第一篇：中國稅收法制化道路的思考

中國稅收法制化道路的思考 【摘要】隨著中國的社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)越來越進(jìn)入正規(guī)，作為國家職能的保障——稅收，也需要與時俱進(jìn)，更加規(guī)范，稅收的的法制化是現(xiàn)代社會對稅收的要求，也是稅收本身的自我要求，是依法治國方針在稅收方面的體現(xiàn)，只有更加規(guī)范的稅收，才能為國家社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有力的支持。本文簡要介紹了中國稅收法制化的一些情況，并就已有的一些建議歸納總結(jié)，出新。

【關(guān)鍵字】法制化稅收征管法律體系法律意識

一，背景 我國由于歷史原因，在各個方面都落后西方發(fā)達(dá)國家，但是現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)體制需要我們不斷完善稅收制度，使其與國際接軌，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化，特別是加入WTO后，我國稅收法制建設(shè)的進(jìn)程大大加快，然而與WTO基本原則和運(yùn)行機(jī)制以及發(fā)達(dá)國家的稅收法制化建設(shè)相比，我國稅收法制建設(shè)尚存在很大差距，還有許多亟待完善之處，如稅收法律級次較低，稅收基本法立法滯后，稅收執(zhí)法的統(tǒng)一性、規(guī)范性不高，稅收司法保障體系有待加強(qiáng)等。因此，要充分認(rèn)識和估計稅收法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，切實(shí)加強(qiáng)稅收法制建設(shè)。改革開放以來，我國稅收法制化建設(shè)的進(jìn)程不斷加快，一部部稅收方面的法律法規(guī)的出臺，標(biāo)志著我國的稅收法制化建設(shè)進(jìn)入正規(guī)，如《稅收征管法》等稅收程序法的頒布實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范和完善了稅務(wù)執(zhí)法、法制監(jiān)督和法律救濟(jì)的制度體系。法律體系逐漸完善，使得我國的稅收人員在法律上不在是無法可依，同時這些法律法規(guī)的頒布也對國民法律意識的提升起到了良好的促進(jìn)作用。依法治稅觀念日漸深入人心，稅收執(zhí)法環(huán)境有所改善，關(guān)心支持稅收工作的人越來越多。與此同時，我們也不得不承認(rèn)，在此過程中出現(xiàn)了一系列的問題，我們不得不反思，我國的稅收法制化過程中到底出現(xiàn)了什么情況，這是由于什么原因?qū)е碌?，它的解決之道又在何方，這都是我們迫切需要解決的。

二，西方稅收法制化情況

西方發(fā)達(dá)國家由于稅收立法較早，國民法律意識較強(qiáng)，法律體系規(guī)模較大，形成了一個較成熟的稅收立法體系。西方法律體系主張稅收法律主義、稅收公平主義、社會政策主義、實(shí)質(zhì)征稅主義和自由財政主義，并將這些法律主張應(yīng)用到法律政策之中。

所謂稅收法律主義原則，又稱為稅收法定主義原則或稅收法定性原則，是指稅收的征收和繳納必須基于法律的規(guī)定進(jìn)行，沒有法律依據(jù)，國家就不能征稅、任何人就不得被要求納稅。任何稅收行為必須具備法律依據(jù)，稅收立法與執(zhí)法只能在法律的授權(quán)下進(jìn)行，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能在找不到法律依據(jù)的情況下征收稅款。

稅收公平主義，指稅法規(guī)定對納稅人而言必須公平合理不得岐視性對待。稅收公平主義是法的平等性原則在稅法中的體現(xiàn)，與其他稅法基本原則相比，稅收公平主義滲入了更多的社會要求。一般認(rèn)為，稅收公平最基本的含義為稅收負(fù)擔(dān)

必須根據(jù)納稅人的負(fù)擔(dān)能力分配，負(fù)擔(dān)能力相等，稅負(fù)相同，負(fù)擔(dān)能力不等，稅負(fù)不同。稅收社會政策主義，主張國家在利用稅收籌集財政收入的同時，又把它當(dāng)作一種貫徹社會政治經(jīng)濟(jì)政策的重要手段，利用稅收來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和緩解社會分配不公。實(shí)質(zhì)征稅主義，又稱實(shí)質(zhì)所得稅原則，主張從納稅人的實(shí)際情況出發(fā)，而不是只看形式和外表，審查其納稅義務(wù)是否成立以及考核評估其稅負(fù)能力、確定所得額等內(nèi)容。自由財政主義，主張?jiān)趯?shí)行聯(lián)邦或地方自治的國家中，以國家法律統(tǒng)一規(guī)定的準(zhǔn)則和范圍為前提，從憲法上賦予地方政府自主籌集地方資金的職能，并根據(jù)地方之間財政能力差別，實(shí)行無附加條件的財政調(diào)劑制度。

二，我國法制化過程中出現(xiàn)的問題 稅收法律體系不完整，稅收法律體系不完善，法律層次較低，稅收上立法滯后。表現(xiàn)在，我國至今尚未有一部有關(guān)稅收的根本法---稅收基本法出臺，致使國家頒布的稅收程序法、稅收實(shí)體法等法律之間缺乏約束、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，稅收立法工作缺乏規(guī)范性、統(tǒng)一性。我國稅收正式立法少，行政法規(guī)多，主體稅種都沒有立法?，F(xiàn)行工商稅收稅種有20個，上升為正式法律的只有2個，即《外商投資和外國企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》，其余均是由國務(wù)院、財政部發(fā)布的暫行條例、暫行辦法或規(guī)定。這種“有稅無法”的現(xiàn)象降低了稅收法律級次，并從根本上導(dǎo)致了征稅的隨意性和稅收功能的軟化，不利于稅法的貫徹實(shí)施。

稅收執(zhí)法易受外部因素影響，執(zhí)法剛性不強(qiáng)，質(zhì)量不高，執(zhí)法程序不到位。

在稅收執(zhí)法過程中，程度不同地存在著以權(quán)代法、以補(bǔ)代罰、以罰代刑的現(xiàn)象，稅務(wù)干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)不高造成我國稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員也參差不齊地存在著素質(zhì)低下問題，從而使執(zhí)法違法的現(xiàn)象大量出現(xiàn)，在客觀上延緩了稅收法制建設(shè)的進(jìn)程。此外，執(zhí)法程序不到位、執(zhí)法行為不規(guī)范也是一個突出問題，在基層稅務(wù)人員中“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象比較普遍，往往容易被略通程序法的偷逃稅者，抓住執(zhí)法程序中的一點(diǎn)漏洞，提起行政復(fù)議和行政訴訟，近年來，稅務(wù)機(jī)關(guān)的敗訴率有逐年攀升的態(tài)勢，執(zhí)法程序的不規(guī)范已不適應(yīng)依法行政的形勢發(fā)展需要。

