第一篇：城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

20世紀90年代以來，我國城市社會發(fā)展發(fā)生了前所未有的變化：隨著單位人轉為社會人，城市社區(qū)成為城市最重要的社會組織方式。我國城市基層社會管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區(qū)制。伴隨著城市化進程與住房商品化的進程，城市社會的空間結構急劇變化，大量流動人口涌入城市，城市人口流動也日益增強，使城市社會管理的難度、廣度、復雜程度進一步加大?，F(xiàn)階段，我國正處于社會轉型期，城市社區(qū)管理體制也面臨著新舊體制共處的局面。由于傳統(tǒng)體制在實踐中弊端日益暴露，因此如何改革傳統(tǒng)社區(qū)管理體制，建立新型城市社區(qū)管理新體制成為本研究的出發(fā)點。

一、研究背景與緣起

“社區(qū)”一詞在20世紀30年代被引入中國，而作為一個廣泛使用的名詞始于1986年。當時，民政部為推進城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區(qū)服務”，由此引入了社區(qū)概念。1991年，民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設”的概念。1998年，國務院確定民政部在原基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區(qū)建設司，意在推動社區(qū)建設在全國的發(fā)展。2000年11月，國務院辦公廳轉發(fā)了民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見，由此帶來了社區(qū)建設在全國各大城市的廣泛推行。

80年代晚期開始，對計劃經濟下的控制型社區(qū)管理模式進行反思和改革，對市場經濟制度為基礎的自治型社區(qū)治理體制進行探索，逐漸成為各級政府、學術界和基層社會共同的探討方向。1999年，民政部在10個城市確定了11個城區(qū)為“社區(qū)建設實驗區(qū)”，經過幾年探索，出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理新模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、上海盧灣模式、沈陽模式、江漢模式、杭州模式、深圳蓮花北模式、武漢百步亭模式、成都錦江模式等等。從國家與社會關系的角度考察，這些模式可概括為：行政主導型、半行政半自治型、企業(yè)主導型、自治型等。與傳統(tǒng)控制型社區(qū)管理模式相比，這些模式在提高社區(qū)自主性方面有了很大進步，但在制度創(chuàng)新的深度上尚有缺欠。

當前中國城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制難以適應社會轉型對政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求。1.政府職能轉變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導與被指導關系，但在實踐中，指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責，而不是向居民負責。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實現(xiàn)本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節(jié)，成為基層政權的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質。

2.傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化，社區(qū)淪為行政管理任務的“腿”，居民委員會的組織機構成為與政府機構一一對應的“小政府機構”。北京市有些居民委員會的機構就與街道辦事處有著對應關系：街道辦事處的司法科，對應居民委員會的人民調解委員會；街道辦事處的民政科，對應居民委員會的社會福利委員會；街道辦事處的城管科，對應居民委員會的公共衛(wèi)生委員會；街道辦事處的計劃生育委員會，對應居民委員會的計劃生育委員會。居民委員會與街道辦事處不僅是組織機構對應，而且任務也對應。社區(qū)自治職能和服務職能未能成為社區(qū)工作的主體內容，而是被擱置和虛化。社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責不清，政府職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。

3.當前我國各城市社區(qū)自治的實踐過程中，一方面，逐步確立了社區(qū)自治地位；但另一方面，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權力、經費和資源被政府也一并收回，社區(qū)服務工作面臨著缺乏資源的尷尬局面。

4.政府職能部門在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下已習慣了把工作任務下放給社區(qū)，在當前社區(qū)自治的實踐過程中，當大量的行政管理職能被上交，工作量驟然增加，市、區(qū)政府職能部門對這種新的工作局面表現(xiàn)出不理解、不適應。離開了基層社區(qū)這條“腿”之后，客觀上確實也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形見絀的考驗。

當前，城市社區(qū)管理體制的研究具有重要的社會價值與學術價值。隨著公民參與水平和基層自治組織自治化程度的不斷提高，公民和非政府公共組織在社區(qū)公共事務管理中顯示出越來越明顯的作用。社區(qū)管理實踐已成為中國公共管理實踐的重要課題。

二、城市社區(qū)管理體制改革的理論探討

從社區(qū)的形成方式來看，有自然社區(qū)和法定社區(qū)。自然社區(qū)指的是人們在共同生活的基礎上自然形成的社區(qū)，其中包含著人與人之間相互熟識、相互關懷及相似的文化背景和價值取向等關系。法定社區(qū)則是人為劃定，注重管理。社區(qū)管理基本以這個層面的社區(qū)作為研究對象，是一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。不同的學者對社區(qū)的理解也存在著很大歧異，概括起來大致有三個理論范式：滕尼斯的社區(qū)社會二元論、麥基文的地域社區(qū)論、桑德斯的綜合論。三個范式雖然存在著概念界定的分歧，但主要含義相對一致，即地域、共同關系和社會互動。

《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體?！蓖瑫r，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經過社區(qū)改革后做了規(guī)模調整的居民委員會的轄區(qū)”。從20世紀80年代以來出版的有關學術文獻看，國內學者對社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會關系聯(lián)結起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設施；有一套相互配合的生活制度和管理機構；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。

社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰來管理?管理什么?管理性質如何?學者們的認識并不一致。有學者認為，社區(qū)管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內在屬性，也不足以說明社區(qū)管理的構成要素。[1]有人認為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導和幫助下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)的各項公共事務和公益事業(yè)進行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調的過程。[2]有人認為，社區(qū)管理是指以促進社區(qū)經濟的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質和精神文化生活需要，全面提高生活質量和人的素質為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標對社區(qū)內的社會公共事務所展開的各項管理工作。[3]綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項公共事務和公益事業(yè)進行的自我管理。

社區(qū)管理體制改革背后透視著國家與社會關系的變遷。中國城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制，轉向政府—公民社會—NGO多元社區(qū)治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會事務和公共物品由不同的組織承擔和處理，體現(xiàn)國家－社會－公民三者的良性互動，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關系，于是產生了所謂的“強國家－弱社會”或“弱國家－強社會”的理論模式。這兩種模式都強調國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場來審視國家與社會關系，就會發(fā)現(xiàn)國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當把國家與社會關系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時，就會發(fā)現(xiàn)，在這一進程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑，最終目標是實現(xiàn)國家與社會的共同發(fā)展。

社區(qū)管理體制改革也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經不同以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會?！盵4]治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀的治理》等文中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。[5]治理強調以多元的調和為基礎。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會、市場之間的分權，權威分散于政府與非政府的各個領域，而且表現(xiàn)在政府本身各個層級之間的相對獨立和自主?？偠灾?，現(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權威是政府，施威方式通過自上而下的發(fā)號施令，施威領域是在國家界限之內。治理通過由公民社會組織、NGO與政府部門、私營經濟部門等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關系來共同實現(xiàn)對公共事務的更有效率的管理。

三、“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復合體制”的結構與內涵

在國內社區(qū)管理體制改革的實踐模式的基礎上，我們應結合中國國情，汲取已有理論，思考中國特色的城市社區(qū)治理。中西方政治體制不同，國家－社會關系的形態(tài)存在差異，社區(qū)管理作為國家管理的末梢，在很大程度上體現(xiàn)著國家政治體制的印記。中國社區(qū)管理體制改革是以黨的領導為前提，并且是黨為在新時期解放思想，改善黨的領導，而推行的治國策略的一部分，因此必然存在與西方社區(qū)管理體制不同的內在邏輯。在我國當前“強國家－弱社會”結構中，轉型時期的社區(qū)治理應體現(xiàn)為：行政力量與社會力量的彈性互動，專業(yè)行政與統(tǒng)籌協(xié)調的結合，從而形成“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復合體制”（見下圖）。該體制具有彈性，三種力量隨著國家—社會關系的變化而相應發(fā)生變化。

（一）社區(qū)自治與雙重動力

從國家－社會理論來看，社會權力是邏輯上的終極權力，政府權力是社會權力主體委托的產物。自治權力是社會固有的權力運作方式，而政府權力是社會權力的委托和讓渡，因此，社區(qū)自治權力來源于社會權力本身，而不是政府的“恩賜”。在“社會自治”理念下，社會權力主體在實現(xiàn)社會權力主體利益的運作過程中可以直接運作，即共同團體中所有成員直接共同決定公共事務。實現(xiàn)社會公共利益，“自治是指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態(tài)”。[6] “社區(qū)管理”與傳統(tǒng)管理模式不同，強調“共同管理、共同服務”，“自治”與“服務”是“社區(qū)管理”的核心內容。社區(qū)自治既是世界經驗，也是中國經濟社會發(fā)展的必然趨勢。在現(xiàn)代國家－社會關系結構中，社區(qū)作為居民自己的家園，無論從本質還是從實踐來看，社區(qū)自治應該成為社區(qū)管理體制改革的基本方向。在社區(qū)中，社區(qū)居民既是社區(qū)管理的主體，又是社區(qū)管理的客體。社區(qū)成員既有權利對社區(qū)建設與管理提出要求，又要為社區(qū)的建設與管理盡自己的義務。

我國城市社區(qū)發(fā)展來源于兩種力量的推動：一是從上至下的政府推進；二是從下至上的社會推進。從政府推進來看，各級地方政府在城市社區(qū)建設中發(fā)揮著主導性作用。自20世紀90年代中后期開始，在地方政府的主導與推動下，北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市通過政府組織，設立了26個“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”，形成了若干種代表性的城市社區(qū)治理模式。地方政府官員希望通過制度創(chuàng)新，建設社區(qū)治理的“示范區(qū)”，從而實現(xiàn)體制優(yōu)化與政績改善之雙重目標。

從社會推進來看，社區(qū)自治的興起源于國家－社會關系的轉型，我國改革開放的過程，正是政府還權與社會，還權與民的過程。政府從包攬一切經濟與社會事務的全能政府，逐漸向有限政府轉型，通過推進行政審批制度改革，還權與社會，進行職能重配。在這一過程中，市場調節(jié)與社會自治的空間不斷擴大，基層民眾的參與意識、民主意識與法治意識逐步增強，社會與民間力量逐漸成為社區(qū)建設的重要推動力。從總體上來看，目前，“社區(qū)建設的興起，一方面是我國社會經濟、政治發(fā)展到一定階段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要強力推動的結果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展開的。這種路徑選擇必然導致社區(qū)行政化傾向的產生。要改變這一狀況，就必須對政府的角色和社區(qū)的性質進行合理的界定”。[7]社會自身與政府推進構成當前我國社區(qū)發(fā)展的兩股重要力量，這兩股力量若能形成“合力”，將使社區(qū)體制改革快速推進，并實現(xiàn)政府和社會的“共治”與“雙贏”。

（二）職能均衡配置：行政、統(tǒng)籌與自治的三元復合體制

社區(qū)管理體制不是割裂的，而是置于區(qū)政府－街道－社區(qū)聯(lián)動的系統(tǒng)中，形成有機聯(lián)系的整體。社區(qū)管理體制的核心問題在于結構（機構）－職能的調整、重配、優(yōu)化，即如何才能在三大組織結構之間實現(xiàn)職能的最優(yōu)配置。作為公共權力的政府主要職能在于提供公共產品與公共服務，實現(xiàn)特定的經濟管理與社會管理職能。盡管政府職能的范疇與方式，伴隨著我國審批制度改革的推進，在不同歷史時期不斷變化，但在特定歷史時期，政府職能的“總盤子”總是一定的，如何將職能的“總盤子”最優(yōu)配置，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢”能得到充分發(fā)揮，以達到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效?這是研究的出發(fā)點與核心。政府、街道、社區(qū)三者職能的“總盤子”包括五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務職能、統(tǒng)籌協(xié)調職能、自治職能。1.社區(qū)自治與基層行政功能的實現(xiàn)途徑

社區(qū)自治的前提在于專業(yè)性行政功能的剝離。在深圳鹽田模式中，改革方案將居委會承擔的行政、自治和服務三種功能進行分化，把政府行政職能和公共服務功能從居委會中剝離出來，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務站，同時由居民直選產生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織——社區(qū)居委會來履行社區(qū)自治功能，以此來理順政府與社區(qū)關系的制度設計。

在社區(qū)管理體制改革中，一個重要的問題是：政府在離開了社區(qū)的“腿”之后，如何解決城市管理的有效性?建議如下：（1）政府職能部門可直接向社區(qū)派出機構或人員，受理和處理行政事務，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服務送上門。（2）政府職能部門在街道設立分支機構或派出人員，或者在街道設各職能部門人員集中辦理業(yè)務的社區(qū)服務大廳。（3）在區(qū)一級建立各部門集中辦理業(yè)務的政務中心，并與職能部門開門辦公相結合，有些事務可以讓居民直接上政務中心去辦理，有些難以集中的事務則留在職能部門讓居民上門來辦理。（4）把政府行政職能和公共服務功能從居委會中剝離出來，創(chuàng)建與社區(qū)居委會平行的政府派出組織——社區(qū)工作站。這樣，在區(qū)、街道、社區(qū)三個層面，都可建立起政府職能部門獨立承擔行政職能的新機制，使社區(qū)從“行政的腿”中擺脫出來，這是社區(qū)自治的前提。

2.街道辦的統(tǒng)籌職能定位與關系重構

1954年制定的《街道辦事處組織條例》是當前街道辦事處開展工作的法律依據。而當前街道辦事處的職能遠超出《條例》規(guī)定的三項，包括街道經濟、城市管理、民政、福利、社區(qū)服務、人口（包括外來人口）管理、社會治安、街道黨的建設、指導居委會、社區(qū)精神文明建設等。街道辦事處在操作層面上已經成為一級準政府，使得中國城市管理組織構架由理論上的“二級政府，三級管理”，演變成實際操作中的“三級政府、四級管理”的復雜局面。隨著社區(qū)自治組織的完善和自治能力的增強，街道組織體系和管理體制改革提上日程?！敖值擂k”的改革主要有三種設想：一是將“街道辦”改成一級政府；二是恢復“街道辦”派出機關的性質；三是撤銷“街道辦”的建制，如青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)、北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)等。[8]我們認為，街道不應再作為一級準政府組織，但也不宜取消，否則，區(qū)政府要直接面對的社區(qū)數(shù)量過多，管理幅度過大，必然制約管理效率?；舅悸肥潜Ａ艚值肋@一級組織，改革街道管理體制和組織體系；剝離街道辦事處專業(yè)管理職責，推進政府部門專業(yè)管理到位。街道辦的改革思路：保留、精簡，剝離專業(yè)管理職能，塑造溝通平臺。

保留街道辦，改革街道管理體制和組織體系。街道不再作為一級準政府組織，而定位成區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的平臺，區(qū)政府進行城市綜合治理的一個整合資源、聯(lián)合行動的平臺。在目前城市社區(qū)自治不斷推進的情況下，為繼續(xù)發(fā)揮黨和政府對社區(qū)自治的引導和支持作用，需要街道代表區(qū)政府對下轄社區(qū)進行工作指導和信息溝通，及時把情況反映給區(qū)政府作為決策依據；另一方面，在社區(qū)上交了大部分行政職能，而政府職能部門由于人員有限，不可能對所有社區(qū)管理一插到底的情況下，很容易出現(xiàn)城市管理的空白地帶，這需要街道作為一個層級，加強其對轄區(qū)范圍的城市管理事務進行統(tǒng)籌協(xié)調、聯(lián)合執(zhí)法的作用。

