第一篇：城市的管理體制

淺談城市的管理體制

城市的管理體制有廣義和俠義之分。廣義的城市管理體制包括政治管理、財稅管理以及科技、文化、衛(wèi)生等管理體制；狹義的城市管理體制只要是指城市發(fā)展建設(shè)的主導(dǎo)管理部門，即城市行政管理機構(gòu)體系。

一、當(dāng)前城市管理體制的弊端

盡管近些年我國城市管理成績穩(wěn)步提升，管理體制改革也有很大的進展，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，尤其在中國加入WTO之后，城市管理體制有很多方面并不適應(yīng)改革開放的地方。其中以下面四方面尤為重要：

1、傳統(tǒng)的城市管理體制過于分散

分散的城市管理體制約束著城市管理規(guī)范的有序進行?，F(xiàn)行的城 市管理體制在計劃經(jīng)濟體制下發(fā)揮著重要的作用，但是隨著市場經(jīng)濟體制的建立，舊體制越來越顯示出他本來的局限性。

2、管理法規(guī)并不與之相匹配

國家制定的相關(guān)法規(guī)如《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》

等型關(guān)法律的出臺，各地城市也相應(yīng)的制定了一些管理法規(guī)和行政規(guī)章。但有些指導(dǎo)性的法規(guī)尚不能配套。

3、城市管理投入少

如今，城市規(guī)模日益擴大，功能不斷完善，打城市管理投入的先對較少，在如今的城市現(xiàn)代化建設(shè)中，市民生活水平不斷提高，城市作為多種功能的載體，其負荷不斷增加，由于管理措施相對落后，很

多城市出現(xiàn)了較多的環(huán)境問題。政府在城市建設(shè)上投入相對較多，但是卻在管理上投入相對較少，造成了管理工作跟不上，建設(shè)好的設(shè)施得不到應(yīng)有的維護。

4、社區(qū)管理職能較弱

城市社區(qū)管理職能與市場經(jīng)濟的發(fā)展存在很大的差異。我國城市 社區(qū)的管理職能主要由街區(qū)政府承擔(dān)。區(qū)街政府承載著城市管理職能。在管理體制上，區(qū)街政府處在一個非常嚴重的條塊分離狀態(tài)。區(qū)街的職能權(quán)限非常的不完整，因此街區(qū)可稱為“不完整政府”。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市建設(shè)步伐的加快，城區(qū)管理的矛盾也就越來越大。

二、現(xiàn)行城市管理模式的缺陷

長久以來，我國逐漸形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理體制，在這種體制下，城市的建設(shè)部門與管理部門等其他相關(guān)部門之間存在職能交叉，管理弱化等問題。目前，我國城市的組織模式有以下幾種模式：

（1）建管合一模式。在建管合一模式衍生出來的是建設(shè)委員

會。他的特點是：城市的管理職能與建設(shè)職能合一，行

政關(guān)系能夠很容易理順，但是，由于建管委員會把大多

數(shù)的職能都放在了建設(shè)上，因此，相對來說管理的職能

較弱。

（2）綜合協(xié)調(diào)模式。在這種模式下，城市的管理職能由城市

管理委員會執(zhí)行。他的特點是：管理協(xié)調(diào)性好，但是，城市管理職能缺乏常規(guī)性。城管辦不是政府職能部門，有的甚至還是臨時機構(gòu)或者事業(yè)單位，很難正常行使政

府部門的職責(zé)。

（3）管理單一模式。在這種模式下不設(shè)城管辦，只設(shè)置市容

環(huán)境衛(wèi)生管理局，主管城市環(huán)境衛(wèi)生的工作。他的特點

是：雖然這種管理職能比較明確，但是城市管理職能只

能局限于環(huán)境衛(wèi)生方面，這是遠遠不夠的。

（4）實體管理模式。在這種模式下，城市管理委員會是基礎(chǔ)，只是將園林管理等方面的職能由城管辦來行使。他的特

點是：從管理的內(nèi)容上來說相對較具體實在，但從體制

上來說并沒有擺脫臨時常設(shè)機構(gòu)的束縛。

在以上管理體制中，“以建代管，建管不分”的問題時有出現(xiàn)，具體表現(xiàn)在以下幾點：一是“重建輕管”的思想意識從根本上沒有得到改變。在具體行動和工作中，往往用建設(shè)職能代替管理職能。二是城市管理職能配置相對不到位?，F(xiàn)行的城市管理職能范圍相對狹小，管理嫩、管理內(nèi)容上單一，管理機構(gòu)不健全。就管理范圍而言，大部分的地方城市的管理工作是市容衛(wèi)生，像其他管理如市政管理、園林管理等都是建設(shè)部門的事。三是職能不明確。職能交叉重復(fù)在政府部門之中經(jīng)常出現(xiàn)，是城市管理體制發(fā)育不良的重要原因。四是城市管理機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。就全國而言，城市的管理體制模式多種多樣，機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。

二、國外城市管理組織模式

1.美國城市管理組織模式

世界各國的城市組織中，以美國的城市組織形式最為多樣化。主 要有四種類型：市經(jīng)理制、市長議會制、市委員會制和市行政長制。

（1）城市經(jīng)理制。市議會由議員若干人組成，負責(zé)決定市政方

針行政方面的工作由市議會聘請市經(jīng)理負責(zé)。市議會如同

商業(yè)團體的董事會，負責(zé)制定業(yè)務(wù)政策，城市經(jīng)理等同于

公司的經(jīng)理，有權(quán)管理一切行政，并任免各部門負責(zé)人和

職員。這種體制在美國50萬人口以下的中小城市比較普遍。

（2）市長議會制。市長議會制起源很早，迄今世界上許多國家的城市仍沿用這種體制。市長議會制又分為弱市長制和強

市長制。所謂弱市長制，即市長只有名譽，缺乏行政權(quán)，政府各部門的首長，都由市民參與以投票的形式選出。市

長無法對下屬形式處分的權(quán)利，對市議會的決定雖有否決

權(quán)，但市議會大多數(shù)議員通過的決定，可使市長的否決權(quán)

無效。弱市長制的缺點在于，行政不統(tǒng)一，責(zé)任劃分不清，市政容易被政治力量所左右。不過弱市長制在美國仍有少

數(shù)城市在實行此制。

強市長制是指行政集中于市長之手，同為民選產(chǎn)生，互相平衡。市民

有權(quán)任免市長，不受議會的制約。市議會只能行使決策以

及立法大全，不能干涉城市行政事務(wù)。強市長制的缺點在于政治與行政分離，二者往往不能密切配合、相互聯(lián)系，因而不能充分發(fā)揮城市的政治功能。強市長制雖不完善，但被大多數(shù)的城市采用

（3）市委員會制。市委員會是由民選出產(chǎn)生的5人委員會組成，擁有立法與行政權(quán)力，直接對選民負責(zé)。重大問題集體討

論合議。市委員會制符合精簡原則，立法與行政一體化，行政決策效率高。其缺點在于，5人各行其是，意見不統(tǒng)一。因此這種管理體制適宜中小城市，大城市極少采用。

（4）市行政長制。市行政長制是20世紀中葉在美國出現(xiàn)的一種

新制度，即市長由民選舉產(chǎn)生，為一市的領(lǐng)袖，其下設(shè)一

個行政長，協(xié)助市長處理市行政事務(wù)。但市行政長只有協(xié)

調(diào)各部門工作的權(quán)利，而不能監(jiān)督人事，法律及預(yù)算等重

大事宜，實際上是一般管理顧問。

根據(jù)美國市政統(tǒng)計年鑒表明，20世紀中后期美國中小城市中的管理組織模式趨向于分散多元化，而人口在50萬以上的大中城市實行的是市長議會制，不少亞洲國家如日本、韓國等也都采取了類似的城市管理模式。

2.歐洲城市管理組織模式

歐洲各國城市的管理組織模式，一般都具有雙重職能，一方面是中央代理機構(gòu)；另一方面為適應(yīng)市民的需要，擁有一定自治權(quán)，辦理地方公共事務(wù)，以達到為民服務(wù)的目的。

以英國為例，在英國。城市設(shè)市議會，市長由市參議員與參議員選舉產(chǎn)生。在英國不同地區(qū)，市政府的職能不盡相同。首都倫敦在管

理模式演變中逐漸形成了28個首都區(qū)，各區(qū)沒有區(qū)議會。區(qū)議會下設(shè)各個委員會，每個委員會下設(shè)總干事一名，負責(zé)執(zhí)行委員會所管的行政工作。市議員任命市經(jīng)理，負責(zé)管理市政工作。首都區(qū)還設(shè)置聯(lián)合委員會，即總委員會，成員由各區(qū)指派代表組成。

歐洲不少國家城市行政體制中的“城市行政長體制”，對我國城市利用專業(yè)人才加強城市行政管理頗有借鑒意義，利用行政管理專家作為市政管理的行政官，任期不定，對城市進行專業(yè)化的管理，這既有利于市政管理的多樣化，也有利于保持行政換屆后市政管理工作的連續(xù)性。這種城市管理模式目前已被愛爾蘭、德國、挪威等許多國家所采用，說明這種管理組織方式具有一定的普遍意義。

第二篇：城市管理體制

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認同的城市管理體制的概念，是指關(guān)于城市管理的組織機構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標準，主要包括：城市管理的機構(gòu)及其職能體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、市區(qū)街道的層級管理體制等，其核心是各機構(gòu)間的職、權(quán)、責(zé)的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個方面的內(nèi)容：

1、城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等機構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機構(gòu)間的行政隸屬關(guān)系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機構(gòu)序列中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系、市政府其他職能機構(gòu)與它們的關(guān)系等。總之，城市管理系統(tǒng)內(nèi)的各組織機關(guān)及其職能機關(guān)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了城市管理體制的主要內(nèi)容。

2、城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)的職能及權(quán)責(zé)關(guān)系。城市管理系統(tǒng)各組織機關(guān)的職能，由相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區(qū)、街道“三級管理”體制。首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)職能、區(qū)級的分解與協(xié)調(diào)及決策職能、街道級的執(zhí)行職能。其次是事權(quán)分配及管理原則，如市級的規(guī)章政策制定權(quán)、區(qū)一級的決策指導(dǎo)權(quán)、街道的執(zhí)行處理權(quán)。第三是指同一層級上的各管理機構(gòu)的關(guān)系。如區(qū)級的規(guī)劃、建設(shè)、管理的不同于市級的體制形式。