稅務(wù)司法不健全，稅務(wù)司法體系不健全，稅務(wù)行政執(zhí)法無法保障。目前，我國尚沒有一個真正意義上的專門審理稅務(wù)犯罪案件的司法機(jī)構(gòu)，只能有地方人民法院代為審理。在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)生的稅務(wù)案件情況復(fù)雜，量大面廣，政策性、業(yè)務(wù)性很強(qiáng)，現(xiàn)有的辦案機(jī)構(gòu)由于受到稅法和稅收專業(yè)人才方面的限制，給涉稅犯罪案件的及時審理和準(zhǔn)確裁定帶來一定的困難，形成了立案難、結(jié)案難的不良現(xiàn)象，導(dǎo)致偷稅、逃稅、騙稅和暴力抗稅案件得不到及時懲處，涉稅治安案件有增無減的局面。

依法納稅環(huán)境文化氛圍沒有形成，我國公民納稅意識淡薄，部分納稅人依法納稅意識不強(qiáng)，依法納稅的主動性、積極性都不夠，原因在于長期以來，稅法教育和稅收宣傳的內(nèi)容不夠透明和普及，片面強(qiáng)調(diào)納稅主體的義務(wù)，而對其擁有的權(quán)利宣傳不足。國家稅款的使用與公民聯(lián)系透明度不強(qiáng)，使公民只關(guān)心稅款征收帶來的直接經(jīng)濟(jì)利益，而沒有看到因國家稅款的使用為其帶來的有效補(bǔ)償。稅收宣傳中類似“稅收取之于民，用之于民”這樣的提法，過于空洞和抽象，缺乏具體化和深入淺出的表現(xiàn)形式。

稅務(wù)代理業(yè)不能適應(yīng)時代需求，我國從20世紀(jì)80年代初開始興起稅務(wù)代理業(yè)務(wù)，截止1999年上半年，全國有稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)只有多家，從業(yè)人員也才近萬，發(fā)展速度相當(dāng)緩慢，這種緩慢的發(fā)展速度不利于配合深化稅收征管改革，不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人之間形成有效的相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制，不利于維護(hù)國家利益和委托人的合法權(quán)益，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三，對于這些問題的幾點(diǎn)建議

適應(yīng)國際通行規(guī)則要求，完善和規(guī)范立法，盡快著力提高當(dāng)前稅收的法律級次。我國目前普遍存在“有稅無法”的現(xiàn)象，稅法的法律級次不高，現(xiàn)行的很多稅收政策，尤其是一些很重要的政策是通過部委規(guī)章、規(guī)范性文件形式公布實(shí)施的，這種方式固然具有靈活性的優(yōu)勢，便于政策及時調(diào)整。但與國際通行規(guī)則不接軌，缺乏透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)見性。當(dāng)前，應(yīng)將一些較為成熟和穩(wěn)定的稅收政策和規(guī)定，特別是一些重要的可能涉及外資企業(yè)和外籍個人的稅收政策，盡快以法律或行政法規(guī)的形式公布實(shí)施。對于那些需要靈活調(diào)整的政策，也應(yīng)當(dāng)在立法時予以明確授權(quán)。修訂后的稅法應(yīng)做到明確、規(guī)范、公開和可預(yù)見性。盡快頒布《稅收基本法》或《中華人民共和國稅收法》。作為憲法精神的延伸，貫徹稅收法定義原則，為各項(xiàng)稅收基本問題提供法律規(guī)范，維護(hù)稅收法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。規(guī)范稅收立法行為。按照國際通行規(guī)則中的統(tǒng)一性原則，經(jīng)全國人大立法程序批準(zhǔn)的有關(guān)法律制度，在全國范圍內(nèi)必須統(tǒng)一實(shí)行，應(yīng)制止地方越權(quán)制定稅收政策的行為。建立稅法公告制度。對于新頒布實(shí)施的法律，要提前公布，不應(yīng)溯及既往，同時，也便于稅收政策公開透明。

規(guī)范稅收執(zhí)法行為，提高執(zhí)法透明度提高稅收執(zhí)法的規(guī)范性。嚴(yán)格履行法定程序是規(guī)范稅收執(zhí)法的重要保證，應(yīng)當(dāng)將各地不同的稅收征管方式盡量統(tǒng)一起來，將征管中的每一個環(huán)節(jié)通過程序固定下來，按規(guī)則操作，同時針對重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象，增強(qiáng)稅收執(zhí)法人員的程序意識，加強(qiáng)對稅務(wù)執(zhí)法人員的法制培訓(xùn)，通過大力推行稅收執(zhí)法資格認(rèn)證制度，提高執(zhí)法水平。強(qiáng)化稅收執(zhí)法的統(tǒng)一性。嚴(yán)禁各級稅務(wù)機(jī)關(guān)越權(quán)執(zhí)法，保障國內(nèi)市場的統(tǒng)一和企業(yè)間的公平競爭。通過執(zhí)法公示制度、執(zhí)法檢查制度和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度的實(shí)施，促進(jìn)稅收執(zhí)法的統(tǒng)一、公正、公開。加大稅收執(zhí)法力度，堵塞稅收征管漏洞。一是加強(qiáng)對跨國公司和國際貿(mào)易的反避稅力度；二是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對私營、民營和外資的稅收管理和稅源監(jiān)控；三是應(yīng)當(dāng)加快稅收管理電子化進(jìn)程，增強(qiáng)對電子商務(wù)等新型貿(mào)易方式的監(jiān)控和管理能力，提高稅收征管效率。

建立健全稅務(wù)司法機(jī)構(gòu)，健全稅務(wù)司法體系建立稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)。借鑒國際上設(shè)立稅警的經(jīng)驗(yàn)以及國內(nèi)海關(guān)的作法，抽調(diào)精通業(yè)務(wù)的稅務(wù)稽查人員和精通法律的公安經(jīng)偵人員共同組成由公安部和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)的稅務(wù)警察隊(duì)伍，并通過正規(guī)專業(yè)的培訓(xùn)，使稅務(wù)警察具備良好的思想素質(zhì)和處理緊急事態(tài)的能力，保證各級稅務(wù)人員能夠在一個安全穩(wěn)定的法制環(huán)境中工作。成立稅務(wù)專業(yè)法院

（法庭），專門審理稅務(wù)違法案件。稅務(wù)專業(yè)法院與地方法院相比，沒有專業(yè)知識的限制，其行政隸屬上為獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，不隸屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)，受最高人民法院司法程序的指導(dǎo)，在行政管理上，實(shí)行自主管理，下級稅務(wù)法院只對上級稅務(wù)法院負(fù)責(zé)，完全獨(dú)立于地方各級政府的管理和制約，便于稅務(wù)法院獨(dú)立執(zhí)法，避免行政干預(yù)。完善稅務(wù)司法程序。一是完善稅務(wù)征管程序，包括征收和檢查程序、征管人員的回避制度等；二是完善稅務(wù)行政復(fù)議制度，要為納稅人行政復(fù)議權(quán)提供時間、地點(diǎn)和程序上的方便；三是建立稅務(wù)審判程序，納稅人對復(fù)議決定不服的，可依法向稅務(wù)法庭提請?jiān)V訟，進(jìn)入審判程序。

