第一篇：城市基層管理體制轉(zhuǎn)型
二十世紀(jì)八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會(huì)階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會(huì)組織形式和社會(huì)活動(dòng)方式。“小政府、大社會(huì)”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會(huì)和服務(wù)職能剝離出來，交由社會(huì)或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時(shí)代之需。
一
從封建社會(huì)的“什伍”制、“鄰?！敝频矫駠鴷r(shí)期的“保甲”制，我國傳統(tǒng)的社會(huì)管理思想都是以對(duì)居民個(gè)人的控制為基礎(chǔ)。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。
改革前的城市基層管理體制有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是街道和居委會(huì)的權(quán)力很小，功能有限。除了國家主要通過“單位”傳達(dá)各類城市管理信息，進(jìn)行社會(huì)組織、社會(huì)動(dòng)員和資源分配，街居自身處于邊緣性地位外，區(qū)政府各類職能部門還在街道設(shè)立了相應(yīng)的對(duì)口單位實(shí)行所謂的“條條”管理，于是“區(qū)政府政策實(shí)施主要通過各職能部門，然后再由各局傳達(dá)到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動(dòng)員，以及隨同稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等。[4]”盡管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒有改變。即使創(chuàng)辦托兒所（幼兒園）、副食品經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)、組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、開展有限度的社會(huì)保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務(wù)為主，并不侵入傳統(tǒng)的“單位”內(nèi)居民原有的利益圈。二是“單位”承擔(dān)了過多的社會(huì)和服務(wù)職能，起到了“把市民組織起來”的作用，壓縮了社會(huì)權(quán)力的存在空間。在“低工資、高就業(yè)率”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位”就是一個(gè)小社會(huì)，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活服務(wù)。源于軍事供給制的“單位”制度承擔(dān)的不僅是經(jīng)濟(jì)職能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服務(wù)等職能，這種復(fù)合功能特征使它具備了超強(qiáng)的動(dòng)員和管理社會(huì)的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數(shù)量極少的無單位居民范圍內(nèi)。三是造成居民工作空間與居住空間的區(qū)域分離。對(duì)單位體制內(nèi)的城市居民來說，“單位”就是其福利共同體，按照國家政策和規(guī)定負(fù)責(zé)為其分配工資、福利及各種政治、社會(huì)資源，大到就業(yè)、升遷，小到結(jié)婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒有太多關(guān)系。街居組織由于無法介入居民生活，不可能有效實(shí)施社會(huì)管理①。四是強(qiáng)化了居民的身份特征。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類型，具有不同的身份特征。有單位的可以根據(jù)單位性質(zhì)享受相應(yīng)的政治、福利和社會(huì)待遇，沒有單位的則處于城市社會(huì)的邊緣。由于個(gè)人在單位中的不同序列及單位在整個(gè)單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會(huì)感受。單位的封閉性特征則使單位外人員很難有機(jī)會(huì)流入單位內(nèi)，單位與單位之間的成員流動(dòng)也大都借助“關(guān)系”等非正式資源。
二
面對(duì)社會(huì)形勢的迅猛變化，民政部門從承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的需要出發(fā)，提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。1987年9月民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，明確了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。
進(jìn)入1990年代以后，隨著各項(xiàng)改革事業(yè)的逐步深入，城市基層基礎(chǔ)工作引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。一方面，如前所述，附著在“單位”身上的政治、社會(huì)、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會(huì)在維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安、引導(dǎo)下崗工人再就業(yè)、落實(shí)居民最低生活保障、營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)，正在形成城市社會(huì)管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、沈陽、武漢等地先后開展了社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。
從近些年來各地開展社區(qū)建設(shè)的情況來看，我國城市基層管理體制改革的方向是從單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是進(jìn)一步弱化單位的復(fù)合功能。主要是指國有經(jīng)營性單位和國家財(cái)政供養(yǎng)單位繼續(xù)分離辦社會(huì)的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學(xué)校、醫(yī)院以及其他服務(wù)性機(jī)構(gòu)脫鉤，通過深化住房制度改革、醫(yī)療保障體系改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等把單位的后勤保障逐步推向社會(huì)，實(shí)行市場化管理。二是通過簡政放權(quán)，強(qiáng)化街居職權(quán)。按照有關(guān)法律、法規(guī)或者區(qū)政府的授權(quán)，街道辦事處享有或者擴(kuò)張了綜合協(xié)調(diào)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，從而能夠行使相應(yīng)的政府管理職能，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安、市容市貌、便民服務(wù)、精神文明建設(shè)、街區(qū)建設(shè)等進(jìn)行有效的管理。武漢市江漢區(qū)按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、財(cái)隨責(zé)走，責(zé)、權(quán)、利相配套的原則，把職權(quán)和工作重心下沉到社區(qū)，使社區(qū)居委會(huì)有職、有權(quán)、有錢。三是組建社區(qū)居民委員會(huì)。這是新型城市基層社會(huì)管理體制的組織基礎(chǔ)。對(duì)原來的居委會(huì)按照居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同等原則進(jìn)行重組，以適應(yīng)功能擴(kuò)張、人口居住密集度增加以及管理手段現(xiàn)代化的客觀情況。調(diào)整后的社區(qū)居委會(huì)規(guī)模一般在1000戶至3000戶之間。原來從屬于各單位的家委會(huì)也一并轉(zhuǎn)制為社區(qū)居委會(huì)。四是加大居民社區(qū)參與力度。居民參與社區(qū)事務(wù)是社區(qū)建設(shè)得以健康發(fā)展的動(dòng)力源泉和根本保證。目前的居民社區(qū)參與正呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內(nèi)容也得到了前所未有的擴(kuò)展。除了三年一次的居民委員會(huì)選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開展了居民直接選舉居委會(huì)的試點(diǎn)工作，并準(zhǔn)備大面積推廣。沈陽、武漢等地在社區(qū)內(nèi)普遍建立了由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成的社區(qū)成員代表大會(huì)，每年定期召開會(huì)議，討論決定社區(qū)內(nèi)的重要事項(xiàng)。居民已經(jīng)可以通過自己的代表參與到社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的決策中來。
向街居社區(qū)主導(dǎo)型體制轉(zhuǎn)型反映了我國政府以人為本治理現(xiàn)代化國家的新理念，對(duì)于當(dāng)代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關(guān)注的不是基于行政區(qū)域劃分后的控制，而是對(duì)人的關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)的是與居民生活環(huán)境息息相關(guān)的日常事務(wù)。從管理目的來說，由過去的控制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。單位體制限制人口流動(dòng)，固化了職工與單位之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)資源在單位內(nèi)部的相對(duì)公平的分配。通過政府－單位－資源分配－職工實(shí)現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。社區(qū)體制則以服務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力為社區(qū)居民營造管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的人文居住環(huán)境，并不關(guān)注居民流動(dòng)或其工作單位的變更。實(shí)現(xiàn)城市管理的鏈條是政府－社區(qū)－居民。從管理形式來說，由過去行政命令式的統(tǒng)治向強(qiáng)調(diào)居民參與的治理轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位具有很強(qiáng)的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。社區(qū)體制則強(qiáng)調(diào)透明、回應(yīng)與參與，要求社區(qū)事務(wù)的處理、各項(xiàng)措施的制定、實(shí)施必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)，從而拓寬了政府與居民之間的對(duì)話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會(huì)為導(dǎo)向下放權(quán)力是街居社區(qū)體制的一個(gè)重要特點(diǎn)。上海、北京等地都通過授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，賦予街道辦事處更多的權(quán)限[8]，街道也同樣向社區(qū)居委會(huì)下放權(quán)力。政府權(quán)力的回縮為社區(qū)組織的發(fā)展釋放了更多的權(quán)力空間，不僅為居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)等法定性社區(qū)組織提供了活動(dòng)平臺(tái)，而且促進(jìn)了社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、晨練隊(duì)、法制宣傳隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法定社區(qū)組織的發(fā)展。街居社區(qū)體制從根本上改變了居民與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區(qū)。社區(qū)成了居民實(shí)現(xiàn)利益訴求的必備通道，居民愿意為社區(qū)發(fā)展出策獻(xiàn)力。當(dāng)居民與社區(qū)之間建立起緊密的利益關(guān)系，生活的重心從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，能夠通過參與各種法定性或非法定性社區(qū)組織的活動(dòng)，對(duì)社區(qū)事務(wù)的處理“說三道四”，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益時(shí)，受單位的束縛就會(huì)越來越少，也就為人力資源的合理流動(dòng)打下了基礎(chǔ)。
三
推動(dòng)城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性工作是開展社區(qū)建設(shè)。盡管目前全國的城市社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面拓展的可喜局面，但并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)單位體制在城市基層管理中占據(jù)主體地位的基本態(tài)勢。許多城市開展的社區(qū)建設(shè)尚處于示范和總結(jié)階段。總體上說，目前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還處于初始階段，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位仍然是人們經(jīng)濟(jì)收入及福利分配的主要來源，絕大多數(shù)最具活力的社會(huì)成員仍然集中于各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨著各項(xiàng)改革的逐步深入，單位體制正呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢，街居社區(qū)體制在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中完善，正呈現(xiàn)出逐步強(qiáng)化的趨勢。
社區(qū)主導(dǎo)型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當(dāng)代治理理論在公共管理領(lǐng)域的理念。公共管理領(lǐng)域的治理以善治為目標(biāo)。“善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。[9]（p326）”這一體制承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，強(qiáng)調(diào)居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學(xué)者提出將“善治”作為城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式[10]。對(duì)照善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性六個(gè)基本要素[11]，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還存在著一些問題，需要引起有關(guān)部門的高度重視。
第一，行政化傾向誘發(fā)了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的合法性危機(jī)。這里的合法性是指被社區(qū)居民內(nèi)心所體認(rèn)并服從的權(quán)威和秩序，與法律規(guī)范沒有直接關(guān)系。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)是基層群眾性自治組織。但事實(shí)上，居委會(huì)自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開展基層社會(huì)管理工作，并沒有被居民體認(rèn)為“自己的組織”。各地在社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)的社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)多數(shù)由戶代表象征性選舉產(chǎn)生，即使是在直接選舉的地方，也都采取先選后聘的辦法。功能上與過去的居委會(huì)沒有實(shí)質(zhì)性差別，主要工作仍然是承辦“上級(jí)”部署的任務(wù)，工作人員的薪酬亦由政府財(cái)政撥款解決。在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)看來，政府是老板，社區(qū)居民是管理對(duì)象。行政化了的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)不能表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，也就無法獲得居民的信任。