4、城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位。城市管理體制中的政、事、企關(guān)系錯綜復(fù)雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的。首先，城市管理的許多內(nèi)容屬于社會福利性質(zhì)的社會性服務(wù)范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)或貨幣形態(tài)。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔(dān)此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關(guān)系、政事關(guān)系、企事關(guān)系糾結(jié)于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔(dān)城市管理作業(yè)任務(wù)的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯(lián)系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經(jīng)歷了長期的管理實踐，因而與周圍事物的聯(lián)系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個方面。

1、環(huán)境。環(huán)境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環(huán)境和具體工作環(huán)境兩大類。前者是指政治、經(jīng)濟、文化、法制、社會、科學(xué)技術(shù)、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相關(guān)聯(lián)的具體因素?？傮w環(huán)境與具體環(huán)境只是一個相對概念，是不斷變化著的，總體環(huán)境的力量不時地會轉(zhuǎn)變成為影響城市管理的具體環(huán)境。

環(huán)境對城市管理體制的作用主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是環(huán)境決定了城市管理體制的職能體系和目標體系，它們都隨城市管理環(huán)境的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化。二是環(huán)境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩(wěn)定是因為它與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性大于抵觸性；同樣，它與環(huán)境的不協(xié)調(diào)就是城市管理體制需要調(diào)整和改革的動因。環(huán)境的復(fù)雜性和可變性，導(dǎo)致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設(shè)計應(yīng)充分考慮，力求建立一個有彈性的有機結(jié)構(gòu)。這是因為：一方面城市管理體制的運行本身就是一個開放的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，是同其他相關(guān)的環(huán)境有機地聯(lián)系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動態(tài)結(jié)構(gòu)，它一直不斷地從環(huán)境中攝取影響其發(fā)展的積極或消極因素。環(huán)境的復(fù)雜性、可變性愈大，城市管理體制結(jié)構(gòu)的動態(tài)性和不確定也隨之加大。尋求與環(huán)境相適應(yīng)的城市管理結(jié)構(gòu)體制是人們追求的目標。

2、技術(shù)要求。從城市管理體制的特點來看技術(shù)的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統(tǒng)方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質(zhì)特點，如執(zhí)法檢查中的車輛、通訊手段等的運用狀況等；

三、城市管理實踐中的知識含量，如人員素質(zhì)、決策水平、效率效益等。

技術(shù)是最能與城市管理發(fā)生直接聯(lián)系的影響因素，特別是操作上與設(shè)計城市管理體制的關(guān)聯(lián)性很大。一般來說，體制規(guī)定的操作程序及標準，都是通過技術(shù)來實現(xiàn)的，因而體制與技術(shù)必須統(tǒng)一起來。技術(shù)在體制運轉(zhuǎn)中的作用，大致有三種判斷的標準：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協(xié)調(diào)途徑；三是對外界變化的適應(yīng)程度。現(xiàn)實工作中，很難給技術(shù)在城市管理體制中的作用定一個明確的、劃一的標準，它在某些情況下的優(yōu)勢，可能是另一種情況下的劣勢。所以，技術(shù)與體制的一致性，要求城市管理的實踐工作者要區(qū)別對待，綜合處理，體現(xiàn)出彈性原則。

3、社會心理系統(tǒng)。這是人本觀點在城市管理中的借鑒和推廣的結(jié)果：行為主義管理學(xué)認為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價值觀、態(tài)度、期待和愿望的影響等構(gòu)成了人的價值觀。但同時，影響“人”行為的因素還包括由諸多個體組成的群體的社會心理系統(tǒng)。它既包括個人的行為與動機、地位與作用的關(guān)系，也包括由個體所構(gòu)成的群體心理。籍此，城市管理的實踐也越來越多地關(guān)注“人”及社會的心理因素對體制的影響。

4、戰(zhàn)略目標。戰(zhàn)略是指決定城市管理體制的性質(zhì)和根本方向的總目標。它與社會的經(jīng)濟、政治體制密切關(guān)聯(lián)，是城市管理過程中衡量、評判和糾偏的標準。戰(zhàn)略目標從不同的角度，有不同的劃分標準，如：總目標、分目標、長期目標、中期目標、既定目標、暫定目標等。戰(zhàn)略目標在我國往往與“遠景規(guī)劃”、“戰(zhàn)略構(gòu)想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統(tǒng)內(nèi)的職能配置、機構(gòu)設(shè)置、決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其與系統(tǒng)外相關(guān)事物之間所形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。不管從哪一點來認識城市管理體制，其過程都是統(tǒng)一的：即為了實現(xiàn)城市管理總體戰(zhàn)略目標的需要。而且，城市管理機構(gòu)的職能配置、機構(gòu)設(shè)置、管理程序等都是以其所擔(dān)負的任務(wù)〈戰(zhàn)略目標的實施過程〉為前提的。城市管理的諸多構(gòu)成因素都受制于戰(zhàn)略目標，城市管理的過程就是戰(zhàn)略目標實施的不同階段。一旦戰(zhàn)略發(fā)生改變，城市管理體制從職能配置到組織機構(gòu)乃至保障性的政策、法規(guī)等也都必須發(fā)生改變。

三、這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進一步以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，初步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級管理體制的格局，“兩級政府、三級管理”的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法制建設(shè)，頒行了一大批的有關(guān)城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點強化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合、權(quán)力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會監(jiān)督相補充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設(shè)職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個取向

科學(xué)合理的城市管理體制必須能夠體現(xiàn)管理客體(管理對象)的要求，并能與周圍的環(huán)境相適應(yīng)。社會主義市場經(jīng)濟的大環(huán)境背景決定了城市管理體制的性質(zhì)，并框定了它產(chǎn)生效力的范圍。我國現(xiàn)行的城市管理體制基本上還沿襲著原計劃經(jīng)濟的舊模式，已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，必須作出改革、調(diào)整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現(xiàn)出市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求呢？這是關(guān)系到未來城市管理體制改革方向的重要內(nèi)容。

1、職能體系上必須體現(xiàn)出合理性。

首先在形式上，避免走向兩個極端：即事無巨細、統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端；全盤推向市場、由市場主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復(fù)性極強的浩繁工程，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬肯定會出現(xiàn)“管不了也管不好”的局面。然而，統(tǒng)統(tǒng)推向市場更不可取，利益驅(qū)動會使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現(xiàn)出宏觀指導(dǎo)性〈如訂立法律規(guī)章、頒發(fā)政策等〉，二是能體現(xiàn)出市場性。

其次，在價值取向上，應(yīng)該體現(xiàn)出“強其所應(yīng)強、弱其所應(yīng)弱”的職能定位。西方發(fā)達國家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統(tǒng)的政治價值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價值取向。然而，市場經(jīng)濟對城市管理的影響是全方位的，如發(fā)達的市場條件、健全的保障制度、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、寬松的運行環(huán)境等等。這些反而是城市管理職能“強”的價值取向的表現(xiàn)。

第三，在管理手段上，要善于運用市場機制的調(diào)節(jié)作用。這里行政手段的運用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個方面：即行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段。其中的經(jīng)濟手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現(xiàn)經(jīng)濟杠桿的作用，實現(xiàn)間接管理。而法律手段則是為了實現(xiàn)規(guī)范化的管理目標，當(dāng)然，其途徑是要注重法律法規(guī)的運用。最后在對外關(guān)系上，城市管理體制的職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該

體現(xiàn)出開放性的特點，能夠不斷與體制外的環(huán)境進行必要的物質(zhì)、信息和能量交換。這實質(zhì)上屬于城市管理資源配置方面的研究領(lǐng)域。

2、在組織機構(gòu)的數(shù)量上，應(yīng)該體現(xiàn)出精簡性。

相對精簡的數(shù)量結(jié)構(gòu)是市場經(jīng)濟的客觀要求。這是因為：

一、市場經(jīng)濟體制使城市管理的職能結(jié)構(gòu)有別于計劃經(jīng)濟條件的職能體系。市場機制與社會資源的配置方式轉(zhuǎn)變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機構(gòu)相應(yīng)作出調(diào)整，因而也勢在必然。

二、市場經(jīng)濟使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規(guī)模的行政組織機構(gòu)與管理人員隊伍必須與社會資源和財力相適應(yīng)。否則，將造成運轉(zhuǎn)不靈、效率不高等弊端?？刂茩C構(gòu)數(shù)量的最有效方法是搞好編制工作。市場經(jīng)濟要求機構(gòu)編制部門不但要健全相關(guān)的法制，而且還要按照最低數(shù)量原則設(shè)置部門和職位，科學(xué)地分解職能：一方面是控制機構(gòu)數(shù)量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設(shè)置，杜絕閑職和冗員，做到每個職位都定事定責(zé)。

3、操作運用上，要體現(xiàn)出彈性原則。原則性與靈活性相結(jié)合，要求城市管理體制在付諸實施的諸環(huán)節(jié)中，能夠根據(jù)管理對象和外部環(huán)境的變化，相對靈活地作出調(diào)整。市場經(jīng)濟的變化性很大，機械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運用中必須做到將體制的機械的剛性與環(huán)境變化的靈活的適應(yīng)性結(jié)合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎(chǔ)，保持相對的穩(wěn)定性。彈性操作的前提是不應(yīng)該同體制的基礎(chǔ)特點相抵觸，需要保持城市管理體制的正規(guī)性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結(jié)構(gòu)模式、基本職能結(jié)構(gòu)、基本組織結(jié)構(gòu)及其與其它部門機構(gòu)間的關(guān)系。比如，同屬城市管理體制的規(guī)劃部門與綜合管理部門分別實行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國的國情，不必遵循城市管理體制的“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則約束。再次，關(guān)于體制的規(guī)范，要權(quán)責(zé)明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運用結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特點。

