，還不如現(xiàn)在加強(qiáng)監(jiān)督，減少錯(cuò)案發(fā)生，須知好的制度在不相適應(yīng)的環(huán)境下也會(huì)變成惡的制度，還不如不斷完善現(xiàn)行的具有一定優(yōu)勢(shì)和存在依據(jù)的組織形式和制度。

二、審判組織的權(quán)力定位

目前司法機(jī)關(guān)實(shí)行的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的行政化管理體制，再加上法院的行政管理制度，從而侵蝕了審判工作制度，行政管理職能與審判職能相融合，滋生了許多弊端，影響了審判獨(dú)立。就法院與外部關(guān)系面言，現(xiàn)行法院是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和“一府兩院”的基本框架內(nèi)自上而下建立了四級(jí)法院體制，地方法院由同級(jí)人大產(chǎn)生，司法管轄與行政區(qū)劃重合，地方各級(jí)法院除受上級(jí)法院指導(dǎo)外，還受地方同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和同級(jí)人大的監(jiān)督，同時(shí)又由于人、財(cái)、物獨(dú)立性的欠缺，客觀上還受各級(jí)政府及其職能部門的制約，法院自身沒(méi)有人事權(quán)，干部由地方黨政部門產(chǎn)生，又沒(méi)有財(cái)權(quán)，利益與地方緊密相連，法院實(shí)質(zhì)上相同于政府的一個(gè)部門，造成了法院只能對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而不是純粹對(duì)法律負(fù)責(zé)。就法院內(nèi)部而言，審判人員與庭、院長(zhǎng)關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系，審判管理是按行政機(jī)關(guān)的管理模式運(yùn)行的，法官的職級(jí)、職務(wù)的變化也是依照行政方式來(lái)確定的，形成了嚴(yán)格的法官位階體制，造成“法官不帶長(zhǎng)，說(shuō)話也不響”的行政“官本位”。筆者以為要采取相應(yīng)的措施確保審判權(quán)力定位。

其一，在現(xiàn)有的管理體制下要立即實(shí)現(xiàn)法院?jiǎn)为?dú)序列，進(jìn)行直管，人、財(cái)、物由最高人民法院管理，實(shí)難做到，只能要求在法院用人、經(jīng)費(fèi)上法定化、程序化。法院干警職級(jí)、職務(wù)的落實(shí)，缺少一個(gè)法定程序，彈性很大，往往要法院花精力去與地方黨委、政府協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為法院要實(shí)事求是的列出一個(gè)建議，提請(qǐng)全國(guó)人大或地方人大通過(guò)，以正式法律或地方性法規(guī)的形式出臺(tái)，法律或地方性法規(guī)中應(yīng)包含：明確的法官晉升晉級(jí)、福利待遇的標(biāo)準(zhǔn)及程序，當(dāng)法官達(dá)到條件時(shí)就依法定的程序提出晉升，沒(méi)有特定的情況不得否決，縮小地方黨委、政府的彈性幅度；按法院人數(shù)和每年的案件數(shù)明確各級(jí)法院應(yīng)該的財(cái)政預(yù)算，各級(jí)法院每年按法律或地方性法規(guī)制定財(cái)政預(yù)算報(bào)人大批準(zhǔn)后，就當(dāng)然應(yīng)從財(cái)政部門支取，財(cái)政部門行使的只是一些原則的核實(shí)程序，而非決定程序，不得隨意克扣預(yù)算資金，保證經(jīng)費(fèi)流通的合法、公正，擺脫地方對(duì)司法權(quán)的控制。