剝離街道辦事處專業(yè)管理職責，推進政府部門專業(yè)管理到位。堅持街道辦事處作為政府派出機構的職能，進一步明確街道辦事處的職責定位。街道辦事處的主要職責是：根據區(qū)政府的授權，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共服務，指導社區(qū)建設。街道辦事處要堅持區(qū)政府派出機構的職能，逐步剝離專業(yè)管理事項，切實加強綜合管理和對公共服務的組織工作。一是清理街道辦事處目前承擔的行政管理事項，按照綜合管理、專業(yè)管理、協(xié)助管理等類別進行分類。二是進行街道層面的政府管理機構整合。一方面要根據基層管理的需要，區(qū)政府專業(yè)管理部門建立必要的工作機構或工作機制，將原來設在街道辦事處內部的科室改為站所，切實負起基層專業(yè)管理和服務的責任；另一方面街道辦事處要在剝離專業(yè)管理職責的前提下，根據自身承擔的職能，進行內設機構的調整，減少與專業(yè)管理部門對應的科室，實行“大科制”，加強綜合管理和組織公共服務的部門。街道不再設立政府職能部門的對口機構，只保留街道黨工委和街道辦事處領導職數(shù)、辦公室、城市綜合治理委員會以及社區(qū)服務委員會等機構和人員即可。

專業(yè)行政與街道辦是何關系?在“行政歸行政，自治歸自治”原則下，街道辦根據區(qū)政府的授權，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，成為區(qū)政府進行城市綜合治理的一個整合資源、聯(lián)合行動的平臺，成為區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的渠道。街道辦與社區(qū)之間是何關系?街道辦與社區(qū)之間關系應按法律要求，回歸于指導與被指導的關系?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定：不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作。由此可見，城市基層政權及其派出機關（街道辦事處）與居委會是指導、支持和幫助的關系，而不是領導與被領導的關系，也不是上級與下級的關系。所謂指導，就是在工作上給予指點和引導，提出原則性意見，把握方向；所謂支持，就是給予政策、思想、輿論與人員等方面的支持和幫助。

3.社區(qū)自治與政府管理的動態(tài)均衡

在社區(qū)實現(xiàn)自治后，社區(qū)自治與政府管理是何關系?筆者反對社區(qū)行政化的傳統(tǒng)思維，也不認同完全排斥政府參與、不顧社區(qū)自治能力地推行社區(qū)自治。社區(qū)自治的范疇與程度，應依據我國各城市中社區(qū)的特定自身資源，即經濟發(fā)展水平、社區(qū)自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理與社區(qū)自治之間實現(xiàn)權能的均衡配置。社區(qū)自治意味著社區(qū)逐漸地履行社區(qū)建設的“劃槳”功能，自我管理社區(qū)的各項公共事務和公益事業(yè)，包括社區(qū)服務、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)經濟等具體內容。社區(qū)自治并不是對政府的排斥，兩者之間應是新型合作關系而非對立關系。新型合作關系就是在“行政歸行政，自治歸自治”的前提下，分工協(xié)作、相互配合、相互支持，共同實現(xiàn)“良治”。即使在社區(qū)自治下，政府依然要履行起社區(qū)建設的“掌舵”功能，主要包括：指導社區(qū)工作、撥款支持社區(qū)自治、培育社會自治組織的成長。政府管理功能與社區(qū)自治服務功能兩者間的比例，隨著經濟發(fā)展水平與社區(qū)自治能力提高而動態(tài)變化；政府與社區(qū)權能分配的黃金分割點，隨著差異性的社區(qū)資源結構而動態(tài)位移。當社區(qū)不完全具備自治能力和條件時，政府應當在社區(qū)建設中承擔更多的權能，并培育社區(qū)自治能力生長；當社區(qū)建設在實踐中逐步具備了成熟的治理能力，政府權力自然得以逐漸退出。這樣的職能定位使區(qū)政府－街道－社區(qū)之間形成和諧－高效關系，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢”能得到充分發(fā)揮，以達到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效。

第二篇：淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

畢 業(yè) 論 文

論文題目 淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

學生姓名 學號 班 組 指導教師 學區(qū)、輔導站

寫 作 目 的

構建社會主義和諧社會是我黨十六大從全面建設小康社會的宏偉目標出發(fā)提出的一項重大戰(zhàn)略任務。構建和諧社會，社區(qū)建設與管理是關鍵。隨著經濟體制的轉軌和社區(qū)結構的復雜化，現(xiàn)行城市社區(qū)管理體制越來越不適應新形勢下社區(qū)自治的要求，建設和諧社區(qū)。必須創(chuàng)新社區(qū)管理體制，切實轉變政府職能和管理方式，規(guī)范政府與社區(qū)責權利關系，完善社區(qū)組織體系和治理結構。

20世紀90年代以來，我國城市開始了社區(qū)管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”試點工作以后，七里河區(qū)社區(qū)建設取得了長足進步，社區(qū)規(guī)模趨向合理，社區(qū)黨組織建設逐步加強，社區(qū)民主自治水平逐步提高，社區(qū)服務品牌不斷創(chuàng)造，社區(qū)服務網絡逐步完善。但也存在一些問題，如社區(qū)黨組織領導核心作用發(fā)揮不夠明顯、社區(qū)居委會行政化傾向嚴重、社區(qū)基礎設施建設和社區(qū)服務發(fā)展不平衡等。如何能夠在現(xiàn)有體制下創(chuàng)新社區(qū)管理模式，使社區(qū)在和諧社會建設中發(fā)揮更大的作用。筆者通過與社區(qū)建設專家交流，深入社區(qū)與社區(qū)干部、群眾座談，逐步理清了改革創(chuàng)新的思路，同時，也認識到，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現(xiàn)行的一系列政策法規(guī)文件，這也是推進社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據和標準，并按照依據和標準提出了五

個方面的建議和想法，即建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關系；轉變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領導核心作用；完善社區(qū)自治機制，加快社區(qū)民主建設進程；健全社區(qū)服務體系，強化社區(qū)服務功能；加強社區(qū)干部隊伍建設，為社區(qū)建設發(fā)展提供人才支持。

寫 作 提 綱

一、全區(qū)社區(qū)管理體制概況及特點

（一）社區(qū)規(guī)模趨向合理

（二）社區(qū)黨組織建設逐步加強

（三）社區(qū)民主自治水平逐步提高

（四）社區(qū)特色品牌逐步建立

（五）社區(qū)服務網絡逐步完善

二、現(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的缺陷及原因分析

（一）社區(qū)黨組織領導核心作用發(fā)揮不夠明顯

（二）社區(qū)居委會行政化傾向嚴重

（三）社區(qū)基礎設施建設和社區(qū)服務發(fā)展不平衡

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據

（一）社區(qū)管理的內涵

（二）社區(qū)管理體制的變遷

（三）社區(qū)管理創(chuàng)新的依據

四、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要對策

(一)建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關系

(二)轉變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領導核心作用(三)完善社區(qū)自治機制，加快社區(qū)民主建設進程(四)健全社區(qū)服務體系，強化社區(qū)服務功能

(五)加強社區(qū)干部隊伍建設，為社區(qū)建設發(fā)展提供人才支持

淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

隨著經濟社會的轉型變革，大量的社會管理事務從政府機關、企事業(yè)單位轉向社區(qū)，社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化，其管理、服務和自治的任務日益繁重。而作為社區(qū)工作主要承擔者的社區(qū)基層組織，其現(xiàn)有的管理體制已明顯不適應新形勢新任務的要求，深化社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，已成為建設現(xiàn)代化城市社區(qū)的迫切需要。為此，我結合七里河區(qū)實際，就對如何創(chuàng)新社區(qū)管理體制問題進行了思考和分析，探索出了其中的一些規(guī)律，并形成了一些初步的認識。

一、全區(qū)社區(qū)管理體制概況及特點

七里河區(qū)位于蘭州市中南近郊，東接城關、榆中，南與臨洮、永靖相連，西鄰西固，北與安寧區(qū)隔河相望，南北長33公里，東西寬21公里，總面積397．25平方公里。全區(qū)共轄2鄉(xiāng)4鎮(zhèn)9個街道，有65個行政村、76個社區(qū)居委會（含7個“村改居”社區(qū)），戶籍總人口50．19萬人，其中農業(yè)人口10．55萬人。2007年全區(qū)地區(qū)完成生產總值132.29億元，人均GDP 28518元，實現(xiàn)地區(qū)性財政收入16.1億元，一般預算收入2.83億元，實現(xiàn)農民人均純收入4898元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9251元。

近年來，七里河區(qū)的社區(qū)建設工作，以黨的十七大精神、為指導，高舉科學發(fā)展觀偉大旗幟，按照省、市社區(qū)建設的總體部署和要求，立足區(qū)情，逐步形成了“兩級政府，三級管理”、“條塊結合、以塊為主”的社區(qū)管理體制?？偟目矗饕室韵聨讉€特點：

（一）社區(qū)規(guī)模趨向合理

從2000年起，七里河區(qū)對街道和居委會進行了重新調整定位，以現(xiàn)有居民區(qū)為基礎，以地域性為特征，認同感為紐帶，按照便于服務管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社 5

區(qū)成員自治的原則，撤銷了原華坪街道，將原崔家崖鄉(xiāng)改為了秀川街道，把原有的210個居（家）委會進行了合并調整，設立了69個社區(qū)居委會，調整合并面達到了67%，平均管轄范圍由原來的500戶擴展為2000戶左右，使社區(qū)資源得到有效整合，實現(xiàn)了社區(qū)管理全覆蓋。社區(qū)建設涉及多方面，制定和完善社區(qū)建設制度，是保障社區(qū)建設快速、全面、協(xié)調發(fā)展的關鍵所在。為此，七里河區(qū)相繼出臺了《關于加強城市社區(qū)建設的實施意見》、《蘭州市七里河區(qū)社區(qū)居委會選派干部管理暫行辦法》、《蘭州市七里河區(qū)城市社區(qū)組織選舉產生指導意見》等指導性文件，各相關部門制定了明確具體的工作措施，使社區(qū)建設規(guī)范運行，整體推進了全區(qū)社區(qū)建設健康快速發(fā)展。

（二）社區(qū)黨組織建設逐步加強

在街道、社區(qū)調整的基礎上，在所有社區(qū)建立了黨支部，明確了街道黨工委和社區(qū)黨支部的黨建工作任務。按照“領導班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、工作業(yè)績好、群眾反映好”的目標要求，不斷加強社區(qū)黨組織自身建設，各社區(qū)普遍建立了社區(qū)黨建指導委員會、社區(qū)黨建協(xié)調委員會，開展了爭創(chuàng)“黨建工作示范社區(qū)”活動，為和諧社區(qū)建設提供堅強組織保證，使社區(qū)黨組織和廣大黨員在服務群眾、凝聚人心的實踐中保持黨的先進性。全區(qū)69個社區(qū)（不含7個“村改居”社區(qū)），設社區(qū)黨總支18個，黨支部51個，共有黨員2640人。2007年全區(qū)69個社區(qū)進行了換屆選舉（7個“村改居”社區(qū)未參加），69個社區(qū)選舉產生黨組織委員324人，占社區(qū)黨員12.3%，社區(qū)干部黨員212人，占65.4%，居民黨員112人，占34.6%。選舉產生社區(qū)書記69名，主任69名，書記主任一肩挑4人，共134人，其中50歲以上4人，占3%、35-50歲56人，占42.1%，35歲以下74人，占54.9%，平均年齡37歲；研究生文化程度3人，占2.2%，大學以上文化程度59人，占44%、大專中專文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少數(shù)民族6人，占4.5%。6

共選出社區(qū)成員代表2925人，參加選舉的代表2836人，參選率達96.9%。共推薦提名候選人604人，有595人當選社區(qū)居委會成員，當選率98.5%。其中，在10個社區(qū)成功試行了直選。全區(qū)社區(qū)工作人員共有620多人，各社區(qū)普遍在7-11人，由書記、主任、公派副主任、公選副主任、低保專干、再就業(yè)專干、計生專干、殘聯(lián)專干等組成。新當選的社區(qū)組織成員與上屆相比,本屆社區(qū)組織成員年紀較輕,文化程度高,有工作經驗者居多。

（三）社區(qū)民主自治水平逐步提高

緊緊圍繞強化社區(qū)民主自治這一目標，切實加大工作力度。一是抓制度，為推動民主自治構筑有效載體。全區(qū)76個社區(qū)就社區(qū)黨建、社區(qū)居民選舉、民主決策、社務公開、社區(qū)服務承諾、社區(qū)評議等建立了各項制度，為民主選舉，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督打下基礎。同時建立社區(qū)居民代表大會和社區(qū)協(xié)商議事會，樓棟理事會，社區(qū)義工等自治組織和活動載體，實現(xiàn)社區(qū)居民自己的事務自己管，自己的財務自己理，自己的干部自己選，自己的難題自己解。二是抓隊伍，為開展民主自治提供人才保障。社區(qū)工作者素質的高低決定社區(qū)民主自治水平的高低，如何引領社區(qū)居民開展自我管理，自我教育，自我服務，必須具有較高素質的人才能擔當這一重任。根據新形勢對社區(qū)干部提出的新要求，七里河區(qū)對社區(qū)干部管理體制進行了大膽改革，按照“思維敏銳、觀念超前、創(chuàng)新意識強、敬業(yè)精神好”的要求，在全區(qū)范圍內采取自薦、組織推薦等形式，先后從全區(qū)干部中擇優(yōu)選拔了140名年紀輕、文化高、能力強的優(yōu)秀干部到社區(qū)任職,分（調）配了80多名大中專畢業(yè)生到社區(qū)工作，通過公開招聘，選舉了83名優(yōu)秀失業(yè)人員到社區(qū)居委會擔任副主任，大膽改革了社區(qū)干部用人體制，充實了社區(qū)干部隊伍。通過每年在區(qū)黨校專開的“社區(qū)干部培訓班”，提高了社區(qū)干部的素質和工作能力，為社區(qū)建設的長遠發(fā)展奠定了堅實的基礎。三是抓組織，構建了新型社區(qū)管理體系。全區(qū) 7

各街鎮(zhèn)依照黨章及有關法律、法規(guī)，民主選舉，在各社區(qū)建立了社區(qū)黨組織，成立了以社區(qū)黨支部為核心的社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居民委員會和社區(qū)協(xié)商議事委員會，設置了人民調解、社會保障、治安聯(lián)防、雙擁創(chuàng)建、計劃生育、公共衛(wèi)生等工作委員會，搭建起了社區(qū)工作的組織框架，構建了新型社區(qū)管理體系，為社區(qū)工作全面開展提供了有力的組織保證。四是抓公開，提高了社區(qū)工作透明度。在狠抓街道政務公開的同時，大力推行社區(qū)居務公開，通過規(guī)范社區(qū)財務、檔案管理，設置舉報、監(jiān)督電話、居務公示欄、“三牌”（門牌、桌牌、胸牌）等形式，對社區(qū)財務收支、救助款項發(fā)放等涉及群眾切身利益的事項全部張榜公布，主動接受群眾監(jiān)督，做到公開透明，使群眾辦事方便、順心。目前，全區(qū)已建成街道政務大廳8個，社區(qū)居務大廳47個。