現(xiàn)代管理與信息的關(guān)系非常密切，信息是決策、執(zhí)行、溝通、檢驗反饋等一系列管理活動的依據(jù)。特別是市場經(jīng)濟條件下的城市管理，一方面由于社會事務(wù)的增加，管理中不斷出現(xiàn)一些新問題、新情況，造成信息量的增長。另一方面，信息所反映的城市管理的內(nèi)容涵蓋了方方面面，錯綜復(fù)雜。再一方面是由于社會生活節(jié)奏加快，市場信號也越來越快，反映這種變化的信息也出現(xiàn)了快捷性的特點。正是由于信息的諸特點，造成城市管理對信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對信息的學(xué)習(xí)、研究和利用的功能，而保障和強化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網(wǎng)絡(luò)化的信息結(jié)構(gòu)。信息結(jié)構(gòu)是一個開放性的結(jié)構(gòu)，要求在城市管理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個上上下下、左左右右都相互連成一個整體的系統(tǒng)，以便及時地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對信息的分析、綜合、總結(jié)，才能加深了解和把握管理對象及外部環(huán)境，通過檢查和調(diào)整，不斷提高決策和管理水平。

從現(xiàn)狀分析，廈門市城市管理體制中存在的一些不容忽視的問題主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的問題。在城市急劇擴張中，人們愈來愈重視城市建設(shè)的速度，越來越強調(diào)城市管理的效率，有時對以人為本的思想沒有得到全面堅持，城市管理服務(wù)意識沒有得到明顯增強，城市管理法制建設(shè)沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時重行政權(quán)力的運作，管理中存在利益驅(qū)動，有利的多部門爭著管、不利的有關(guān)部門推諉扯皮。二是行政管理體制中存在協(xié)調(diào)力度不夠的問題。為了加強城市管理，市政府設(shè)立了城市規(guī)劃委員會、土地管理委員會、市容考評委等，并下設(shè)辦公室分別掛靠在規(guī)劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協(xié)調(diào)機構(gòu)之間也存在有時銜接不夠的問題，有關(guān)資源需要進一步整合、機構(gòu)可以進一步精簡。為協(xié)調(diào)城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)作用，但是這個機構(gòu)在法律上地位一直不清，沒有法定的管理、監(jiān)督等職責(zé)，其協(xié)調(diào)力有被弱化的傾向；同時城管辦的協(xié)調(diào)主要依賴行政干預(yù)，手段單一，效果不佳；在協(xié)調(diào)難以奏效的情況下，有時又直接行使一些行政職責(zé)，代替部門管理，不僅沒有法定依據(jù)，而且多一個與相關(guān)城市管理部門爭權(quán)、扯皮的機構(gòu)，有時是越協(xié)調(diào)越不順。三是城市管理體制中存在職責(zé)不清的問題。一方面，從橫向結(jié)構(gòu)而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責(zé)存在界面不清現(xiàn)象。例如停車場管理，涉及交警、市政、建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通、財政、物價等多部門管理以及市、區(qū)、街多級管理，結(jié)果是難以確定一個主管部門或為主牽頭負責(zé)的部門。另一方面，從縱向結(jié)構(gòu)而言，城市管理事權(quán)下放尚待進一步規(guī)范。在城市管理權(quán)限下放過程中，是通過行政手段實現(xiàn)的，具有一定的隨意性、臨時性，各有各的做法，從而引起城市管理體制上縱向職責(zé)分工不清的問

題。四是城市綜合執(zhí)法體制存在不夠完善的問題。就城市管理相對集中處罰范圍而言，還有其局限性。如目前存在的突出的違章建筑執(zhí)法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執(zhí)法局行使，導(dǎo)致違法建筑這一個違法行為還是多個部門處罰。就我市市區(qū)兩級城市管理行政執(zhí)法權(quán)分工而言，也存在職責(zé)分工不明確、市級對區(qū)級執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)不力的問題。

我市城市管理體制中需要改進和完善的主要問題包括

（一）創(chuàng)新城市管理理念

理念決定城市管理體制改革的方向，理念至關(guān)重要。在城市管理理念創(chuàng)新上，做到以下三個轉(zhuǎn)變：一是從以物為本向以人為本的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發(fā)展環(huán)境中的作用。為此，要強化城市管理體制中宏觀調(diào)控職能，制定和實施正確的城市發(fā)展目標。二是從以效率至上向服務(wù)至上的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務(wù)大眾，為了人民的根本利益。為此，要強化城市管理體制中協(xié)調(diào)職能，增強行政管理服務(wù)意識，實現(xiàn)城市和諧管理。三是以人治為主向以法治為主的思維轉(zhuǎn)變。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是實現(xiàn)城市長效管理的必然途徑。為此，要強化城市管理體制中監(jiān)督職能，不斷推進法治城市建設(shè)。

（二）重構(gòu)城市管理模式

當(dāng)前廈門市城市管理模式主要是協(xié)調(diào)型，主要特點是各部門行使管理職責(zé)，城管辦負責(zé)協(xié)調(diào)。雖然目前存在各部門職責(zé)不清而協(xié)調(diào)又不力的缺陷，但是我們認為，這種協(xié)調(diào)型城市管理模式還是符合本市城市管理實際的，不必推倒重來，而是應(yīng)對癥下藥，在理順職責(zé)的同時，強化協(xié)調(diào)的力度。為此，有必要研究建立城市綜合管理機構(gòu)的問題。國家一個建設(shè)部，而到了廈門就有了建設(shè)局、市政園林局、規(guī)劃局、房產(chǎn)管理局等，城市管理還涉及交通、公安、環(huán)保、工商等多個部門，多個部門之間職責(zé)界面不清，同時多部門工作需要進行必要的銜接，這都需要有一個綜合機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和綜合管理；同時城市管理需要建立長效的機制，要實施長遠規(guī)劃和宏觀調(diào)觀也需要一個綜合機構(gòu)牽頭運作；城市管理的統(tǒng)一監(jiān)督與考評工作也需要一個綜合機構(gòu)來開展。因此，有必要建立一個城市綜合管理機構(gòu)。這個綜合管理機構(gòu)應(yīng)是：

（1）綜合機構(gòu)。直接隸屬市政府，將城市規(guī)劃、土地、市容考評、交通等協(xié)調(diào)機構(gòu)辦公室進行整合，相關(guān)職責(zé)交由這個綜合機構(gòu)統(tǒng)一實施；（2）協(xié)調(diào)機構(gòu)。牽頭厘清城市管理體制中橫向、縱向部門的管理職責(zé)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)的城市管理以及執(zhí)法工作，實現(xiàn)城市管理的合力；（3）監(jiān)督機構(gòu)。僅有協(xié)調(diào)沒有監(jiān)督是難以保證力度的，監(jiān)督與考評有關(guān)城市管理工作，有利于有關(guān)方面嚴格依法辦事，實現(xiàn)城市管理目標的實現(xiàn)。（4）法定機構(gòu)。通過立法明確該機構(gòu)的法律地位及其職責(zé)，實行依法決策、依法協(xié)調(diào)、依法監(jiān)督。在建立城市管理綜合機構(gòu)時，還要注意這個機構(gòu)不應(yīng)是對外行使行政管理權(quán)的職能部門，不屬于增設(shè)一個行政部門，特別是要避免代替有關(guān)行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等具體行政行為，其職責(zé)主要應(yīng)界定在宏觀決策及行政部門之間協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

為此，建議在目前市城市管理辦公室的基礎(chǔ)上進行充實調(diào)整，整合本市有關(guān)規(guī)劃、土地、市容等方面的協(xié)調(diào)機構(gòu)辦公室的職責(zé)，由市政府設(shè)立城市綜合管理機構(gòu)，具體負責(zé)編制全市城市管理的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和計劃并組織實施，綜合組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查全市城市管理工作，負責(zé)城市管理考核及投訴處理工作，指導(dǎo)各區(qū)城市管理工作，指導(dǎo)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法工作，負責(zé)城市管理數(shù)字化管理與應(yīng)急處理等。相關(guān)組建工作可在進一步研究的基礎(chǔ)上擬定相關(guān)工作方案，報有關(guān)部門批準后實施。

（三）理清城市管理職責(zé)

對城市管理中涉及的有關(guān)部門職責(zé)必須進行梳理，對市、區(qū)兩級政府有關(guān)部門的職責(zé)進行必要的厘清，還要對部門與部門的關(guān)系、職能管理與行業(yè)管理的關(guān)系、行政管理與社會自治及市場調(diào)節(jié)的關(guān)系需要理順。

在理清管理職責(zé)時，我們認為需要注意以下幾個問題：（1）職責(zé)法定性。對部門職責(zé)的界定應(yīng)當(dāng)嚴格依法進行，這是依法辦事的必然要求。對城市管理部門之間的職責(zé)界面及結(jié)合部進行重點研究。有幾種情形：一是對法定明確的，落實責(zé)任單位；二是對法定職責(zé)不明的，需要明確主管部門；三是對職責(zé)重疊的，確定牽頭責(zé)任單位；四是對相關(guān)法規(guī)規(guī)定存在矛盾或者部門職責(zé)需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)通過法定形式予以調(diào)整。（2）合理適當(dāng)性。為了增強服務(wù)意識，對職責(zé)依法界定的同時，有必要進一步轉(zhuǎn)變城市管理職能，對城市管理部門職責(zé)進行必要的調(diào)整，做到權(quán)責(zé)一致。行政管理職責(zé)該并的并，減少多頭管理；該減少審批等行政手段的就應(yīng)予以減少，讓社會共同參與城市管理。涉及法律法規(guī)規(guī)定需要修訂的，應(yīng)當(dāng)適時修訂。（3）管理數(shù)字化。在理清城市管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，將有關(guān)管理職責(zé)建立相應(yīng)信息數(shù)庫，同時建立相應(yīng)的城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投拆處理網(wǎng)絡(luò)，實行數(shù)字化城市管理。

目前廈門市正在進行行政執(zhí)法依據(jù)梳理，該項清理工作需要進一步總結(jié)，特別是對各部門之間、上下級之間的職責(zé)“結(jié)合部”、需要再清理，明確其職責(zé)界面。有些職責(zé)還需要經(jīng)過法定程序進行必要的調(diào)整。這項工作可由市政府確定一個牽頭部門（如果成立了綜合管理機構(gòu)，就可由該機構(gòu)承擔(dān)）來負責(zé)組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市管理職責(zé)理清工作。為了鞏固清理工作成果，提高城市管理科學(xué)水平，建議將經(jīng)協(xié)調(diào)確定后城市管理職責(zé)信息編入管理數(shù)據(jù)庫，同時建立城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投訴處理網(wǎng)絡(luò)，向社會公開，接受監(jiān)督，實行城市數(shù)字化管理。