第二，居民參與不充分導(dǎo)致居民與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的合作出現(xiàn)斷裂。社區(qū)是居民生活的環(huán)境依托，只有居民知道社區(qū)真正需要什么。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)如果不了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，就會(huì)事倍功半，費(fèi)力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區(qū)居民的廣泛參與，建立管理機(jī)構(gòu)與居民之間協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，居民參與普遍不足，參與機(jī)制很不完善。一方面，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供的、供居民參與的事項(xiàng)極少涉及社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作，居民對(duì)參與的價(jià)值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區(qū)事務(wù)的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到有必要了，就召集居民來開會(huì)、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門提了要求，街道和社區(qū)居委會(huì)趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會(huì)的社區(qū)，什么時(shí)候開、討論什么主題也都是由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)定，居民代表只有“聽”的份。居民參與社區(qū)事務(wù)缺乏一套詳細(xì)、規(guī)范、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定作支撐，具有較大的隨意性。居民參與的缺失影響了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與居民之間的有效合作。
第三，法律滯后模糊了社區(qū)各類組織之間的權(quán)利界線。法律是公共管理的最高準(zhǔn)則，社區(qū)各類組織和居民都必須在法律劃定的范圍內(nèi)活動(dòng)。如果法律沒有清楚地劃定社區(qū)組織、居民之間的權(quán)利界線，就容易引發(fā)爭議，造成管理的低效率。如果法律的規(guī)定得不到遵守，也同樣不可能實(shí)現(xiàn)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型。目前涉及城市基層社區(qū)的法律有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會(huì)組織法》。前者制定于1954年，后者于1990年頒布實(shí)施。由于制定時(shí)間較早，這兩部法律已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。比如對(duì)居委會(huì)結(jié)構(gòu)、功能、范圍、組織、產(chǎn)生等方面的規(guī)定就與當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的要求有很大差距，也可以說已經(jīng)突破了法律所調(diào)控的范圍。關(guān)于居委會(huì)與街道辦事處之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定，并沒有得到很好的執(zhí)行。街道往往利用自己掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源，將居委會(huì)“改造”為自己的“派出機(jī)關(guān)”，形成事實(shí)上的上下級(jí)關(guān)系。一些新興的社區(qū)組織，如物業(yè)管理、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)志愿者服務(wù)等與街道、居委會(huì)之間的關(guān)系，也缺少法律上的規(guī)范。由此引發(fā)的各類組織之間的權(quán)利糾紛時(shí)有發(fā)生，一定程度上影響了高效、協(xié)調(diào)的社區(qū)管理機(jī)制的形成。
第四，職能轉(zhuǎn)變不到位妨礙了社區(qū)管理的成效。新型社區(qū)管理體制的核心是居民參與社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作。如果居民沒有足夠的權(quán)力參與社區(qū)的選舉以及公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，就不可能熱心于社區(qū)事務(wù)，所謂的善治也就喪失了基礎(chǔ)。現(xiàn)在的問題是，政府部門的職責(zé)功能模糊不清。有些方面越位，包攬了過多的應(yīng)由非政府組織承擔(dān)的職能；有些方面又缺位，對(duì)社區(qū)群眾自治組織、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作團(tuán)體的培育、指導(dǎo)不力，對(duì)介入社區(qū)發(fā)展的專業(yè)性非政府組織的“資助性投入”不足[12]。另外，還存在著職權(quán)不足的問題。雖然各地在推行社區(qū)建設(shè)的過程中，也都按照重心下移、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則開展了簡政放權(quán)工作，但效果并不理想。出于自身利益的考慮，許多條條上的實(shí)權(quán)部門并不情愿將權(quán)力下放給街道，建立“小政府、大社會(huì)”的城市基層管理新格局還有相當(dāng)一段路要走。由于職能轉(zhuǎn)變不到位、責(zé)權(quán)利不對(duì)等，街道的管理盡管門類齊全，但效率并不高。街道對(duì)社區(qū)權(quán)力的制度性侵蝕，又削弱了居委會(huì)的凝聚力和號(hào)召力，阻礙了社區(qū)自治的正常發(fā)展。
妥善解決上述問題，是構(gòu)筑新型城市基層管理體制的必然要求。筆者認(rèn)為，各地在開展城市社區(qū)建設(shè)的過程中，應(yīng)著重從如下幾個(gè)方面入手：
一是加快社區(qū)立法進(jìn)程。當(dāng)前較為緊迫的任務(wù)是修改《居民委員會(huì)組織法》，盡快制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《社區(qū)服務(wù)辦法》等一系列與社區(qū)居民日常生活密切相關(guān)的法律法規(guī)。修改后的《居委會(huì)組織法》應(yīng)吸收近些年來各地在推行社區(qū)建設(shè)過程中創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法，使之與城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。在國家層面的法律法規(guī)沒有出臺(tái)之前，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，規(guī)范社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動(dòng)。
二是深化街道體制改革。重點(diǎn)是以“小政府、大社會(huì)”為目標(biāo)認(rèn)真轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步理清與區(qū)政府和社區(qū)居委會(huì)之間不同的職責(zé)定位和相互關(guān)系。一方面要努力完善自身職能，依據(jù)法律法規(guī)和區(qū)政府的授權(quán)，確立街道辦事處對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；另一方面要從深化“服務(wù)”入手，充分調(diào)動(dòng)非政府組織開展社區(qū)工作的積極性，并從制度上約束街道的“創(chuàng)收”沖動(dòng)，使其專致于指導(dǎo)、監(jiān)督和資金、政策上的引導(dǎo)。尤其要徹底擯除街道隨意向居委會(huì)下派任務(wù)的制度根源，使街道與居委會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系落到實(shí)處。
三是推動(dòng)居民利益社區(qū)化。以街居社區(qū)整合城市居民的關(guān)鍵在于居民利益社區(qū)化。當(dāng)社區(qū)與居民的切身利益息息相關(guān)時(shí)，居民的生活重心自然就會(huì)轉(zhuǎn)向社區(qū)。因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望。從城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)本身就是居民利益社區(qū)化的重要表征，只是在深度和廣度上還顯不足。由于“單位”體制改革的不徹底，使得許多職工與單位之間的利益關(guān)系仍然非常緊密，這在黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位表現(xiàn)的尤為明顯。這就要求我們必須適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，進(jìn)一步將單位的服務(wù)功能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，特別是政治、福利、保障功能等，降低職工與單位之間的依存度，使居民除工作之外的其它利益關(guān)系都能在社區(qū)得到體現(xiàn)。
四是努力構(gòu)建社區(qū)參與平臺(tái)。參與沖動(dòng)的強(qiáng)弱受制于社區(qū)與自身利益的關(guān)聯(lián)度和參與渠道是否通暢。在城市，由于工作單位不同，居民們盡管生活在同一個(gè)社區(qū)，彼此卻大都不認(rèn)識(shí)。人文環(huán)境的陌生弱化了居民的社區(qū)歸屬感。因此必須努力構(gòu)建適宜的參與平臺(tái)，使居民的參與沖動(dòng)能夠有機(jī)會(huì)釋放出來。構(gòu)建居民社區(qū)參與平臺(tái)應(yīng)以居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)、戶代表會(huì)議等法定性平臺(tái)為主，以社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法性平臺(tái)為輔。
五是促進(jìn)社區(qū)自治制度化。作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和依托，社區(qū)自治應(yīng)走制度化之路，逐步健全和落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，使社區(qū)居民切實(shí)享有對(duì)社區(qū)自治組織的選舉權(quán)、罷免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。首先要依法選舉社區(qū)自治組織，逐步推廣直接選舉制度；其次要規(guī)范居民日常議事程序，不同的社區(qū)要依據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況制定一套詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的議事規(guī)則；再次要推行區(qū)務(wù)公開，社區(qū)事務(wù)的決策情況、實(shí)施情況、存在問題等都要及時(shí)向居民公布，便于居民監(jiān)督。
六是建立一支專業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市基層社區(qū)的需求也逐步向多元化邁進(jìn)。過去那種以退休老人為主體的居委會(huì)成員結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前的社區(qū)需求。因此，應(yīng)將社區(qū)工作者及相關(guān)的社區(qū)專業(yè)工作，納入正規(guī)的職業(yè)范圍，促進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化、專業(yè)化和規(guī)范化，吸引更多的高素質(zhì)人才投身城市基層社區(qū)管理。同時(shí)要加強(qiáng)社區(qū)工作的學(xué)歷教育、職業(yè)教育、在職培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)，盡快造就一支專業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。
城市基層管理體制轉(zhuǎn)型責(zé)任編輯：飛雪 閱讀：人次
004km.cn【xiexiebang.com范文網(wǎng)】
第二篇：我國城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型
二十世紀(jì)八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會(huì)階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會(huì)組織形式和社會(huì)活動(dòng)方式?！靶≌?、大社會(huì)”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會(huì)和服務(wù)職能剝離出來，交由社會(huì)或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時(shí)代之需。
一
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國民黨時(shí)期的保甲制度，對(duì)大城市的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級(jí)政府。區(qū)之下的基層管理體制在1954年之前有三種類型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，如上海、天津；三是不專設(shè)機(jī)構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、重慶。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會(huì)、防護(hù)組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。
從封建社會(huì)的“什伍”制、“鄰?！敝频矫駠鴷r(shí)期的“保甲”制，我國傳統(tǒng)的社會(huì)管理思想都是以對(duì)居民個(gè)人的控制為基礎(chǔ)。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。
第三篇：我國城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型
二十世紀(jì)八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會(huì)階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會(huì)組織形式和社會(huì)活動(dòng)方式。“小政府、大社會(huì)”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會(huì)和服務(wù)職能剝離出來，交由社會(huì)或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時(shí)代之需。
一
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國民黨時(shí)期的保甲制度，對(duì)大城市的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級(jí)政府。區(qū)之下的基層管理體制在1954年之前有三種類型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，如上海、天津；三是不專設(shè)機(jī)構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、重慶。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會(huì)、防護(hù)組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。
從封建社會(huì)的“什伍”制、“鄰?！敝频矫駠鴷r(shí)期的“保甲”制，我國傳統(tǒng)的社會(huì)管理思想都是以對(duì)居民個(gè)人的控制為基礎(chǔ)。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。