（四）社區(qū)特色品牌逐步建立

七里河區(qū)按照“一街道一品牌，一社區(qū)一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水線”工程，從社區(qū)的實際出發(fā)，充分發(fā)揮轄區(qū)各種資源優(yōu)勢，集中人力、物力和財力，積極打造富有特色的社區(qū)服務品牌。一是整合利用社區(qū)政治資源創(chuàng)特色。利用一些轄區(qū)單位黨組織核心作用明顯、黨員素質普遍較高的優(yōu)勢，將轄區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員和社區(qū)黨員組織起來，劃分一定的責任區(qū)域，安排一定的工作任務，讓兩代表一委員和社區(qū)黨員發(fā)揮示范帶頭作用，充分利用“兩代表一委員”民情聯(lián)絡站、“愛心超市”、“圖書銀行”等一系列活動載體來發(fā)揮作用，建成了蘭通廠、梁家莊、秀川等一批愛心社區(qū)。二是整合利用社區(qū)經濟資源創(chuàng)特色。隨著社會轉型，社區(qū)工作實際上是轄區(qū)單位工作的延伸，因此，七里河區(qū)在社區(qū)建設中注意與轄區(qū)單位多聯(lián)系、多溝通、多提供服務，爭取他們的理解和支持，轄區(qū)單位在地皮、資金、設備等方面給予了大力支持，建成了西津橋、蘭通廠、梁家莊等一批電子居務示范社區(qū)，三是整合利用社區(qū)文化資源創(chuàng)特色。利用一些社區(qū)文化資源雄厚的優(yōu)勢，廣泛發(fā)動轄區(qū)單位和居民群眾，以“互 8

助、和諧、富裕、文明”為主題，創(chuàng)辦了 “4點半工程”“文化藝術節(jié)”、“納涼晚會”、“相約星期二”等一系列文化活動載體，建成了下西園、安西路、金港城等具有轄區(qū)特色的文化社區(qū)。四是整合利用社區(qū)人力資源創(chuàng)特色。利用轄區(qū)內中央、省市駐區(qū)單位，人力資源雄厚的優(yōu)勢，廣泛發(fā)動轄區(qū)單位，優(yōu)先錄用社區(qū)下崗失業(yè)人員，積極支持社區(qū)服務事業(yè)，并經常性地組織開展扶貧濟困活動，創(chuàng)辦了“民生在線”、“真情1+1服務站”、“鄰里守望制”等一系列活動載體，建成了武威路、柳家營等一批平安社區(qū)。

（五）社區(qū)服務網絡逐步完善

發(fā)展社區(qū)事業(yè)，服務社區(qū)群眾，是社區(qū)建設工作的出發(fā)點和落腳點，也是構建和諧社區(qū)的前提。為此，七里河區(qū)緊緊圍繞群眾需求，在構建和諧社區(qū)方面狠下功夫。一是拓寬社區(qū)服務。緊緊圍繞社區(qū)群眾生活需要，大力發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，為社區(qū)群眾提供便民利民的生活服務、再就業(yè)服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務、法律咨詢服務、中介服務等多種形式的服務。各社區(qū)結合轄區(qū)居民生活和下崗失業(yè)人員的不同情況，因地制宜，開發(fā)了“三?！保ū０?、保綠、保潔），“三老”（托老、托幼、托?。?，“三服務”（家政服務、配送服務、保健服務）等就業(yè)崗位。目前，全區(qū)各社區(qū)已先后開展服務項目30多種，建成便民服務網點（站）210多個，優(yōu)先安置零就業(yè)家庭，共安置195人，使我區(qū)195戶“零就業(yè)”家庭至少實現(xiàn)1人就業(yè)，2007年全區(qū)新增就業(yè)人員7210人。全區(qū)每年為90歲以上的高齡老人發(fā)放高齡補助18萬元。開展社區(qū)“居家養(yǎng)老”試點工作，為西湖街道和敦煌路街道任家莊社區(qū)的21位老人解決了養(yǎng)老問題。社區(qū)服務領域的拓展，不僅有效地服務了社區(qū)群眾，一定程度上也增加了社區(qū)的收入。目前全區(qū)有21個社區(qū)年收入達到了1萬元，15個社區(qū)年收入達到了2萬元，7個社區(qū)年收入超過了5萬元。二是發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生。目前全區(qū)已建成12個社區(qū)衛(wèi)生服務中心，38個社區(qū)衛(wèi)生服務站，覆蓋人口近38萬人，覆蓋率達95%以上，社區(qū)衛(wèi)生服務從業(yè)人員580人，其中專業(yè)技術人員430 9

人，占總數(shù)的75%，初步形成了以社區(qū)衛(wèi)生服務為基礎的新型城市衛(wèi)生服務體系。2008年區(qū)財政將城市社區(qū)居民公共衛(wèi)生補助由人均1元增加到人均2元，達到人均12元。不斷豐富社區(qū)衛(wèi)生服務內涵，逐步落實了預防、保健、醫(yī)療、康復、健康教育、計劃生育技術指導等社區(qū)衛(wèi)生服務“六位一體”功能，突出了精神衛(wèi)生、老年關懷、中醫(yī)藥等特色服務。統(tǒng)一開設了便民、優(yōu)惠、優(yōu)質服務措施，通過實行免收掛號費、出診費，適當降低B超、心電圖等檢查費用和藥品價格,大大降低了社區(qū)居民的就醫(yī)成本。建立了各類檔案系統(tǒng)，為社區(qū)70歲以上老年人、慢性病人、殘疾人建立了健康檔案。認真審查社區(qū)衛(wèi)生服務機構和從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格，嚴格規(guī)范社區(qū)衛(wèi)生服務機構的人員準入。制定了《防范和處理醫(yī)療事故及公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應急預案》。對社區(qū)衛(wèi)生服務機構實行末位淘汰和獎懲制度。實施機構達標建設，全區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務中心業(yè)務用房面積均達1500平方米，人員配備30-50人。三是改善社區(qū)環(huán)境。通過開展爭創(chuàng)“衛(wèi)生社區(qū)”活動，把營造良好的社區(qū)環(huán)境作為“服務轄區(qū)居民、共建和諧社區(qū)”的一項重要工作來抓，建立責任區(qū)域保潔制度，組織專門人員進行全天候地保潔，目前，全區(qū)已有32個社區(qū)被評為“衛(wèi)生社區(qū)”。四是豐富社區(qū)文化。在各社區(qū)建成社區(qū)文化娛樂室、圖書室，普遍組建了晨練隊、秧歌隊等群眾組織來豐富文化生活。動員駐社區(qū)各單位面向社會開放了本單位職工活動的文體活動場地和設施。近年來，各社區(qū)廣泛開展了豐富多彩的文化活動，西園街道每年舉辦的“鄰里節(jié)”，土門墩街道每年組織的社區(qū)文化周等活動深受廣大居民好評，營造了健康向上、文明和諧的濃厚文化氛圍，豐富了社區(qū)精神生活，提升了社區(qū)文明程度。全區(qū)3個社區(qū)被評為省級文明社區(qū)，18個社區(qū)被評為市級文明社區(qū)，區(qū)級文明社區(qū)新達標36個。五是構建平安社區(qū)。積極開展“無毒社區(qū)”創(chuàng)建活動，啟動了社區(qū)戒毒（康復）試點工作。建立健全社區(qū)治安防范管理體系，充分發(fā)揮社區(qū)綜治員的作用，加強對重點地段、重點時段的巡邏控制，有效改善了社會治安環(huán)境，大大增 10

強了社區(qū)居民群眾的安全感。突出抓好治安管理、流動人口登記、房屋租賃等三個環(huán)節(jié)，采取“以房管人”措施，加大對流動人員的管理。加強對“兩勞”以及吸毒人員的幫教和管理工作，通過實行落實機構和人員、落實責任的“兩個”落實工作機制，強化對人員的管理和幫教措施。對“法輪功”練習者實行“一包一”責任制，重點做好思想轉化和非法宣傳品的收繳工作。進一步強化人民調解工作，全區(qū)建設完成141個民調室，盡可能把矛盾化解在基層。做好安全生產和消防工作，實行宣傳、走訪檢查和責任落實的“三統(tǒng)一”，在營造良好的安全生產和消防工作社會氛圍的基礎上，形成齊抓共管的格局。

二、現(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的缺陷及原因分析

盡管全區(qū)城市社區(qū)建設與發(fā)展管理體制、運行機制普遍確立起來，在城市社區(qū)建設與發(fā)展中起到了應有作用，但是，在實踐中仍然存在一些問題，需要進一步研究和探索，不斷加以完善。

（一）社區(qū)黨組織領導核心作用發(fā)揮不夠明顯

目前，各社區(qū)黨支部由3名成員組成，管理的黨員最少50余人，最多300余人，同時，由于社區(qū)內黨員來自多種行業(yè)和單位，差異性較大，給社區(qū)黨員的教育管理工作帶來許多困難，影響了社區(qū)黨建工作的開展。另外，由于社區(qū)黨組織與城市各職能管理部門和駐區(qū)單位沒有直接隸屬關系，共駐共建機制不夠完善，社區(qū)內一些資源得不到有效利用，出現(xiàn)了“小社區(qū)”難用“大資源”、“小陣地”難有“大作為”的尷尬局面，社區(qū)黨建綜合管理、條塊結合、資源共享、共駐共建的效果難以實現(xiàn)。

（二）社區(qū)居委會行政化傾向嚴重

隨著政府工作重心下移，很多政府部門的工作爭先進入社區(qū)，在社區(qū)掛牌子、搶位子、派任務、建組織。同時由于各部門對社區(qū)職能定位認識不清，出現(xiàn)了部門對社區(qū)分 11

派任務多，下放權力少、回報投入少的現(xiàn)象，社區(qū)居委會儼然成了政府的“腿”，這在一定程度上影響了社區(qū)居民群眾自治組織自治功能的有效發(fā)揮，削弱了社區(qū)居委會自治組織的管理職能。據不完全統(tǒng)計，目前，社區(qū)居委會承擔著119項具體工作，屬于社區(qū)自治范疇的只有10余項，社區(qū)居委會85％以上的時間和精力放在完成上級交辦的各項行政性事務工作，根本無暇顧及社區(qū)居民自治工作。

（三）社區(qū)基礎設施建設和社區(qū)服務發(fā)展不平衡

相對于社區(qū)建設的高要求，相當一部分社區(qū)在硬件設施建設和社區(qū)服務方面存在著承載能力不足的現(xiàn)象，特別是地處老城區(qū)的社區(qū)，有的還十分薄弱。通過調查來看，全區(qū)69個社區(qū)中，辦公場所達不到220平方米的還有15個，有的社區(qū)還需要租房辦公。同時，絕大部分社區(qū)沒有創(chuàng)收渠道，只能靠上級財政補貼，辦公經費明顯不足。由于這些社區(qū)硬件設施建設水平較低，財力投入不足，加上社區(qū)工作者數(shù)量偏少，社區(qū)內資源得不到有效的整合利用，社區(qū)服務工作也受到限制，不能很好地適應社會形勢的發(fā)展和居民群眾的需求。

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據

（一）社區(qū)管理的內涵

上世紀80 年代倡導社區(qū)建設以來，社區(qū)一詞在我國逐漸成為一個熱點術語?！吧鐓^(qū)”是社會學的一個基本概念，也是一個越來越普及的名詞。一般認為，“社區(qū)”這個概念是由德國社會學家滕尼斯最早提出來的。他在1887年出版了一本著作英譯本的書名為Community and Society。其中，“Community”就是我們現(xiàn)在稱作的“社區(qū)”，含義是共同體和親密的伙伴關系。20世紀30年代初，以費孝通為首的燕京大學社會學系的學生，根據滕尼斯的原意首先使用中文“社區(qū)”一詞。費孝通在其《二十年來之中國社區(qū)研究》一文中說，“當初Community這個詞介紹到中國來的時候，那時的譯法是‘地 12

方社會’，而不是‘社區(qū)’。當我們翻譯滕尼斯的Community和Society這兩個不同的概念時，感到Community不是Society??因此，我們感到‘地方社會’一詞不恰當，那時，我還在燕京大學讀書，大家談到如何找一個確切概念。偶然間，我想到了‘社區(qū)’這兩個字，最后經大家援用，并慢慢流行開來。這就是‘社區(qū)’一詞的由來”?！睹裾筷P于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”。同時，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經過社區(qū)改革后做了規(guī)模調整的居民委員會的轄區(qū)”。從80 年代以來出版的有關學術文獻看，國內學者對社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會關系聯(lián)結起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設施；有一套相互配合的生活制度和管理機構；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。

（二）社區(qū)管理體制的變遷

社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰來管理？管理什么？管理性質如何？學者們的認識并不一致。有學者認為，社區(qū)管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內在屬性，也不足以說明社區(qū)管理的構成要素。有人認為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導和幫助下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)的各項公共事務和公益事業(yè)進行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調的過程。有人認為，社區(qū)管理是指以促進社區(qū)經濟的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質和精神文化生活需要，全面提高生活質量和人的素質為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標對社區(qū)內的社會公共事務所展開的各項管理工作。綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項 13

公共事務和公益事業(yè)進行的自我管理。

社區(qū)管理體制背后透視著國家與社會關系的變遷。中國城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制轉向政府—公民社會—多元社區(qū)治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)相協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會事務和公共物品由不同的組織承擔和處理，體現(xiàn)國家—社會—公民三者的良性互動，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關系，于是產生了所謂的“強國家—弱社會”或“弱國家—強社會”的理論模式。這兩種模式都強調國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場來審視國家與社會關系，就會發(fā)現(xiàn)國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當把國家與社會關系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時，就會發(fā)現(xiàn)，在這一進程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑的，最終目標是實現(xiàn)國家與社會的共同發(fā)展。

（三）社區(qū)管理創(chuàng)新的依據

社區(qū)管理體制也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經不同以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會?！敝卫砝碚摰闹饕獎?chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀的治理》等文中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標支持的活動這些管理活動的主體未必是政府也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。治理強調以多元的調和為基礎。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會、市場之間的分權，權威分散于政府與非政府的各個領域，而且表現(xiàn)在政府本身各個層級之間的相對獨立和自 14