（四）完善城市管理執(zhí)法體制

城市管理執(zhí)法體制也是城市管理體制的重要部分，實施相對集中處罰權(quán)制度之后，有下列幾個方面需要進一步予以完善：一是進一步擴大集中行政處罰范圍，對各區(qū)的行政處罰權(quán)范圍也應(yīng)盡可能統(tǒng)一，以利于監(jiān)督管理。二是關(guān)于市區(qū)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法職責(zé)分工，應(yīng)盡快出臺辦法。在界定市區(qū)執(zhí)法局職責(zé)時，應(yīng)注意相關(guān)管理權(quán)限層級分工要求，既考慮管理與執(zhí)法的實際需要，又要兼顧執(zhí)法效率和效果。三是區(qū)城市管理執(zhí)法局在街道、社區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)問題。為了解決街道行政執(zhí)法權(quán)問題，有的區(qū)城市管理行政執(zhí)法局在街道設(shè)立執(zhí)法隊，街道執(zhí)法隊以區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的名義實施行政處罰。但是對街道執(zhí)法隊的監(jiān)督管理顯得較為重要。四是關(guān)于綜合執(zhí)法問題。為了提高執(zhí)法效率，常常實行有關(guān)行政部門集中進行綜合執(zhí)法，但這種執(zhí)法應(yīng)該嚴格依法辦事，不能視管理相對人為“敵人”，動不動就用幾個“大蓋帽”去管一個“破草帽”，糾正野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法、濫用聯(lián)合執(zhí)法等傾向，以構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境。

為此，建議落實以下幾項工作：一是對我市城市管理執(zhí)法局行政處罰權(quán)范圍的界定工作方案，對實踐中有的自行擴大處罰權(quán)的做法進行清理，對需要擴大處罰權(quán)的，應(yīng)當(dāng)通過立法程序、法定委托或者報省政府批準等方式予以解決；二是擬定市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局之間職責(zé)分工的具體辦法，報市政府批準后實施；三是建立和完善城市管理行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，切實解決有法必依、執(zhí)法不嚴等問題，努力提高城市管理執(zhí)法水平。

第三篇：淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

畢 業(yè) 論 文

論文題目 淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

學(xué)生姓名 學(xué)號 班 組 指導(dǎo)教師 學(xué)區(qū)、輔導(dǎo)站

寫 作 目 的

構(gòu)建社會主義和諧社會是我黨十六大從全面建設(shè)小康社會的宏偉目標出發(fā)提出的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。構(gòu)建和諧社會，社區(qū)建設(shè)與管理是關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和社區(qū)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，現(xiàn)行城市社區(qū)管理體制越來越不適應(yīng)新形勢下社區(qū)自治的要求，建設(shè)和諧社區(qū)。必須創(chuàng)新社區(qū)管理體制，切實轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，規(guī)范政府與社區(qū)責(zé)權(quán)利關(guān)系，完善社區(qū)組織體系和治理結(jié)構(gòu)。

20世紀90年代以來，我國城市開始了社區(qū)管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”試點工作以后，七里河區(qū)社區(qū)建設(shè)取得了長足進步，社區(qū)規(guī)模趨向合理，社區(qū)黨組織建設(shè)逐步加強，社區(qū)民主自治水平逐步提高，社區(qū)服務(wù)品牌不斷創(chuàng)造，社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善。但也存在一些問題，如社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠明顯、社區(qū)居委會行政化傾向嚴重、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡等。如何能夠在現(xiàn)有體制下創(chuàng)新社區(qū)管理模式，使社區(qū)在和諧社會建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。筆者通過與社區(qū)建設(shè)專家交流，深入社區(qū)與社區(qū)干部、群眾座談，逐步理清了改革創(chuàng)新的思路，同時，也認識到，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現(xiàn)行的一系列政策法規(guī)文件，這也是推進社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)和標準，并按照依據(jù)和標準提出了五

個方面的建議和想法，即建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關(guān)系；轉(zhuǎn)變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；完善社區(qū)自治機制，加快社區(qū)民主建設(shè)進程；健全社區(qū)服務(wù)體系，強化社區(qū)服務(wù)功能；加強社區(qū)干部隊伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持。

寫 作 提 綱

一、全區(qū)社區(qū)管理體制概況及特點

（一）社區(qū)規(guī)模趨向合理

（二）社區(qū)黨組織建設(shè)逐步加強

（三）社區(qū)民主自治水平逐步提高

（四）社區(qū)特色品牌逐步建立

（五）社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善

二、現(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的缺陷及原因分析

（一）社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠明顯

（二）社區(qū)居委會行政化傾向嚴重

（三）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)

（一）社區(qū)管理的內(nèi)涵

（二）社區(qū)管理體制的變遷

（三）社區(qū)管理創(chuàng)新的依據(jù)

四、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要對策

(一)建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關(guān)系

(二)轉(zhuǎn)變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用(三)完善社區(qū)自治機制，加快社區(qū)民主建設(shè)進程(四)健全社區(qū)服務(wù)體系，強化社區(qū)服務(wù)功能

(五)加強社區(qū)干部隊伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持

淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型變革，大量的社會管理事務(wù)從政府機關(guān)、企事業(yè)單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化，其管理、服務(wù)和自治的任務(wù)日益繁重。而作為社區(qū)工作主要承擔(dān)者的社區(qū)基層組織，其現(xiàn)有的管理體制已明顯不適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，深化社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，已成為建設(shè)現(xiàn)代化城市社區(qū)的迫切需要。為此，我結(jié)合七里河區(qū)實際，就對如何創(chuàng)新社區(qū)管理體制問題進行了思考和分析，探索出了其中的一些規(guī)律，并形成了一些初步的認識。

一、全區(qū)社區(qū)管理體制概況及特點

七里河區(qū)位于蘭州市中南近郊，東接城關(guān)、榆中，南與臨洮、永靖相連，西鄰西固，北與安寧區(qū)隔河相望，南北長33公里，東西寬21公里，總面積397．25平方公里。全區(qū)共轄2鄉(xiāng)4鎮(zhèn)9個街道，有65個行政村、76個社區(qū)居委會（含7個“村改居”社區(qū)），戶籍總?cè)丝?0．19萬人，其中農(nóng)業(yè)人口10．55萬人。2007年全區(qū)地區(qū)完成生產(chǎn)總值132.29億元，人均GDP 28518元，實現(xiàn)地區(qū)性財政收入16.1億元，一般預(yù)算收入2.83億元，實現(xiàn)農(nóng)民人均純收入4898元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9251元。

近年來，七里河區(qū)的社區(qū)建設(shè)工作，以黨的十七大精神、為指導(dǎo)，高舉科學(xué)發(fā)展觀偉大旗幟，按照省、市社區(qū)建設(shè)的總體部署和要求，立足區(qū)情，逐步形成了“兩級政府，三級管理”、“條塊結(jié)合、以塊為主”的社區(qū)管理體制。總的看，主要呈以下幾個特點：

（一）社區(qū)規(guī)模趨向合理

從2000年起，七里河區(qū)對街道和居委會進行了重新調(diào)整定位，以現(xiàn)有居民區(qū)為基礎(chǔ)，以地域性為特征，認同感為紐帶，按照便于服務(wù)管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社 5

區(qū)成員自治的原則，撤銷了原華坪街道，將原崔家崖鄉(xiāng)改為了秀川街道，把原有的210個居（家）委會進行了合并調(diào)整，設(shè)立了69個社區(qū)居委會，調(diào)整合并面達到了67%，平均管轄范圍由原來的500戶擴展為2000戶左右，使社區(qū)資源得到有效整合，實現(xiàn)了社區(qū)管理全覆蓋。社區(qū)建設(shè)涉及多方面，制定和完善社區(qū)建設(shè)制度，是保障社區(qū)建設(shè)快速、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。為此，七里河區(qū)相繼出臺了《關(guān)于加強城市社區(qū)建設(shè)的實施意見》、《蘭州市七里河區(qū)社區(qū)居委會選派干部管理暫行辦法》、《蘭州市七里河區(qū)城市社區(qū)組織選舉產(chǎn)生指導(dǎo)意見》等指導(dǎo)性文件，各相關(guān)部門制定了明確具體的工作措施，使社區(qū)建設(shè)規(guī)范運行，整體推進了全區(qū)社區(qū)建設(shè)健康快速發(fā)展。

（二）社區(qū)黨組織建設(shè)逐步加強

在街道、社區(qū)調(diào)整的基礎(chǔ)上，在所有社區(qū)建立了黨支部，明確了街道黨工委和社區(qū)黨支部的黨建工作任務(wù)。按照“領(lǐng)導(dǎo)班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、工作業(yè)績好、群眾反映好”的目標要求，不斷加強社區(qū)黨組織自身建設(shè)，各社區(qū)普遍建立了社區(qū)黨建指導(dǎo)委員會、社區(qū)黨建協(xié)調(diào)委員會，開展了爭創(chuàng)“黨建工作示范社區(qū)”活動，為和諧社區(qū)建設(shè)提供堅強組織保證，使社區(qū)黨組織和廣大黨員在服務(wù)群眾、凝聚人心的實踐中保持黨的先進性。全區(qū)69個社區(qū)（不含7個“村改居”社區(qū)），設(shè)社區(qū)黨總支18個，黨支部51個，共有黨員2640人。2007年全區(qū)69個社區(qū)進行了換屆選舉（7個“村改居”社區(qū)未參加），69個社區(qū)選舉產(chǎn)生黨組織委員324人，占社區(qū)黨員12.3%，社區(qū)干部黨員212人，占65.4%，居民黨員112人，占34.6%。選舉產(chǎn)生社區(qū)書記69名，主任69名，書記主任一肩挑4人，共134人，其中50歲以上4人，占3%、35-50歲56人，占42.1%，35歲以下74人，占54.9%，平均年齡37歲；研究生文化程度3人，占2.2%，大學(xué)以上文化程度59人，占44%、大專中專文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少數(shù)民族6人，占4.5%。6