其二，對(duì)于法院審判管理的行政化我們可以通過(guò)審判管理程序化，內(nèi)部用人程序法定化，強(qiáng)化合議庭權(quán)力，明確合議庭與院、庭長(zhǎng)的權(quán)力定位。一是全面落實(shí)合議庭負(fù)責(zé)制。合議庭一經(jīng)成立非依法定事由或正當(dāng)理由不得改變，合議庭對(duì)案件負(fù)責(zé)，除少數(shù)上審委會(huì)的案件外，合議庭應(yīng)當(dāng)“拍板”定奪，院、庭長(zhǎng)個(gè)人對(duì)案件的裁判意見(jiàn)不能隨意干預(yù)，必須通過(guò)法定的程序行使監(jiān)督權(quán)。二是實(shí)行行政管理職能與司法職能分離。院、庭長(zhǎng)在行政事務(wù)上與普通法官是行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但對(duì)案件審理上，僅能是管理、監(jiān)督、指導(dǎo)關(guān)系，可以對(duì)重大疑難案件，親自參加庭審擔(dān)任審判長(zhǎng)，由直接審理取代聽(tīng)取匯報(bào)所起的把關(guān)作用；對(duì)確有錯(cuò)誤的裁決，可依法定程序啟動(dòng)再審程序；通過(guò)旁聽(tīng)庭審、檢查法律文書、訴訟卷宗等方式，了解審判中

存在的問(wèn)題，提出批評(píng)意見(jiàn)等等。三是建立法定的內(nèi)部用人機(jī)制。規(guī)范司法行政權(quán)的決策機(jī)制，防止司法行政中的隨意性，增強(qiáng)法院行政決策中的民主性，在法院內(nèi)部實(shí)行以法官為中心的制度，可以在內(nèi)部設(shè)立由法官選舉產(chǎn)生的法官會(huì)議，行使某些重大司法行政權(quán)，如內(nèi)部用人權(quán)等等，使法官的晉升不受行政領(lǐng)導(dǎo)的左右，杜絕法官為了滿足自身晉升的需要，視司法公正、維護(hù)正義為次要目的，在審判時(shí)片面考慮行政領(lǐng)導(dǎo)的思想影響，迎合領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力欲。

三、審判組織的職能定位

審判組織的職能就是“審”與“判”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性所決定的，審理權(quán)與裁判權(quán)應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，審判工作的內(nèi)在規(guī)律決定了不允許只審不判和只判不審的行為存在，但是實(shí)踐中各種主體對(duì)審判主體審判權(quán)的侵蝕，審理權(quán)與裁權(quán)的分離，審判人員的責(zé)任心削弱或喪失，非理性意見(jiàn)對(duì)裁判結(jié)果的支配，影響了司法公正。審判主體獨(dú)立裁判權(quán)的喪失、審判權(quán)的分散及多個(gè)裁判主體間的重復(fù)勞動(dòng)，使案件不能及時(shí)審結(jié)，降低了審判效率，加大了訴訟成本。有必要對(duì)各個(gè)審判組織之間、審判主體與其他主體之間職能定位。

依照《法院組織法》、《刑事訴訟法》、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，合議庭的主要職能是審判普通第一審案件、上訴案件和抗訴案件；獨(dú)任審判的職能是審判簡(jiǎn)單的民事案件，輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件；審判委員會(huì)的主要職能是：（1）總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)調(diào)查、研究，收集審判工作中存在的困難和問(wèn)題，掌握審判工作態(tài)勢(shì)，分析其原因，提出對(duì)策、意見(jiàn)，指導(dǎo)審判實(shí)踐；探索各項(xiàng)審判工作規(guī)律，建章立制，使審判工作更加科學(xué)、合理、規(guī)范；通過(guò)歸類討論決定重大、疑難案件，使帶有共性的同類案件的特點(diǎn)和審判經(jīng)驗(yàn)得到提煉和升華，上升為審判理論，用以指導(dǎo)審判實(shí)踐。（2）決定民事、行政案件是否再審，發(fā)揮其審判監(jiān)督作用。（3）討論決定重大的或疑難、復(fù)雜的刑事案件，直接參與案件審判活動(dòng)。