主?？偠灾?，現(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治,從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的統(tǒng)治。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權威是政府，施威方式通過自上而下的發(fā)號施令，施威領域是在國家界限之內。治理通過由公民社會組織、政府部門、私營經濟部門等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關系來共同實現(xiàn)對公共事務的更有效率的管理。我國的“社區(qū)熱”興起于20世紀80年代，20世紀90年代以來，我國城市開始了社區(qū)管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”試點工作以后，社區(qū)建設的管理模式可謂是異彩紛呈。其中，上海、沈陽、武漢、寧波等城市在社區(qū)管理體制改革實踐中取得了初步的成效和經驗，具有一定的代表性，給了我很多啟示。實際上，我國城市的社區(qū)建設是在初始條件的限制下漸進地展開的，社區(qū)管理體制改革也沒有固定的一成不變的模式來套用。通過不斷地與社區(qū)建設專家交流，以及深入社區(qū)與社區(qū)干部、群眾座談，逐步理清了改革創(chuàng)新的思路，同時，我也認識到，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現(xiàn)行的一系列政策法規(guī)文件，這也是推進社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據。

四、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要對策

社區(qū)是社會的一個重要載體，因此，創(chuàng)新社區(qū)管理體制必須適應經濟社會的變革和人們生活方式的變化，在有利于服務居民，有利于推進社區(qū)民主自治，有利于黨和政府的領導的基礎上，按照關系順、權責明，既分工負責、相互配合，又相互制約的原則，建立一個共同把社區(qū)管理好、建設好的統(tǒng)一管理體系。

(一)建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關系

隨著形勢的發(fā)展，原來以社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會為主要組織形式的社區(qū)管理體制，已明顯不適應社區(qū)工作開展的需要，特別是職能不清、角色錯位的問題成為制約社 15

區(qū)發(fā)展的一大瓶頸，創(chuàng)建一種新的社區(qū)管理模式，成為理順社區(qū)組織關系的重要突破口。

1、完善社區(qū)內部組織結構。改革過去由社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會構成的“二元化”管理模式，在每個社區(qū)成立建立健全社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理部門“四位一體”的新型社區(qū)管理服務模式，構建四家組織共同合作的聯(lián)席議事平臺，從不同的角度和方位服務于廣大業(yè)主。社區(qū)黨支部要充分發(fā)揮其核心領導作用，建立健全聯(lián)席會議制度，協(xié)調社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會共同商討社區(qū)內部事務，處理各種矛盾，積極做好基層黨建工作；社區(qū)居委會要充分體現(xiàn)“執(zhí)政為民”的思想，從醫(yī)療保障、計生服務、社區(qū)警務等方面服務于廣大人民；物業(yè)管理要為業(yè)主提供便捷、舒適的服務；業(yè)主委員會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機構和自治機構，要監(jiān)督和支持物業(yè)公司的工作，體現(xiàn)業(yè)主自治的思想。建立這種“四位一體”的新型社區(qū)管理模式，能有效改善過去社區(qū)行政性工作過于繁多，社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會被事務性工作困擾，領導和自治職能難以發(fā)揮的問題，從而有效緩解了社區(qū)繁重的事務性工作與工作力量不足的矛盾，為社區(qū)組織更好地為群眾服務提供保障。

2、優(yōu)化社區(qū)工作運行機制。首先，在縱向管理上，要建立具有權威性的市、區(qū)級社區(qū)建設領導機構，制定本地區(qū)的社區(qū)建設中、長期規(guī)劃并指導實施。街居組織逐步退出自辦經濟項目，轉向創(chuàng)造優(yōu)良社區(qū)經濟發(fā)展環(huán)境，大力發(fā)展多種所有制經濟，豐富社區(qū)稅源，在此基礎上，實行稅收增量比例返還和“費隨事轉”、事權與財權相統(tǒng)一的辦法，來解決社區(qū)組織的經費來源，并形成一種良性的基層財力機制。其次，在橫向管理上，要明確、細化社區(qū)各組織的工作職責，找準它們之間協(xié)調工作的基本規(guī)律，理順它們之間的關系，制定符合實際的工作程序。同時，建立社區(qū)管理組織與駐地單位緊密聯(lián)系、共駐共建的責任機制，有效整合社區(qū)內部財力、人力、物力等資源，為社區(qū)工作的開展增添動力。

3、理順社區(qū)行政隸屬體制。首先，要明確三個關系，即：明確政府部門與社區(qū)的指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督的關系；明確街道辦事處對社區(qū)的指導、協(xié)調和服務的關系；明確社區(qū)各組織與駐地單位、物業(yè)管理單位之間指導與監(jiān)督的關系。其次，要界定三方面職能，即：界定政府部門、街道必須獨立承擔的行政管理職能，社區(qū)自治的職能以及部門主辦需要社區(qū)協(xié)助的職能。同時，要合理進行分權和放權，將行政管理事務與社會管理事務區(qū)分開來，建立起條塊機構之間的協(xié)調組織，在社區(qū)這一層面上形成條包塊管、以塊為主的完整統(tǒng)一的綜合體制。此外，在市、區(qū)、街應根據根據新的社區(qū)管理權限及其目標，逐步健全各項規(guī)范化的管理制度，如社區(qū)管理協(xié)調制度(條與塊之間協(xié)調)、社區(qū)管理決策制度、社區(qū)管理咨詢與協(xié)商制度、社區(qū)管理崗位責任制度、社區(qū)管理考核、監(jiān)督制度等。

(二)轉變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領導核心作用

社區(qū)黨組織是社區(qū)各項工作的領導核心，然而，原有的黨建工作模式已經不能適應形勢發(fā)展和社會組織結構的變化，制約了其領導核心作用的發(fā)揮。因此，創(chuàng)新黨建工作模式，優(yōu)化社區(qū)黨組織資源配置，成為社區(qū)管理體制創(chuàng)新的一項重要內容。

1、推行社區(qū)黨建“網格化”管理方式。本著便于聯(lián)系、便于組織、便于開展工作的原則，把社區(qū)劃分為三種類型網格：一種是地緣型，以主要街巷、道路為界，劃分出若干網格；一種是單元型，一個封閉的居民區(qū)或若干座居民樓形成一個網格；一種是單位型，一個市場、一個單位或幾個相鄰的單位形成一個網格。凡社區(qū)自管黨員人數(shù)超過50名的，原社區(qū)黨支部一律改為社區(qū)黨總支，其轄區(qū)內劃分的網格均建立黨支部；自管黨員人數(shù)不足50名的社區(qū)，保留原社區(qū)黨支部不變，以社區(qū)網格為單位設立若干黨小組，使每一個社區(qū)網格都形成有領導機構、黨員隊伍、工作制度的社區(qū)黨建工作基點。變條塊分割、以條為主的黨建工作模式為條塊結合、以塊為主的工作模式，把黨建工作 17 的觸角向駐區(qū)單位、新經濟組織、社會組織拓展，做到凡是與社區(qū)單位、企業(yè)相關，以社區(qū)為載體開展的工作都納入社區(qū)范圍，形成小職權擔大任、小舞臺唱大戲的工作新格局。

2、改進社區(qū)黨員教育管理方式。首先，在管理范圍上，要做到三個延伸，即向生活在社區(qū)的在職黨員延伸；向轄區(qū)內流動黨員延伸；向轄區(qū)內“兩新”組織黨員延伸。其次，在黨員管理方式上，要變無差別管理為分類管理。針對社區(qū)不同類型黨員的特點需求，把社區(qū)黨員劃分為流動黨員、在職黨員、離退休黨員、下崗職工黨員及“兩新”組織黨員等等，根據不同類型黨員的特點采取不同的教育管理方式。再次，在黨員教育管理手段上，要變傳統(tǒng)教育手段為現(xiàn)代化教育手段。充分利用電子技術、網絡技術、遠程通訊技術等豐富多樣的現(xiàn)代化手段開展教育活動，實現(xiàn)各級黨組織與黨員的信息交流與互動，增強教育效果。同時，開發(fā)“黨員信息管理系統(tǒng)”，建立電子檔案，實現(xiàn)區(qū)、街、社區(qū)三級黨組織之間黨員信息的互聯(lián)互通，提高黨員管理效率。

3、完善社區(qū)黨建共建機制。區(qū)委牽頭，成立社區(qū)黨建工作指導委員會，成員由熱心社區(qū)建設的機關、企事業(yè)單位黨組織負責人組成，負責全面指導、協(xié)調全區(qū)的社區(qū)黨建工作，推動群團組織工作社區(qū)化，集合會員單位的工、青、婦等群眾組織的力量共同參與社區(qū)建設和管理；街道黨工委牽頭，成立街道社區(qū)黨建共建議事會，成員由轄區(qū)單位推薦，民主協(xié)商產生，組織發(fā)動社區(qū)單位黨組織參與和諧社區(qū)、文明單位、文化共建、雙擁共建等活動，豐富社區(qū)文化，提高社區(qū)文明水平。社區(qū)黨組織牽頭，社區(qū)黨員代表組成社區(qū)黨建聯(lián)席會，引導和組織本社區(qū)的黨員參與社區(qū)各項活動，更好地為社區(qū)建設服務。通過區(qū)、街道、社區(qū)三級共建機構的建立，進一步明確社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織的工作職責，通過簽訂目標責任書等形式，圍繞地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性事務共商共議，齊抓共管。

(三)完善社區(qū)自治機制，加快社區(qū)民主建設進程

社區(qū)管理體制改革的方向是建立一種開放式的社區(qū)民主自治機制，因此，無論是體制變革的本身，還是選舉制度的突破，都應朝著社區(qū)民主自治的方向大步邁進。

1、明確社區(qū)定位，合理劃分社區(qū)。原有的居委會規(guī)模過小，區(qū)域界限不明顯，社區(qū)資源饋乏，居民的依附性也較差，不利于社區(qū)功能的發(fā)揮；街道辦事處是政府的派出機關，是政權組織，在街道層面上組建社區(qū)，無法體現(xiàn)社區(qū)的自治性質。因此，社區(qū)的定位應當確定在小于街道辦事處、大于原來居委會的層面上。在明確這種定位的基礎上，依據居民居住的自然地緣關系、社區(qū)的資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認同感，按照有利于社區(qū)管理、自治、資源利用，有利于提高工作效能的原則來組建新社區(qū)。原則上每個社區(qū)管轄3000戶左右，同時，要適應城市社區(qū)建設需要，不斷加大“城中村”、“城邊村”的改制步伐，為加速城市化進程奠定基礎。

2、推行社區(qū)直選，擴大基層民主。要建立健全社區(qū)居委會直接選舉制度，嚴格按照法定程序，通過推選產生社區(qū)成員代表、社區(qū)選委會、進行選民登記、推薦候選人、召開投票選舉大會等五個環(huán)節(jié)，動員社區(qū)居民參與選舉，讓更多的居民充分行使自己的民主權利，直接選舉出自己滿意的社區(qū)居委會成員。直接選舉的方式有兩種，一種是以戶代表的方式進行投票選舉，另一種是有選舉權的全體選民進行投票選舉。選舉工作中，要建立健全組織領導機構，進行廣泛的宣傳發(fā)動，對換屆選舉骨干人員進行分級、分段培訓。通過直接選舉，真正把群眾擁護的思想好、作風正、有文化、有能力，真心實意為群眾辦實事的人選入社區(qū)居委會的班子。

3、健全民主制度，推進社區(qū)自治。社區(qū)居民和駐區(qū)單位的參與，是社區(qū)民主自治根本所在。要完善聽證會、協(xié)調會和評議會以及居委會工作評議、居務公開等制度，通過社區(qū)論壇、社區(qū)對話、民情懇談會等活動載體，引導社區(qū)成員、社區(qū)居民為社區(qū)建設 19

發(fā)展建言獻策，充分行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利。同時，進一步暢通民主渠道，探索建立由社區(qū)居民、駐區(qū)單位、民間組織、群眾團隊和社區(qū)黨政組織代表共同參與的社區(qū)成員代表會議制度，探索建立社區(qū)利益協(xié)調機制，在黨委領導和政府主導下，對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區(qū)事務，進行議事、協(xié)商、監(jiān)督、評議。

(四)健全社區(qū)服務體系，強化社區(qū)服務功能

社區(qū)管理體制創(chuàng)新的最終目的就是服務人民群眾，因此，只有健全社區(qū)服務體系，探索社區(qū)服務社會化、市場化、產業(yè)化的新路子，不斷滿足社區(qū)群眾的需要，才能體現(xiàn)改革創(chuàng)新的成效。

1、健全社區(qū)服務網絡。根據不同層次居民的消費需要，在區(qū)、街建立社區(qū)服務中心，在社區(qū)居委會成立社區(qū)服務站，將服務職能從街、居其他機構中剝離出來，統(tǒng)一整合到社區(qū)服務中心、站點，形成以區(qū)級社區(qū)服務中心為龍頭，街道社區(qū)服務中心為主體，社區(qū)服務站點為基礎，社區(qū)志愿者組織為補充、駐區(qū)單位全面參與，條塊結合、全面覆蓋的社區(qū)服務網絡。社區(qū)服務中心、站點要不斷配套完善各類服務設施，按照服務職能類別的劃分，設崗定責，規(guī)范運作。社區(qū)服務職能可劃分為五類：第一類是綜合服務類，主要包括社區(qū)衛(wèi)生、文化、教育、治安、計劃生育、消防安全、司法調解等工作；第二類是勞動保障類，主要包括退休、失業(yè)人員的工資發(fā)放和社會化管理工作；第三類是家政服務類，包括居家養(yǎng)老、家政服務項目的拓展運作和經營；第四類是物業(yè)管理類，包括社區(qū)內單位、樓宇及居住小區(qū)物業(yè)管理服務；第五類是生活保障類，包括最低生活保障人員的審核、救助工作。此外，區(qū)社區(qū)服務中心統(tǒng)一成立綜合服務公司，負責社區(qū)服務項目的市場化、企業(yè)化運作，從而形成規(guī)范有序的“三級聯(lián)動、六位一體”服務體系。

2、規(guī)范社區(qū)服務協(xié)調機制。要想方設法爭取駐地單位的支持，充分利用社區(qū)內各類設施和資源，建立資源整合和共享機制，實現(xiàn)社區(qū)各種資源在不同群體之間的合理配 20

置，促進社區(qū)內所有居民群眾共同實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”。一是整合物質資源。以資源共享，優(yōu)勢互補、互惠互利為原則，積極尋找與駐地單位的利益結合點，協(xié)調組織駐地單位的資金投向社區(qū)，并將各類硬件設施向社區(qū)群眾開放。二是整合人才資源。以黨、團員為主體，積極爭取社區(qū)內有專長特長的人才參與，組建志愿者服務隊，開展各種便民利民服務。三是整合組織資源。加強對業(yè)主委員會、小區(qū)管委會等社區(qū)內各種組織、社團的指導，使其按照有關章程，自主管理，各司其職，各盡所能，從而把各方面的積極因素調動起來，降低社區(qū)管理運作成本。