共選出社區(qū)成員代表2925人，參加選舉的代表2836人，參選率達96.9%。共推薦提名候選人604人，有595人當(dāng)選社區(qū)居委會成員，當(dāng)選率98.5%。其中，在10個社區(qū)成功試行了直選。全區(qū)社區(qū)工作人員共有620多人，各社區(qū)普遍在7-11人，由書記、主任、公派副主任、公選副主任、低保專干、再就業(yè)專干、計生專干、殘聯(lián)專干等組成。新當(dāng)選的社區(qū)組織成員與上屆相比,本屆社區(qū)組織成員年紀較輕,文化程度高,有工作經(jīng)驗者居多。

（三）社區(qū)民主自治水平逐步提高

緊緊圍繞強化社區(qū)民主自治這一目標，切實加大工作力度。一是抓制度，為推動民主自治構(gòu)筑有效載體。全區(qū)76個社區(qū)就社區(qū)黨建、社區(qū)居民選舉、民主決策、社務(wù)公開、社區(qū)服務(wù)承諾、社區(qū)評議等建立了各項制度，為民主選舉，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督打下基礎(chǔ)。同時建立社區(qū)居民代表大會和社區(qū)協(xié)商議事會，樓棟理事會，社區(qū)義工等自治組織和活動載體，實現(xiàn)社區(qū)居民自己的事務(wù)自己管，自己的財務(wù)自己理，自己的干部自己選，自己的難題自己解。二是抓隊伍，為開展民主自治提供人才保障。社區(qū)工作者素質(zhì)的高低決定社區(qū)民主自治水平的高低，如何引領(lǐng)社區(qū)居民開展自我管理，自我教育，自我服務(wù)，必須具有較高素質(zhì)的人才能擔(dān)當(dāng)這一重任。根據(jù)新形勢對社區(qū)干部提出的新要求，七里河區(qū)對社區(qū)干部管理體制進行了大膽改革，按照“思維敏銳、觀念超前、創(chuàng)新意識強、敬業(yè)精神好”的要求，在全區(qū)范圍內(nèi)采取自薦、組織推薦等形式，先后從全區(qū)干部中擇優(yōu)選拔了140名年紀輕、文化高、能力強的優(yōu)秀干部到社區(qū)任職,分（調(diào)）配了80多名大中專畢業(yè)生到社區(qū)工作，通過公開招聘，選舉了83名優(yōu)秀失業(yè)人員到社區(qū)居委會擔(dān)任副主任，大膽改革了社區(qū)干部用人體制，充實了社區(qū)干部隊伍。通過每年在區(qū)黨校專開的“社區(qū)干部培訓(xùn)班”，提高了社區(qū)干部的素質(zhì)和工作能力，為社區(qū)建設(shè)的長遠發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。三是抓組織，構(gòu)建了新型社區(qū)管理體系。全區(qū) 7

各街鎮(zhèn)依照黨章及有關(guān)法律、法規(guī)，民主選舉，在各社區(qū)建立了社區(qū)黨組織，成立了以社區(qū)黨支部為核心的社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居民委員會和社區(qū)協(xié)商議事委員會，設(shè)置了人民調(diào)解、社會保障、治安聯(lián)防、雙擁創(chuàng)建、計劃生育、公共衛(wèi)生等工作委員會，搭建起了社區(qū)工作的組織框架，構(gòu)建了新型社區(qū)管理體系，為社區(qū)工作全面開展提供了有力的組織保證。四是抓公開，提高了社區(qū)工作透明度。在狠抓街道政務(wù)公開的同時，大力推行社區(qū)居務(wù)公開，通過規(guī)范社區(qū)財務(wù)、檔案管理，設(shè)置舉報、監(jiān)督電話、居務(wù)公示欄、“三牌”（門牌、桌牌、胸牌）等形式，對社區(qū)財務(wù)收支、救助款項發(fā)放等涉及群眾切身利益的事項全部張榜公布，主動接受群眾監(jiān)督，做到公開透明，使群眾辦事方便、順心。目前，全區(qū)已建成街道政務(wù)大廳8個，社區(qū)居務(wù)大廳47個。

（四）社區(qū)特色品牌逐步建立

七里河區(qū)按照“一街道一品牌，一社區(qū)一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水線”工程，從社區(qū)的實際出發(fā)，充分發(fā)揮轄區(qū)各種資源優(yōu)勢，集中人力、物力和財力，積極打造富有特色的社區(qū)服務(wù)品牌。一是整合利用社區(qū)政治資源創(chuàng)特色。利用一些轄區(qū)單位黨組織核心作用明顯、黨員素質(zhì)普遍較高的優(yōu)勢，將轄區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員和社區(qū)黨員組織起來，劃分一定的責(zé)任區(qū)域，安排一定的工作任務(wù)，讓兩代表一委員和社區(qū)黨員發(fā)揮示范帶頭作用，充分利用“兩代表一委員”民情聯(lián)絡(luò)站、“愛心超市”、“圖書銀行”等一系列活動載體來發(fā)揮作用，建成了蘭通廠、梁家莊、秀川等一批愛心社區(qū)。二是整合利用社區(qū)經(jīng)濟資源創(chuàng)特色。隨著社會轉(zhuǎn)型，社區(qū)工作實際上是轄區(qū)單位工作的延伸，因此，七里河區(qū)在社區(qū)建設(shè)中注意與轄區(qū)單位多聯(lián)系、多溝通、多提供服務(wù)，爭取他們的理解和支持，轄區(qū)單位在地皮、資金、設(shè)備等方面給予了大力支持，建成了西津橋、蘭通廠、梁家莊等一批電子居務(wù)示范社區(qū)，三是整合利用社區(qū)文化資源創(chuàng)特色。利用一些社區(qū)文化資源雄厚的優(yōu)勢，廣泛發(fā)動轄區(qū)單位和居民群眾，以“互 8

助、和諧、富裕、文明”為主題，創(chuàng)辦了 “4點半工程”“文化藝術(shù)節(jié)”、“納涼晚會”、“相約星期二”等一系列文化活動載體，建成了下西園、安西路、金港城等具有轄區(qū)特色的文化社區(qū)。四是整合利用社區(qū)人力資源創(chuàng)特色。利用轄區(qū)內(nèi)中央、省市駐區(qū)單位，人力資源雄厚的優(yōu)勢，廣泛發(fā)動轄區(qū)單位，優(yōu)先錄用社區(qū)下崗失業(yè)人員，積極支持社區(qū)服務(wù)事業(yè)，并經(jīng)常性地組織開展扶貧濟困活動，創(chuàng)辦了“民生在線”、“真情1+1服務(wù)站”、“鄰里守望制”等一系列活動載體，建成了武威路、柳家營等一批平安社區(qū)。

（五）社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善

發(fā)展社區(qū)事業(yè)，服務(wù)社區(qū)群眾，是社區(qū)建設(shè)工作的出發(fā)點和落腳點，也是構(gòu)建和諧社區(qū)的前提。為此，七里河區(qū)緊緊圍繞群眾需求，在構(gòu)建和諧社區(qū)方面狠下功夫。一是拓寬社區(qū)服務(wù)。緊緊圍繞社區(qū)群眾生活需要，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，為社區(qū)群眾提供便民利民的生活服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、中介服務(wù)等多種形式的服務(wù)。各社區(qū)結(jié)合轄區(qū)居民生活和下崗失業(yè)人員的不同情況，因地制宜，開發(fā)了“三?！保ū０?、保綠、保潔），“三老”（托老、托幼、托病），“三服務(wù)”（家政服務(wù)、配送服務(wù)、保健服務(wù)）等就業(yè)崗位。目前，全區(qū)各社區(qū)已先后開展服務(wù)項目30多種，建成便民服務(wù)網(wǎng)點（站）210多個，優(yōu)先安置零就業(yè)家庭，共安置195人，使我區(qū)195戶“零就業(yè)”家庭至少實現(xiàn)1人就業(yè)，2007年全區(qū)新增就業(yè)人員7210人。全區(qū)每年為90歲以上的高齡老人發(fā)放高齡補助18萬元。開展社區(qū)“居家養(yǎng)老”試點工作，為西湖街道和敦煌路街道任家莊社區(qū)的21位老人解決了養(yǎng)老問題。社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的拓展，不僅有效地服務(wù)了社區(qū)群眾，一定程度上也增加了社區(qū)的收入。目前全區(qū)有21個社區(qū)年收入達到了1萬元，15個社區(qū)年收入達到了2萬元，7個社區(qū)年收入超過了5萬元。二是發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生。目前全區(qū)已建成12個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，38個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，覆蓋人口近38萬人，覆蓋率達95%以上，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)從業(yè)人員580人，其中專業(yè)技術(shù)人員430 9