加快建設(shè)全社會普遍的守法環(huán)境首先要通過各種方法保持社會信息交流渠道的暢通，要讓納稅人不僅能夠了解稅收的性質(zhì)，還可以知道稅款的去向，在明確自身義務(wù)的同時，也對自己的權(quán)益有足夠的認(rèn)識和維護(hù)，這是促進(jìn)自覺依法納稅的首要措施。其次，要開展全方位、立體化、多層次、多形式的稅收法制宣傳教育活動，充分發(fā)揮宣傳部門、教育部門、法制部門和新聞媒體的職能，宣傳活動要深入、持久、高效。第三，盡量使全民參與稅收法制建設(shè)的全過程。從稅收法制的制定開始，廣泛征求群眾意見，讓全民參與立法；聘請群眾擔(dān)任依法治稅監(jiān)督員，監(jiān)督稅收執(zhí)法和司法過程中的違法違紀(jì)和不作為的行為。只有全社會都來關(guān)心和參與稅收法制化建設(shè)，中國的稅收才能應(yīng)對復(fù)雜多變的國際形勢，更好地保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的健康發(fā)展，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

加快建設(shè)稅務(wù)代理業(yè)。健全稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)。稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)作為社會中介機(jī)構(gòu)，同律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所一樣，不應(yīng)隸屬于任何政府部門。提高稅務(wù)代理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，這是稅務(wù)代理業(yè)發(fā)展的根本保證。加強(qiáng)服務(wù)宣傳，讓稅務(wù)代理走向市場。稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從稅務(wù)機(jī)構(gòu)中剝離出來，找準(zhǔn)自己的市場定位。稅務(wù)代理業(yè)是服務(wù)業(yè)，而非壟斷和強(qiáng)制性行業(yè)。我國的稅務(wù)代理業(yè)要從“行政型”走向“市場導(dǎo)向型”，就要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，進(jìn)行市場運(yùn)作，加強(qiáng)業(yè)務(wù)宣傳。當(dāng)納稅人真正認(rèn)識了稅務(wù)代理，稅務(wù)代理的業(yè)務(wù)范圍和市場范圍就自然擴(kuò)展了?？傊?，發(fā)展稅務(wù)代理是一種必然趨勢，是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種現(xiàn)實(shí)需求，只有認(rèn)識其不足并對癥下藥，我國的稅務(wù)代理業(yè)才能健康有序地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：《稅務(wù)研究》2004年第02期《我國稅收法制化建設(shè)的國際借鑒研究》

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1997年4月第1版。謝永梅《WTO與我國的稅收法制建設(shè)》，《南方經(jīng)濟(jì)》2002年第4

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湯貢亮《市場經(jīng)濟(jì)條件下的中國稅收法制建設(shè)》，《財經(jīng)論叢》2002年5月。

徐晨《稅收依法行政中存在的問題與對策研究》，《湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2002年7月。

第二篇：對于城市管理法制化的思考

對于城市管理法制化的思考

文章標(biāo)題：對于城市管理法制化的思考

一、實(shí)現(xiàn)城市管理法制化，是科學(xué)管理城市的必然要求。法制是克服城市管理執(zhí)法隨意性的重要手段。目前的城市管理中隨意執(zhí)法的問題也比較突出。要解決這個問題，必須通過法制手段來規(guī)范、制約和調(diào)整。依法管理城市是保障市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，優(yōu)美的環(huán)境就是生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。依

法管理城市的任務(wù)就是美化城市環(huán)境、優(yōu)化城市秩序、最大限度地發(fā)揮城市的綜合功能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步服務(wù)。依法管理城市是加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。城市管理工作是兩個文明建設(shè)的最佳結(jié)合點(diǎn)，是社會主義精神文明建設(shè)的重要方面。

二、實(shí)現(xiàn)城市管理法制化，必須建立和完善城管法規(guī)體系。

依法管理城市，必須完善城市管理法規(guī)體系。城管法律體系應(yīng)該是一個“樹”形的網(wǎng)絡(luò)：一是由全國人大根據(jù)國家根本法和基本法的規(guī)定制定國家統(tǒng)一的城市管理法典，這是城管法律體系的“樹干”。二是各省、自治區(qū)及享受立法權(quán)的城市，根據(jù)各地具體情況制定和完善相應(yīng)的地方性法規(guī)和專項(xiàng)規(guī)章，這是城管法規(guī)體系的“樹枝”。三是各市的城管工作部門根據(jù)城管的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章制定一般規(guī)范性文件，這是城管法規(guī)體系的“樹葉”。依法管理城市，必須重點(diǎn)解決好城管立法的突出問題。

（一）是要加快立法進(jìn)度，提高立法水平。

（二）是要明確規(guī)定主管部門，防止行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉和互相扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）是應(yīng)當(dāng)賦于城管部門一定的強(qiáng)制措施。(四)是應(yīng)當(dāng)賦于城管部門多種行政處罰權(quán)力。

三、實(shí)現(xiàn)城市管理法制化，必須加強(qiáng)公民的整體素質(zhì)教育。

提高公民的文明意識，是實(shí)現(xiàn)城市管理法制化的基礎(chǔ)。必須重視市民的法制教育，增強(qiáng)市民的城管法制意識，提高文明素質(zhì)，使市民理解和支持城管執(zhí)法工作，才能順利推進(jìn)城市管理法制化的進(jìn)程。加大宣傳教育力度，是提高公民法律意識的重要途徑。要組織形式活潑、內(nèi)容豐富、群眾喜聞樂見的宣傳活動，大力宣傳城管法規(guī)。全民參與是依法管理城市的根本保障。樹立以人為本的觀念，廣泛開展群眾性創(chuàng)建活動，發(fā)動群眾都來做城市美容師，動員市民自已動手、美化家園。

四、實(shí)現(xiàn)城市管理法制化，必須建立一支高素質(zhì)的城管監(jiān)察隊(duì)伍。

只有建立一支思想好、作風(fēng)硬、紀(jì)律嚴(yán)、業(yè)務(wù)精、形象美的執(zhí)法隊(duì)伍，才能保證各項(xiàng)城管法律法規(guī)的順利、正確實(shí)施，才能完成黨和政府賦于的城市管理監(jiān)察任務(wù)。

依法管理城市，必須加強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)的教育。首先，城管監(jiān)察隊(duì)員必須堅(jiān)持學(xué)習(xí)馬列主義，毛澤東思想和鄧小平理論，學(xué)習(xí)江澤民同志關(guān)于“講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣”指示精神，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨。其次，要注重加強(qiáng)隊(duì)員專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，為準(zhǔn)確執(zhí)法、依法行政打下良好的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

五、實(shí)現(xiàn)城市管理法制化，必須加強(qiáng)城管執(zhí)法監(jiān)督

加快城市管理法制化的進(jìn)程在建立一套完整的城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，以確保城管執(zhí)法的嚴(yán)肅性，規(guī)范城管隊(duì)員的執(zhí)法行為。