3、強化社區(qū)服務功能。繼續(xù)深化現(xiàn)有社區(qū)服務領域，按照“一街道一品牌，一社區(qū)一特色”的工作思路，不斷加強“夕陽紅工程”、“民情流水線”、“四點半工程”、“民生在線”、“真情1+1服務站”等便民、惠民服務，積極發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘、家政和物業(yè)管理等系列服務，不斷完善服務網絡，深化服務內涵，構建便民利民的服務平臺。要把為居民服務作為社區(qū)建設的重中之重，根據群眾不同層次需求，堅持以人為本，突出五個重點，體現(xiàn)五種功能：以促進下崗職工再就業(yè)、面向困難群眾社會救助、福利服務為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務的救助保障功能；以幫助居民群眾解決衣食住行方面的生活難題為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務的便民利民功能；以滿足群眾人文精神需求為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務的休閑娛樂功能：以維護社會穩(wěn)定為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務的減震疏導功能；以滿足高收入家庭多樣化、個性化服務為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務的市場導向功能。走社區(qū)服務社會化、產業(yè)化的發(fā)展路子，以服務養(yǎng)服務，以服務促服務，形成網絡化、市場化、規(guī)?；阵w系，從而使社區(qū)服務由單一型向綜合型、粗放型向集約型、政府投入輸血型向自我良性發(fā)展造血型轉變。

(五)加強社區(qū)干部隊伍建設，為社區(qū)建設發(fā)展提供人才支持

建設一支年輕化、知識化、專業(yè)化的社區(qū)干部隊伍，是推進社區(qū)工作深入開展的重 21

要保證。為此，推進社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，必須把加強和改進社區(qū)干部隊伍建設作為最關鍵的環(huán)節(jié)來抓。

1、轉變選人用人方式。一是上級選派。把社區(qū)作為青年干部培養(yǎng)鍛煉的基地，每年選派一批優(yōu)秀年輕機關干部到社區(qū)進行掛職鍛煉，主要擔任社區(qū)黨組織書記、居委會主任助理等職，充分發(fā)揮青年干部思想新、活力強的優(yōu)勢，來促進社區(qū)工作水平的不斷提高。二是民主選舉。主要通過社區(qū)黨員大會選舉和社區(qū)居民直選的方式，選舉產生社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會班子。要注意拓寬民主選舉的范圍，符合條件的駐地單位負責人、長期工作生活在社區(qū)的人員都可以作為參選和被選舉對象，最大限度地整合社區(qū)人才資源。三是公開招聘。對于社區(qū)服務站等政府花錢買服務的社區(qū)工作機構，要面向社會進行公開招聘，參照公務員選拔辦法，通過筆試、面試等規(guī)定程序，擇優(yōu)選拔知識化、年輕化、專業(yè)化的社區(qū)工作人員，有效提升社區(qū)工作者隊伍的整體素質。

2、切實抓好教育培訓。一是建立社區(qū)干部定期培訓制度。區(qū)、街要定期對社區(qū)干部進行集中培訓，在培訓內容上注重系統(tǒng)性、針對性和時代性，應重點學習社區(qū)服務、社區(qū)建設及城市管理等方面的知識。二是利用活動載體，加強對社區(qū)干部的經常性教育。要經常組織社區(qū)干部到那些社區(qū)工作搞得好的城市參觀學習，開闊視野，利用外地經驗，結合本地實際創(chuàng)造性地開展社區(qū)工作。三是有重點地調訓干部。組織、民政部門要有計劃、有重點地對年輕社區(qū)干部進行調訓，確保他們受到高層次培訓，盡快成為推動社區(qū)建設的中堅力量。同時，要加大社區(qū)后備干部的培養(yǎng)力度，建立社區(qū)后備干部專向檔案庫，實行動態(tài)管理，優(yōu)勝劣汰，確保社區(qū)干部新老交替。

3、建立激勵約束機制。一是建立目標管理機制。針對社區(qū)干部存在的職責不明、責任感不強的問題，制定社區(qū)各組織成員工作職責，街道與每一名社區(qū)干部簽定任期目標責任書，定崗定責定目標，增強社區(qū)干部責任感。二是建立雙向考評制度。年末，社 22

區(qū)干部就工作目標完成情況向社區(qū)黨員代表、居民代表作述職報告，黨員和居民代表對其進行民主測評。街道把民主測評結果作為社區(qū)干部考核的主要依據，評出優(yōu)秀、稱職、不稱職三個檔次，對不稱職者實行半年到一年的誡勉，對誡勉期滿后考核仍不稱職的按有關規(guī)定進行辭退。三是建立激勵機制。要提高社區(qū)干部的生活待遇，將社區(qū)干部待遇與工作任務掛鉤，增加對社區(qū)干部的補助，實行社區(qū)干部養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險制度，解決其后顧之憂。此外，要努力提高社區(qū)干部政治待遇，各級黨組織要積極創(chuàng)造條件增加社區(qū)干部參政、議政的機會，如增加社區(qū)干部參加黨代會、人代會的名額，增強他們的自豪感。

參考文獻：

1、《沈陽干部學刊》城市社區(qū)管理體制改革與制度創(chuàng)新 2007年06期;作者：李力;

2、《山西師大學報》試析新型城市社區(qū)管理模式 2007年03期;作者：楊穌,賈明德;

3、《經濟師》對我國城市社區(qū)管理體制改革的若干思考 2008年02期;作者：謝守紅,彭琳;

4、《求實》制度經濟學視角下的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加軍;

第三篇：淺析我國城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

淺析我國城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

摘要：在我國，城市社區(qū)的范圍一般是指經過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調整后的居民委員會轄區(qū)。社區(qū)作為社會發(fā)展的基本單位，是滿足居民日益增長的物質生活和精神生活需求的載體，必須具備滿足社區(qū)居民物質生活和精神生活需求的多種功能和與此相應的組織機構，形成一個完整的社區(qū)管理體制。社區(qū)管理體制是社區(qū)管理的組織體系和運行機制，一定社區(qū)的管理體制是特定歷史環(huán)境和時代條件下的產物，并在歷史發(fā)展的進程中不斷根據需求進行改革完善。在現(xiàn)階段，只有通過不斷創(chuàng)新，建立并完善規(guī)范、科學、高效的社區(qū)管理體制，才能充分激發(fā)城市社區(qū)發(fā)展的內在動力，有效解決各種現(xiàn)實問題和矛盾，不斷推動和諧社區(qū)和和諧社會構建的的整體進程。本文在回溯城市社區(qū)管理體制歷史沿革的基礎上，反思社區(qū)管理體制創(chuàng)新中存在的問題點并據此探析創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制的可行性路徑。

關鍵詞：社區(qū)；管理體制；歷史沿革；創(chuàng)新

一、我國城市社區(qū)管理體制的歷史沿革

我國的城市社區(qū)治理的興起和發(fā)展是一個歷史的過程。伴隨著經濟社會的發(fā)展，我國城市社區(qū)管理體制也在不斷地發(fā)生變化。計劃經濟時期，我國的城市管理體制是“兩級政府、一級管理”，其特點是完全由政府主導城市發(fā)展和居民生活； 當發(fā)軔于農村的經濟改革進入了城市后，我國開始實行“ 兩級政府、兩級管理”，原有的部分政府權力開始下放到街道辦；經濟體制解體之后，計劃經濟體制的解體對城市管理體制產生了重大沖擊，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，城市傳統(tǒng)單位制管理模式面臨嚴重挑戰(zhàn)。在新的城市社會環(huán)境下，相應地，單位制社區(qū)向社會化社區(qū)轉化的趨勢已不可逆轉，單位制的變遷給城市社區(qū)建設帶來嚴重挑戰(zhàn)，在城市社區(qū)建設中探索適宜社會發(fā)展要求的城市社區(qū)治理便成為現(xiàn)實性的問題。基于此，20世紀90年代初，為了解決體制轉軌所產生的問題與矛盾，民政部提出進行“社區(qū)建設”，其基本內涵就是“在政府倡導和指導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源、解決社會問題，強化社區(qū)功能，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，促進社區(qū)經濟和社會的協(xié)調發(fā)展?！蔽覈鞘猩鐓^(qū)治理從此拉開序幕，其中探索推動社區(qū)發(fā)展的社區(qū)治理的組織框架及運行體系，在城市社區(qū)治理中具有核心價值。

在全國城市社區(qū)治理實踐發(fā)展中，自20世紀90年代中后期，民政部先后選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等26個城市推行“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”，從而標志著我國城市社區(qū)治理探索的正式開始。在這十幾年的努力中，我國社區(qū)建設取得了很大的進步，其中也形成了比較有特色的集中社區(qū)建設模式：實行“兩級政府、三級管理、四級網絡”的上海社區(qū)治理模式；積極進行“社區(qū)組織建構”的沈陽模式；以“社區(qū)服務”為中心的青島模式；以“轉變政府職能”為特征的江漢模式。這些地區(qū)從社區(qū)管理體制創(chuàng)新上與政府職能轉變上進行創(chuàng)新探索，嘗試理順管理體制、轉變政府職能，劃分政府管理與社區(qū)管理的范圍，取得了明顯成效，其經驗值得借鑒。當然，從全國社區(qū)建設的整體情況看，在取得顯著成效的同時，也暴露出一些尚未解決的現(xiàn)實矛盾與問題，只有解決好這些問題，才能不斷完善城市社區(qū)管理體制，不斷推動和諧社區(qū)和和諧社會構建的的整體進程。

二、我國城市社區(qū)管理體制凸顯的問題

（一）區(qū)政府、街道、社區(qū)管理職責不清

1.區(qū)街關系不清，街道有責無權。現(xiàn)實中，由于法律規(guī)定不明確，街道辦事處在社區(qū)管理中處于尷尬地位，作為一個派出機構，隨時得接受上級各部門下派的各種職能，在社區(qū)事務管理上要依賴條線職能部門,因此“會簽制”、“評議制”的制度設計形同虛設。在實際操作中,街道辦事處往往要“憑面子”、“憑票子”去協(xié)調條線職能部門開展社區(qū)工作。并且，從實際情

況來看，在社區(qū)治理中街道領導在協(xié)調社區(qū)內部鄰里糾紛等較小的社區(qū)事務時憑借個人關系還能做到游刃有余，然而在協(xié)調諸如社區(qū)與企業(yè)等社會較大實體時權威性不足，很難開展工作。上級任務層層下壓到街道，卻不授予相應的權力，特別像城市社區(qū)環(huán)衛(wèi)工作等，導致街道承擔義務，卻沒權力，區(qū)街關系不清，在相當程度上影響了社區(qū)的日常建設和發(fā)展。

2.街區(qū)關系不明，社區(qū)行政化色彩嚴重。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導與被指導關系，但在實踐中，指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責，而不是向居民負責。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實現(xiàn)本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節(jié)，背離了社區(qū)自治的本質，社區(qū)居委會成為行政化組織。

3.在治理內容上，社區(qū)事務劃分不明確。城市社區(qū)治理的內容比較復雜，它既涉及包括政府行政管理范圍內的事務，又涵蓋社區(qū)自治范圍內的事務。然而，在實際運行中，社區(qū)治理管內容劃分不明確，社區(qū)居委會承擔了大部分治理事務。在一項調查中顯示，在對吉林省延吉市新興街道所轄社區(qū)的調研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會目前共承擔了黨員管理、婦女兒童、文化體育、計劃生育、綜合治理、殘聯(lián)、低保、優(yōu)撫、雙擁、紅十字、環(huán)境衛(wèi)生、健康教育、科學普及、違章整治、民事調節(jié)、信訪接待、勞動保障、退休管理、老年協(xié)會、關心下一代、兵役登記、工會建會、經濟普查、商業(yè)網點調查、代收衛(wèi)生費用等10多類60多項工作任務，而有些工作是需要入戶調查的，如：計劃生育、殘聯(lián)、低保、勞動保障、退休管理、經濟普查、商業(yè)網點調查、代收衛(wèi)生費用等，按每個社區(qū)平均2500戶計算，一個項目的入戶調查就要動員所有社區(qū)干部歷時一個月左右的時間才能完成。從中可以看處，社區(qū)實際上成了承接上級各項任務的“一只筐”，社區(qū)不得不承擔所有事務的管理職責，這顯然違背了城市社區(qū)居委會相關法律的規(guī)定。社區(qū)治理邊界混亂不清，給城市社區(qū)治理帶來困難。

（二）社區(qū)主體的自治能力不足

1.社區(qū)自組織發(fā)育緩慢。社區(qū)民間組織作為社區(qū)自治主體之一，它的發(fā)育程度對社區(qū)治理水平具有重要的作用，多元參與的社區(qū)治理機制是社區(qū)發(fā)展的重要標志。從某種程度上來說，廣大社區(qū)居民自由結社程度直接決定著社區(qū)治理的高低。依據居民參與和自治的不同領域，社區(qū)自治應該是多樣化的，社區(qū)自治組織也應是多類型、多層次的。從現(xiàn)實狀況來看，作為社區(qū)治理主體之一的社區(qū)民間組織發(fā)育還相對緩慢。另外，很多社區(qū)民間組織都具有某種程度的官辦特色，不受到重視，沒有專職人員任職，沒有規(guī)范的章程和健全的組織機構，致使社區(qū)民間組織處于無序、渙散狀態(tài)，發(fā)育緩慢。

2.社區(qū)工作者素質不高。社區(qū)工作者隊伍素質水平，特別是業(yè)務素質及實踐經驗直接影響著社區(qū)治理各項活動的開展，特別是隨著經濟體制改革的深化、社會分層嚴重，各種利益因素導致社區(qū)治理中各項矛盾異常突出。但是,目前在缺乏專職社區(qū)工作者的情況下，居委會成員老齡化、文化程度偏低、開拓能力差,無法適應社區(qū)工作由義務性、閑雜性向有償性、專職性發(fā)展。另外，部分社區(qū)工作者缺乏社區(qū)工作必備的理論知識，工作中出現(xiàn)個人能力與工作需要的矛盾，還有一些社區(qū)干部觀念陳舊，缺乏主動性和創(chuàng)新意識。

3.社區(qū)居民參與熱情不高。民主有助于維護人們自身的根本利益，社區(qū)居民政治參與是推動社區(qū)民主治理的重要基礎，也是推動社區(qū)不斷向前發(fā)展的重要動力，更是維護和實現(xiàn)自身利益的重要保障。然而，社會政治、經濟及文化環(huán)境及人自身等各種因素都直接決定著居民的參與水平與參與熱情，特別是隨著經濟體制深化的進一步影響，物質經濟利益成為人們行動的重要驅動力，經濟體制轉軌及社會轉型也不斷影響著人們的心理，社區(qū)居民已經成為比較現(xiàn)實的理性經濟人，社區(qū)居民參與社區(qū)治理追求自身利益最大化，而由于社區(qū)能夠給居民提供的各種經費相對不足，居民自身的參與意識不高等問題，致使社區(qū)居民的參與熱情不高。