審判長(zhǎng)選任制后，院、庭長(zhǎng)放權(quán)與合議庭，明確了院、庭長(zhǎng)的職能是通過(guò)擔(dān)任審判長(zhǎng)，發(fā)揮示范、指導(dǎo)作用；可以提請(qǐng)復(fù)議，發(fā)揮管理、監(jiān)督作用；可以啟動(dòng)再審程序，發(fā)揮其審判監(jiān)督作用；對(duì)庭、院內(nèi)的日常行政事務(wù)的管理職能?，F(xiàn)在存在的主要是合議庭的案件審委會(huì)研究比較隨意，合議庭與審判委員會(huì)之間討論決定案件缺少合理劃分和平衡，兩者之間存在一個(gè)職能定位問(wèn)題。

筆者以為，在現(xiàn)有的體制下，必須充分發(fā)揮審判委員會(huì)的審判指導(dǎo)與監(jiān)督職能，明確和限制審判委員會(huì)討論決定案件的范圍，還權(quán)與合議庭。首先，否定審判委員會(huì)只討論刑事案件的觀點(diǎn)，明確審判委員會(huì)討論決定的重大、疑難、復(fù)雜案件不僅僅是刑事案件，而且包括民事、行政案件，傳統(tǒng)的法律制度主要是刑事法律制度，具有重大影響的也僅是刑事案件，民事、行政案件只是解決人民內(nèi)部矛盾，不存在對(duì)社會(huì)有重大影響的性質(zhì)，故民事訴訟法、行政訴訟法中沒(méi)有審判委員會(huì)討論案件的規(guī)定，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)主義民主法制的不斷完善，經(jīng)濟(jì)建設(shè)上升為主要內(nèi)容，民事訴訟、行政訴訟領(lǐng)域的新類型案件、疑難復(fù)雜案件不斷增多，可以適用《人民法院組織法》的原則精神，組織審判委員會(huì)討論此類案件。其次，界定重大、疑難、復(fù)雜案件的范圍，可采取列舉式界定：

1、本轄區(qū)有重大影響的案件；

2、重大的涉外案件；

3、人民檢察院抗訴的案件；

4、上級(jí)法院指定下級(jí)法院審判的案件；

5、可能判處死刑的案件；

6、可能被宣告無(wú)罪的案件；

7、法律規(guī)定不明或無(wú)明文規(guī)定的新類型案件；

8、合議庭對(duì)認(rèn)定事實(shí)和適用法律存在重大分歧的案件。要明確審委會(huì)討論這些案件并不純粹是決定案件的定罪量刑，而是為總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、研究執(zhí)法問(wèn)題和審判規(guī)律奠定基礎(chǔ)。另外，要充分發(fā)揮審判案例指導(dǎo)作用，審判委員會(huì)討論決定的案件必須予以公布或編訂成冊(cè)下發(fā)給轄區(qū)內(nèi)的法院，作為此類案件定罪、量刑的參考，決定此類案件不再提提交、不允許提交各級(jí)審判委員會(huì)討論，為以后的此類審判工作提出規(guī)范性的指導(dǎo)意見(jiàn)。院、庭長(zhǎng)的職能、審委會(huì)的職能定位了，侵蝕合議庭審判職能的基礎(chǔ)消失了，合議庭的職能自然會(huì)得以強(qiáng)化。

四、審判組織行使職能的程序定位

合議庭由法官或陪審員共同組成，合議庭成員都應(yīng)參與案件的審理和評(píng)議，都應(yīng)發(fā)表自已獨(dú)立的見(jiàn)解，在表決案件審理結(jié)果時(shí)，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，各合議庭成員都有一票表決權(quán)。但是，在現(xiàn)行合議庭審理案件中，合議庭成員參與庭審意識(shí)不強(qiáng)、評(píng)議案件無(wú)獨(dú)立見(jiàn)解，名義上是合議庭審理案件，實(shí)際上是由承辦人一人審判，合議庭評(píng)議案件往往是承辦人的意見(jiàn)占主導(dǎo)地位，其他成員只是原則上表態(tài)或者在合議庭筆錄上簽字，有的甚至是承辦人先作出裁決，然后再向其他合議庭成員分別通氣，形成了實(shí)質(zhì)上的“合而不議”、“議而不審”的局面。其原因是：合議庭工作實(shí)績(jī)的考核及追究責(zé)任只針對(duì)承辦人一人進(jìn)行，其他成員沒(méi)有成績(jī)也沒(méi)有責(zé)任，導(dǎo)致其他成員對(duì)不是自已主審的案件莫不關(guān)心，既缺乏積極性，又沒(méi)有應(yīng)有的責(zé)任心。