改革前的城市基層管理體制有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是街道和居委會(huì)的權(quán)力很小，功能有限。除了國家主要通過“單位”傳達(dá)各類城市管理信息，進(jìn)行社會(huì)組織、社會(huì)動(dòng)員和資源分配，街居自身處于邊緣性地位外，區(qū)政府各類職能部門還在街道設(shè)立了相應(yīng)的對(duì)口單位實(shí)行所謂的“條條”管理，于是“區(qū)政府政策實(shí)施主要通過各職能部門，然后再由各局傳達(dá)到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動(dòng)員，以及隨同稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等。[4]”盡管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒有改變。即使創(chuàng)辦托兒所（幼兒園）、副食品經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)、組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、開展有限度的社會(huì)保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務(wù)為主，并不侵入傳統(tǒng)的“單位”內(nèi)居民原有的利益圈。二是“單位”承擔(dān)了過多的社會(huì)和服務(wù)職能，起到了“把市民組織起來”的作用，壓縮了社會(huì)權(quán)力的存在空間。在“低工資、高就業(yè)率”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位”就是一個(gè)小社會(huì)，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活服務(wù)。源于軍事供給制的“單位”制度承擔(dān)的不僅是經(jīng)濟(jì)職能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服務(wù)等職能，這種復(fù)合功能特征使它具備了超強(qiáng)的動(dòng)員和管理社會(huì)的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數(shù)量極少的無單位居民范圍內(nèi)。三是造成居民工作空間與居住空間的區(qū)域分離。對(duì)單位體制內(nèi)的城市居民來說，“單位”就是其福利共同體，按照國家政策和規(guī)定負(fù)責(zé)為其分配工資、福利及各種政治、社會(huì)資源，大到就業(yè)、升遷，小到結(jié)婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒有太多關(guān)系。街居組織由于無法介入居民生活，不可能有效實(shí)施社會(huì)管理①。四是強(qiáng)化了居民的身份特征。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類型，具有不同的身份特征。有單位的可以根據(jù)單位性質(zhì)享受相應(yīng)的政治、福利和社會(huì)待遇，沒有單位的則處于城市社會(huì)的邊緣。由于個(gè)人在單位中的不同序列及單位在整個(gè)單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會(huì)感受。單位的封閉性特征則使單位外人員很難有機(jī)會(huì)流入單位內(nèi)，單位與單位之間的成員流動(dòng)也大都借助“關(guān)系”等非正式資源。
1980年代以后，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會(huì)發(fā)生了根本性變革。社會(huì)的轉(zhuǎn)型對(duì)傳統(tǒng)的二元城市基層管理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一是“單位人”向“社會(huì)人”的迅速轉(zhuǎn)化。勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度的改革逐步弱化了“單位”對(duì)職工的約束力，職工與單位之間的關(guān)系越來越松散，大量“單位人”開始向單位外流失。過去，“單位”可以決定職工的政治、福利甚至社會(huì)待遇?，F(xiàn)在除工作外，職工需要向“單位”尋求幫助的內(nèi)容越來越少，職工越來越多的個(gè)人隱私可以不必在“單位”內(nèi)坦承。另外，大批國有企業(yè)的破產(chǎn)或準(zhǔn)破產(chǎn)以及職工“下崗”也迫使“單位人”喪失單位依托，迅速轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”。二是社會(huì)組織的多樣化特征日益明顯。除傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位外，出現(xiàn)了大量不具備“單位”體制特征的組織。比如三資企業(yè)、個(gè)體私營企業(yè)、民辦非企業(yè)組織，非營利性社會(huì)組織等。據(jù)1999年的統(tǒng)計(jì)，僅個(gè)體工商戶和私營企業(yè)就吸納了8300萬人就業(yè)，占總就業(yè)人口的12％[6]。三是流動(dòng)人口不斷增加。由于人力資源配置方式的變革和城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)的打破，城市居民選擇的機(jī)會(huì)越來越多，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力也開始涌入城市，使得城市流動(dòng)人口空前增加。目前北京、上海、廣州等市的流動(dòng)人口都達(dá)到上百萬人。流動(dòng)人口顯然無法納入“單位”體制中管理。四是“單位”職能開始向社會(huì)轉(zhuǎn)移。單位辦社會(huì)的后果是制造了大量的后勤服務(wù)人員，工作效率奇低。歷次政府機(jī)構(gòu)改革、高校后勤管理改革以及企業(yè)管理體制改革等的目標(biāo)就是把“單位”承擔(dān)的社會(huì)職能轉(zhuǎn)移出來，使“單位”只從事自己的本業(yè)，其余的交由社會(huì)來辦理?！皢挝弧钡姆?wù)功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能正在弱化，居民與“單位”之間的關(guān)系正在向純粹的雇傭關(guān)系發(fā)展。五是城市基層管理的內(nèi)容越來越多。為了解決就業(yè)及彌補(bǔ)財(cái)政的不足，街居創(chuàng)辦了大量經(jīng)營性組織，其經(jīng)濟(jì)職能迅速膨脹，街辦經(jīng)濟(jì)、居辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。城建、市容、社會(huì)治安、外來人口管理、社會(huì)救濟(jì)金發(fā)放、再就業(yè)培訓(xùn)等過去聞所未聞的工作統(tǒng)統(tǒng)壓向街居?！敖志邮莻€(gè)筐，什么都能裝”就是最形象的描述。六是居民的社區(qū)參與要求愈來愈強(qiáng)烈。包括福利分房制度在內(nèi)的社會(huì)保障體制改革密切了居民與居住地之間的利益關(guān)系。過去沒有人關(guān)心的治安、綠化、衛(wèi)生、違章建筑等成了居民們?nèi)巳诵南抵念^等大事，促使他們?cè)絹碓疥P(guān)注并渴望參與街居組織的決策過程。上述六個(gè)方面的變革表明，“單位”制度在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下正在走向衰落，其整合社會(huì)的組織功能不僅日益弱化，而且不可避免地最終要走向瓦解。因此，以“單位”組織為主體，以街居組織為輔助的城市二元基層管理體制也必須適應(yīng)新形勢，進(jìn)行相應(yīng)的變革。
二
面對(duì)社會(huì)形勢的迅猛變化，民政部門從承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的需要出發(fā)，提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。1987年9月民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，明確了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。
進(jìn)入1990年代以后，隨著各項(xiàng)改革事業(yè)的逐步深入，城市基層基礎(chǔ)工作引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。一方面，如前所述，附著在“單位”身上的政治、社會(huì)、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會(huì)在維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安、引導(dǎo)下崗工人再就業(yè)、落實(shí)居民最低生活保障、營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)，正在形成城市社會(huì)管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、沈陽、武漢等地先后開展了社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。
上海市在探索新型城市基層管理體制方面起步較早，1995年就開始了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的改革試點(diǎn)，以街道為核心推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，通過調(diào)整“條塊”關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能、下放管理權(quán)限，促進(jìn)城市管理重心的下移[7]（p28－36）。沈陽市則從構(gòu)建新型社區(qū)組織體系入手，按照有利于實(shí)施管理、有利于資源配置、有利于提高工作效率的原則，將全市2700多個(gè)居委會(huì)調(diào)整為1277個(gè)具有不同功能特征的社區(qū)居民委員會(huì)。1999年1月，民政部發(fā)布《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，在全國各城區(qū)中選定26個(gè)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行全面的城市基層管理體制改革試驗(yàn)，有力地推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。目前，大部分城市的社區(qū)規(guī)模調(diào)整工作已經(jīng)基本完成，社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)也已逐步建立健全，新的社區(qū)管理體制已初步形成。
從近些年來各地開展社區(qū)建設(shè)的情況來看，我國城市基層管理體制改革的方向是從單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是進(jìn)一步弱化單位的復(fù)合功能。主要是指國有經(jīng)營性單位和國家財(cái)政供養(yǎng)單位繼續(xù)分離辦社會(huì)的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學(xué)校、醫(yī)院以及其他服務(wù)性機(jī)構(gòu)脫鉤，通過深化住房制度改革、醫(yī)療保障體系改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等把單位的后勤保障逐步推向社會(huì)，實(shí)行市場化管理。二是通過簡政放權(quán)，強(qiáng)化街居職權(quán)。按照有關(guān)法律、法規(guī)或者區(qū)政府的授權(quán)，街道辦事處享有或者擴(kuò)張了綜合協(xié)調(diào)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，從而能夠行使相應(yīng)的政府管理職能，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安、市容市貌、便民服務(wù)、精神文明建設(shè)、街區(qū)建設(shè)等進(jìn)行有效的管理。武漢市江漢區(qū)按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、財(cái)隨責(zé)走，責(zé)、權(quán)、利相配套的原則，把職權(quán)和工作重心下沉到社區(qū)，使社區(qū)居委會(huì)有職、有權(quán)、有錢。三是組建社區(qū)居民委員會(huì)。這是新型城市基層社會(huì)管理體制的組織基礎(chǔ)。對(duì)原來的居委會(huì)按照居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同等原則進(jìn)行重組，以適應(yīng)功能擴(kuò)張、人口居住密集度增加以及管理手段現(xiàn)代化的客觀情況。調(diào)整后的社區(qū)居委會(huì)規(guī)模一般在1000戶至3000戶之間。原來從屬于各單位的家委會(huì)也一并轉(zhuǎn)制為社區(qū)居委會(huì)。四是加大居民社區(qū)參與力度。居民參與社區(qū)事務(wù)是社區(qū)建設(shè)得以健康發(fā)展的動(dòng)力源泉和根本保證。目前的居民社區(qū)參與正呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內(nèi)容也得到了前所未有的擴(kuò)展。除了三年一次的居民委員會(huì)選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開展了居民直接選舉居委會(huì)的試點(diǎn)工作，并準(zhǔn)備大面積推廣。沈陽、武漢等地在社區(qū)內(nèi)普遍建立了由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成的社區(qū)成員代表大會(huì)，每年定期召開會(huì)議，討論決定社區(qū)內(nèi)的重要事項(xiàng)。居民已經(jīng)可以通過自己的代表參與到社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的決策中來。
向街居社區(qū)主導(dǎo)型體制轉(zhuǎn)型反映了我國政府以人為本治理現(xiàn)代化國家的新理念，對(duì)于當(dāng)代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關(guān)注的不是基于行政區(qū)域劃分后的控制，而是對(duì)人的關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)的是與居民生活環(huán)境息息相關(guān)的日常事務(wù)。從管理目的來說，由過去的控制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。單位體制限制人口流動(dòng)，固化了職工與單位之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)資源在單位內(nèi)部的相對(duì)公平的分配。通過政府－單位－資源分配－職工實(shí)現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。社區(qū)體制則以服務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力為社區(qū)居民營造管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的人文居住環(huán)境，并不關(guān)注居民流動(dòng)或其工作單位的變更。實(shí)現(xiàn)城市管理的鏈條是政府－社區(qū)－居民。從管理形式來說，由過去行政命令式的統(tǒng)治向強(qiáng)調(diào)居民參與的治理轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位具有很強(qiáng)的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。社區(qū)體制則強(qiáng)調(diào)透明、回應(yīng)與參與，要求社區(qū)事務(wù)的處理、各項(xiàng)措施的制定、實(shí)施必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)，從而拓寬了政府與居民之間的對(duì)話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會(huì)為導(dǎo)向下放權(quán)力是街居社區(qū)體制的一個(gè)重要特點(diǎn)。上海、北京等地都通過授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，賦予街道辦事處更多的權(quán)限[8]，街道也同樣向社區(qū)居委會(huì)下放權(quán)力。政府權(quán)力的回縮為社區(qū)組織的發(fā)展釋放了更多的權(quán)力空間，不僅為居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)等法定性社區(qū)組織提供了活動(dòng)平臺(tái)，而且促進(jìn)了社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、晨練隊(duì)、法制宣傳隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法定社區(qū)組織的發(fā)展。街居社區(qū)體制從根本上改變了居民與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區(qū)。社區(qū)成了居民實(shí)現(xiàn)利益訴求的必備通道，居民愿意為社區(qū)發(fā)展出策獻(xiàn)力。當(dāng)居民與社區(qū)之間建立起緊密的利益關(guān)系，生活的重心從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，能夠通過參與各種法定性或非法定性社區(qū)組織的活動(dòng)，對(duì)社區(qū)事務(wù)的處理“說三道四”，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益時(shí)，受單位的束縛就會(huì)越來越少，也就為人力資源的合理流動(dòng)打下了基礎(chǔ)。