（三）相關法律法規(guī)滯后于實踐導致社區(qū)管理行為的失范

目前涉及城市基層社區(qū)的法律有1954年第一屆全國人大四次會議上制定并通過的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》以及1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過的《城市居民委員會組織法》。由于制定時間較早,這些法律已明顯不適應社區(qū)管理的需要?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規(guī)定社區(qū)居民委員會是城市社區(qū)居民自治組織，街道辦事處與社區(qū)的關系是指導與被指導的關系，街道辦事處指導支持社區(qū)居委會工作，加強社區(qū)建設，提高社區(qū)居委會自我教育、自我管理、自我服務、自我監(jiān)督能力，充分發(fā)揮社區(qū)居委會作用，開展便民利民的社區(qū)服務，興辦社會福利事業(yè)，做好有關社區(qū)保障工作。然而社會環(huán)境是不斷發(fā)生變化的，《城市居民委員會組織法》已經滯后于社區(qū)治理的需求。在實際運行中，社區(qū)居委會作為城市社區(qū)自治組織卻成了街道辦事處的“一支腳”，具有“半自治半行政化”的性質，成為了名副其實的一級小政府。在開展活動中，街道辦事處轉移壓力，將上級攤派下來的各項任務強制轉嫁給社區(qū)居委會來完成，最終導致 “上面千條線，下面一根針”，社區(qū)居委會事實上成為了承接街道辦事處及上級政府各項工作任務的“筐”。雖然法律規(guī)定街道與居委會之間不存在行政上的隸屬關系，只存在指導與被指導關系，作為社區(qū)內的各種社會組織，街道和居委會與之也沒有明確的上下級隸屬關系。并且，由于規(guī)定過于寬泛，且沒有明確界定街道辦事處、社區(qū)自治組織對自治范圍之內事務的各種權限，致使街道、社區(qū)在協(xié)調各種關系時權威性不足，因此，一旦當各方發(fā)生矛盾及利益糾紛時，導致協(xié)調困難。

（四）資源獲取渠道有限，管理經費不足

“ 街道辦”調配的社區(qū)服務資源主要依賴財政撥款，一方面，日益增多的社區(qū)管理和社區(qū)服務內容使得街道辦及其派出機構無暇考慮拓展資金的來源渠道； 另一方面，現(xiàn)有的管理體制下街道辦的模糊角色使其難以培育社區(qū)社會資本固有的行政工作慣性，這也導致街道辦一味重視上級政府的關注，忽視社區(qū)固有資源的積累。因此，盡管社區(qū)管理體制改革探索出的模式林林總總，但我國目前的城市社區(qū)建設均普遍存在資金短缺現(xiàn)象。城市社區(qū)處在城市管理的最底層，面臨復雜的社會環(huán)境，涉及的事務比較多，而各項治理活動的開展都離不開財政的大力支持。城市社區(qū)各項公共活動的開展及社區(qū)內部的優(yōu)撫、救助等都需要經費的投入，社區(qū)基礎設施建設及各項公共物品的提供都需要強大的財力后盾，更為重要的是，社區(qū)工作者也是“理性經濟人”，在正常情況下也追求自身利益最大化，而目前城市社區(qū)工作者隊伍的經濟待遇及社區(qū)公共經費偏低。同時，社區(qū)工作者的工資待遇不能與其工作量成正比，社區(qū)干部養(yǎng)老及醫(yī)保等福利也得不到落實，辦公經費短缺，無力開展社區(qū)基本公共服務活動和基礎設施建設。又由于上級政府對社區(qū)財政投入不足，而自籌資金能力有限，而社區(qū)各項活動及事務的辦理都需要財政的大力投入，財政吃緊狀況進一步制約了社區(qū)治理的進程。

三、創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制的可行性路徑

（一）明確職能定位，確立區(qū)政府、街道、社區(qū)三者之間的良性互動關系

1.明確街道與區(qū)政府之間的以“條”為主的行政管理關系。街道辦事處是區(qū)政府的派出機關，按照法律規(guī)定，必須行使區(qū)政府分配的各項任務與職責，區(qū)政府對其具有法定的行政管理權。而區(qū)政府的各部門機構與街道辦事處不具有上下級的行政管理關系，因此，區(qū)部門機關對街道不具有嚴格意義上的行政管理權。除區(qū)政府以外，區(qū)部門機構無權將自身任務下派到街道。為了保證街道辦事處的合法地位與正當權利，必須從法律上理順街道管理體制，保護街道辦事處在社區(qū)治理中的合法權利。同時，區(qū)政府在下派任務時，必須將相應法定權力下放到街道，確保街道行使開展工作的權威性。

2.明確街道辦事處與社區(qū)之間的關系。以往的管理體制是區(qū)政府向街道下派工作，而街道則將許多工作再落到社區(qū)，形成了街道對社區(qū)的領導關系。法律法規(guī)要突出街道辦事處的社會管理職能，新的體制要求市、區(qū)政府主要實施宏觀調控職能，而讓社區(qū)居民和社會組織擔任主角。街道辦事處在轄區(qū)事務中的作用，是為政府職能部門、社會單位和社區(qū)居民做好服務工作；接受區(qū)政府的委托，對轄區(qū)的公共設施、公共服務、公共福利項目行使管理職能；對涉及居民利益的環(huán)境、衛(wèi)生等公共項目實施項目式管理運作。法律要確保街道與社區(qū)應是指導與被指導的關系，街道對社區(qū)換屆及日常工作進行指導和監(jiān)督，讓社區(qū)組織和居民擔任主角，充分發(fā)揮社區(qū)組織的自治功能，實現(xiàn)社區(qū)的自我管理和自我發(fā)展。

3.劃分社區(qū)治理的事務范圍。傳統(tǒng)城市社區(qū)管理模式是“社區(qū)好比一只筐，大事小事往里裝”，因此各種各樣的社區(qū)公共事務實際上都是由社區(qū)組織來承擔完成，而管的越多、越雜卻導致社區(qū)協(xié)調、監(jiān)督能力不足。這就需要實行社區(qū)分類管理。社區(qū)分類管理，是不同業(yè)務由不同組織負責、不同職能由不同組織履行、不同服務由不同組織提供的一種新的社區(qū)體制，社區(qū)事務分類管理有利于明確各管理主體對社區(qū)事務的權責關系，為了實現(xiàn)社區(qū)組織“自我管理、自我教育、自我服務”的自治精神，實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理有效銜接的機制。實現(xiàn)社區(qū)分類管理，明確了政府、社區(qū)的權力與責任，實現(xiàn)了社區(qū)治理中政府行政管理與社區(qū)自我管理的有效銜接，將社區(qū)權力組織真正從各項事務中脫離出來，真正從事與社區(qū)自身發(fā)展有關的各項事務。

（二）提高社區(qū)主體的自治能力

1.重視培育社區(qū)社會組織。社區(qū)社會組織包括非營利性組織（NPO)、非政府組織（NGO)等，管理大師彼得· 杜拉克認為：“讓政府來推動一切社區(qū)問題只會愈幫愈忙，社區(qū)問題的解決之道就在社區(qū)里面??非營利機構就是社區(qū)，我們正是通過它來塑造一個公民社會，它是未來社會行動中的中堅力量?！狈菭I利組織是社會資本“流通”和“運用”的重要通路，非政府組織、民間組織是居民參與社區(qū)事務的重要途徑，志愿服務團體則是整合社會資源、構建人際關系平臺的重要力量。因此，出臺相應的政策引導和支持社區(qū)社會組織的發(fā)展是實現(xiàn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新的有效路徑之一。

2.提高社區(qū)工作者的自身素質。政府應該重視提高社區(qū)工作者的自身素質，加強培訓，提高社區(qū)工作者的職業(yè)素質和專業(yè)水平。同時，社區(qū)也可以通過招募年輕、熱情、文化程度高、有專業(yè)技術知識的志愿者，來改變社區(qū)資金不豐裕、人手不足、文化程度不高和專業(yè)知識不強的現(xiàn)實情況。同時在政策和法律允許的范圍內，切實改善社區(qū)工作者的工資收入、福利待遇和工作條件，提高獎勵力度，使社區(qū)工作者的薪酬不低于當?shù)厥杖氲钠骄?，這也能為社區(qū)工作引進高素質的人才。

3.提高社區(qū)居民的參與熱情。要建立健全有利于居民表達自身利益的渠道，推動社區(qū)居民參與熱情。社區(qū)居民的參與熱情往往與社區(qū)居民的自身利益密切相關，要推動社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情，必須建立健全有利于居民表達自身利益的渠道。首先，實現(xiàn)黨組織內部民主表達機制，使黨員群眾能夠及時向黨組織表達廣大社區(qū)群眾對社區(qū)發(fā)展及重大方針政策的看法；其次，拓展社區(qū)普通居民表達自身利益的信息渠道，鼓勵廣大居民群眾通過合法化的利益表達機制來表達自己的觀點和想法；最后，社區(qū)工作者應及時主動了解社區(qū)困難群眾的思想動向，這部分人往往對社區(qū)的意見比較大，必須積極引導他們走出低估，勇于表達自身觀點。

（三）完善相關的法律、法規(guī)、政策

完善有關城市基層社區(qū)的有關法律法規(guī)有助于正確處理居委會與基層政府的關系。居委會是居民的自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治性組織，基層政府不得干涉群眾自治事項，要尊重居委會的法定權利，居委會要接受政府依法進行的相關業(yè)務指導，二者是指導與被指導的關系。完善有關城市基層社區(qū)的有關法律法規(guī)有助于居委會的自身建設，要建立相應的法律、法規(guī)、政策健全居委會的工作組織，指導建立人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會；要健全包括居民公約在內的各項管理制度，并確保管理制度不與憲法、法

律、行政法規(guī)、國家政策相違背；要建立相應的法律、法規(guī)指導居委會開展工作，履行法制宣傳、調解民間糾紛等法定任務。

（四）拓展體制運行的資源渠道，為實現(xiàn)社區(qū)管理提供充足的財力保障

1.政府按社區(qū)規(guī)模撥給的費用，應當列入政府的財政預算。各級政府建立社區(qū)建設專項資金，列入當年財政預算，并根據經濟增長比例逐步增加。省級社區(qū)建設專項資金，可用“以獎代補”的方法，加大對社區(qū)基礎設施建設的支持，市、區(qū)兩級社區(qū)建設專項資金主要用于社區(qū)工作者的生活補貼、辦公經費和基礎設施建設經費。辦公經費按小區(qū)居民戶數(shù)制定統(tǒng)一標準，由市、區(qū)兩級撥付，并且每年有適當增加。

2.權隨責走，費隨事轉。區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關的”工作時，征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權利和必要的經費；區(qū)街政府部門做不好、也做不了的社會服務性職能向社區(qū)轉移時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時或在承接社會性服務職能時，做到“有職、有權、有錢”。

3.通過社會渠道為城市社區(qū)治理提供資金支持。在城市社區(qū)治理中，積極進行社會籌資，在具體運行中，由具有轄區(qū)社會管理職能的街道辦事處負責，依法成立各種基金會，向社會各組織、各團體、各階層（尤其是富裕階層）募集社區(qū)工作基金，在經費使用方式上，要建立嚴格的基金使用辦法，對微利或福利性社會團體、組織進行資助，促進其發(fā)展壯大。居民委員會興辦公益事業(yè)所需費用，經居民會議決定，可以根據自愿原則向居民籌集，也可以經受益單位同意，向本居住地區(qū)的受益單位籌集。居民委員會也可以接受募捐和饋贈。

4.鼓勵發(fā)展社區(qū)經濟，為社區(qū)治理提供資金來源。社區(qū)經濟狀況對社區(qū)治理具有重要的作用。充分利用社區(qū)優(yōu)勢資源發(fā)展社區(qū)經濟，有利于提高社區(qū)自籌資金的收入，擴大社區(qū)治理的財政基礎，可以為社區(qū)各項治理活動的開展解決資金問題，同時也有利于各項公共活動的開展，提高社區(qū)福利水平，增強社區(qū)的凝聚力，通過有效社區(qū)治理推動社區(qū)的發(fā)展。

5.實行稅收增量比例返還制度。即以街道為單位，以目前提供的稅收為基數(shù)，按每年新增稅收的一定比例由市、區(qū)財政返還給街道辦事處專項用于社區(qū)建設。同時完善稅收協(xié)管制度。對稅收協(xié)管實行獎勵，提高街居護稅的積極性。

參考文獻：

[1]戴燕，馬貴俠.中國城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的路徑研究[J].安徽農業(yè)大學學報(社會科學版),2010,19(2):50-54

[2]汪波.城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索——行政、統(tǒng)籌、自治之三元復合體制[J].公共管理科學,2010(2):40-43

[3]詹成付.全國和諧社區(qū)建設理論與實踐：社區(qū)體制創(chuàng)新[C].北京：中國社會出版社，2009.102-103

[4]吳新葉.社區(qū)管理學[C].北京：北京大學出版社，2008.54-59

[5]中共武侯區(qū)委黨校課題組.城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的探索及完善——以成都市武侯區(qū)黌門街社區(qū)為例[J].桂海論叢，2012,28（1）：101-105

第四篇：城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑選擇

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑選擇

<摘要> 隨著社會的加速轉型，我國社會結構發(fā)生了巨大變化，城市社區(qū)管理體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)，政府失靈、管理效能低下等問題日益突出，社區(qū)居民自治沒有有效落實，迫切需要政府之外的志愿團體、社會組織、社會團體、民間協(xié)會、自治組織等社會支持介入。由此以推進行政體制改革和建設服務型政府為契機，以加強和培育社會支持為切入點，通過大力培養(yǎng)發(fā)展社會組織、建立企事業(yè)法人支持體系、確保社區(qū)成員的廣泛參與，就成為城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的路徑選擇。

在我國社會轉型加速期，社會結構發(fā)生了巨大的變化。隨著新舊體制的交替、價值取向多元化、文化觀念碰撞加劇、制度體系和運作方式都不能得到有效的銜接，使得社會變動因素拉大、矛盾和問題增多，整個社會的制度體系、群體結構、組織機構、人口要素、意識形態(tài)等都面臨著新的分化和重組，在這個過程中，城市社區(qū)傳統(tǒng)垂直型的管理體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)，政府失靈、管理效能低下等問題日益突出，社區(qū)居民自治沒有有效落實，城市社區(qū)管理體制面臨著新的變化發(fā)展，迫切需要政府之外的一切志愿團體、社會組織、社會團體、民間協(xié)會、自治組織等社會支持介入。

黨的十七大報告指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。“要加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。所謂服務型政府就是指以民本位、社會本位為理念，以市場化、社會化改革為導向，為社會和公眾提供公共產品和公共服務的新型政府管理模式。服務型政府強調親市場化、親民化，強調政府與社會其他主體共同合作，旨在實現(xiàn)政府的良治與善治。公共服務型政府模式，就是由政府來創(chuàng)建一種公共服務的供給體系，由政府或社會來有效地滿足人民群眾日益擴大的公共服務需求。在這種模式下的公共物品供給主體并非僅限于政府組織，它需要最大限度地吸納各類社會團體或私人企業(yè)參與到公共物品的供給中來。公共服務職能的社會化是以顧客為中心的管理模式（顧客導向），即公共服務的提供不再由政府獨自承擔，政府不再是管理公共事務的惟一機構，許多NGO（非政府組織）可加入到公共服務的產品提供隊伍中來，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行，通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務的社會化。