人，占總數(shù)的75%，初步形成了以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的新型城市衛(wèi)生服務(wù)體系。2008年區(qū)財政將城市社區(qū)居民公共衛(wèi)生補助由人均1元增加到人均2元，達到人均12元。不斷豐富社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)涵，逐步落實了預(yù)防、保健、醫(yī)療、康復(fù)、健康教育、計劃生育技術(shù)指導(dǎo)等社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)“六位一體”功能，突出了精神衛(wèi)生、老年關(guān)懷、中醫(yī)藥等特色服務(wù)。統(tǒng)一開設(shè)了便民、優(yōu)惠、優(yōu)質(zhì)服務(wù)措施，通過實行免收掛號費、出診費，適當(dāng)降低B超、心電圖等檢查費用和藥品價格,大大降低了社區(qū)居民的就醫(yī)成本。建立了各類檔案系統(tǒng)，為社區(qū)70歲以上老年人、慢性病人、殘疾人建立了健康檔案。認真審查社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)和從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格，嚴格規(guī)范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的人員準入。制定了《防范和處理醫(yī)療事故及公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案》。對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)實行末位淘汰和獎懲制度。實施機構(gòu)達標建設(shè)，全區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心業(yè)務(wù)用房面積均達1500平方米，人員配備30-50人。三是改善社區(qū)環(huán)境。通過開展?fàn)巹?chuàng)“衛(wèi)生社區(qū)”活動，把營造良好的社區(qū)環(huán)境作為“服務(wù)轄區(qū)居民、共建和諧社區(qū)”的一項重要工作來抓，建立責(zé)任區(qū)域保潔制度，組織專門人員進行全天候地保潔，目前，全區(qū)已有32個社區(qū)被評為“衛(wèi)生社區(qū)”。四是豐富社區(qū)文化。在各社區(qū)建成社區(qū)文化娛樂室、圖書室，普遍組建了晨練隊、秧歌隊等群眾組織來豐富文化生活。動員駐社區(qū)各單位面向社會開放了本單位職工活動的文體活動場地和設(shè)施。近年來，各社區(qū)廣泛開展了豐富多彩的文化活動，西園街道每年舉辦的“鄰里節(jié)”，土門墩街道每年組織的社區(qū)文化周等活動深受廣大居民好評，營造了健康向上、文明和諧的濃厚文化氛圍，豐富了社區(qū)精神生活，提升了社區(qū)文明程度。全區(qū)3個社區(qū)被評為省級文明社區(qū)，18個社區(qū)被評為市級文明社區(qū)，區(qū)級文明社區(qū)新達標36個。五是構(gòu)建平安社區(qū)。積極開展“無毒社區(qū)”創(chuàng)建活動，啟動了社區(qū)戒毒（康復(fù)）試點工作。建立健全社區(qū)治安防范管理體系，充分發(fā)揮社區(qū)綜治員的作用，加強對重點地段、重點時段的巡邏控制，有效改善了社會治安環(huán)境，大大增 10

強了社區(qū)居民群眾的安全感。突出抓好治安管理、流動人口登記、房屋租賃等三個環(huán)節(jié)，采取“以房管人”措施，加大對流動人員的管理。加強對“兩勞”以及吸毒人員的幫教和管理工作，通過實行落實機構(gòu)和人員、落實責(zé)任的“兩個”落實工作機制，強化對人員的管理和幫教措施。對“法輪功”練習(xí)者實行“一包一”責(zé)任制，重點做好思想轉(zhuǎn)化和非法宣傳品的收繳工作。進一步強化人民調(diào)解工作，全區(qū)建設(shè)完成141個民調(diào)室，盡可能把矛盾化解在基層。做好安全生產(chǎn)和消防工作，實行宣傳、走訪檢查和責(zé)任落實的“三統(tǒng)一”，在營造良好的安全生產(chǎn)和消防工作社會氛圍的基礎(chǔ)上，形成齊抓共管的格局。

二、現(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的缺陷及原因分析

盡管全區(qū)城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展管理體制、運行機制普遍確立起來，在城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展中起到了應(yīng)有作用，但是，在實踐中仍然存在一些問題，需要進一步研究和探索，不斷加以完善。

（一）社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠明顯

目前，各社區(qū)黨支部由3名成員組成，管理的黨員最少50余人，最多300余人，同時，由于社區(qū)內(nèi)黨員來自多種行業(yè)和單位，差異性較大，給社區(qū)黨員的教育管理工作帶來許多困難，影響了社區(qū)黨建工作的開展。另外，由于社區(qū)黨組織與城市各職能管理部門和駐區(qū)單位沒有直接隸屬關(guān)系，共駐共建機制不夠完善，社區(qū)內(nèi)一些資源得不到有效利用，出現(xiàn)了“小社區(qū)”難用“大資源”、“小陣地”難有“大作為”的尷尬局面，社區(qū)黨建綜合管理、條塊結(jié)合、資源共享、共駐共建的效果難以實現(xiàn)。

（二）社區(qū)居委會行政化傾向嚴重

隨著政府工作重心下移，很多政府部門的工作爭先進入社區(qū)，在社區(qū)掛牌子、搶位子、派任務(wù)、建組織。同時由于各部門對社區(qū)職能定位認識不清，出現(xiàn)了部門對社區(qū)分 11

派任務(wù)多，下放權(quán)力少、回報投入少的現(xiàn)象，社區(qū)居委會儼然成了政府的“腿”，這在一定程度上影響了社區(qū)居民群眾自治組織自治功能的有效發(fā)揮，削弱了社區(qū)居委會自治組織的管理職能。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，社區(qū)居委會承擔(dān)著119項具體工作，屬于社區(qū)自治范疇的只有10余項，社區(qū)居委會85％以上的時間和精力放在完成上級交辦的各項行政性事務(wù)工作，根本無暇顧及社區(qū)居民自治工作。

（三）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡

相對于社區(qū)建設(shè)的高要求，相當(dāng)一部分社區(qū)在硬件設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)方面存在著承載能力不足的現(xiàn)象，特別是地處老城區(qū)的社區(qū)，有的還十分薄弱。通過調(diào)查來看，全區(qū)69個社區(qū)中，辦公場所達不到220平方米的還有15個，有的社區(qū)還需要租房辦公。同時，絕大部分社區(qū)沒有創(chuàng)收渠道，只能靠上級財政補貼，辦公經(jīng)費明顯不足。由于這些社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)水平較低，財力投入不足，加上社區(qū)工作者數(shù)量偏少，社區(qū)內(nèi)資源得不到有效的整合利用，社區(qū)服務(wù)工作也受到限制，不能很好地適應(yīng)社會形勢的發(fā)展和居民群眾的需求。

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)

（一）社區(qū)管理的內(nèi)涵

上世紀80 年代倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)一詞在我國逐漸成為一個熱點術(shù)語?！吧鐓^(qū)”是社會學(xué)的一個基本概念，也是一個越來越普及的名詞。一般認為，“社區(qū)”這個概念是由德國社會學(xué)家滕尼斯最早提出來的。他在1887年出版了一本著作英譯本的書名為Community and Society。其中，“Community”就是我們現(xiàn)在稱作的“社區(qū)”，含義是共同體和親密的伙伴關(guān)系。20世紀30年代初，以費孝通為首的燕京大學(xué)社會學(xué)系的學(xué)生，根據(jù)滕尼斯的原意首先使用中文“社區(qū)”一詞。費孝通在其《二十年來之中國社區(qū)研究》一文中說，“當(dāng)初Community這個詞介紹到中國來的時候，那時的譯法是‘地 12

方社會’，而不是‘社區(qū)’。當(dāng)我們翻譯滕尼斯的Community和Society這兩個不同的概念時，感到Community不是Society??因此，我們感到‘地方社會’一詞不恰當(dāng)，那時，我還在燕京大學(xué)讀書，大家談到如何找一個確切概念。偶然間，我想到了‘社區(qū)’這兩個字，最后經(jīng)大家援用，并慢慢流行開來。這就是‘社區(qū)’一詞的由來”?！睹裾筷P(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。同時，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會的轄區(qū)”。從80 年代以來出版的有關(guān)學(xué)術(shù)文獻看，國內(nèi)學(xué)者對社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構(gòu)成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設(shè)施；有一套相互配合的生活制度和管理機構(gòu)；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。

（二）社區(qū)管理體制的變遷

社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰來管理？管理什么？管理性質(zhì)如何？學(xué)者們的認識并不一致。有學(xué)者認為，社區(qū)管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內(nèi)在屬性，也不足以說明社區(qū)管理的構(gòu)成要素。有人認為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導(dǎo)和幫助下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程。有人認為，社區(qū)管理是指以促進社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標對社區(qū)內(nèi)的社會公共事務(wù)所展開的各項管理工作。綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項 13

公共事務(wù)和公益事業(yè)進行的自我管理。

社區(qū)管理體制背后透視著國家與社會關(guān)系的變遷。中國城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制轉(zhuǎn)向政府—公民社會—多元社區(qū)治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)相協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會事務(wù)和公共物品由不同的組織承擔(dān)和處理，體現(xiàn)國家—社會—公民三者的良性互動，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關(guān)系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關(guān)系，于是產(chǎn)生了所謂的“強國家—弱社會”或“弱國家—強社會”的理論模式。這兩種模式都強調(diào)國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場來審視國家與社會關(guān)系，就會發(fā)現(xiàn)國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當(dāng)把國家與社會關(guān)系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時，就會發(fā)現(xiàn)，在這一進程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑的，最終目標是實現(xiàn)國家與社會的共同發(fā)展。

（三）社區(qū)管理創(chuàng)新的依據(jù)

社區(qū)管理體制也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會?！敝卫砝碚摰闹饕獎?chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀的治理》等文中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標支持的活動這些管理活動的主體未必是政府也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。治理強調(diào)以多元的調(diào)和為基礎(chǔ)。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會、市場之間的分權(quán)，權(quán)威分散于政府與非政府的各個領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在政府本身各個層級之間的相對獨立和自 14

主?？偠灾F(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治,從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的統(tǒng)治。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權(quán)威是政府，施威方式通過自上而下的發(fā)號施令，施威領(lǐng)域是在國家界限之內(nèi)。治理通過由公民社會組織、政府部門、私營經(jīng)濟部門等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來共同實現(xiàn)對公共事務(wù)的更有效率的管理。我國的“社區(qū)熱”興起于20世紀80年代，20世紀90年代以來，我國城市開始了社區(qū)管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”試點工作以后，社區(qū)建設(shè)的管理模式可謂是異彩紛呈。其中，上海、沈陽、武漢、寧波等城市在社區(qū)管理體制改革實踐中取得了初步的成效和經(jīng)驗，具有一定的代表性，給了我很多啟示。實際上，我國城市的社區(qū)建設(shè)是在初始條件的限制下漸進地展開的，社區(qū)管理體制改革也沒有固定的一成不變的模式來套用。通過不斷地與社區(qū)建設(shè)專家交流，以及深入社區(qū)與社區(qū)干部、群眾座談，逐步理清了改革創(chuàng)新的思路，同時，我也認識到，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現(xiàn)行的一系列政策法規(guī)文件，這也是推進社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)。

四、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要對策

社區(qū)是社會的一個重要載體，因此，創(chuàng)新社區(qū)管理體制必須適應(yīng)經(jīng)濟社會的變革和人們生活方式的變化，在有利于服務(wù)居民，有利于推進社區(qū)民主自治，有利于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，按照關(guān)系順、權(quán)責(zé)明，既分工負責(zé)、相互配合，又相互制約的原則，建立一個共同把社區(qū)管理好、建設(shè)好的統(tǒng)一管理體系。