三
推動(dòng)城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性工作是開展社區(qū)建設(shè)。盡管目前全國的城市社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面拓展的可喜局面，但并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)單位體制在城市基層管理中占據(jù)主體地位的基本態(tài)勢。許多城市開展的社區(qū)建設(shè)尚處于示范和總結(jié)階段?？傮w上說，目前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還處于初始階段，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位仍然是人們經(jīng)濟(jì)收入及福利分配的主要來源，絕大多數(shù)最具活力的社會(huì)成員仍然集中于各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨著各項(xiàng)改革的逐步深入，單位體制正呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢，街居社區(qū)體制在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中完善，正呈現(xiàn)出逐步強(qiáng)化的趨勢。
社區(qū)主導(dǎo)型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當(dāng)代治理理論在公共管理領(lǐng)域的理念。公共管理領(lǐng)域的治理以善治為目標(biāo)?！吧浦螌?shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。[9]（p326）”這一體制承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，強(qiáng)調(diào)居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學(xué)者提出將“善治”作為城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式[10]。對(duì)照善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性六個(gè)基本要素[11]，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還存在著一些問題，需要引起有關(guān)部門的高度重視。
第一，行政化傾向誘發(fā)了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的合法性危機(jī)。這里的合法性是指被社區(qū)居民內(nèi)心所體認(rèn)并服從的權(quán)威和秩序，與法律規(guī)范沒有直接關(guān)系。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)是基層群眾性自治組織。但事實(shí)上，居委會(huì)自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開展基層社會(huì)管理工作，并沒有被居民體認(rèn)為“自己的組織”。各地在社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)的社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)多數(shù)由戶代表象征性選舉產(chǎn)生，即使是在直接選舉的地方，也都采取先選后聘的辦法。功能上與過去的居委會(huì)沒有實(shí)質(zhì)性差別，主要工作仍然是承辦“上級(jí)”部署的任務(wù)，工作人員的薪酬亦由政府財(cái)政撥款解決。在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)看來，政府是老板，社區(qū)居民是管理對(duì)象。行政化了的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)不能表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，也就無法獲得居民的信任。
第二，居民參與不充分導(dǎo)致居民與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的合作出現(xiàn)斷裂。社區(qū)是居民生活的環(huán)境依托，只有居民知道社區(qū)真正需要什么。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)如果不了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，就會(huì)事倍功半，費(fèi)力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區(qū)居民的廣泛參與，建立管理機(jī)構(gòu)與居民之間協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，居民參與普遍不足，參與機(jī)制很不完善。一方面，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供的、供居民參與的事項(xiàng)極少涉及社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作，居民對(duì)參與的價(jià)值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區(qū)事務(wù)的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到有必要了，就召集居民來開會(huì)、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門提了要求，街道和社區(qū)居委會(huì)趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會(huì)的社區(qū)，什么時(shí)候開、討論什么主題也都是由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)定，居民代表只有“聽”的份。居民參與社區(qū)事務(wù)缺乏一套詳細(xì)、規(guī)范、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定作支撐，具有較大的隨意性。居民參與的缺失影響了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與居民之間的有效合作。
第三，法律滯后模糊了社區(qū)各類組織之間的權(quán)利界線。法律是公共管理的最高準(zhǔn)則，社區(qū)各類組織和居民都必須在法律劃定的范圍內(nèi)活動(dòng)。如果法律沒有清楚地劃定社區(qū)組織、居民之間的權(quán)利界線，就容易引發(fā)爭議，造成管理的低效率。如果法律的規(guī)定得不到遵守，也同樣不可能實(shí)現(xiàn)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型。目前涉及城市基層社區(qū)的法律有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會(huì)組織法》。前者制定于1954年，后者于1990年頒布實(shí)施。由于制定時(shí)間較早，這兩部法律已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。比如對(duì)居委會(huì)結(jié)構(gòu)、功能、范圍、組織、產(chǎn)生等方面的規(guī)定就與當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的要求有很大差距，也可以說已經(jīng)突破了法律所調(diào)控的范圍。關(guān)于居委會(huì)與街道辦事處之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定，并沒有得到很好的執(zhí)行。街道往往利用自己掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源，將居委會(huì)“改造”為自己的“派出機(jī)關(guān)”，形成事實(shí)上的上下級(jí)關(guān)系。一些新興的社區(qū)組織，如物業(yè)管理、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)志愿者服務(wù)等與街道、居委會(huì)之間的關(guān)系，也缺少法律上的規(guī)范。由此引發(fā)的各類組織之間的權(quán)利糾紛時(shí)有發(fā)生，一定程度上影響了高效、協(xié)調(diào)的社區(qū)管理機(jī)制的形成。
第四，職能轉(zhuǎn)變不到位妨礙了社區(qū)管理的成效。新型社區(qū)管理體制的核心是居民參與社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作。如果居民沒有足夠的權(quán)力參與社區(qū)的選舉以及公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，就不可能熱心于社區(qū)事務(wù)，所謂的善治也就喪失了基礎(chǔ)?，F(xiàn)在的問題是，政府部門的職責(zé)功能模糊不清。有些方面越位，包攬了過多的應(yīng)由非政府組織承擔(dān)的職能；有些方面又缺位，對(duì)社區(qū)群眾自治組織、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作團(tuán)體的培育、指導(dǎo)不力，對(duì)介入社區(qū)發(fā)展的專業(yè)性非政府組織的“資助性投入”不足[12]。另外，還存在著職權(quán)不足的問題。雖然各地在推行社區(qū)建設(shè)的過程中，也都按照重心下移、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則開展了簡政放權(quán)工作，但效果并不理想。出于自身利益的考慮，許多條條上的實(shí)權(quán)部門并不情愿將權(quán)力下放給街道，建立“小政府、大社會(huì)”的城市基層管理新格局還有相當(dāng)一段路要走。由于職能轉(zhuǎn)變不到位、責(zé)權(quán)利不對(duì)等，街道的管理盡管門類齊全，但效率并不高。街道對(duì)社區(qū)權(quán)力的制度性侵蝕，又削弱了居委會(huì)的凝聚力和號(hào)召力，阻礙了社區(qū)自治的正常發(fā)展。
妥善解決上述問題，是構(gòu)筑新型城市基層管理體制的必然要求。筆者認(rèn)為，各地在開展城市社區(qū)建設(shè)的過程中，應(yīng)著重從如下幾個(gè)方面入手：
一是加快社區(qū)立法進(jìn)程。當(dāng)前較為緊迫的任務(wù)是修改《居民委員會(huì)組織法》，盡快制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《社區(qū)服務(wù)辦法》等一系列與社區(qū)居民日常生活密切相關(guān)的法律法規(guī)。修改后的《居委會(huì)組織法》應(yīng)吸收近些年來各地在推行社區(qū)建設(shè)過程中創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法，使之與城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。在國家層面的法律法規(guī)沒有出臺(tái)之前，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，規(guī)范社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動(dòng)。
二是深化街道體制改革。重點(diǎn)是以“小政府、大社會(huì)”為目標(biāo)認(rèn)真轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步理清與區(qū)政府和社區(qū)居委會(huì)之間不同的職責(zé)定位和相互關(guān)系。一方面要努力完善自身職能，依據(jù)法律法規(guī)和區(qū)政府的授權(quán)，確立街道辦事處對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；另一方面要從深化“服務(wù)”入手，充分調(diào)動(dòng)非政府組織開展社區(qū)工作的積極性，并從制度上約束街道的“創(chuàng)收”沖動(dòng)，使其專致于指導(dǎo)、監(jiān)督和資金、政策上的引導(dǎo)。尤其要徹底擯除街道隨意向居委會(huì)下派任務(wù)的制度根源，使街道與居委會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系落到實(shí)處。
三是推動(dòng)居民利益社區(qū)化。以街居社區(qū)整合城市居民的關(guān)鍵在于居民利益社區(qū)化。當(dāng)社區(qū)與居民的切身利益息息相關(guān)時(shí)，居民的生活重心自然就會(huì)轉(zhuǎn)向社區(qū)。因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望。從城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)本身就是居民利益社區(qū)化的重要表征，只是在深度和廣度上還顯不足。由于“單位”體制改革的不徹底，使得許多職工與單位之間的利益關(guān)系仍然非常緊密，這在黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位表現(xiàn)的尤為明顯。這就要求我們必須適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，進(jìn)一步將單位的服務(wù)功能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，特別是政治、福利、保障功能等，降低職工與單位之間的依存度，使居民除工作之外的其它利益關(guān)系都能在社區(qū)得到體現(xiàn)。
四是努力構(gòu)建社區(qū)參與平臺(tái)。參與沖動(dòng)的強(qiáng)弱受制于社區(qū)與自身利益的關(guān)聯(lián)度和參與渠道是否通暢。在城市，由于工作單位不同，居民們盡管生活在同一個(gè)社區(qū)，彼此卻大都不認(rèn)識(shí)。人文環(huán)境的陌生弱化了居民的社區(qū)歸屬感。因此必須努力構(gòu)建適宜的參與平臺(tái)，使居民的參與沖動(dòng)能夠有機(jī)會(huì)釋放出來。構(gòu)建居民社區(qū)參與平臺(tái)應(yīng)以居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)、戶代表會(huì)議等法定性平臺(tái)為主，以社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法性平臺(tái)為輔。
五是促進(jìn)社區(qū)自治制度化。作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和依托，社區(qū)自治應(yīng)走制度化之路，逐步健全和落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，使社區(qū)居民切實(shí)享有對(duì)社區(qū)自治組織的選舉權(quán)、罷免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。首先要依法選舉社區(qū)自治組織，逐步推廣直接選舉制度；其次要規(guī)范居民日常議事程序，不同的社區(qū)要依據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況制定一套詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的議事規(guī)則；再次要推行區(qū)務(wù)公開，社區(qū)事務(wù)的決策情況、實(shí)施情況、存在問題等都要及時(shí)向居民公布，便于居民監(jiān)督。
六是建立一支專業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市基層社區(qū)的需求也逐步向多元化邁進(jìn)。過去那種以退休老人為主體的居委會(huì)成員結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前的社區(qū)需求。因此，應(yīng)將社區(qū)工作者及相關(guān)的社區(qū)專業(yè)工作，納入正規(guī)的職業(yè)范圍，促進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化、專業(yè)化和規(guī)范化，吸引更多的高素質(zhì)人才投身城市基層社區(qū)管理。同時(shí)要加強(qiáng)社區(qū)工作的學(xué)歷教育、職業(yè)教育、在職培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)，盡快造就一支專業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。
第四篇：我國城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型