一、城市社區(qū)管理體制中社會支持介入的必要性和可能性

（一）城市社區(qū)管理存在的問題

受整個社會體制的約束，我國城市社區(qū)管理體制實行的是一種行政直線型的機制，而基層則實行居民自治制度。政府通過街道辦事處對社區(qū)實行綜合管理，居民委員會在街道辦事處的指導下實行自治。在這種垂直型的管理體制下，政府單位具有絕對控制力，扮演著一個集合指揮、監(jiān)督、控制、協(xié)調、服務等職能的角色。由于制度體制、管理模式以及行為實施的不當，使得政府在管理過程中出現(xiàn)了相應的角色失誤和目標偏差，對我國城市社區(qū)管理造成不良影響，特別是在社會轉型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效現(xiàn)象日益嚴重，具體表現(xiàn)在：

1、管理缺位。即政府在城市社區(qū)管理操作過程中，沒有充分發(fā)揮自身的管理功能，對屬于自己職能范圍的事情棄之不管。這必然造成社區(qū)資源的空置和浪費，特別是對人力資源所造成的損失最為嚴重。

2、管理越位。也就是不該管的卻介入，即政府在社區(qū)目標的管理、執(zhí)行過程中，超出了職能范圍，這就導致了資源的消耗性浪費。以理論上講，政府對社區(qū)的行為，除了體現(xiàn)在監(jiān)督、指揮上，還應控制各項投入、進行資源分配和信息的供給等，這其中由這種管理越位、監(jiān)管失靈、信息誤導、指揮偏差以及體制混亂所造成的管理偏向和資源浪費是無法估量的，這必然要引以更多的關注和改善。

3、管理失效。也就是管了的沒管到位，在某種程度上講，政府在操作的過程中雖然已經實現(xiàn)了城市社區(qū)管理的預期目標，但投入和產出的比例嚴重失調，以至造成社區(qū)系統(tǒng)資源浪費，不能實現(xiàn)有效的計劃調控和管理的優(yōu)化。

（二）社會支持介入的必要性和可能性

所謂社區(qū)管理中的社會支持，在概念上具有很強的包容性，它包括政府組織以外的一切志愿團體、社會組織、社會團體、民間協(xié)會、自治組織等。在城市社區(qū)管理體系中，這種社會支持因素作為一種社會中介實體，發(fā)揮著不同于政府的社會事物管理功能，它已經成為構建社區(qū)良性運作機制和維護社區(qū)發(fā)展的一股重要力量，它打破了社區(qū)原有的“政府－社區(qū)”的二元結構，形成了一種新的“政府－社區(qū)－社會”相互支配的三元結構，在這種三元結構體系中，社會便是這種非政府性質的社區(qū)支持因素，在某種程度上，它反映了城市社區(qū)群體追求維護公共利益的共同價值取向，是一種政府引導、社會共同行動進而對社區(qū)進行有效管理的結合體。這種非政府的社會支持因素，比擁有權力、過于依賴行政手段易導致腐敗的政府更具有公正性，對社區(qū)居民的需求反映更敏銳、工作效率更高，除了在解決社區(qū)內部的具體問題和生活需求方面發(fā)揮著獨到功能之外，還能增進社區(qū)資源的整合，特別是可以通過社區(qū)內群體自發(fā)互助式的參與使民主機制得以真正建立。

就我國而言，這種非政府的社會支持因素得到了一定的發(fā)展空間。

首先，社區(qū)管理體制改革釋放了蘊涵在政府外部的社會各層面的巨大能量和多樣化的需求，原有的政治化、行政化的社區(qū)結構日益走向市場化、多元化，這對社區(qū)的自我管理、自我監(jiān)督的需求不斷提高，為整個社區(qū)走向自我服務、自我管理的多元治理機制奠定了堅實的社會基礎。

其次，隨著政府職能的轉變，大量公共管理職能從政府部門轉移出來，回歸社會，一些原來由政府直接承擔的職能逐步社會化，走向政企分開、政事分開、政社分開的道路，而這些分化出來的職能必然要求社會來支撐，需要社區(qū)居民有組織的自我管理、自我服務的體系來承接，從而實現(xiàn)城市社區(qū)資源的優(yōu)化配置。

再次，在社會的轉型加速期，我國的層次化結構在一定程度上日益明顯，這種社會結構斷裂現(xiàn)象必然導致社會不公平因素的凸現(xiàn)，尤其是對于弱勢群體而言，其利益的維護僅僅依靠政府的行政措施是不可能顧及和解決的，這必然需要

形成一種新的社會力量來提供社會服務、促進社區(qū)的協(xié)調發(fā)展，這給非政府社會支持因素的發(fā)展提供了實質性的可能。同時，隨著經濟市場化、社會多元化的加強，社區(qū)居民的參與熱情得到提高，自由、自主、自治和志愿服務的意識逐漸覺醒并得到一定的培養(yǎng)，這也為城市社區(qū)管理主體走向多元化奠定了文化基礎。

二、城市社區(qū)管理體系中社會支持現(xiàn)狀和存在問題

在我國城市社區(qū)的發(fā)展過程中，由于傳統(tǒng)管理模式的影響，這種非政府性的社會支持因素大多數(shù)是通過一種自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，這些組織，其資源主要來源于政府，在觀念上、組織上、職能上、運作方式上、管理體制上等，在很大程度上對政府還存在一定的依賴性，甚至是作為政府的附屬物在城市社區(qū)管理操作中發(fā)揮作用，即便是一些自發(fā)性的中介組織，在業(yè)務管理方面也受到政府各方面的牽制和干涉，這在一定程度上使這些社會組織部分行政化，發(fā)展受阻。“門檻高、限制多、管理差”成為了現(xiàn)階段我國城市社區(qū)管理體系中社會組織的弊端，而現(xiàn)行的社區(qū)管理模式和相關的管理制度、管理法規(guī)在某種程度上也給社會支持系統(tǒng)帶來了很大的壓力。

從社會組織的自身特征和運行機制而言，由于資源不足、能力有限、缺乏自治，相當一部分非政府社會組織在資金、人才方面嚴重缺乏，這種資源的貧瘠導致了管理能力的低下、組織協(xié)調不力，進而導致管理機制的惡性循環(huán)。同時，由于政府職能轉變的不到位，許多應當回歸社會的職能都沒有真正轉讓到社會組織體系中，導致社會組織與政府或事業(yè)單位等爭奪資源和服務領域，從而造成了低水平的重復設置、職能的交叉、規(guī)模的不足。

加強和培育城市社區(qū)管理中社會支持的路徑選擇

（一）大力培養(yǎng)發(fā)展社會組織

改革開放以來，我國社會組織得到了較快的發(fā)展，但在城市社區(qū)的管理體系中，其功能結構和服務體系還不盡明確、不夠合理，作用范圍也非常有限。同時，相應的制度也不夠健全，這些都在一定程度上限制了社會組織在城市社區(qū)管理中的地位和作用。現(xiàn)階段，隨著社會的轉型加速，要建立一個由政府引導、社會協(xié)同、公眾參與的新型社區(qū)管理格局，就必須大力發(fā)展社會組織（包括：社團、行業(yè)組織、社會中介組織、志愿團等），建立起一個規(guī)范發(fā)展的社區(qū)管理制度體系，以順應社區(qū)發(fā)展的要求、整合社區(qū)資源，表達不同群體多元化的需求，培育社區(qū)成員的民主生活方式，提高社區(qū)的自主、自律能力，以達到發(fā)揮他們在參與社區(qū)管理、監(jiān)督方面的作用。

同時，在發(fā)展社會組織的過程中，可以拓寬社區(qū)管理的資金來源渠道，擴大社區(qū)居民對公共服務、公共需求的選擇空間，為建立社區(qū)互助、自治、自主機制奠定堅實的社會基礎，進而達到加強社區(qū)融洽度、自覺維護社區(qū)安定團結、優(yōu)化社區(qū)組織功能、規(guī)范引導和監(jiān)督體系的狀態(tài)，確保社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立企事業(yè)法人支持體系

企事業(yè)法人，指街道社區(qū)范圍內的企業(yè)、事業(yè)單位，例如公司、工廠、學校、店鋪等，在城市社區(qū)的管理過程中，它們承擔著不可推卸的責任。隨著企事業(yè)改革的深化，企事業(yè)辦社會的許多職能正在分離給社會，但這種分離并不意味著企業(yè)事業(yè)將脫離社區(qū)，只代表了企事業(yè)單位與社區(qū)關系的轉變和重組，從原來的企

事業(yè)“辦社會”轉變到“依托、參與、支持社會”，在這種新型關系中，企事業(yè)單位解脫了原來社會義務的負擔，必然要積極參加到必要的社區(qū)建設、社區(qū)管理工作中來，為建立一個高效運作、管理協(xié)調、發(fā)展持續(xù)的社區(qū)制度體系提供必要的條件。

（三）確保社區(qū)成員的廣泛參與

社區(qū)的建設和管理，歸根到底要依靠廣大社區(qū)成員，他們的廣泛參與是創(chuàng)建文明社區(qū)的直接動力，如果社區(qū)成員缺乏參與意識，不能自覺、有效、堅持對社區(qū)管理的參與意識和熱情，整個社區(qū)建設和管理體系就會落空。社區(qū)成員對社區(qū)管理的參與，既是社區(qū)內每一個成員對社區(qū)政策的制定和社區(qū)事物的介入所具有的職能，也意味著社區(qū)成員對社區(qū)責任所需盡的義務，通過這種參與以尋求利益的認同，實現(xiàn)社區(qū)長遠的自助互助。

這種參與模式是與社區(qū)滿意度相掛鉤的，即社區(qū)成員的需求取向與社區(qū)需求滿足直接掛鉤，人們并不被動地對參與結果做出反應，可以通過積極的認識過程，結合參與結果和獲得的需求代價進行分析、評價，并可以根據自身不同的需求和各種主觀因素，做出參與社區(qū)建設和管理的選擇，也就是不同對象的群體可以做出不同側面的參與選擇，以形成一種“各有側面、共同參與”的社區(qū)成員參與格局。在參與形式中，可以建立例如“社區(qū)成員代表大會”等，對社區(qū)實行民主議事、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，定期召開會議對社區(qū)的重大問題進行研討、決定，以實現(xiàn)社區(qū)管理的民主化和規(guī)范化。

第五篇：城市管理體制

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認同的城市管理體制的概念，是指關于城市管理的組織機構設置、地位、職責和內部權責關系及其相關的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標準，主要包括：城市管理的機構及其職能體制、領導體制、市區(qū)街道的層級管理體制等，其核心是各機構間的職、權、責的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個方面的內容：

1、城市規(guī)劃、建設、管理等機構的行政領導體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機構間的行政隸屬關系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機構序列中的領導與被領導及協(xié)調與被協(xié)調關系、市政府其他職能機構與它們的關系等?？傊?，城市管理系統(tǒng)內的各組織機關及其職能機關的關系網絡，構成了城市管理體制的主要內容。

2、城市管理系統(tǒng)內各機構的職能及權責關系。城市管理系統(tǒng)各組織機關的職能，由相應的法律法規(guī)規(guī)定，其權責結構由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區(qū)、街道“三級管理”體制。首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導與綜合協(xié)調職能、區(qū)級的分解與協(xié)調及決策職能、街道級的執(zhí)行職能。其次是事權分配及管理原則，如市級的規(guī)章政策制定權、區(qū)一級的決策指導權、街道的執(zhí)行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構的關系。如區(qū)級的規(guī)劃、建設、管理的不同于市級的體制形式。

4、城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關系定位。城市管理體制中的政、事、企關系錯綜復雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的。首先，城市管理的許多內容屬于社會福利性質的社會性服務范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質或貨幣形態(tài)。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關系、政事關系、企事關系糾結于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業(yè)任務的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯(lián)系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經歷了長期的管理實踐，因而與周圍事物的聯(lián)系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個方面。

1、環(huán)境。環(huán)境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環(huán)境和具體工作環(huán)境兩大類。前者是指政治、經濟、文化、法制、社會、科學技術、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相關聯(lián)的具體因素?？傮w環(huán)境與具體環(huán)境只是一個相對概念，是不斷變化著的，總體環(huán)境的力量不時地會轉變成為影響城市管理的具體環(huán)境。

環(huán)境對城市管理體制的作用主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是環(huán)境決定了城市管理體制的職能體系和目標體系，它們都隨城市管理環(huán)境的變化而發(fā)生相應的變化。二是環(huán)境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩(wěn)定是因為它與周圍環(huán)境的協(xié)調性大于抵觸性；同樣，它與環(huán)境的不協(xié)調就是城市管理體制需要調整和改革的動因。環(huán)境的復雜性和可變性，導致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設計應充分考慮，力求建立一個有彈性的有機結構。這是因為：一方面城市管理體制的運行本身就是一個開放的系統(tǒng)結構，是同其他相關的環(huán)境有機地聯(lián)系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動態(tài)結構，它一直不斷地從環(huán)境中攝取影響其發(fā)展的積極或消極因素。環(huán)境的復雜性、可變性愈大，城市管理體制結構的動態(tài)性和不確定也隨之加大。尋求與環(huán)境相適應的城市管理結構體制是人們追求的目標。

2、技術要求。從城市管理體制的特點來看技術的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統(tǒng)方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質特點，如執(zhí)法檢查中的車輛、通訊手段等的運用狀況等；

三、城市管理實踐中的知識含量，如人員素質、決策水平、效率效益等。

技術是最能與城市管理發(fā)生直接聯(lián)系的影響因素，特別是操作上與設計城市管理體制的關聯(lián)性很大。一般來說，體制規(guī)定的操作程序及標準，都是通過技術來實現(xiàn)的，因而體制與技術必須統(tǒng)一起來。技術在體制運轉中的作用，大致有三種判斷的標準：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協(xié)調途徑；三是對外界變化的適應程度?，F(xiàn)實工作中，很難給技術在城市管理體制中的作用定一個明確的、劃一的標準，它在某些情況下的優(yōu)勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術與體制的一致性，要求城市管理的實踐工作者要區(qū)別對待，綜合處理，體現(xiàn)出彈性原則。

3、社會心理系統(tǒng)。這是人本觀點在城市管理中的借鑒和推廣的結果：行為主義管理學認為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價值觀、態(tài)度、期待和愿望的影響等構成了人的價值觀。但同時，影響“人”行為的因素還包括由諸多個體組成的群體的社會心理系統(tǒng)。它既包括個人的行為與動機、地位與作用的關系，也包括由個體所構成的群體心理。籍此，城市管理的實踐也越來越多地關注“人”及社會的心理因素對體制的影響。

4、戰(zhàn)略目標。戰(zhàn)略是指決定城市管理體制的性質和根本方向的總目標。它與社會的經濟、政治體制密切關聯(lián)，是城市管理過程中衡量、評判和糾偏的標準。戰(zhàn)略目標從不同的角度，有不同的劃分標準，如：總目標、分目標、長期目標、中期目標、既定目標、暫定目標等。戰(zhàn)略目標在我國往往與“遠景規(guī)劃”、“戰(zhàn)略構想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統(tǒng)內的職能配置、機構設置、決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其與系統(tǒng)外相關事物之間所形成的網絡關系。不管從哪一點來認識城市管理體制，其過程都是統(tǒng)一的：即為了實現(xiàn)城市管理總體戰(zhàn)略目標的需要。而且，城市管理機構的職能配置、機構設置、管理程序等都是以其所擔負的任務〈戰(zhàn)略目標的實施過程〉為前提的。城市管理的諸多構成因素都受制于戰(zhàn)略目標，城市管理的過程就是戰(zhàn)略目標實施的不同階段。一旦戰(zhàn)略發(fā)生改變，城市管理體制從職能配置到組織機構乃至保障性的政策、法規(guī)等也都必須發(fā)生改變。