筆者以為，合議庭行使職能的程序必須定位。一是改變承辦人為唯一辦案主體的錯(cuò)誤理念。承辦人只是合議庭內(nèi)部負(fù)責(zé)處理具體訴訟事務(wù)的成員，其工作職責(zé)是合議庭內(nèi)部的不同分工而矣，承辦人以合議庭的名義進(jìn)行訴訟活動(dòng)，對(duì)合議庭負(fù)責(zé)，沒(méi)有經(jīng)合議庭的討論決定，不得私自行事，其行為后果也應(yīng)由合議庭承擔(dān)。二是完善合議程序。庭前要合議，案件分配到合議庭后，要進(jìn)行合議，按各自專業(yè)特點(diǎn)確定由哪一個(gè)成員承辦及對(duì)其他成員進(jìn)行具體分工，共同制定庭審提綱和要點(diǎn)；庭上要合議，主持庭審的審判長(zhǎng)要通過(guò)傳遞紙條、交頭接耳或微機(jī)聯(lián)網(wǎng)交流等方式，征求其他成員的意見(jiàn)；庭后要合議，合議庭成員各負(fù)其責(zé)地就事實(shí)認(rèn)定和法律適用發(fā)表意見(jiàn)。三是完善裁判文書簽名核稿程序。裁判文書由分工負(fù)責(zé)的成員擬好后，合議庭每位成員必須認(rèn)真審核，確保裁判文書上表述認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)與庭審認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)一致，同時(shí)必須在裁判文書上簽名，對(duì)裁判文書的內(nèi)容負(fù)責(zé)。四是建立科學(xué)的工作實(shí)績(jī)考評(píng)和責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)合議庭成員參加合議庭審理案件所付出的勞動(dòng)予以確認(rèn)，在平均分配的基礎(chǔ)上，給審判長(zhǎng)和承辦人適當(dāng)?shù)募臃盅a(bǔ)償，對(duì)其多付出的勞動(dòng)予以肯定。同時(shí)在合議庭內(nèi)部合理分配責(zé)任，實(shí)行責(zé)任自負(fù)原則，在評(píng)議時(shí)發(fā)表正確的意見(jiàn)不承擔(dān)責(zé)任，發(fā)表錯(cuò)誤意見(jiàn)導(dǎo)致案件錯(cuò)判的多數(shù)成員應(yīng)分別承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。五是要充分發(fā)揮審判長(zhǎng)在合議庭審理案件中的指揮、調(diào)度作用。在審判長(zhǎng)選任制的基礎(chǔ)上形成了固定了合議庭，由審判長(zhǎng)主持合議庭工作，包括主持庭審、主持合議、在其他成員審核裁判文書后，最后審核、簽發(fā)裁判文書，但并不是審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，所的的工作必須由合議庭決定，審判長(zhǎng)并不能決定，其僅起組織作用，實(shí)質(zhì)是合議庭負(fù)責(zé)制。

在司法界和法學(xué)理論界要求取消審判委員會(huì)的呼聲越來(lái)越高，筆者以為，由于現(xiàn)有的法律框架沒(méi)有變，只有在不脫離現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上完善審判委員會(huì)行使職能的程序，最大限度的保證司法公正。

一是審判委員會(huì)只對(duì)案件的定性、責(zé)任分擔(dān)及法律適用問(wèn)題進(jìn)行討論決定，因其沒(méi)有參與庭審，沒(méi)有充分聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的辯論，對(duì)案件的證據(jù)、事實(shí)的認(rèn)定，沒(méi)有聽(tīng)審的基礎(chǔ)，不予討論，由合議庭完成，在事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定的基礎(chǔ)上對(duì)其他問(wèn)題的討論就僅是法律理論運(yùn)用方面指導(dǎo)決定。