二十世紀(jì)八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會(huì)階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會(huì)組織形式和社會(huì)活動(dòng)方式?！靶≌?、大社會(huì)”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會(huì)和服務(wù)職能剝離出來，交由社會(huì)或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時(shí)代之需。
一
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國民黨時(shí)期的保甲制度，對(duì)大城市的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級(jí)政府。區(qū)之下的基層管理體制在1954年之前有三種類型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，如上海、天津；三是不專設(shè)機(jī)構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、重慶。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會(huì)、防護(hù)組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。1954年12月31日全國人大常委會(huì)審議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：十萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬人以下五萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)。居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織，參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般每一百戶至六百戶設(shè)一個(gè)居委會(huì)，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業(yè)職工居住集中的住宅區(qū)或者較大的集體宿舍，可以設(shè)立職工家屬委員會(huì)兼任居委會(huì)的工作。這樣，街居兩級(jí)組織的名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)一。自此，街道辦事處和居民委員會(huì)作為城市基層管理體制的組織載體，正式進(jìn)入國家政治制度的視野。
從封建社會(huì)的“什伍”制、“鄰?！敝频健珪r(shí)期的“保甲”制，我國傳統(tǒng)的社會(huì)管理思想都是以對(duì)居民個(gè)人的控制為基矗街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報(bào)告中寫道：“由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時(shí)還處在向社會(huì)主義過渡的新民主主義社會(huì)階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬于工廠、企業(yè)、學(xué)校、機(jī)關(guān)的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中除建立居民委員會(huì)外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，我們的意見是設(shè)立街道辦事處。[2]（p241）”這就是說，國家通過機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等行政化色彩濃厚、功能無限放大的“單位”實(shí)現(xiàn)了對(duì)體制內(nèi)居民的控制，還需要設(shè)立街道辦事處和居民委員會(huì)管理那些沒有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實(shí)上是由兩部分組成：一是包括黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)在內(nèi)的黨政單位、企業(yè)單位和事業(yè)單位等。它吸納了我國城市居民的絕大多數(shù)，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會(huì)。他們的管理對(duì)象是極少數(shù)沒有單位的城市居民。市區(qū)政府無法透過“單位”與這類居民發(fā)生關(guān)系，街道辦事處和居委會(huì)的作用就可以發(fā)揮了。可見，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，“單位”在整合城市社會(huì)、行使城市管理職能上發(fā)揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補(bǔ)充[3]（p121－124）。
改革前的城市基層管理體制有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是街道和居委會(huì)的權(quán)力很小，功能有限。除了國家主要通過“單位”傳達(dá)各類城市管理信息，進(jìn)行社會(huì)組織、社會(huì)動(dòng)員和資源分配，街居自身處于邊緣性地位外，區(qū)政府各類職能部門還在街道設(shè)立了相應(yīng)的對(duì)口單位實(shí)行所謂的“條條”管理，于是“區(qū)政府政策實(shí)施主要通過各職能部門，然后再由各局傳達(dá)到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動(dòng)員，以及隨同稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等。[4]”盡管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒有改變。即使創(chuàng)辦托兒所（幼兒園）、副食品經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)、組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、開展有限度的社會(huì)保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務(wù)為主，并不侵入傳統(tǒng)的“單位”內(nèi)居民原有的利益圈。二是“單位”承擔(dān)了過多的社會(huì)和服務(wù)職能，起到了“把市民組織起來”的作用，壓縮了社會(huì)權(quán)力的存在空間。在“低工資、高就業(yè)率”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位”就是一個(gè)小社會(huì)，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活服務(wù)。源于軍事供給制的“單位”制度承擔(dān)的不僅是經(jīng)濟(jì)職能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服務(wù)等職能，這種復(fù)合功能特征使它具備了超強(qiáng)的動(dòng)員和管理社會(huì)的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數(shù)量極少的無單位居民范圍內(nèi)。三是造成居民工作空間與居住空間的區(qū)域分離。對(duì)單位體制內(nèi)的城市居民來說，“單位”就是其福利共同體，按照國家政策和規(guī)定負(fù)責(zé)為其分配工資、福利及各種政治、社會(huì)資源，大到就業(yè)、升遷，小到結(jié)婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒有太多關(guān)系。街居組織由于無法介入居民生活，不可能有效實(shí)施社會(huì)管理①。四是強(qiáng)化了居民的身份特征。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類型，具有不同的身份特征。有單位的可以根據(jù)單位性質(zhì)享受相應(yīng)的政治、福利和社會(huì)待遇，沒有單位的則處于城市社會(huì)的邊緣。由于個(gè)人在單位中的不同序列及單位在整個(gè)單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會(huì)感受。單位的封閉性特征則使單位外人員很難有機(jī)會(huì)流入單位內(nèi)，單位與單位之間的成員流動(dòng)也大都借助“關(guān)系”等非正式資源。
1980年代以后，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會(huì)發(fā)生了根本性變革。社會(huì)的轉(zhuǎn)型對(duì)傳統(tǒng)的二元城市基層管理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一是“單位人”向“社會(huì)人”的迅速轉(zhuǎn)化。勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度的改革逐步弱化了“單位”對(duì)職工的約束力，職工與單
位之間的關(guān)系越來越松散，大量“單位人”開始向單位外流失。過去，“單位”可以決定職工的政治、福利甚至社會(huì)待遇。現(xiàn)在除工作外，職工需要向“單位”尋求幫助的內(nèi)容越來越少，職工越來越多的個(gè)人隱私可以不必在“單位”內(nèi)坦承。另外，大批國有企業(yè)的破產(chǎn)或準(zhǔn)破產(chǎn)以及職工“下崗”也迫使“單位人”喪失單位依托，迅速轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”。二是社會(huì)組織的多樣化特征日益明顯。除傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位外，出現(xiàn)了大量不具備“單位”體制特征的組織。比如三資企業(yè)、個(gè)體私營企業(yè)、民辦非企業(yè)組織，非營利性社會(huì)組織等。據(jù)1999年的統(tǒng)計(jì)，僅個(gè)體工商戶和私營企業(yè)就吸納了8300萬人就業(yè)，占總就業(yè)人口的12％[6]。三是流動(dòng)人口不斷增加。由于人力資源配置方式的變革和城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)的打破，城市居民選擇的機(jī)會(huì)越來越多，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力也開始涌入城市，使得城市流動(dòng)人口空前增加。目前北京、上海、廣州等市的流動(dòng)人口都達(dá)到上百萬人。流動(dòng)人口顯然無法納入“單位”體制中管理。四是“單位”職能開始向社會(huì)轉(zhuǎn)移。單位辦社會(huì)的后果是制造了大量的后勤服務(wù)人員，工作效率奇低。歷次政府機(jī)構(gòu)改革、高校后勤管理改革以及企業(yè)管理體制改革等的目標(biāo)就是把“單位”承擔(dān)的社會(huì)職能轉(zhuǎn)移出來，使“單位”只從事自己的本業(yè)，其余的交由社會(huì)來辦理?！皢挝弧钡姆?wù)功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能正在弱化，居民與“單位”之間的關(guān)系正在向純粹的雇傭關(guān)系發(fā)展。五是城市基層管理的內(nèi)容越來越多。為了解決就業(yè)及彌補(bǔ)財(cái)政的不足，街居創(chuàng)辦了大量經(jīng)營性組織，其經(jīng)濟(jì)職能迅速膨脹，街辦經(jīng)濟(jì)、居辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。城建、市容、社會(huì)治安、外來人口管理、社會(huì)救濟(jì)金發(fā)放、再就業(yè)培訓(xùn)等過去聞所未聞的工作統(tǒng)統(tǒng)壓向街居。“街居是個(gè)筐，什么都能裝”就是最形象的描述。六是居民的社區(qū)參與要求愈來愈強(qiáng)烈。包括福利分房制度在內(nèi)的社會(huì)保障體制改革密切了居民與居住地之間的利益關(guān)系。過去沒有人關(guān)心的治安、綠化、衛(wèi)生、違章建筑等成了居民們?nèi)巳诵南抵念^等大事，促使他們?cè)絹碓疥P(guān)注并渴望參與街居組織的決策過程。上述六個(gè)方面的變革表明，“單位”制度在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下正在走向衰落，其整合社會(huì)的組織功能不僅日益弱化，而且不可避免地最終要走向瓦解。因此，以“單位”組織為主體，以街居組織為輔助的城市二元基層管理體制也必須適應(yīng)新形勢，進(jìn)行相應(yīng)的變革。
二
面對(duì)社會(huì)形勢的迅猛變化，民政部門從承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的需要出發(fā)，提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。1987年9月民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，明確了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。1991年5月31日，民政部部長崔乃夫在談到基層政權(quán)建設(shè)工作時(shí)，明確提出推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的要求。1992年10月，中國基層政權(quán)建設(shè)研究會(huì)在杭州專門召開了“全國城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”。這樣，以開展社區(qū)建設(shè)為標(biāo)志，城市基層管理體制改革的序幕徐徐拉開。
進(jìn)入1990年代以后，隨著各項(xiàng)改革事業(yè)的逐步深入，城市基層基礎(chǔ)工作引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。一方面，如前所述，附著在“單位”身上的政治、社會(huì)、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會(huì)在維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安、引導(dǎo)下崗工人再就業(yè)、落實(shí)居民最低生活保障、營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)，正在形成城市社會(huì)管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、沈陽、武漢等地先后開展了社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。
2000年11月19日，中共中央辦公廳、xx辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，明確提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想是：“改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”自此，我國城市基層管理體制進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。
上海市在探索新型城市基層管理體制方面起步較早，1995年就開始了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的改革試點(diǎn)，以街道為核心推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，通過調(diào)整“條塊”關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能、下放管理權(quán)限，促進(jìn)城市管理重心的下移[7]（p28－36）。沈陽市則從構(gòu)建新型社區(qū)組織體系入手，按照有利于實(shí)施管理、有利于資源配置、有利于提高工作效率的原則，將全市2700多個(gè)居委會(huì)調(diào)整為1277個(gè)具有不同功能特征的社區(qū)居民委員會(huì)。1999年1月，民政部發(fā)布《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，在全國各城區(qū)中選定26個(gè)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行全面的城市基層管理體制改革試驗(yàn)，有力地推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。目前，大部分城市的社區(qū)規(guī)模調(diào)整工作已經(jīng)基本完成，社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)也已逐步建立健全，新的社區(qū)管理體制已初步形成。