規(guī)范城管執(zhí)法行為，必須強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。要在城市管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立執(zhí)法責(zé)任追究制度，形成監(jiān)督執(zhí)法人員行使權(quán)力的嚴(yán)格紀(jì)律保障。規(guī)范城管執(zhí)法行為，必須開展社會監(jiān)督。加強(qiáng)社會監(jiān)督一方面要求城管隊(duì)員在執(zhí)法時做到“五統(tǒng)一”，便于群眾監(jiān)督；另一方面要在社會各界聘請社會監(jiān)督員，向社會公布監(jiān)督熱線等，同時，還要發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用。

隨著社會主義市場體經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市現(xiàn)代化的發(fā)展，法制已逐漸成為城市管理的基本手段。只要我們正確認(rèn)識城市管理法制化的重要意義，不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，堅(jiān)持依法管理城市，我們的城市就一定能變得更加美麗、文明。

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第三篇：中國環(huán)境NGO的發(fā)展及其法制化

中國環(huán)境NGO的發(fā)展及其法制化

摘要：中國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展離不開公民社會的成長, 作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非政府非贏利組織NGO，其在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)和運(yùn)行過程中所遭遇的種種制度羈絆, 在一定程度上透視了公民社會的不完全性。文章通過對中國環(huán)境NGO發(fā)展的分析來，從加強(qiáng)法制環(huán)境建設(shè)、推動環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與、加強(qiáng)政府對NGO的輔導(dǎo)和支持等方面提出了促進(jìn)我國環(huán)境NGO 健康發(fā)展的對策建議。關(guān)鍵詞：環(huán)境NGO、發(fā)展、制度化

NGO(non-governmental organization),我國通常稱為非政府組織,是指是指不以營利為目的、主要開展公益性或互益性社會活動的獨(dú)立的民間組織。環(huán)境NGO, 則是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為特定目標(biāo)而組織起來的民間社會組織。環(huán)境NGO是近年來活躍于我國環(huán)境保護(hù)舞臺上的一支力量,但其在發(fā)展過程中也面臨一些困境亟待破解。

一、我國環(huán)境NGO的產(chǎn)生以及原因

（一）中國環(huán)境NGO的產(chǎn)生

環(huán)境NGO,即參與環(huán)境治理的非政府組織。中國最早的

第四篇：關(guān)于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化法制化的幾點(diǎn)思考

關(guān)于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化法制化的幾點(diǎn)思考

關(guān)于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化法制化的幾點(diǎn)思考

機(jī)構(gòu)編制管理工作是黨的組織建設(shè)和國家政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，直接關(guān)系到行政體制建設(shè)、機(jī)關(guān)效能建設(shè)、財政支撐能力等全局性工作。改革開放以來，黨中央、國務(wù)院一直強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作。黨的十六大再次提出“實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化”。今年2月14日，國務(wù)院頒布了《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，這個條例是新中國成立以來第一部規(guī)范地方機(jī)構(gòu)編制管理的行政法規(guī)，填補(bǔ)了地方機(jī)構(gòu)編制管理工作的法制空白。在這之前，中編辦、監(jiān)察部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定>的通知》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)。3月15日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》(以下簡稱《通知》)。《條例》、《通知》和《暫行規(guī)定》的頒布下發(fā)，充分表明了黨中央、國務(wù)院和中央編委對加強(qiáng)完善機(jī)構(gòu)編制管理工作的高度重視和堅(jiān)定決心，也對機(jī)構(gòu)編制管理提出了新的更高的要求。因此，如何結(jié)合太原市實(shí)際，積極探索和創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理辦法，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化法制化，就成為當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理工作面臨的首要任務(wù)。

一、當(dāng)前全市機(jī)構(gòu)編制管理中存在的主要問題

機(jī)構(gòu)編制工作作為行政管理體制的一部分，是隨著社會發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理體制改革的深化而逐步建立和完善的。近幾年，我市各級機(jī)構(gòu)編制部門認(rèn)真貫徹中央和省關(guān)于加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的精神，銳意改革創(chuàng)新，取得了一些成效，但其內(nèi)在矛盾仍然比較突出，主要表現(xiàn)為“三沒有、三不強(qiáng)”：

(一)機(jī)構(gòu)編制管理沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性不強(qiáng)。

市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，機(jī)構(gòu)編制部門作為負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)編制管理的職能部門，依法行政是本質(zhì)要求。但這幾年從中央到省在依法管理機(jī)構(gòu)、編制、規(guī)格等方面都缺少具體、靈活、可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。有的標(biāo)準(zhǔn)核定過老、過寬，不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要；有的標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性，不利于綜合考慮實(shí)際情況后執(zhí)行。一直以來，我們對機(jī)構(gòu)編制的管理，主要靠三種方法，一是靠政策，二是靠經(jīng)驗(yàn)，三是靠比較。這些方法雖然在一段時期內(nèi)，有其一定的合理性和可行性，但面對機(jī)構(gòu)編制管理對象門類廣、單位多、情況復(fù)雜、差很大，這樣做畢竟缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性和說服力，所以經(jīng)常遇到人為干預(yù)、條條干預(yù)等問題，出現(xiàn)了編制部門管理缺少權(quán)威、編制工作紀(jì)律難以得到遵守等現(xiàn)象。2007年上半年，我辦收到因要求上下對口成立相應(yīng)事業(yè)機(jī)構(gòu)和增加事業(yè)編制的請示有

件，因部門職能轉(zhuǎn)變要求提高機(jī)構(gòu)規(guī)格的請示有

件，但由于許多機(jī)構(gòu)編制管理事項(xiàng)無標(biāo)準(zhǔn)可依，使機(jī)構(gòu)編制部門很難頂住各方面的壓力，造成機(jī)構(gòu)編制反彈的勢頭一直得不到有效控制。

(二)部門配合機(jī)制沒有建立完善，“總開關(guān)”作用不強(qiáng)。

機(jī)構(gòu)編制無小事。我們常說“職能就是權(quán)，機(jī)構(gòu)就是牌，職數(shù)就是帽，編制就是錢”。任何一個小小的疏忽都會給黨和人民的事業(yè)造成損失。但由于編辦單獨(dú)設(shè)置時間短，許多工作機(jī)制還不規(guī)范、不完善，編制部門“把關(guān)和協(xié)調(diào)”的作用還沒有得到充分發(fā)揮。如：各級各部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，雖然由機(jī)構(gòu)編制部門核定，但具體配備由組織部門負(fù)責(zé)，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的不完善，使機(jī)構(gòu)編制部門缺乏有效的監(jiān)督和控制手段，導(dǎo)致部門超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，全市目前超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的單位有