二是合議庭通過(guò)庭審對(duì)事實(shí)、證據(jù)難以作出認(rèn)定的案件，本身就說(shuō)明了其復(fù)雜性，此類案件值得總結(jié)和探索，從案件審理的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，可以在開庭時(shí)說(shuō)明此案情重大、復(fù)雜另行組成合議庭審理，由審判委員會(huì)重新組成合議庭，嚴(yán)格按合議庭程序進(jìn)行審判。

三是嚴(yán)格討論案件的程序。提交審判委員會(huì)討論的案件，合議庭必須在討論前3—7天內(nèi)把詳細(xì)的審理報(bào)告發(fā)給委員，給予委員充分的時(shí)間進(jìn)行分析與思考；審判委員會(huì)委員必須對(duì)審理報(bào)告進(jìn)行認(rèn)真審閱，并形成書面形式的發(fā)言，對(duì)案件的定性、責(zé)任分擔(dān)及法律適用提出獨(dú)立的見(jiàn)解及明確的意見(jiàn)，在討論時(shí)可以進(jìn)行修改；委員的發(fā)言順序也要有限制，院長(zhǎng)作為委員發(fā)言必須在最后，承辦案件合議庭的庭領(lǐng)導(dǎo)和分管院領(lǐng)導(dǎo)作為委員的，不能先發(fā)言，必須在最后院長(zhǎng)發(fā)言之前進(jìn)行；審委會(huì)結(jié)束后，委員必須將其書面發(fā)言簽名后交會(huì)議秘書備案，同時(shí)作為工作業(yè)績(jī)考核和追究責(zé)任的依據(jù)。

四是確定由合議庭匯報(bào)案件制度。具體可由審判長(zhǎng)代表合議庭匯報(bào)，全體合議庭成員參與補(bǔ)充匯報(bào)，其本身也是匯報(bào)主體，這樣可以使審判委員會(huì)全面了解案情，又尊重了合議庭成員的勞動(dòng)，同時(shí)防止匯報(bào)人匯報(bào)不全面。

五是逐步形成審判委員會(huì)委員的專業(yè)化，吸收業(yè)務(wù)尖子進(jìn)入審判委員會(huì)隊(duì)伍，確保審判委員會(huì)職能的充分發(fā)揮，否則程序定位越好，對(duì)委員的要求越高，案件討論的質(zhì)量就越差。

五、對(duì)審判組織的監(jiān)督定位

目前，對(duì)審判組織監(jiān)督的主體很多，有黨委、人大、檢察機(jī)關(guān)、人民群眾等等，這里主要探討法院內(nèi)部監(jiān)督的定位。審判長(zhǎng)選任制后，強(qiáng)化了合議庭職能，完全放權(quán)于合議庭，案件質(zhì)量有所下降，各個(gè)合議庭之間判決不平衡，影響了司法公正，有必要對(duì)合議庭采取合法的、適當(dāng)?shù)某绦蛐员O(jiān)督，同時(shí)注意內(nèi)部監(jiān)督、指導(dǎo)的規(guī)范化、制度化，減少監(jiān)督的隨意性。筆者以為可以從以下幾方面進(jìn)行監(jiān)督，一是院、庭長(zhǎng)享有判后監(jiān)督權(quán)，認(rèn)為裁判確有錯(cuò)誤的可依照法定程序發(fā)動(dòng)再審程序；二是院、庭長(zhǎng)在合議庭評(píng)議時(shí)，可以列席，期間也可以提出個(gè)人意見(jiàn)，但該意見(jiàn)對(duì)合議庭不具有約束力，當(dāng)合議庭意見(jiàn)一致，而院、庭長(zhǎng)意見(jiàn)與合議庭意見(jiàn)不一致時(shí)，院長(zhǎng)可以提請(qǐng)審判委員會(huì)討論，而庭長(zhǎng)沒(méi)有此權(quán)力，但應(yīng)該明確庭長(zhǎng)提請(qǐng)審判委員會(huì)的建議權(quán)；三是院、庭長(zhǎng)可以通過(guò)旁聽(tīng)開庭、檢查裁判文書、訴訟卷宗等方式，了解合議庭工作中存在的問(wèn)題，提出批評(píng)，對(duì)存在的問(wèn)題要有記載，同時(shí)對(duì)審限臨近的案件進(jìn)行督促；四是院、庭長(zhǎng)下放裁判文書簽發(fā)權(quán)，只是表明其對(duì)合議庭決定案件沒(méi)有干預(yù)權(quán)，并不代表其不可以簽發(fā)裁判文書，為了保證裁判文書的質(zhì)量，院、庭長(zhǎng)可以在審判長(zhǎng)簽發(fā)后，對(duì)裁判文書的撰寫格式及文字表述進(jìn)行最后把關(guān)，但不改變合議庭對(duì)案件的審理判決結(jié)果。