(一)建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關(guān)系

隨著形勢的發(fā)展，原來以社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會為主要組織形式的社區(qū)管理體制，已明顯不適應(yīng)社區(qū)工作開展的需要，特別是職能不清、角色錯位的問題成為制約社 15

區(qū)發(fā)展的一大瓶頸，創(chuàng)建一種新的社區(qū)管理模式，成為理順社區(qū)組織關(guān)系的重要突破口。

1、完善社區(qū)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。改革過去由社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會構(gòu)成的“二元化”管理模式，在每個社區(qū)成立建立健全社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理部門“四位一體”的新型社區(qū)管理服務(wù)模式，構(gòu)建四家組織共同合作的聯(lián)席議事平臺，從不同的角度和方位服務(wù)于廣大業(yè)主。社區(qū)黨支部要充分發(fā)揮其核心領(lǐng)導(dǎo)作用，建立健全聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會共同商討社區(qū)內(nèi)部事務(wù)，處理各種矛盾，積極做好基層黨建工作；社區(qū)居委會要充分體現(xiàn)“執(zhí)政為民”的思想，從醫(yī)療保障、計生服務(wù)、社區(qū)警務(wù)等方面服務(wù)于廣大人民；物業(yè)管理要為業(yè)主提供便捷、舒適的服務(wù)；業(yè)主委員會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)和自治機構(gòu)，要監(jiān)督和支持物業(yè)公司的工作，體現(xiàn)業(yè)主自治的思想。建立這種“四位一體”的新型社區(qū)管理模式，能有效改善過去社區(qū)行政性工作過于繁多，社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會被事務(wù)性工作困擾，領(lǐng)導(dǎo)和自治職能難以發(fā)揮的問題，從而有效緩解了社區(qū)繁重的事務(wù)性工作與工作力量不足的矛盾，為社區(qū)組織更好地為群眾服務(wù)提供保障。

2、優(yōu)化社區(qū)工作運行機制。首先，在縱向管理上，要建立具有權(quán)威性的市、區(qū)級社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，制定本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中、長期規(guī)劃并指導(dǎo)實施。街居組織逐步退出自辦經(jīng)濟項目，轉(zhuǎn)向創(chuàng)造優(yōu)良社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，大力發(fā)展多種所有制經(jīng)濟，豐富社區(qū)稅源，在此基礎(chǔ)上，實行稅收增量比例返還和“費隨事轉(zhuǎn)”、事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的辦法，來解決社區(qū)組織的經(jīng)費來源，并形成一種良性的基層財力機制。其次，在橫向管理上，要明確、細化社區(qū)各組織的工作職責(zé)，找準它們之間協(xié)調(diào)工作的基本規(guī)律，理順它們之間的關(guān)系，制定符合實際的工作程序。同時，建立社區(qū)管理組織與駐地單位緊密聯(lián)系、共駐共建的責(zé)任機制，有效整合社區(qū)內(nèi)部財力、人力、物力等資源，為社區(qū)工作的開展增添動力。

3、理順社區(qū)行政隸屬體制。首先，要明確三個關(guān)系，即：明確政府部門與社區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系；明確街道辦事處對社區(qū)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的關(guān)系；明確社區(qū)各組織與駐地單位、物業(yè)管理單位之間指導(dǎo)與監(jiān)督的關(guān)系。其次，要界定三方面職能，即：界定政府部門、街道必須獨立承擔(dān)的行政管理職能，社區(qū)自治的職能以及部門主辦需要社區(qū)協(xié)助的職能。同時，要合理進行分權(quán)和放權(quán)，將行政管理事務(wù)與社會管理事務(wù)區(qū)分開來，建立起條塊機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)組織，在社區(qū)這一層面上形成條包塊管、以塊為主的完整統(tǒng)一的綜合體制。此外，在市、區(qū)、街應(yīng)根據(jù)根據(jù)新的社區(qū)管理權(quán)限及其目標，逐步健全各項規(guī)范化的管理制度，如社區(qū)管理協(xié)調(diào)制度(條與塊之間協(xié)調(diào))、社區(qū)管理決策制度、社區(qū)管理咨詢與協(xié)商制度、社區(qū)管理崗位責(zé)任制度、社區(qū)管理考核、監(jiān)督制度等。

(二)轉(zhuǎn)變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

社區(qū)黨組織是社區(qū)各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，然而，原有的黨建工作模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展和社會組織結(jié)構(gòu)的變化，制約了其領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。因此，創(chuàng)新黨建工作模式，優(yōu)化社區(qū)黨組織資源配置，成為社區(qū)管理體制創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容。

1、推行社區(qū)黨建“網(wǎng)格化”管理方式。本著便于聯(lián)系、便于組織、便于開展工作的原則，把社區(qū)劃分為三種類型網(wǎng)格：一種是地緣型，以主要街巷、道路為界，劃分出若干網(wǎng)格；一種是單元型，一個封閉的居民區(qū)或若干座居民樓形成一個網(wǎng)格；一種是單位型，一個市場、一個單位或幾個相鄰的單位形成一個網(wǎng)格。凡社區(qū)自管黨員人數(shù)超過50名的，原社區(qū)黨支部一律改為社區(qū)黨總支，其轄區(qū)內(nèi)劃分的網(wǎng)格均建立黨支部；自管黨員人數(shù)不足50名的社區(qū)，保留原社區(qū)黨支部不變，以社區(qū)網(wǎng)格為單位設(shè)立若干黨小組，使每一個社區(qū)網(wǎng)格都形成有領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、黨員隊伍、工作制度的社區(qū)黨建工作基點。變條塊分割、以條為主的黨建工作模式為條塊結(jié)合、以塊為主的工作模式，把黨建工作 17 的觸角向駐區(qū)單位、新經(jīng)濟組織、社會組織拓展，做到凡是與社區(qū)單位、企業(yè)相關(guān)，以社區(qū)為載體開展的工作都納入社區(qū)范圍，形成小職權(quán)擔(dān)大任、小舞臺唱大戲的工作新格局。

2、改進社區(qū)黨員教育管理方式。首先，在管理范圍上，要做到三個延伸，即向生活在社區(qū)的在職黨員延伸；向轄區(qū)內(nèi)流動黨員延伸；向轄區(qū)內(nèi)“兩新”組織黨員延伸。其次，在黨員管理方式上，要變無差別管理為分類管理。針對社區(qū)不同類型黨員的特點需求，把社區(qū)黨員劃分為流動黨員、在職黨員、離退休黨員、下崗職工黨員及“兩新”組織黨員等等，根據(jù)不同類型黨員的特點采取不同的教育管理方式。再次，在黨員教育管理手段上，要變傳統(tǒng)教育手段為現(xiàn)代化教育手段。充分利用電子技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、遠程通訊技術(shù)等豐富多樣的現(xiàn)代化手段開展教育活動，實現(xiàn)各級黨組織與黨員的信息交流與互動，增強教育效果。同時，開發(fā)“黨員信息管理系統(tǒng)”，建立電子檔案，實現(xiàn)區(qū)、街、社區(qū)三級黨組織之間黨員信息的互聯(lián)互通，提高黨員管理效率。

3、完善社區(qū)黨建共建機制。區(qū)委牽頭，成立社區(qū)黨建工作指導(dǎo)委員會，成員由熱心社區(qū)建設(shè)的機關(guān)、企事業(yè)單位黨組織負責(zé)人組成，負責(zé)全面指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全區(qū)的社區(qū)黨建工作，推動群團組織工作社區(qū)化，集合會員單位的工、青、婦等群眾組織的力量共同參與社區(qū)建設(shè)和管理；街道黨工委牽頭，成立街道社區(qū)黨建共建議事會，成員由轄區(qū)單位推薦，民主協(xié)商產(chǎn)生，組織發(fā)動社區(qū)單位黨組織參與和諧社區(qū)、文明單位、文化共建、雙擁共建等活動，豐富社區(qū)文化，提高社區(qū)文明水平。社區(qū)黨組織牽頭，社區(qū)黨員代表組成社區(qū)黨建聯(lián)席會，引導(dǎo)和組織本社區(qū)的黨員參與社區(qū)各項活動，更好地為社區(qū)建設(shè)服務(wù)。通過區(qū)、街道、社區(qū)三級共建機構(gòu)的建立，進一步明確社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織的工作職責(zé)，通過簽訂目標責(zé)任書等形式，圍繞地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性事務(wù)共商共議，齊抓共管。

(三)完善社區(qū)自治機制，加快社區(qū)民主建設(shè)進程

社區(qū)管理體制改革的方向是建立一種開放式的社區(qū)民主自治機制，因此，無論是體制變革的本身，還是選舉制度的突破，都應(yīng)朝著社區(qū)民主自治的方向大步邁進。

1、明確社區(qū)定位，合理劃分社區(qū)。原有的居委會規(guī)模過小，區(qū)域界限不明顯，社區(qū)資源饋乏，居民的依附性也較差，不利于社區(qū)功能的發(fā)揮；街道辦事處是政府的派出機關(guān)，是政權(quán)組織，在街道層面上組建社區(qū)，無法體現(xiàn)社區(qū)的自治性質(zhì)。因此，社區(qū)的定位應(yīng)當(dāng)確定在小于街道辦事處、大于原來居委會的層面上。在明確這種定位的基礎(chǔ)上，依據(jù)居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)的資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認同感，按照有利于社區(qū)管理、自治、資源利用，有利于提高工作效能的原則來組建新社區(qū)。原則上每個社區(qū)管轄3000戶左右，同時，要適應(yīng)城市社區(qū)建設(shè)需要，不斷加大“城中村”、“城邊村”的改制步伐，為加速城市化進程奠定基礎(chǔ)。

2、推行社區(qū)直選，擴大基層民主。要建立健全社區(qū)居委會直接選舉制度，嚴格按照法定程序，通過推選產(chǎn)生社區(qū)成員代表、社區(qū)選委會、進行選民登記、推薦候選人、召開投票選舉大會等五個環(huán)節(jié)，動員社區(qū)居民參與選舉，讓更多的居民充分行使自己的民主權(quán)利，直接選舉出自己滿意的社區(qū)居委會成員。直接選舉的方式有兩種，一種是以戶代表的方式進行投票選舉，另一種是有選舉權(quán)的全體選民進行投票選舉。選舉工作中，要建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，進行廣泛的宣傳發(fā)動，對換屆選舉骨干人員進行分級、分段培訓(xùn)。通過直接選舉，真正把群眾擁護的思想好、作風(fēng)正、有文化、有能力，真心實意為群眾辦實事的人選入社區(qū)居委會的班子。