從近些年來各地開展社區(qū)建設(shè)的情況來看，我國城市基層管理體制改革的方向是從單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是進(jìn)一步弱化單位的復(fù)合功能。主要是指國有經(jīng)營性單位和國家財(cái)政供養(yǎng)單位繼續(xù)分離辦社會(huì)的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學(xué)校、醫(yī)院以及其他服務(wù)性機(jī)構(gòu)脫鉤，通過深化住房制度改革、醫(yī)療保障體系改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等把單位的后勤保障逐步推向社會(huì)，實(shí)行市場化管理。二是通過簡政放權(quán)，強(qiáng)化街居職權(quán)。按照有關(guān)法律、法規(guī)或者區(qū)政府的授權(quán)，街道辦事處享有或者擴(kuò)張了綜合協(xié)調(diào)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，從而能夠行使相應(yīng)的政府管理職能，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安、市容市貌、便民服務(wù)、精神文明建設(shè)、街區(qū)建設(shè)等進(jìn)行有效的管理。武漢市江漢區(qū)按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、財(cái)隨責(zé)走，責(zé)、權(quán)、利相配套的原則，把職權(quán)和工作重心下沉到社區(qū)，使社區(qū)居委會(huì)有職、有權(quán)、有錢。三是組建社區(qū)居民委員會(huì)。這是新型城市基層社會(huì)管理體制的組織基矗對(duì)原來的居委會(huì)按照居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同等原則進(jìn)行重組，以適應(yīng)功能擴(kuò)張、人口居住密集度增加以及管理手段現(xiàn)代化的客觀情況。調(diào)整后的社區(qū)居委會(huì)規(guī)模一般在1000戶至30
00戶之間。原來從屬于各單位的家委會(huì)也一并轉(zhuǎn)制為社區(qū)居委會(huì)。四是加大居民社區(qū)參與力度。居民參與社區(qū)事務(wù)是社區(qū)建設(shè)得以健康發(fā)展的動(dòng)力源泉和根本保證。目前的居民社區(qū)參與正呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內(nèi)容也得到了前所未有的擴(kuò)展。除了三年一次的居民委員會(huì)選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開展了居民直接選舉居委會(huì)的試點(diǎn)工作，并準(zhǔn)備大面積推廣。沈陽、武漢等地在社區(qū)內(nèi)普遍建立了由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成的社區(qū)成員代表大會(huì)，每年定期召開會(huì)議，討論決定社區(qū)內(nèi)的重要事項(xiàng)。居民已經(jīng)可以通過自己的代表參與到社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的決策中來。
向街居社區(qū)主導(dǎo)型體制轉(zhuǎn)型反映了我國政府以人為本治理現(xiàn)代化國家的新理念，對(duì)于當(dāng)代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關(guān)注的不是基于行政區(qū)域劃分后的控制，而是對(duì)人的關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)的是與居民生活環(huán)境息息相關(guān)的日常事務(wù)。從管理目的來說，由過去的控制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。單位體制限制人口流動(dòng)，固化了職工與單位之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)資源在單位內(nèi)部的相對(duì)公平的分配。通過政府－單位－資源分配－職工實(shí)現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。社區(qū)體制則以服務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力為社區(qū)居民營造管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的人文居住環(huán)境，并不關(guān)注居民流動(dòng)或其工作單位的變更。實(shí)現(xiàn)城市管理的鏈條是政府－社區(qū)－居民。從管理形式來說，由過去行政命令式的統(tǒng)治向強(qiáng)調(diào)居民參與的治理轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位具有很強(qiáng)的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。社區(qū)體制則強(qiáng)調(diào)透明、回應(yīng)與參與，要求社區(qū)事務(wù)的處理、各項(xiàng)措施的制定、實(shí)施必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)，從而拓寬了政府與居民之間的對(duì)話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會(huì)為導(dǎo)向下放權(quán)力是街居社區(qū)體制的一個(gè)重要特點(diǎn)。上海、北京等地都通過授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，賦予街道辦事處更多的權(quán)限[8]，街道也同樣向社區(qū)居委會(huì)下放權(quán)力。政府權(quán)力的回縮為社區(qū)組織的發(fā)展釋放了更多的權(quán)力空間，不僅為居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)等法定性社區(qū)組織提供了活動(dòng)平臺(tái)，而且促進(jìn)了社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、晨練隊(duì)、法制宣傳隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法定社區(qū)組織的發(fā)展。街居社區(qū)體制從根本上改變了居民與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區(qū)。社區(qū)成了居民實(shí)現(xiàn)利益訴求的必備通道，居民愿意為社區(qū)發(fā)展出策獻(xiàn)力。當(dāng)居民與社區(qū)之間建立起緊密的利益關(guān)系，生活的重心從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，能夠通過參與各種法定性或非法定性社區(qū)組織的活動(dòng)，對(duì)社區(qū)事務(wù)的處理“說三道四”，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益時(shí)，受單位的束縛就會(huì)越來越少，也就為人力資源的合理流動(dòng)打下了基矗
三
推動(dòng)城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性工作是開展社區(qū)建設(shè)。盡管目前全國的城市社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面拓展的可喜局面，但并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)單位體制在城市基層管理中占據(jù)主體地位的基本態(tài)勢。許多城市開展的社區(qū)建設(shè)尚處于示范和總結(jié)階段。總體上說，目前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還處于初始階段，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位仍然是人們經(jīng)濟(jì)收入及福利分配的主要來源，絕大多數(shù)最具活力的社會(huì)成員仍然集中于各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨著各項(xiàng)改革的逐步深入，單位體制正呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢，街居社區(qū)體制在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中完善，正呈現(xiàn)出逐步強(qiáng)化的趨勢。
社區(qū)主導(dǎo)型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當(dāng)代治理理論在公共管理領(lǐng)域的理念。公共管理領(lǐng)域的治理以善治為目標(biāo)。“善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。[9]（p326）”這一體制承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，強(qiáng)調(diào)居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學(xué)者提出將“善治”作為城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式[10]。對(duì)照善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性六個(gè)基本要素[11]，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還存在著一些問題，需要引起有關(guān)部門的高度重視。
第一，行政化傾向誘發(fā)了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的合法性危機(jī)。這里的合法性是指被社區(qū)居民內(nèi)心所體認(rèn)并服從的權(quán)威和秩序，與法律規(guī)范沒有直接關(guān)系。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)是基層群眾性自治組織。但事實(shí)上，居委會(huì)自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開展基層社會(huì)管理工作，并沒有被居民體認(rèn)為“自己的組織”。各地在社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)的社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)多數(shù)由戶代表象征性選舉產(chǎn)生，即使是在直接選舉的地方，也都采取先選后聘的辦法。功能上與過去的居委會(huì)沒有實(shí)質(zhì)性差別，主要工作仍然是承辦“上級(jí)”部署的任務(wù)，工作人員的薪酬亦由政府財(cái)政撥款解決。在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)看來，政府是老板，社區(qū)居民是管理對(duì)象。行政化了的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)不能表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，也就無法獲得居民的信任。
第二，居民參與不充分導(dǎo)致居民與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的合作出現(xiàn)斷裂。社區(qū)是居民生活的環(huán)境依托，只有居民知道社區(qū)真正需要什么。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)如果不了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，就會(huì)事倍功半，費(fèi)力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區(qū)居民的廣泛參與，建立管理機(jī)構(gòu)與居民之間協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，居民參與普遍不足，參與機(jī)制很不完善。一方面，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供的、供居民參與的事項(xiàng)極少涉及社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作，居民對(duì)參與的價(jià)值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區(qū)事務(wù)的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到有必要了，就召集居民來開會(huì)、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門提了要求，街道和社區(qū)居委會(huì)趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會(huì)的社區(qū)，什么時(shí)候開、討論什
強(qiáng)社區(qū)工作的學(xué)歷教育、職業(yè)教育、在職培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)，盡快造就一支專業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。
第五篇：城市管理體制
一、城市管理體制概念的提出
理論界比較認(rèn)同的城市管理體制的概念，是指關(guān)于城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實(shí)施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個(gè)綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要包括：城市管理的機(jī)構(gòu)及其職能體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、市區(qū)街道的層級(jí)管理體制等，其核心是各機(jī)構(gòu)間的職、權(quán)、責(zé)的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個(gè)方面的內(nèi)容：
1、城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機(jī)構(gòu)間的行政隸屬關(guān)系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機(jī)構(gòu)序列中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系、市政府其他職能機(jī)構(gòu)與它們的關(guān)系等?？傊?，城市管理系統(tǒng)內(nèi)的各組織機(jī)關(guān)及其職能機(jī)關(guān)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了城市管理體制的主要內(nèi)容。
2、城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及權(quán)責(zé)關(guān)系。城市管理系統(tǒng)各組織機(jī)關(guān)的職能，由相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。
3、城市管理體制中的市、區(qū)、街道“三級(jí)管理”體制。首先是三級(jí)管理中的職能分工，如市級(jí)的宏觀決策指導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)職能、區(qū)級(jí)的分解與協(xié)調(diào)及決策職能、街道級(jí)的執(zhí)行職能。其次是事權(quán)分配及管理原則，如市級(jí)的規(guī)章政策制定權(quán)、區(qū)一級(jí)的決策指導(dǎo)權(quán)、街道的執(zhí)行處理權(quán)。第三是指同一層級(jí)上的各管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如區(qū)級(jí)的規(guī)劃、建設(shè)、管理的不同于市級(jí)的體制形式。
4、城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位。城市管理體制中的政、事、企關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點(diǎn)所決定的。首先，城市管理的許多內(nèi)容屬于社會(huì)福利性質(zhì)的社會(huì)性服務(wù)范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)或貨幣形態(tài)。因此，這類社會(huì)組織大多由市政主體的政府來出資或補(bǔ)貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實(shí)踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔(dān)此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關(guān)系、政事關(guān)系、企事關(guān)系糾結(jié)于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔(dān)城市管理作業(yè)任務(wù)的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。