三、這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進一步以轉變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內部結構，初步明確了規(guī)劃、建設、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規(guī)劃、重建設、輕管理現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級管理體制的格局，“兩級政府、三級管理”的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法制建設，頒行了一大批的有關城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點強化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結合、權力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會監(jiān)督相補充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個取向

科學合理的城市管理體制必須能夠體現(xiàn)管理客體(管理對象)的要求，并能與周圍的環(huán)境相適應。社會主義市場經濟的大環(huán)境背景決定了城市管理體制的性質，并框定了它產生效力的范圍。我國現(xiàn)行的城市管理體制基本上還沿襲著原計劃經濟的舊模式，已經不能適應社會主義市場經濟的要求，必須作出改革、調整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現(xiàn)出市場經濟的內在要求呢？這是關系到未來城市管理體制改革方向的重要內容。

1、職能體系上必須體現(xiàn)出合理性。

首先在形式上，避免走向兩個極端：即事無巨細、統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復性極強的浩繁工程，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬肯定會出現(xiàn)“管不了也管不好”的局面。然而，統(tǒng)統(tǒng)推向市場更不可取，利益驅動會使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現(xiàn)出宏觀指導性〈如訂立法律規(guī)章、頒發(fā)政策等〉，二是能體現(xiàn)出市場性。

其次，在價值取向上，應該體現(xiàn)出“強其所應強、弱其所應弱”的職能定位。西方發(fā)達國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統(tǒng)的政治價值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價值取向。然而，市場經濟對城市管理的影響是全方位的，如發(fā)達的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎設施、寬松的運行環(huán)境等等。這些反而是城市管理職能“強”的價值取向的表現(xiàn)。

第三，在管理手段上，要善于運用市場機制的調節(jié)作用。這里行政手段的運用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個方面：即行政手段、經濟手段和法律手段。其中的經濟手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現(xiàn)經濟杠桿的作用，實現(xiàn)間接管理。而法律手段則是為了實現(xiàn)規(guī)范化的管理目標，當然，其途徑是要注重法律法規(guī)的運用。最后在對外關系上，城市管理體制的職能結構應該

體現(xiàn)出開放性的特點，能夠不斷與體制外的環(huán)境進行必要的物質、信息和能量交換。這實質上屬于城市管理資源配置方面的研究領域。

2、在組織機構的數(shù)量上，應該體現(xiàn)出精簡性。

相對精簡的數(shù)量結構是市場經濟的客觀要求。這是因為：

一、市場經濟體制使城市管理的職能結構有別于計劃經濟條件的職能體系。市場機制與社會資源的配置方式轉變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機構相應作出調整，因而也勢在必然。

二、市場經濟使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規(guī)模的行政組織機構與管理人員隊伍必須與社會資源和財力相適應。否則，將造成運轉不靈、效率不高等弊端?？刂茩C構數(shù)量的最有效方法是搞好編制工作。市場經濟要求機構編制部門不但要健全相關的法制，而且還要按照最低數(shù)量原則設置部門和職位，科學地分解職能：一方面是控制機構數(shù)量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責。

3、操作運用上，要體現(xiàn)出彈性原則。原則性與靈活性相結合，要求城市管理體制在付諸實施的諸環(huán)節(jié)中，能夠根據管理對象和外部環(huán)境的變化，相對靈活地作出調整。市場經濟的變化性很大，機械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運用中必須做到將體制的機械的剛性與環(huán)境變化的靈活的適應性結合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎，保持相對的穩(wěn)定性。彈性操作的前提是不應該同體制的基礎特點相抵觸，需要保持城市管理體制的正規(guī)性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結構模式、基本職能結構、基本組織結構及其與其它部門機構間的關系。比如，同屬城市管理體制的規(guī)劃部門與綜合管理部門分別實行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結合，以塊為主”的原則約束。再次，關于體制的規(guī)范，要權責明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運用結構上，應該呈現(xiàn)網絡化的特點。

現(xiàn)代管理與信息的關系非常密切，信息是決策、執(zhí)行、溝通、檢驗反饋等一系列管理活動的依據。特別是市場經濟條件下的城市管理，一方面由于社會事務的增加，管理中不斷出現(xiàn)一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內容涵蓋了方方面面，錯綜復雜。再一方面是由于社會生活節(jié)奏加快，市場信號也越來越快，反映這種變化的信息也出現(xiàn)了快捷性的特點。正是由于信息的諸特點，造成城市管理對信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對信息的學習、研究和利用的功能，而保障和強化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網絡化的信息結構。信息結構是一個開放性的結構，要求在城市管理系統(tǒng)內部形成一個上上下下、左左右右都相互連成一個整體的系統(tǒng)，以便及時地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對信息的分析、綜合、總結，才能加深了解和把握管理對象及外部環(huán)境，通過檢查和調整，不斷提高決策和管理水平。

從現(xiàn)狀分析，廈門市城市管理體制中存在的一些不容忽視的問題主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的問題。在城市急劇擴張中，人們愈來愈重視城市建設的速度，越來越強調城市管理的效率，有時對以人為本的思想沒有得到全面堅持，城市管理服務意識沒有得到明顯增強，城市管理法制建設沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時重行政權力的運作，管理中存在利益驅動，有利的多部門爭著管、不利的有關部門推諉扯皮。二是行政管理體制中存在協(xié)調力度不夠的問題。為了加強城市管理，市政府設立了城市規(guī)劃委員會、土地管理委員會、市容考評委等，并下設辦公室分別掛靠在規(guī)劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協(xié)調機構之間也存在有時銜接不夠的問題，有關資源需要進一步整合、機構可以進一步精簡。為協(xié)調城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發(fā)揮了一定的協(xié)調作用，但是這個機構在法律上地位一直不清，沒有法定的管理、監(jiān)督等職責，其協(xié)調力有被弱化的傾向；同時城管辦的協(xié)調主要依賴行政干預，手段單一，效果不佳；在協(xié)調難以奏效的情況下，有時又直接行使一些行政職責，代替部門管理，不僅沒有法定依據，而且多一個與相關城市管理部門爭權、扯皮的機構，有時是越協(xié)調越不順。三是城市管理體制中存在職責不清的問題。一方面，從橫向結構而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責存在界面不清現(xiàn)象。例如停車場管理，涉及交警、市政、建設、規(guī)劃、城管、交通、財政、物價等多部門管理以及市、區(qū)、街多級管理，結果是難以確定一個主管部門或為主牽頭負責的部門。另一方面，從縱向結構而言，城市管理事權下放尚待進一步規(guī)范。在城市管理權限下放過程中，是通過行政手段實現(xiàn)的，具有一定的隨意性、臨時性，各有各的做法，從而引起城市管理體制上縱向職責分工不清的問

題。四是城市綜合執(zhí)法體制存在不夠完善的問題。就城市管理相對集中處罰范圍而言，還有其局限性。如目前存在的突出的違章建筑執(zhí)法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執(zhí)法局行使，導致違法建筑這一個違法行為還是多個部門處罰。就我市市區(qū)兩級城市管理行政執(zhí)法權分工而言，也存在職責分工不明確、市級對區(qū)級執(zhí)法監(jiān)督和指導不力的問題。

我市城市管理體制中需要改進和完善的主要問題包括

（一）創(chuàng)新城市管理理念

理念決定城市管理體制改革的方向，理念至關重要。在城市管理理念創(chuàng)新上，做到以下三個轉變：一是從以物為本向以人為本的思維轉變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發(fā)展環(huán)境中的作用。為此，要強化城市管理體制中宏觀調控職能，制定和實施正確的城市發(fā)展目標。二是從以效率至上向服務至上的思維轉變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務大眾，為了人民的根本利益。為此，要強化城市管理體制中協(xié)調職能，增強行政管理服務意識，實現(xiàn)城市和諧管理。三是以人治為主向以法治為主的思維轉變。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是實現(xiàn)城市長效管理的必然途徑。為此，要強化城市管理體制中監(jiān)督職能，不斷推進法治城市建設。

（二）重構城市管理模式

當前廈門市城市管理模式主要是協(xié)調型，主要特點是各部門行使管理職責，城管辦負責協(xié)調。雖然目前存在各部門職責不清而協(xié)調又不力的缺陷，但是我們認為，這種協(xié)調型城市管理模式還是符合本市城市管理實際的，不必推倒重來，而是應對癥下藥，在理順職責的同時，強化協(xié)調的力度。為此，有必要研究建立城市綜合管理機構的問題。國家一個建設部，而到了廈門就有了建設局、市政園林局、規(guī)劃局、房產管理局等，城市管理還涉及交通、公安、環(huán)保、工商等多個部門，多個部門之間職責界面不清，同時多部門工作需要進行必要的銜接，這都需要有一個綜合機構進行協(xié)調和綜合管理；同時城市管理需要建立長效的機制，要實施長遠規(guī)劃和宏觀調觀也需要一個綜合機構牽頭運作；城市管理的統(tǒng)一監(jiān)督與考評工作也需要一個綜合機構來開展。因此，有必要建立一個城市綜合管理機構。這個綜合管理機構應是：

（1）綜合機構。直接隸屬市政府，將城市規(guī)劃、土地、市容考評、交通等協(xié)調機構辦公室進行整合，相關職責交由這個綜合機構統(tǒng)一實施；（2）協(xié)調機構。牽頭厘清城市管理體制中橫向、縱向部門的管理職責，指導和協(xié)調各部門、各區(qū)的城市管理以及執(zhí)法工作，實現(xiàn)城市管理的合力；（3）監(jiān)督機構。僅有協(xié)調沒有監(jiān)督是難以保證力度的，監(jiān)督與考評有關城市管理工作，有利于有關方面嚴格依法辦事，實現(xiàn)城市管理目標的實現(xiàn)。（4）法定機構。通過立法明確該機構的法律地位及其職責，實行依法決策、依法協(xié)調、依法監(jiān)督。在建立城市管理綜合機構時，還要注意這個機構不應是對外行使行政管理權的職能部門，不屬于增設一個行政部門，特別是要避免代替有關行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等具體行政行為，其職責主要應界定在宏觀決策及行政部門之間協(xié)調和監(jiān)督。

為此，建議在目前市城市管理辦公室的基礎上進行充實調整，整合本市有關規(guī)劃、土地、市容等方面的協(xié)調機構辦公室的職責，由市政府設立城市綜合管理機構，具體負責編制全市城市管理的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和計劃并組織實施，綜合組織協(xié)調、監(jiān)督檢查全市城市管理工作，負責城市管理考核及投訴處理工作，指導各區(qū)城市管理工作，指導城市管理執(zhí)法局執(zhí)法工作，負責城市管理數(shù)字化管理與應急處理等。相關組建工作可在進一步研究的基礎上擬定相關工作方案，報有關部門批準后實施。

（三）理清城市管理職責

對城市管理中涉及的有關部門職責必須進行梳理，對市、區(qū)兩級政府有關部門的職責進行必要的厘清，還要對部門與部門的關系、職能管理與行業(yè)管理的關系、行政管理與社會自治及市場調節(jié)的關系需要理順。

在理清管理職責時，我們認為需要注意以下幾個問題：（1）職責法定性。對部門職責的界定應當嚴格依法進行，這是依法辦事的必然要求。對城市管理部門之間的職責界面及結合部進行重點研究。有幾種情形：一是對法定明確的，落實責任單位；二是對法定職責不明的，需要明確主管部門；三是對職責重疊的，確定牽頭責任單位；四是對相關法規(guī)規(guī)定存在矛盾或者部門職責需要調整的，應當通過法定形式予以調整。（2）合理適當性。為了增強服務意識，對職責依法界定的同時，有必要進一步轉變城市管理職能，對城市管理部門職責進行必要的調整，做到權責一致。行政管理職責該并的并，減少多頭管理；該減少審批等行政手段的就應予以減少，讓社會共同參與城市管理。涉及法律法規(guī)規(guī)定需要修訂的，應當適時修訂。（3）管理數(shù)字化。在理清城市管理職責的基礎上，將有關管理職責建立相應信息數(shù)庫，同時建立相應的城市管理指揮網絡和投拆處理網絡，實行數(shù)字化城市管理。

目前廈門市正在進行行政執(zhí)法依據梳理，該項清理工作需要進一步總結，特別是對各部門之間、上下級之間的職責“結合部”、需要再清理，明確其職責界面。有些職責還需要經過法定程序進行必要的調整。這項工作可由市政府確定一個牽頭部門（如果成立了綜合管理機構，就可由該機構承擔）來負責組織、指導和協(xié)調城市管理職責理清工作。為了鞏固清理工作成果，提高城市管理科學水平，建議將經協(xié)調確定后城市管理職責信息編入管理數(shù)據庫，同時建立城市管理指揮網絡和投訴處理網絡，向社會公開，接受監(jiān)督，實行城市數(shù)字化管理。

（四）完善城市管理執(zhí)法體制

城市管理執(zhí)法體制也是城市管理體制的重要部分，實施相對集中處罰權制度之后，有下列幾個方面需要進一步予以完善：一是進一步擴大集中行政處罰范圍，對各區(qū)的行政處罰權范圍也應盡可能統(tǒng)一，以利于監(jiān)督管理。二是關于市區(qū)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法職責分工，應盡快出臺辦法。在界定市區(qū)執(zhí)法局職責時，應注意相關管理權限層級分工要求，既考慮管理與執(zhí)法的實際需要，又要兼顧執(zhí)法效率和效果。三是區(qū)城市管理執(zhí)法局在街道、社區(qū)設立分支機構問題。為了解決街道行政執(zhí)法權問題，有的區(qū)城市管理行政執(zhí)法局在街道設立執(zhí)法隊，街道執(zhí)法隊以區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的名義實施行政處罰。但是對街道執(zhí)法隊的監(jiān)督管理顯得較為重要。四是關于綜合執(zhí)法問題。為了提高執(zhí)法效率，常常實行有關行政部門集中進行綜合執(zhí)法，但這種執(zhí)法應該嚴格依法辦事，不能視管理相對人為“敵人”，動不動就用幾個“大蓋帽”去管一個“破草帽”，糾正野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法、濫用聯(lián)合執(zhí)法等傾向，以構建和諧的執(zhí)法環(huán)境。

為此，建議落實以下幾項工作：一是對我市城市管理執(zhí)法局行政處罰權范圍的界定工作方案，對實踐中有的自行擴大處罰權的做法進行清理，對需要擴大處罰權的，應當通過立法程序、法定委托或者報省政府批準等方式予以解決；二是擬定市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局之間職責分工的具體辦法，報市政府批準后實施；三是建立和完善城市管理行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，切實解決有法必依、執(zhí)法不嚴等問題，努力提高城市管理執(zhí)法水平。