第五篇：當(dāng)代中國(guó)司法改革的進(jìn)程(公丕詳)

當(dāng)代中國(guó)司法改革的進(jìn)程

□建國(guó)之初的廢除“六法全書”、司法改革運(yùn)動(dòng)和“五四憲法”，奠定了新中國(guó)司法體制與制度的基礎(chǔ)。

□以1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開為標(biāo)志，當(dāng)代中國(guó)司法制度進(jìn)入了恢復(fù)與重建的歷史新時(shí)期，也由此揭開了司法改革的序幕。

□從20世紀(jì)80年代中期開始到現(xiàn)在，當(dāng)代中國(guó)司法改革歷經(jīng)了三個(gè)發(fā)展階段，從以審判方式改革為主導(dǎo)的司法改革，逐步深入到體制性的司法改革。

□公丕祥

建國(guó)近60年來(lái)特別是改革開放30年來(lái)，當(dāng)代中國(guó)司法改革經(jīng)歷了一個(gè)波浪式前進(jìn)、螺旋式上升的歷史行程。在建國(guó)之初的司法發(fā)展進(jìn)程中，有至關(guān)重要并且影響深遠(yuǎn)的三件法制大事，奠定了當(dāng)代中國(guó)司法改革的歷史基礎(chǔ)。一是廢除南京國(guó)民政府的“六法全書”，即在人民大革命勝利前夕，中共中央于1949年2月發(fā)出了《關(guān)于廢除國(guó)民黨的“六法全書”與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，確立了廢除“六法全書”之后新的人民民主政權(quán)司法活動(dòng)的原則；二是建國(guó)之初的司法改革運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步肅清了司法系統(tǒng)中“六法全書”的舊法觀點(diǎn)的影響，劃清新舊法律的原則界限；三是“五四憲法”確立了新中國(guó)的司法體制與司法制度基本框架。

然而，在后來(lái)的歷史歲月中，由于眾所周知的原因，這一法律與司法革命進(jìn)程遇到了嚴(yán)重挫折。從1957年開始，法律與司法虛無(wú)主義思潮廣泛蔓延，直至釀成“文化大革命”的歷史悲劇，使中國(guó)社會(huì)主義法制與司法制度遭到了全面摧殘。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)之后到20世紀(jì)80年代中期，當(dāng)代中國(guó)法制與司法得到全面恢復(fù)與重建。1982年的憲法、1979年的《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》、人民法院組織法、人民檢察院組織法等，都是中國(guó)司法制度重建的重要依據(jù)。之后，當(dāng)代中國(guó)的司法改革開始了全面的改革，經(jīng)歷了三個(gè)階段。