二、影響城市管理體制的主要因素
任何事物都是與周圍的事物相聯(lián)系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經(jīng)歷了長期的管理實(shí)踐，因而與周圍事物的聯(lián)系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個(gè)方面。
1、環(huán)境。環(huán)境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環(huán)境和具體工作環(huán)境兩大類。前者是指政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相關(guān)聯(lián)的具體因素?？傮w環(huán)境與具體環(huán)境只是一個(gè)相對(duì)概念，是不斷變化著的，總體環(huán)境的力量不時(shí)地會(huì)轉(zhuǎn)變成為影響城市管理的具體環(huán)境。
環(huán)境對(duì)城市管理體制的作用主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是環(huán)境決定了城市管理體制的職能體系和目標(biāo)體系，它們都隨城市管理環(huán)境的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化。二是環(huán)境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩(wěn)定是因?yàn)樗c周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性大于抵觸性；同樣，它與環(huán)境的不協(xié)調(diào)就是城市管理體制需要調(diào)整和改革的動(dòng)因。環(huán)境的復(fù)雜性和可變性，導(dǎo)致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮，力求建立一個(gè)有彈性的有機(jī)結(jié)構(gòu)。這是因?yàn)椋阂环矫娉鞘泄芾眢w制的運(yùn)行本身就是一個(gè)開放的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，是同其他相關(guān)的環(huán)境有機(jī)地聯(lián)系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，它一直不斷地從環(huán)境中攝取影響其發(fā)展的積極或消極因素。環(huán)境的復(fù)雜性、可變性愈大，城市管理體制結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性和不確定也隨之加大。尋求與環(huán)境相適應(yīng)的城市管理結(jié)構(gòu)體制是人們追求的目標(biāo)。
2、技術(shù)要求。從城市管理體制的特點(diǎn)來看技術(shù)的影響，它包括了：
一、城市管理過程中方式方法，如系統(tǒng)方法、管大放小方法等；
二、城市管理過程中各資源因素的性質(zhì)特點(diǎn)，如執(zhí)法檢查中的車輛、通訊手段等的運(yùn)用狀況等；
三、城市管理實(shí)踐中的知識(shí)含量，如人員素質(zhì)、決策水平、效率效益等。
技術(shù)是最能與城市管理發(fā)生直接聯(lián)系的影響因素，特別是操作上與設(shè)計(jì)城市管理體制的關(guān)聯(lián)性很大。一般來說，體制規(guī)定的操作程序及標(biāo)準(zhǔn)，都是通過技術(shù)來實(shí)現(xiàn)的，因而體制與技術(shù)必須統(tǒng)一起來。技術(shù)在體制運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用，大致有三種判斷的標(biāo)準(zhǔn)：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協(xié)調(diào)途徑；三是對(duì)外界變化的適應(yīng)程度?，F(xiàn)實(shí)工作中，很難給技術(shù)在城市管理體制中的作用定一個(gè)明確的、劃一的標(biāo)準(zhǔn)，它在某些情況下的優(yōu)勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術(shù)與體制的一致性，要求城市管理的實(shí)踐工作者要區(qū)別對(duì)待，綜合處理，體現(xiàn)出彈性原則。
3、社會(huì)心理系統(tǒng)。這是人本觀點(diǎn)在城市管理中的借鑒和推廣的結(jié)果：行為主義管理學(xué)認(rèn)為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價(jià)值觀、態(tài)度、期待和愿望的影響等構(gòu)成了人的價(jià)值觀。但同時(shí)，影響“人”行為的因素還包括由諸多個(gè)體組成的群體的社會(huì)心理系統(tǒng)。它既包括個(gè)人的行為與動(dòng)機(jī)、地位與作用的關(guān)系，也包括由個(gè)體所構(gòu)成的群體心理。籍此，城市管理的實(shí)踐也越來越多地關(guān)注“人”及社會(huì)的心理因素對(duì)體制的影響。
4、戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略是指決定城市管理體制的性質(zhì)和根本方向的總目標(biāo)。它與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治體制密切關(guān)聯(lián)，是城市管理過程中衡量、評(píng)判和糾偏的標(biāo)準(zhǔn)。戰(zhàn)略目標(biāo)從不同的角度，有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如：總目標(biāo)、分目標(biāo)、長期目標(biāo)、中期目標(biāo)、既定目標(biāo)、暫定目標(biāo)等。戰(zhàn)略目標(biāo)在我國往往與“遠(yuǎn)景規(guī)劃”、“戰(zhàn)略構(gòu)想”等是同義詞。
從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統(tǒng)內(nèi)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其與系統(tǒng)外相關(guān)事物之間所形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。不管從哪一點(diǎn)來認(rèn)識(shí)城市管理體制，其過程都是統(tǒng)一的：即為了實(shí)現(xiàn)城市管理總體戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。而且，城市管理機(jī)構(gòu)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理程序等都是以其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)〈戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施過程〉為前提的。城市管理的諸多構(gòu)成因素都受制于戰(zhàn)略目標(biāo)，城市管理的過程就是戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的不同階段。一旦戰(zhàn)略發(fā)生改變，城市管理體制從職能配置到組織機(jī)構(gòu)乃至保障性的政策、法規(guī)等也都必須發(fā)生改變。
三、這幾年來的改革成就可以簡單概括為：
1、進(jìn)一步以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，初步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象。
2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制的格局，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的原則和要求也在進(jìn)一步的完善過程中。
3、加強(qiáng)了城市管理的法制建設(shè)，頒行了一大批的有關(guān)城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了有法可依的軌道。
4、重點(diǎn)強(qiáng)化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合、權(quán)力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督相補(bǔ)充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。
5、本著政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設(shè)職能界定寬泛、政企不分的問題。
四、城市管理體制改革的幾個(gè)取向
科學(xué)合理的城市管理體制必須能夠體現(xiàn)管理客體(管理對(duì)象)的要求，并能與周圍的環(huán)境相適應(yīng)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境背景決定了城市管理體制的性質(zhì)，并框定了它產(chǎn)生效力的范圍。我國現(xiàn)行的城市管理體制基本上還沿襲著原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊模式，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，必須作出改革、調(diào)整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求呢？這是關(guān)系到未來城市管理體制改革方向的重要內(nèi)容。
1、職能體系上必須體現(xiàn)出合理性。
首先在形式上，避免走向兩個(gè)極端：即事無巨細(xì)、統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復(fù)性極強(qiáng)的浩繁工程，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬肯定會(huì)出現(xiàn)“管不了也管不好”的局面。然而，統(tǒng)統(tǒng)推向市場更不可取，利益驅(qū)動(dòng)會(huì)使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現(xiàn)出宏觀指導(dǎo)性〈如訂立法律規(guī)章、頒發(fā)政策等〉，二是能體現(xiàn)出市場性。
其次，在價(jià)值取向上，應(yīng)該體現(xiàn)出“強(qiáng)其所應(yīng)強(qiáng)、弱其所應(yīng)弱”的職能定位。西方發(fā)達(dá)國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統(tǒng)的政治價(jià)值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價(jià)值取向。然而，市場經(jīng)濟(jì)對(duì)城市管理的影響是全方位的，如發(fā)達(dá)的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、寬松的運(yùn)行環(huán)境等等。這些反而是城市管理職能“強(qiáng)”的價(jià)值取向的表現(xiàn)。
第三，在管理手段上，要善于運(yùn)用市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這里行政手段的運(yùn)用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個(gè)方面：即行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。其中的經(jīng)濟(jì)手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，實(shí)現(xiàn)間接管理。而法律手段則是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理目標(biāo)，當(dāng)然，其途徑是要注重法律法規(guī)的運(yùn)用。最后在對(duì)外關(guān)系上，城市管理體制的職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該
體現(xiàn)出開放性的特點(diǎn)，能夠不斷與體制外的環(huán)境進(jìn)行必要的物質(zhì)、信息和能量交換。這實(shí)質(zhì)上屬于城市管理資源配置方面的研究領(lǐng)域。
2、在組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，應(yīng)該體現(xiàn)出精簡性。
相對(duì)精簡的數(shù)量結(jié)構(gòu)是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。這是因?yàn)椋?/p>
一、市場經(jīng)濟(jì)體制使城市管理的職能結(jié)構(gòu)有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件的職能體系。市場機(jī)制與社會(huì)資源的配置方式轉(zhuǎn)變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機(jī)構(gòu)相應(yīng)作出調(diào)整，因而也勢在必然。
二、市場經(jīng)濟(jì)使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規(guī)模的行政組織機(jī)構(gòu)與管理人員隊(duì)伍必須與社會(huì)資源和財(cái)力相適應(yīng)。否則，將造成運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、效率不高等弊端。控制機(jī)構(gòu)數(shù)量的最有效方法是搞好編制工作。市場經(jīng)濟(jì)要求機(jī)構(gòu)編制部門不但要健全相關(guān)的法制，而且還要按照最低數(shù)量原則設(shè)置部門和職位，科學(xué)地分解職能：一方面是控制機(jī)構(gòu)數(shù)量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設(shè)置，杜絕閑職和冗員，做到每個(gè)職位都定事定責(zé)。
3、操作運(yùn)用上，要體現(xiàn)出彈性原則。原則性與靈活性相結(jié)合，要求城市管理體制在付諸實(shí)施的諸環(huán)節(jié)中，能夠根據(jù)管理對(duì)象和外部環(huán)境的變化，相對(duì)靈活地作出調(diào)整。市場經(jīng)濟(jì)的變化性很大，機(jī)械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運(yùn)用中必須做到將體制的機(jī)械的剛性與環(huán)境變化的靈活的適應(yīng)性結(jié)合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎(chǔ)，保持相對(duì)的穩(wěn)定性。彈性操作的前提是不應(yīng)該同體制的基礎(chǔ)特點(diǎn)相抵觸，需要保持城市管理體制的正規(guī)性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結(jié)構(gòu)模式、基本職能結(jié)構(gòu)、基本組織結(jié)構(gòu)及其與其它部門機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。比如，同屬城市管理體制的規(guī)劃部門與綜合管理部門分別實(shí)行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則約束。再次，關(guān)于體制的規(guī)范，要權(quán)責(zé)明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。
4、在信息的收集、整理及運(yùn)用結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)。
現(xiàn)代管理與信息的關(guān)系非常密切，信息是決策、執(zhí)行、溝通、檢驗(yàn)反饋等一系列管理活動(dòng)的依據(jù)。特別是市場經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理，一方面由于社會(huì)事務(wù)的增加，管理中不斷出現(xiàn)一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內(nèi)容涵蓋了方方面面，錯(cuò)綜復(fù)雜。再一方面是由于社會(huì)生活節(jié)奏加快，市場信號(hào)也越來越快，反映這種變化的信息也出現(xiàn)了快捷性的特點(diǎn)。正是由于信息的諸特點(diǎn)，造成城市管理對(duì)信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對(duì)信息的學(xué)習(xí)、研究和利用的功能，而保障和強(qiáng)化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網(wǎng)絡(luò)化的信息結(jié)構(gòu)。信息結(jié)構(gòu)是一個(gè)開放性的結(jié)構(gòu)，要求在城市管理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個(gè)上上下下、左左右右都相互連成一個(gè)整體的系統(tǒng)，以便及時(shí)地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對(duì)信息的分析、綜合、總結(jié)，才能加深了解和把握管理對(duì)象及外部環(huán)境，通過檢查和調(diào)整，不斷提高決策和管理水平。