個。而由于這些領(lǐng)導(dǎo)干部擠占了一般人員的編制，又造成了官多兵少，人員結(jié)構(gòu)管理不到位的現(xiàn)象。再比如：公務(wù)員考試錄用和軍轉(zhuǎn)干部安置由人事部門管理，由于缺少編制部門與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，沒有事前審核用編計劃，就出現(xiàn)了“人已到崗工作，才發(fā)現(xiàn)部門沒有編制”的現(xiàn)象。經(jīng)統(tǒng)計，截止2006年底，市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位共接收安置軍轉(zhuǎn)干部

名，超編接收的單位有14個。究其根源主要是部門配合機(jī)制沒有建立，有些職能部門片面強(qiáng)調(diào)自身利益，唯恐影響到本部門權(quán)力，缺乏大局意識，從而造成機(jī)構(gòu)編制管理工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性大打折扣。特別是近幾年，大中專學(xué)生的就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻。在山西這個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，人們“鐵飯碗”的意識仍比較濃厚，企業(yè)不太景氣，使許多高校畢業(yè)生想盡千方百計、克服千難萬險，也要擠進(jìn)行政事業(yè)單位，編辦自然成了“控”與“進(jìn)”矛盾的焦點(diǎn)，在這種情況下，編制部門一家要“按編控制”，難度可想而知。(三)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管職能沒有完全發(fā)揮，震懾力不強(qiáng)。近幾年，中央和省明顯加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的工作力度，中央編辦開通了“12310”監(jiān)督舉報電話，出臺了“五不準(zhǔn)”規(guī)定，我省也提出了“三個從嚴(yán)”的要求，但超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部、隨意增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、部門職能履行不到位等問題仍然存在。究其原因，關(guān)鍵是監(jiān)管不力，責(zé)任不明。

監(jiān)管不力主要表現(xiàn)在：管廟不管神，管編不管人，管職能不管運(yùn)行。管廟不管社，是指只管機(jī)構(gòu)設(shè)立和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的審批，不管機(jī)構(gòu)組建如何和職數(shù)超不超；管編不管人，是指只管核定下達(dá)編制，不管核定的編制具體怎樣使用，使用是否合理，是否符合人員結(jié)構(gòu)要求；管職能不管運(yùn)行，是指只管核定機(jī)構(gòu)的職能，不管這些職能運(yùn)行的實(shí)際效果?！叭苋还堋钡暮蠊阌枚嘌浴３殧?shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，增加了干部管理的難度；超編進(jìn)人，使編制失去了意義，增加了財政負(fù)擔(dān)；不管機(jī)構(gòu)運(yùn)行的實(shí)際成效，有的變?yōu)橐蛉嗽O(shè)崗、因人設(shè)位的“關(guān)系機(jī)構(gòu)”，有的變?yōu)樯舷聫?qiáng)行對口而不起多大作用的“空殼機(jī)構(gòu)”，有的變?yōu)槁毮芙徊驽e位的“打架機(jī)構(gòu)”等。

責(zé)任不明主要表現(xiàn)在：機(jī)構(gòu)編制管理行為的法律責(zé)任模糊不清，缺乏嚴(yán)格的違紀(jì)處罰制裁內(nèi)容，這也是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制管理軟弱的一個重要原因。比如對超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部和擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究問題，我們常常在政策性文件中規(guī)定：一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員的責(zé)任，并責(zé)令限期整改。但這些都是籠統(tǒng)的概念，“嚴(yán)肅追究”具體用什么政策來嚴(yán)肅，嚴(yán)肅到什么程度，責(zé)任到底如何追究，追究到什么程度；“限期整改”，限到什么時候，到時不整改又能如何等等。

二、關(guān)于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化法制化的幾點(diǎn)思考(一)研究制定管理標(biāo)準(zhǔn)是搞好機(jī)構(gòu)編制管理工作的根本。國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出，要科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，核定人員編制，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制法定化。因此，研究制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，制定一個相對穩(wěn)定、系統(tǒng)、科學(xué)的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，對于充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制管理的效益，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置執(zhí)政資源，有效控制人員具有重要意義。

1、制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)要抓住重點(diǎn)。

機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)涉及面廣，在研究制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)工作中，必須抓住重點(diǎn)，循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧，逐步完善。首先，制定人員編制管理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是機(jī)構(gòu)編制管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)具體包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備和人員編制三方面的內(nèi)容，其中在人員編制管理上，行政編制總額由中央機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，再分配到省市縣鄉(xiāng)各級，這一塊控制和調(diào)節(jié)基本到位；事業(yè)編制總額則是由各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，自行確定，自主管理。其次，應(yīng)以公益性事業(yè)單位為重點(diǎn)制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)。按照事業(yè)單位分改革方向，事業(yè)單位將分為行政管理類、社會公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類三大類，行政管理類和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位將逐步退出事業(yè)機(jī)構(gòu)序列，社會公益類將成為事業(yè)機(jī)構(gòu)的主體。這類事業(yè)單位承擔(dān)著政府最基本的公益服務(wù)職能，經(jīng)費(fèi)來源完全靠政府投入，而且從現(xiàn)實(shí)情況來看，這類事業(yè)單位缺乏規(guī)范管理的情況也最為嚴(yán)重。因此，對公益性事業(yè)單位實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，將有利于健全政府公益職能，控制財政撥款事業(yè)編制的增長，進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平。第三，應(yīng)先行考慮制定某些重點(diǎn)行業(yè)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。我市有公益類事業(yè)單位

個，這類事業(yè)單位門類繁多，對每一類事業(yè)單位都制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)也不現(xiàn)實(shí)。而集中在教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域的事業(yè)單位，如各類學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，無論是機(jī)構(gòu)數(shù)量，還是編制數(shù)量，都在事業(yè)單位中占很大比重。因此，可結(jié)合正在進(jìn)行的事業(yè)單位分類改革，在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)出臺各類學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等行業(yè)的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。