□第一階段：以審判方式改革為主導(dǎo)的司法改革

從時(shí)間上看，這個(gè)階段經(jīng)歷了從80年代中期到90年代中期大約10年左右的時(shí)間。這一時(shí)期審判方式改革的主要內(nèi)容包括：逐步改變職權(quán)主義的庭審模式，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的舉證，加強(qiáng)對(duì)證據(jù)的質(zhì)證和開庭辯論，充分發(fā)揮開庭審理的功能；強(qiáng)化依法適用簡(jiǎn)易程序，及時(shí)處理一般經(jīng)濟(jì)糾紛；簡(jiǎn)化訴訟程序，減少訴訟消耗，以取得最佳的審判效果；擴(kuò)大合議庭職權(quán)，提高依法獨(dú)立審判水平，等等。審判方式改革的全面推進(jìn)，有力地推動(dòng)了庭審模式的深刻轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了審判質(zhì)量的提高。

在這一時(shí)期，法院人事管理制度改革也開始啟動(dòng)。1988年11月，中央和最高人民法院決定在黑龍江、浙江、福建、內(nèi)蒙古四省區(qū)實(shí)行在黨的領(lǐng)導(dǎo)下法院干部以上級(jí)法院管理為主的體制改革試點(diǎn)。1995年2月28日，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)法官法》。這是改革開放以來(lái)當(dāng)代中國(guó)法院人事管理制度改革進(jìn)程中最具標(biāo)志性意義的一項(xiàng)工作。這部法官法從保障法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)、保障法官依法行使職責(zé)出發(fā)，對(duì)法官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利、條件、任免等問(wèn)題作了較為詳盡的規(guī)定。從此拉開了當(dāng)代中國(guó)法官職業(yè)化建設(shè)的序幕。

從總體上看，這一時(shí)期的人民法院司法改革雖然處于起步階段，并且理論準(zhǔn)備亦相對(duì)不足，但是在審判方式改革和法官制度改革方面所取得的進(jìn)展，不僅具有重要的開創(chuàng)性意義，而且為后來(lái)的相關(guān)改革的推進(jìn)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。

□第二階段：依法治國(guó)基本方略帶來(lái)全方位的司法改革

1997年10月召開的黨的十五大，提出了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史任務(wù)，并且強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)司法改革，從制度上保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。由此，改革開放以來(lái)的中國(guó)司法改革進(jìn)入了第二個(gè)發(fā)展階段。從人民法院來(lái)看，這一時(shí)期的司法改革主要在內(nèi)部層面上全方位展開?！暗谝粋€(gè)五年改革綱要”第一次系統(tǒng)地闡述了人民法院司法改革的目標(biāo)和原則，提出了39項(xiàng)具體的改革任務(wù)，涉及審判方式改革、審判組織改革、法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改

革、法院人事管理制度改革、法院辦公現(xiàn)代化建設(shè)、審判管理和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制改革、法院深層次改革的探索等七大領(lǐng)域，成為指導(dǎo)人民法院司法改革的重要文獻(xiàn)?！暗谝粋€(gè)五年改革綱要”頒行的五年間，以“公正與效率”為基本取向的人民法院司法改革波瀾壯闊，蓬勃展開，被認(rèn)為是改革成果最豐碩的五年。

總的來(lái)看，“第一個(gè)五年改革綱要”的制定與實(shí)施，深刻地改變了人民司法事業(yè)的基本面貌，有力地推動(dòng)了中國(guó)法院制度現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。但是在“第一個(gè)五年改革綱要”的實(shí)施過(guò)程中還存在一些困難和問(wèn)題，主要是：改革的進(jìn)展還不夠平衡，改革的統(tǒng)一性和規(guī)范性還不夠，司法改革與相對(duì)不完善的現(xiàn)行法律制度的沖突日趨明顯。

□第三階段：司法的體制性改革時(shí)代的到來(lái)

這一階段以2002年黨的十六大的召開為標(biāo)志。與前兩個(gè)階段的司法改革進(jìn)程明顯不同的是，這一新階段的司法改革更多地觸及體制性層面的問(wèn)題。所以，黨的十六大用司法體制改革(而不是司法改革)來(lái)統(tǒng)攝當(dāng)代中國(guó)司法領(lǐng)域的發(fā)展取向。它把保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義視為社會(huì)主義司法制度的本質(zhì)性特征，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)要健全司法體制，按照司法公正的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制；強(qiáng)調(diào)要從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)；強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)司法管理制度，改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離。