3、健全民主制度，推進社區(qū)自治。社區(qū)居民和駐區(qū)單位的參與，是社區(qū)民主自治根本所在。要完善聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會以及居委會工作評議、居務(wù)公開等制度，通過社區(qū)論壇、社區(qū)對話、民情懇談會等活動載體，引導(dǎo)社區(qū)成員、社區(qū)居民為社區(qū)建設(shè) 19

發(fā)展建言獻策，充分行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。同時，進一步暢通民主渠道，探索建立由社區(qū)居民、駐區(qū)單位、民間組織、群眾團隊和社區(qū)黨政組織代表共同參與的社區(qū)成員代表會議制度，探索建立社區(qū)利益協(xié)調(diào)機制，在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，進行議事、協(xié)商、監(jiān)督、評議。

(四)健全社區(qū)服務(wù)體系，強化社區(qū)服務(wù)功能

社區(qū)管理體制創(chuàng)新的最終目的就是服務(wù)人民群眾，因此，只有健全社區(qū)服務(wù)體系，探索社區(qū)服務(wù)社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化的新路子，不斷滿足社區(qū)群眾的需要，才能體現(xiàn)改革創(chuàng)新的成效。

1、健全社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)不同層次居民的消費需要，在區(qū)、街建立社區(qū)服務(wù)中心，在社區(qū)居委會成立社區(qū)服務(wù)站，將服務(wù)職能從街、居其他機構(gòu)中剝離出來，統(tǒng)一整合到社區(qū)服務(wù)中心、站點，形成以區(qū)級社區(qū)服務(wù)中心為龍頭，街道社區(qū)服務(wù)中心為主體，社區(qū)服務(wù)站點為基礎(chǔ)，社區(qū)志愿者組織為補充、駐區(qū)單位全面參與，條塊結(jié)合、全面覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)服務(wù)中心、站點要不斷配套完善各類服務(wù)設(shè)施，按照服務(wù)職能類別的劃分，設(shè)崗定責(zé)，規(guī)范運作。社區(qū)服務(wù)職能可劃分為五類：第一類是綜合服務(wù)類，主要包括社區(qū)衛(wèi)生、文化、教育、治安、計劃生育、消防安全、司法調(diào)解等工作；第二類是勞動保障類，主要包括退休、失業(yè)人員的工資發(fā)放和社會化管理工作；第三類是家政服務(wù)類，包括居家養(yǎng)老、家政服務(wù)項目的拓展運作和經(jīng)營；第四類是物業(yè)管理類，包括社區(qū)內(nèi)單位、樓宇及居住小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)；第五類是生活保障類，包括最低生活保障人員的審核、救助工作。此外，區(qū)社區(qū)服務(wù)中心統(tǒng)一成立綜合服務(wù)公司，負責(zé)社區(qū)服務(wù)項目的市場化、企業(yè)化運作，從而形成規(guī)范有序的“三級聯(lián)動、六位一體”服務(wù)體系。

2、規(guī)范社區(qū)服務(wù)協(xié)調(diào)機制。要想方設(shè)法爭取駐地單位的支持，充分利用社區(qū)內(nèi)各類設(shè)施和資源，建立資源整合和共享機制，實現(xiàn)社區(qū)各種資源在不同群體之間的合理配 20

置，促進社區(qū)內(nèi)所有居民群眾共同實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”。一是整合物質(zhì)資源。以資源共享，優(yōu)勢互補、互惠互利為原則，積極尋找與駐地單位的利益結(jié)合點，協(xié)調(diào)組織駐地單位的資金投向社區(qū)，并將各類硬件設(shè)施向社區(qū)群眾開放。二是整合人才資源。以黨、團員為主體，積極爭取社區(qū)內(nèi)有專長特長的人才參與，組建志愿者服務(wù)隊，開展各種便民利民服務(wù)。三是整合組織資源。加強對業(yè)主委員會、小區(qū)管委會等社區(qū)內(nèi)各種組織、社團的指導(dǎo)，使其按照有關(guān)章程，自主管理，各司其職，各盡所能，從而把各方面的積極因素調(diào)動起來，降低社區(qū)管理運作成本。

3、強化社區(qū)服務(wù)功能。繼續(xù)深化現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，按照“一街道一品牌，一社區(qū)一特色”的工作思路，不斷加強“夕陽紅工程”、“民情流水線”、“四點半工程”、“民生在線”、“真情1+1服務(wù)站”等便民、惠民服務(wù)，積極發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘、家政和物業(yè)管理等系列服務(wù)，不斷完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，深化服務(wù)內(nèi)涵，構(gòu)建便民利民的服務(wù)平臺。要把為居民服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的重中之重，根據(jù)群眾不同層次需求，堅持以人為本，突出五個重點，體現(xiàn)五種功能：以促進下崗職工再就業(yè)、面向困難群眾社會救助、福利服務(wù)為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的救助保障功能；以幫助居民群眾解決衣食住行方面的生活難題為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的便民利民功能；以滿足群眾人文精神需求為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的休閑娛樂功能：以維護社會穩(wěn)定為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的減震疏導(dǎo)功能；以滿足高收入家庭多樣化、個性化服務(wù)為重點，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的市場導(dǎo)向功能。走社區(qū)服務(wù)社會化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展路子，以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)，以服務(wù)促服務(wù)，形成網(wǎng)絡(luò)化、市場化、規(guī)?；?wù)體系，從而使社區(qū)服務(wù)由單一型向綜合型、粗放型向集約型、政府投入輸血型向自我良性發(fā)展造血型轉(zhuǎn)變。

(五)加強社區(qū)干部隊伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持

建設(shè)一支年輕化、知識化、專業(yè)化的社區(qū)干部隊伍，是推進社區(qū)工作深入開展的重 21

要保證。為此，推進社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，必須把加強和改進社區(qū)干部隊伍建設(shè)作為最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)來抓。

1、轉(zhuǎn)變選人用人方式。一是上級選派。把社區(qū)作為青年干部培養(yǎng)鍛煉的基地，每年選派一批優(yōu)秀年輕機關(guān)干部到社區(qū)進行掛職鍛煉，主要擔(dān)任社區(qū)黨組織書記、居委會主任助理等職，充分發(fā)揮青年干部思想新、活力強的優(yōu)勢，來促進社區(qū)工作水平的不斷提高。二是民主選舉。主要通過社區(qū)黨員大會選舉和社區(qū)居民直選的方式，選舉產(chǎn)生社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會班子。要注意拓寬民主選舉的范圍，符合條件的駐地單位負責(zé)人、長期工作生活在社區(qū)的人員都可以作為參選和被選舉對象，最大限度地整合社區(qū)人才資源。三是公開招聘。對于社區(qū)服務(wù)站等政府花錢買服務(wù)的社區(qū)工作機構(gòu)，要面向社會進行公開招聘，參照公務(wù)員選拔辦法，通過筆試、面試等規(guī)定程序，擇優(yōu)選拔知識化、年輕化、專業(yè)化的社區(qū)工作人員，有效提升社區(qū)工作者隊伍的整體素質(zhì)。

2、切實抓好教育培訓(xùn)。一是建立社區(qū)干部定期培訓(xùn)制度。區(qū)、街要定期對社區(qū)干部進行集中培訓(xùn)，在培訓(xùn)內(nèi)容上注重系統(tǒng)性、針對性和時代性，應(yīng)重點學(xué)習(xí)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)及城市管理等方面的知識。二是利用活動載體，加強對社區(qū)干部的經(jīng)常性教育。要經(jīng)常組織社區(qū)干部到那些社區(qū)工作搞得好的城市參觀學(xué)習(xí)，開闊視野，利用外地經(jīng)驗，結(jié)合本地實際創(chuàng)造性地開展社區(qū)工作。三是有重點地調(diào)訓(xùn)干部。組織、民政部門要有計劃、有重點地對年輕社區(qū)干部進行調(diào)訓(xùn)，確保他們受到高層次培訓(xùn)，盡快成為推動社區(qū)建設(shè)的中堅力量。同時，要加大社區(qū)后備干部的培養(yǎng)力度，建立社區(qū)后備干部專向檔案庫，實行動態(tài)管理，優(yōu)勝劣汰，確保社區(qū)干部新老交替。

3、建立激勵約束機制。一是建立目標管理機制。針對社區(qū)干部存在的職責(zé)不明、責(zé)任感不強的問題，制定社區(qū)各組織成員工作職責(zé)，街道與每一名社區(qū)干部簽定任期目標責(zé)任書，定崗定責(zé)定目標，增強社區(qū)干部責(zé)任感。二是建立雙向考評制度。年末，社 22

區(qū)干部就工作目標完成情況向社區(qū)黨員代表、居民代表作述職報告，黨員和居民代表對其進行民主測評。街道把民主測評結(jié)果作為社區(qū)干部考核的主要依據(jù)，評出優(yōu)秀、稱職、不稱職三個檔次，對不稱職者實行半年到一年的誡勉，對誡勉期滿后考核仍不稱職的按有關(guān)規(guī)定進行辭退。三是建立激勵機制。要提高社區(qū)干部的生活待遇，將社區(qū)干部待遇與工作任務(wù)掛鉤，增加對社區(qū)干部的補助，實行社區(qū)干部養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險制度，解決其后顧之憂。此外，要努力提高社區(qū)干部政治待遇，各級黨組織要積極創(chuàng)造條件增加社區(qū)干部參政、議政的機會，如增加社區(qū)干部參加黨代會、人代會的名額，增強他們的自豪感。

參考文獻：

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4、《求實》制度經(jīng)濟學(xué)視角下的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加軍;

第四篇：城市基層管理體制轉(zhuǎn)型

二十世紀八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進程突飛猛進。不同經(jīng)濟成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式。“小政府、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會和服務(wù)職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。

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