2、制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)要準(zhǔn)確有權(quán)威。

制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)過程中，各項(xiàng)具體指標(biāo)及其權(quán)重的確定既是難點(diǎn)也是關(guān)鍵。因此，在制定管理標(biāo)準(zhǔn)時，要深入調(diào)查研究，科學(xué)論證分析。要在認(rèn)真了解各方面具體情況、充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，對影響定編的主要因素進(jìn)行全方位、多角度的綜合分析研究，確定影響工作量的各項(xiàng)主要因素，準(zhǔn)確衡量各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，并努力把它們在管理標(biāo)準(zhǔn)中合理體現(xiàn)出來，盡可能使具體指標(biāo)的確定更為科學(xué)、權(quán)威。同時，要以現(xiàn)實(shí)狀況對擬定的編制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較分析，驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)的可行性和操作性，從而在我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、機(jī)構(gòu)編制現(xiàn)狀和保持社會穩(wěn)定等各方面找到平衡點(diǎn)。以研究制定事業(yè)編制總量標(biāo)準(zhǔn)為例：事業(yè)編制總量的變化，主要是隨著所承擔(dān)的工作任務(wù)的變化而變化，而影響工作任務(wù)的因素中，人口、地域面積、經(jīng)濟(jì)總量的影響最大；同時，由于事業(yè)編制所需經(jīng)費(fèi)主要由財政負(fù)擔(dān)，財政的承受能力也是必須考慮的重要因素。首先在現(xiàn)有市縣(區(qū))事業(yè)編制總量的基礎(chǔ)上，全面把握市、縣(市、區(qū))的人口、地域面積、國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入等因素對機(jī)構(gòu)編制的影響，準(zhǔn)確衡量各要素的權(quán)重，合理確定事業(yè)編制總量基數(shù)；其次，可根據(jù)我市社會事業(yè)的發(fā)展要求和財政收入增長情況確定一個年增長比例，將每年的財政撥款事業(yè)編制控制在一定總量內(nèi)，從而有效遏制機(jī)構(gòu)編制的膨脹勢頭。再比如：目前，全市正在進(jìn)行中小學(xué)教職工編制核定，通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)這個標(biāo)準(zhǔn)只確定了師生比一個參照點(diǎn)，還應(yīng)考慮城鄉(xiāng)環(huán)境、班級額度、學(xué)校規(guī)模、教師任教科目等因素，40頁

3、制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)要做到具體規(guī)范有剛性。近年來，我們從實(shí)際出發(fā)，不斷完善機(jī)構(gòu)編制審批工作流程，也初步形成了一些機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)，如：在核定人員編制數(shù)量時，有機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格按編制標(biāo)準(zhǔn)核定，沒有機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的根據(jù)其職責(zé)任務(wù)，按照精簡效能的原則核定；部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)原則上按2-4名配備，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)原則上3人以上設(shè)1個內(nèi)設(shè)。但這些標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容比較單一，也沒有形成規(guī)范性文件，機(jī)構(gòu)編制管理的剛性約束不強(qiáng)。讓我們感到高興的是，最近國務(wù)院頒布的《條例》中，對機(jī)構(gòu)編制管理有了明確規(guī)定，改變了多年來機(jī)構(gòu)編制管理無法律依據(jù)的局面，但具體實(shí)施起來，還必須出臺具有剛性的“實(shí)施細(xì)則”。在制定黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)時，要在機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備、工勤人員編制等方面做出具體規(guī)定。如：部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備標(biāo)準(zhǔn)：4名編制的處室配備1職，5-7名編制的處室配備2職，8名編制以上的處室3配備職，公安政法部門20名編制以上的處室可以配備4職；工勤人員編制標(biāo)準(zhǔn)：一般按照部門行政編制總數(shù)的10%左右的比例核定工勤人員編制。其中，人員編制在60名以下的按12%核定，60-100名的按10%核定，100-200名的按8%核定，200名以上的按5%核定等等。在制定事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)時，要重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個方面管理標(biāo)準(zhǔn)的研究制定。一是事業(yè)編制總量控制管理標(biāo)準(zhǔn)。為適應(yīng)當(dāng)前事業(yè)機(jī)構(gòu)編制管理從微觀管理向總量控制管理的要求，可結(jié)合我市人口、面積、財政收入等各方面的因素，研究制定各類事業(yè)單位總量控制標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步將市、縣兩級的事業(yè)機(jī)構(gòu)編制納入總量控制的范圍，制定標(biāo)準(zhǔn)，控制增長。二是機(jī)構(gòu)規(guī)格管理標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合事業(yè)單位改革，建立若干不同于行政級別、能科學(xué)反映各類事業(yè)單位人員數(shù)量、專業(yè)特點(diǎn)及能力的等級規(guī)格。三是人員結(jié)構(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前事業(yè)單位人員編制的使用存在著一定的隨意性，必須根據(jù)工作性質(zhì)和職責(zé)任務(wù)，制定標(biāo)準(zhǔn)，合理確定各類事業(yè)單位人員編制中管理人員、專業(yè)人員、工勤人員的結(jié)構(gòu)比例。同時，要求事業(yè)單位及其主管部門在核定的人員編制結(jié)構(gòu)比例內(nèi)使用編制，配備人員，從而優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高人員素質(zhì)，促進(jìn)事業(yè)單位的健康發(fā)展。四是領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理缺乏規(guī)范，必須參照黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理的辦法，根據(jù)職責(zé)任務(wù)和人員編制總數(shù)等情況，制定管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行規(guī)范管理。

4、制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)要建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)具有法規(guī)性質(zhì)，一旦出臺，將在較長時間、較大范圍內(nèi)對機(jī)構(gòu)編制管理產(chǎn)生指導(dǎo)和約束作用。但同時，機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)還要富有“彈性”和“變性”。所謂“有彈性”，就是標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)留有一定的余地，做到宏觀管住，微觀放活。如：在事業(yè)編制總量內(nèi)分類下達(dá)使用編制時，對公益類事業(yè)單位保證重點(diǎn)，促進(jìn)發(fā)展；對行政類事業(yè)單位，嚴(yán)格控制，定項(xiàng)定量；對生主經(jīng)營類事業(yè)單位，合理定編，鼓勵發(fā)展。再比如：在確定事業(yè)編制總量的基礎(chǔ)上，運(yùn)用彈性調(diào)控手段，用好用活事業(yè)編制。對年內(nèi)凡需增加或調(diào)整編制，都要控制在總量之內(nèi)；編制調(diào)整量原則上實(shí)行全額向差額、差額向自收自支的“順向”流動辦法，保證不增加不必要的財政負(fù)擔(dān)；新增事業(yè)編制調(diào)整量主要用于科、教、科、文、衛(wèi)等社會公益事業(yè)單位；對一些事業(yè)單位特別是科研院所、學(xué)校、醫(yī)院，采用“引進(jìn)優(yōu)秀人才增編”的管理辦法予以解決；對職能加強(qiáng)或新增職能的機(jī)構(gòu)，整合資源、挖掘潛力，相應(yīng)調(diào)整、增加編制；對職能弱化或消亡的機(jī)構(gòu)，清理整頓后相應(yīng)減少或收回編制，從而控制編制總量不突破。所謂“有變性”，就是要定期對管理標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況進(jìn)行評估，根據(jù)各方面情況的變化，適時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整和修訂，以不斷適應(yīng)事業(yè)機(jī)構(gòu)編制管理的需要。對現(xiàn)有事業(yè)機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理，有的要明確予以廢止，有的要重新加以修訂，逐步建立起符合機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)體系。同時，加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)管理情況的后期監(jiān)督，進(jìn)一步創(chuàng)新管理制度、手段和方法，建立動態(tài)管理和調(diào)整機(jī)制，提高標(biāo)準(zhǔn)核定的科學(xué)性和前瞻性，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范化和科學(xué)化。