為了貫徹落實(shí)黨的十六大的部署，黨中央專門成立了司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和部署司法體制改革工作。這在黨的歷史上是第一次。2004年底，黨中央轉(zhuǎn)發(fā)了中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)，確立了司法體制改革的基本原則，確定了35項(xiàng)改革措施，部署了今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)司法體制和工作機(jī)制改革的主要任務(wù)。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，最高人民法院于2005年頒布了《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》；最高人民檢察院于2005年頒行了《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》。這表明當(dāng)代中國(guó)的司法改革開始進(jìn)入了體制性改革的新階段。

“二五改革綱要”提出了2004年至2008年人民法院司法改革的50項(xiàng)基本

任務(wù)，主要是：改革和完善訴訟程序制度，實(shí)現(xiàn)司法公正，提高司法效率，維護(hù)司法權(quán)威；改革和完善執(zhí)行體制和工作機(jī)制，健全執(zhí)行機(jī)構(gòu)，完善執(zhí)行程序，優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，進(jìn)一步解決“執(zhí)行難”；改革和完善審判組織和審判機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)審與判的有機(jī)統(tǒng)一；改革和完善司法審判管理和司法政務(wù)管理制度，為人民法院履行審判職責(zé)提供充分支持和服務(wù)；改革和完善司法人事管理制度，加強(qiáng)法官職業(yè)保障，推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)進(jìn)程；改革和加強(qiáng)人民法院內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的各項(xiàng)制度，完善對(duì)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，保持司法廉潔；不斷推進(jìn)人民法院體制和工作機(jī)制改革，建立符合社會(huì)主義法治國(guó)家要求的現(xiàn)代司法制度。在黨中央的統(tǒng)一部署和最高人民法院的具體指導(dǎo)下，人民法院司法改革取得了比較明顯的進(jìn)展。在此期間，死刑核準(zhǔn)制度改革、民事再審制度改革、執(zhí)行制度改革、審委會(huì)制度改革等，都取得了重大突破?？傮w說(shuō)來(lái)，由于“第二個(gè)五年改革綱要”的實(shí)施，在一定程度上觸及了司法領(lǐng)域的體制性層面的問(wèn)題，因而為下一步深化司法體制改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，打下了重要基礎(chǔ)。

2007年10月召開的黨的十七大成為司法體制改革的又一巨大推動(dòng)力。十七大要求“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。顯然，從黨的十五大提出“推進(jìn)司法改革”，到黨的十六大進(jìn)而提出“推進(jìn)司法體制改革”，實(shí)現(xiàn)了從司法改革向司法體制改革的重要轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，黨的十七大作出了“深化司法體制改革”的重大戰(zhàn)略部署，并且把“建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”作為深化司法體制改革的總體目標(biāo)。與以往相比，黨中央推進(jìn)司法體制改革的目標(biāo)更遠(yuǎn)，方向更明，決心更大。在中央的統(tǒng)一部署下，新一輪的人民法院司法改革即將全面鋪開。

由此可見(jiàn)，當(dāng)代中國(guó)司法改革的第三個(gè)階段，亦即司法體制改革階段，正在進(jìn)入一個(gè)深化發(fā)展的新時(shí)期。通過(guò)深化司法體制改革，將會(huì)有效滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的優(yōu)越性。

當(dāng)代中國(guó)的司法改革任重而道遠(yuǎn)。我們堅(jiān)信，只要始終把握正確方向，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，具有鮮明中國(guó)風(fēng)格的社會(huì)主義司法改革道路一定會(huì)越

走越寬廣，公正高效權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度必將展示出蓬勃的生機(jī)與活力。

(本文系作者在11月18日紀(jì)念改革開放30周年“回顧與展望：人民法院司法改革論壇”上的發(fā)言節(jié)選)