從現(xiàn)狀分析，廈門市城市管理體制中存在的一些不容忽視的問題主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的問題。在城市急劇擴(kuò)張中，人們愈來愈重視城市建設(shè)的速度，越來越強(qiáng)調(diào)城市管理的效率，有時(shí)對(duì)以人為本的思想沒有得到全面堅(jiān)持，城市管理服務(wù)意識(shí)沒有得到明顯增強(qiáng)，城市管理法制建設(shè)沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時(shí)重行政權(quán)力的運(yùn)作，管理中存在利益驅(qū)動(dòng)，有利的多部門爭著管、不利的有關(guān)部門推諉扯皮。二是行政管理體制中存在協(xié)調(diào)力度不夠的問題。為了加強(qiáng)城市管理，市政府設(shè)立了城市規(guī)劃委員會(huì)、土地管理委員會(huì)、市容考評(píng)委等，并下設(shè)辦公室分別掛靠在規(guī)劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間也存在有時(shí)銜接不夠的問題，有關(guān)資源需要進(jìn)一步整合、機(jī)構(gòu)可以進(jìn)一步精簡。為協(xié)調(diào)城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)作用，但是這個(gè)機(jī)構(gòu)在法律上地位一直不清，沒有法定的管理、監(jiān)督等職責(zé)，其協(xié)調(diào)力有被弱化的傾向；同時(shí)城管辦的協(xié)調(diào)主要依賴行政干預(yù)，手段單一，效果不佳；在協(xié)調(diào)難以奏效的情況下，有時(shí)又直接行使一些行政職責(zé)，代替部門管理，不僅沒有法定依據(jù)，而且多一個(gè)與相關(guān)城市管理部門爭權(quán)、扯皮的機(jī)構(gòu)，有時(shí)是越協(xié)調(diào)越不順。三是城市管理體制中存在職責(zé)不清的問題。一方面，從橫向結(jié)構(gòu)而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責(zé)存在界面不清現(xiàn)象。例如停車場管理，涉及交警、市政、建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通、財(cái)政、物價(jià)等多部門管理以及市、區(qū)、街多級(jí)管理，結(jié)果是難以確定一個(gè)主管部門或?yàn)橹鳡款^負(fù)責(zé)的部門。另一方面，從縱向結(jié)構(gòu)而言，城市管理事權(quán)下放尚待進(jìn)一步規(guī)范。在城市管理權(quán)限下放過程中，是通過行政手段實(shí)現(xiàn)的，具有一定的隨意性、臨時(shí)性，各有各的做法，從而引起城市管理體制上縱向職責(zé)分工不清的問
題。四是城市綜合執(zhí)法體制存在不夠完善的問題。就城市管理相對(duì)集中處罰范圍而言，還有其局限性。如目前存在的突出的違章建筑執(zhí)法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執(zhí)法局行使，導(dǎo)致違法建筑這一個(gè)違法行為還是多個(gè)部門處罰。就我市市區(qū)兩級(jí)城市管理行政執(zhí)法權(quán)分工而言，也存在職責(zé)分工不明確、市級(jí)對(duì)區(qū)級(jí)執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)不力的問題。
我市城市管理體制中需要改進(jìn)和完善的主要問題包括
（一）創(chuàng)新城市管理理念
理念決定城市管理體制改革的方向，理念至關(guān)重要。在城市管理理念創(chuàng)新上，做到以下三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從以物為本向以人為本的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發(fā)展環(huán)境中的作用。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中宏觀調(diào)控職能，制定和實(shí)施正確的城市發(fā)展目標(biāo)。二是從以效率至上向服務(wù)至上的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務(wù)大眾，為了人民的根本利益。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中協(xié)調(diào)職能，增強(qiáng)行政管理服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)城市和諧管理。三是以人治為主向以法治為主的思維轉(zhuǎn)變。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是實(shí)現(xiàn)城市長效管理的必然途徑。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中監(jiān)督職能，不斷推進(jìn)法治城市建設(shè)。
（二）重構(gòu)城市管理模式
當(dāng)前廈門市城市管理模式主要是協(xié)調(diào)型，主要特點(diǎn)是各部門行使管理職責(zé)，城管辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。雖然目前存在各部門職責(zé)不清而協(xié)調(diào)又不力的缺陷，但是我們認(rèn)為，這種協(xié)調(diào)型城市管理模式還是符合本市城市管理實(shí)際的，不必推倒重來，而是應(yīng)對(duì)癥下藥，在理順職責(zé)的同時(shí)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)的力度。為此，有必要研究建立城市綜合管理機(jī)構(gòu)的問題。國家一個(gè)建設(shè)部，而到了廈門就有了建設(shè)局、市政園林局、規(guī)劃局、房產(chǎn)管理局等，城市管理還涉及交通、公安、環(huán)保、工商等多個(gè)部門，多個(gè)部門之間職責(zé)界面不清，同時(shí)多部門工作需要進(jìn)行必要的銜接，這都需要有一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和綜合管理；同時(shí)城市管理需要建立長效的機(jī)制，要實(shí)施長遠(yuǎn)規(guī)劃和宏觀調(diào)觀也需要一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)牽頭運(yùn)作；城市管理的統(tǒng)一監(jiān)督與考評(píng)工作也需要一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)來開展。因此，有必要建立一個(gè)城市綜合管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是：
（1）綜合機(jī)構(gòu)。直接隸屬市政府，將城市規(guī)劃、土地、市容考評(píng)、交通等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室進(jìn)行整合，相關(guān)職責(zé)交由這個(gè)綜合機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施；（2）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。牽頭厘清城市管理體制中橫向、縱向部門的管理職責(zé)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)的城市管理以及執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)城市管理的合力；（3）監(jiān)督機(jī)構(gòu)。僅有協(xié)調(diào)沒有監(jiān)督是難以保證力度的，監(jiān)督與考評(píng)有關(guān)城市管理工作，有利于有關(guān)方面嚴(yán)格依法辦事，實(shí)現(xiàn)城市管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（4）法定機(jī)構(gòu)。通過立法明確該機(jī)構(gòu)的法律地位及其職責(zé)，實(shí)行依法決策、依法協(xié)調(diào)、依法監(jiān)督。在建立城市管理綜合機(jī)構(gòu)時(shí)，還要注意這個(gè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)是對(duì)外行使行政管理權(quán)的職能部門，不屬于增設(shè)一個(gè)行政部門，特別是要避免代替有關(guān)行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等具體行政行為，其職責(zé)主要應(yīng)界定在宏觀決策及行政部門之間協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
為此，建議在目前市城市管理辦公室的基礎(chǔ)上進(jìn)行充實(shí)調(diào)整，整合本市有關(guān)規(guī)劃、土地、市容等方面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室的職責(zé)，由市政府設(shè)立城市綜合管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)編制全市城市管理的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和計(jì)劃并組織實(shí)施，綜合組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查全市城市管理工作，負(fù)責(zé)城市管理考核及投訴處理工作，指導(dǎo)各區(qū)城市管理工作，指導(dǎo)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法工作，負(fù)責(zé)城市管理數(shù)字化管理與應(yīng)急處理等。相關(guān)組建工作可在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上擬定相關(guān)工作方案，報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)后實(shí)施。
（三）理清城市管理職責(zé)
對(duì)城市管理中涉及的有關(guān)部門職責(zé)必須進(jìn)行梳理，對(duì)市、區(qū)兩級(jí)政府有關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行必要的厘清，還要對(duì)部門與部門的關(guān)系、職能管理與行業(yè)管理的關(guān)系、行政管理與社會(huì)自治及市場調(diào)節(jié)的關(guān)系需要理順。
在理清管理職責(zé)時(shí)，我們認(rèn)為需要注意以下幾個(gè)問題：（1）職責(zé)法定性。對(duì)部門職責(zé)的界定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，這是依法辦事的必然要求。對(duì)城市管理部門之間的職責(zé)界面及結(jié)合部進(jìn)行重點(diǎn)研究。有幾種情形：一是對(duì)法定明確的，落實(shí)責(zé)任單位；二是對(duì)法定職責(zé)不明的，需要明確主管部門；三是對(duì)職責(zé)重疊的，確定牽頭責(zé)任單位；四是對(duì)相關(guān)法規(guī)規(guī)定存在矛盾或者部門職責(zé)需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)通過法定形式予以調(diào)整。（2）合理適當(dāng)性。為了增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，對(duì)職責(zé)依法界定的同時(shí)，有必要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變城市管理職能，對(duì)城市管理部門職責(zé)進(jìn)行必要的調(diào)整，做到權(quán)責(zé)一致。行政管理職責(zé)該并的并，減少多頭管理；該減少審批等行政手段的就應(yīng)予以減少，讓社會(huì)共同參與城市管理。涉及法律法規(guī)規(guī)定需要修訂的，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修訂。（3）管理數(shù)字化。在理清城市管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，將有關(guān)管理職責(zé)建立相應(yīng)信息數(shù)庫，同時(shí)建立相應(yīng)的城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投拆處理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行數(shù)字化城市管理。
目前廈門市正在進(jìn)行行政執(zhí)法依據(jù)梳理，該項(xiàng)清理工作需要進(jìn)一步總結(jié)，特別是對(duì)各部門之間、上下級(jí)之間的職責(zé)“結(jié)合部”、需要再清理，明確其職責(zé)界面。有些職責(zé)還需要經(jīng)過法定程序進(jìn)行必要的調(diào)整。這項(xiàng)工作可由市政府確定一個(gè)牽頭部門（如果成立了綜合管理機(jī)構(gòu)，就可由該機(jī)構(gòu)承擔(dān)）來負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市管理職責(zé)理清工作。為了鞏固清理工作成果，提高城市管理科學(xué)水平，建議將經(jīng)協(xié)調(diào)確定后城市管理職責(zé)信息編入管理數(shù)據(jù)庫，同時(shí)建立城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投訴處理網(wǎng)絡(luò)，向社會(huì)公開，接受監(jiān)督，實(shí)行城市數(shù)字化管理。
（四）完善城市管理執(zhí)法體制
城市管理執(zhí)法體制也是城市管理體制的重要部分，實(shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)制度之后，有下列幾個(gè)方面需要進(jìn)一步予以完善：一是進(jìn)一步擴(kuò)大集中行政處罰范圍，對(duì)各區(qū)的行政處罰權(quán)范圍也應(yīng)盡可能統(tǒng)一，以利于監(jiān)督管理。二是關(guān)于市區(qū)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法職責(zé)分工，應(yīng)盡快出臺(tái)辦法。在界定市區(qū)執(zhí)法局職責(zé)時(shí)，應(yīng)注意相關(guān)管理權(quán)限層級(jí)分工要求，既考慮管理與執(zhí)法的實(shí)際需要，又要兼顧執(zhí)法效率和效果。三是區(qū)城市管理執(zhí)法局在街道、社區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)問題。為了解決街道行政執(zhí)法權(quán)問題，有的區(qū)城市管理行政執(zhí)法局在街道設(shè)立執(zhí)法隊(duì)，街道執(zhí)法隊(duì)以區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的名義實(shí)施行政處罰。但是對(duì)街道執(zhí)法隊(duì)的監(jiān)督管理顯得較為重要。四是關(guān)于綜合執(zhí)法問題。為了提高執(zhí)法效率，常常實(shí)行有關(guān)行政部門集中進(jìn)行綜合執(zhí)法，但這種執(zhí)法應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事，不能視管理相對(duì)人為“敵人”，動(dòng)不動(dòng)就用幾個(gè)“大蓋帽”去管一個(gè)“破草帽”，糾正野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法、濫用聯(lián)合執(zhí)法等傾向，以構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境。
為此，建議落實(shí)以下幾項(xiàng)工作：一是對(duì)我市城市管理執(zhí)法局行政處罰權(quán)范圍的界定工作方案，對(duì)實(shí)踐中有的自行擴(kuò)大處罰權(quán)的做法進(jìn)行清理，對(duì)需要擴(kuò)大處罰權(quán)的，應(yīng)當(dāng)通過立法程序、法定委托或者報(bào)省政府批準(zhǔn)等方式予以解決；二是擬定市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局之間職責(zé)分工的具體辦法，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施；三是建立和完善城市管理行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，切實(shí)解決有法必依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，努力提高城市管理執(zhí)法水平。
點(diǎn)擊咨詢 