(二)完善部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制是搞好機(jī)構(gòu)編制管理的基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)編制管理是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的工作，它涉及到組織、人事、財政、紀(jì)檢等各個職能部門，如職數(shù)控制、人員調(diào)配、統(tǒng)配人員安置、統(tǒng)發(fā)工資等，絕不能就編制抓編制?！稐l例》、《通知》和《暫行規(guī)定》也重申和強(qiáng)調(diào)要建立健全機(jī)構(gòu)編制部門與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合和制約機(jī)制，進(jìn)一步豐富了綜合約束機(jī)制的內(nèi)容，強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)編制管理力度。因此，必須在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮編委的組織協(xié)調(diào)作用，建立編制與組織、人事、財政、教育、勞動、紀(jì)檢等部門的相互配合的協(xié)調(diào)機(jī)制，真正形成在強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理上各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的工作格局。

1、建立五部門聯(lián)席會議制度。

聯(lián)席會議由市編辦負(fù)責(zé)召集，由市編辦、市紀(jì)檢委、市委組織部、市財政局、市人事局五部門組成。辦公室設(shè)在市編辦，承擔(dān)會議日常工作。會議主要研究分析機(jī)構(gòu)編制工作形勢，擬定全市機(jī)構(gòu)編制政策規(guī)定，制定機(jī)構(gòu)編制工作聯(lián)動機(jī)制，協(xié)調(diào)組織對機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。聯(lián)席會議原則上每季度召開一次全體會議。同時，還可針對公務(wù)員招考、事業(yè)單位人員招聘、軍轉(zhuǎn)安置、學(xué)生分配、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備等編制使用重要事宜，臨時召開聯(lián)絡(luò)會議。聯(lián)席會議形成的決議，各部門要按工作職責(zé)分別落實(shí)。從而將編制部門與同級相關(guān)部門的力量整合起來，互通信息，相互配合，相互支持，共同把關(guān)，最終形成一個和諧的機(jī)構(gòu)編制工作新群體。

2、建立機(jī)構(gòu)編制管理信息網(wǎng)絡(luò)。

加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制工作信息化建設(shè)，是創(chuàng)新管理方式的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，組織研發(fā)機(jī)構(gòu)編制管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，分別建立機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)庫、事業(yè)數(shù)據(jù)庫、縣區(qū)數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)參數(shù)庫等，實(shí)現(xiàn)《機(jī)構(gòu)編制管理證》全部網(wǎng)上辦理，將為機(jī)構(gòu)編制管理的數(shù)據(jù)傳報、信息統(tǒng)計、資料匯總、指導(dǎo)監(jiān)督等，提供準(zhǔn)確便捷的服務(wù)載體。依托網(wǎng)絡(luò)管理，可以全面準(zhǔn)確地反映機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制人員各方面的詳細(xì)情況，管理監(jiān)督也更為準(zhǔn)確及時。在此基礎(chǔ)上，與組織、財政、人事、勞動和紀(jì)檢等部門建立專網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)鏈接，對人員信息充分共享。編辦這邊一上編，相關(guān)部門就知道；財政那邊一開支，編辦也能馬上知道。從而實(shí)現(xiàn)信息共享、互相監(jiān)督、共同把關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制。開通集信息交流、政策咨詢、資料匯集、網(wǎng)上辦公等多功能為一體的網(wǎng)站，將全市黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的“三定”規(guī)定、機(jī)構(gòu)編制審批程序、及控編進(jìn)人辦理程序等內(nèi)容全部上網(wǎng)公布。在網(wǎng)站上設(shè)立信箱，開展監(jiān)督投訴，加強(qiáng)意見反饋，把機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)置身于社會共同監(jiān)督之下。

3、完善在職數(shù)管理中相互配合的實(shí)施辦法。

領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定和管理是機(jī)構(gòu)編制管理的重要內(nèi)容。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《通知》中規(guī)定：“嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制審批程序和制度。凡涉及職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增減的，統(tǒng)一由機(jī)構(gòu)編制部門審核，按程序報同級機(jī)構(gòu)編制委員會或黨委、政府審批。其他任何部門和單位無權(quán)決定機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)”。因此，為理順干部職數(shù)管理權(quán)限，避免部門之間出現(xiàn)職能交叉問題，編辦應(yīng)與組織、人事部門主動溝通協(xié)調(diào)，通過召開聯(lián)系會議等方式專題研究討論領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理有關(guān)問題，并以市委組織部和市編辦的名義聯(lián)合下發(fā)《太原市干部職數(shù)管理工作規(guī)定》，就各級黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定、審批、使用、配備、監(jiān)督等內(nèi)容做出明確規(guī)定。促進(jìn)干部宏觀管理的制度化和科學(xué)化。

4、健全在進(jìn)人管理上共同把關(guān)的約束機(jī)制。

為進(jìn)一步遏制超編進(jìn)人現(xiàn)象，各單位每年應(yīng)根據(jù)工作實(shí)際和空編情況，綜合考慮接收軍轉(zhuǎn)干部、安置退伍軍人、招收錄用、學(xué)生分配和人員調(diào)入等因素，制定本單位第二使用編制的詳細(xì)計劃，第四季度向本級機(jī)構(gòu)編制部門進(jìn)行申報，機(jī)構(gòu)編制部門按照“總量控制、統(tǒng)籌兼顧、留有余地、逐步到位”的原則下達(dá)全市用編計劃。并將用編計劃印發(fā)到組織、人事、財政、勞動和社會保障等職能部門。各單位招收錄用人員和接收安置軍轉(zhuǎn)干部等，均應(yīng)包括在用編計劃范圍內(nèi)。對未申請用編計劃的單位和部門，組織人事部門不予辦理調(diào)配手續(xù)，財政部門不予核撥經(jīng)費(fèi)，勞動部門不予辦理社會保險業(yè)務(wù)。只有這樣，才能充分發(fā)揮編制部門的“總開關(guān)”作用。

(三)健全監(jiān)督檢查機(jī)制是搞好機(jī)構(gòu)編制管理工作的保證。

1、加強(qiáng)監(jiān)督檢查制度的建設(shè)。

今年，為了切實(shí)懲治機(jī)構(gòu)編制管理中的違法行為，《條例》針對擅自設(shè)立、撤銷、合并行政機(jī)構(gòu)或者變更規(guī)格、各稱，擅自改變行政機(jī)構(gòu)職責(zé)，違反規(guī)定審批機(jī)構(gòu)、編制等8種違法，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任?！稌盒幸?guī)定》也對機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為制定了處理措施，這些都為我們加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督管理提供了重要的法律依據(jù)?？筛鶕?jù)這些法規(guī)文件的精神，在逐步建立和完善編委會制度、機(jī)構(gòu)編制審批制度，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理制度、機(jī)構(gòu)編制公開制度、考核制度、統(tǒng)計和報告制度的基礎(chǔ)上，制定符合太原市實(shí)際的、行之有效的監(jiān)督檢查規(guī)定，其中要對監(jiān)督檢查重點(diǎn)、督查內(nèi)容、方式方法、監(jiān)督檢查責(zé)任與追究制度等內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)定，使監(jiān)督內(nèi)容由單一轉(zhuǎn)向全面，監(jiān)督方式由定期轉(zhuǎn)為經(jīng)常，責(zé)任追究由模糊轉(zhuǎn)向清晰，從而加大對違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律問題的查處力度。

2、強(qiáng)化監(jiān)督檢查職能的履行。

監(jiān)督檢查是機(jī)構(gòu)編制管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，我們應(yīng)把工作重心由重機(jī)構(gòu)編制審批轉(zhuǎn)向重職能定位和監(jiān)督管理。因此，要積極探索有效的督查方式方法，把全面督查與分類型、分系統(tǒng)、分專題、分層次的督查相結(jié)合，把定期督查與不定期督查、專項(xiàng)督查相結(jié)合，把督查工作與行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位分類改革的調(diào)研工作相結(jié)合，把督查工作與事業(yè)單位登記年檢相結(jié)合，充分發(fā)揮主觀能動性，重點(diǎn)對部門職責(zé)履行情況、超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部、擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)和提高機(jī)構(gòu)規(guī)格、混編混崗及“吃空餉”等問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時、準(zhǔn)確地掌握和控制各單位的機(jī)構(gòu)編制情況，逐步實(shí)現(xiàn)對機(jī)構(gòu)、編制、職數(shù)、職能、人員結(jié)構(gòu)等的全面監(jiān)督管理。

3、建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域違紀(jì)問題發(fā)生的長效機(jī)制。中編辦、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《暫行規(guī)定》，這是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作，嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的一項(xiàng)重要舉措?！稌盒幸?guī)定》的實(shí)施主體是紀(jì)檢部門和機(jī)構(gòu)編制管理部門，兩個部門應(yīng)相互支持、協(xié)作配合。可建立機(jī)構(gòu)編制情況通報制度，規(guī)定紀(jì)檢部門發(fā)現(xiàn)有違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定的問題時，應(yīng)當(dāng)及時向機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)通報情況，機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查核實(shí)，認(rèn)為需要追究紀(jì)律責(zé)任的，應(yīng)及時向紀(jì)檢部門通報，并做好兩個機(jī)關(guān)在查辦案件方面的銜接工作，從而使專門監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督有效結(jié)合起來，既發(fā)揮優(yōu)勢又形成合力。同時，加強(qiáng)與紀(jì)檢、組織、人事、財政等部門協(xié)作配合，定期聯(lián)合開展重點(diǎn)督查活動。對進(jìn)行一次重點(diǎn)檢查，這樣既有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握有關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)案件線索，又有利于排除檢查過程中出現(xiàn)的各種阻力，保證督查的權(quán)威性和有效性。

總之，機(jī)構(gòu)編制工作必須站在全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和加快構(gòu)建社會和諧社會的高度，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《條例》和《通知》等，著眼于為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供服務(wù)，著眼于為深化行政體制改革創(chuàng)造條件，進(jìn)一步嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，進(jìn)一步堅(jiān)持依法管理，切實(shí)履行好黨中央、國務(wù)院和省編委賦予我們的職責(zé)，努力把機(jī)構(gòu)編制管理工作提高到一個新水平，全面實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。

第五篇：村民自治中民主決策的法制化思考

村民自治中民主決策的法制化思考

摘要:民主決策是村民自治的核心內(nèi)容和關(guān)健。隨著村民自治制度的發(fā)展，民主決策的法制化問題顯得非常重要。本文概括了這些年來村民自治中民主決策的法制化進(jìn)程及其特點(diǎn)，分析了民主決策法制化建設(shè)中的一些制約因紊，提出了民主決策法制化建設(shè)的解決措施。關(guān)健詞:村民自治;民主決策;法制化

村民自治中的民主決策，是一種直接民主決策，其內(nèi)涵是以全體村民為主體，以“直接”參與的形式，按照平等原則和少數(shù)服從多數(shù)的原則，共同討論決定屬于村民自治范圍內(nèi)的重大事務(wù)?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，凡涉及村民利益的事項(xiàng)，村民委員會必須提請村民會議討論決定，這是直接民主決策的主要法律依據(jù)。這些年來，我國農(nóng)村村級民主決策的法律化建設(shè)雖然取得了很大的成就，但是，也要看到存在很大的制約因素和問題。認(rèn)真研究這些制約因素和問題，對于完善我國農(nóng)村村民自治制度具有非常重要的意義。

一、村民自治中民主決策法制化進(jìn)程及其特點(diǎn)

國農(nóng)村的群眾自治具有悠久的歷史。大革命時期的農(nóng)民協(xié)會，土地革命時期的貧農(nóng)委員會、衛(wèi)生委員會、調(diào)解委員會，新中國成立后農(nóng)村的治安保衛(wèi)委員會、調(diào)解委員會等，都帶有基層群眾性自治組織性質(zhì)。但是，中國特色社會主義的新型的農(nóng)村村民自治則是伴隨著改革開放產(chǎn)生、發(fā)展起來的。

產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代末的中國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理制度的一次重大變革。它導(dǎo)致了人民公社管理體制的解體，出現(xiàn)了農(nóng)村基層社會公共組織和公共權(quán)力的“真空”，這時，急需新型社會組織替代和發(fā)展原有公共組織的管理功能。適應(yīng)這種需要，新型的村民自治組織應(yīng)運(yùn)而生。黨中央審時度勢，在繼續(xù)發(fā)揮和加強(qiáng)執(zhí)政黨在農(nóng)村基層組織中的作用的同時，大力推動村民委員會的建立和發(fā)展，并將其功能由制定鄉(xiāng)規(guī)民約和維護(hù)農(nóng)村社會治安擴(kuò)大到社區(qū)事務(wù)的全面管理。村民自治在農(nóng)村的發(fā)展，迫切要求從法律的角度加以確認(rèn)，才能保證其健康運(yùn)行。1982年12月通過的新憲法，正式確定了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。這種以大法的形式確認(rèn)的農(nóng)村村民的自治方式，實(shí)際上就確認(rèn)了村民有自主決策和自己管理自己的事務(wù)的權(quán)利。這種自己管理自己事務(wù)的方式，實(shí)際上就是村民直接的民主決策方式，它是村民自治制度的核心和關(guān)鍵。隨著村民自治制度在中國農(nóng)村的發(fā)展，國家民政部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于1985年8月拿出了(村民委員會組織條例》的初稿，國務(wù)院常務(wù)會議對條例稿進(jìn)行了審議，后來又提請全國人大常委會審議。1987年3月又列人了六屆全國人大五次會議進(jìn)行審議。鑒于村民自治問題涉及全國八億多農(nóng)民，法律委員會建議將此條例改為《中華人民共和國村民委員會組織法》。此次會議原則上通過了這部法律。1987年11月，全國人大常委會正式通過的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，從法制的角度對村民委員會的法律地位進(jìn)行了更加明確的確認(rèn)，認(rèn)為它是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”并且對村民委員會的性質(zhì)、地位、職能以及村委會產(chǎn)生和運(yùn)作的程序等都作了明確和具體的規(guī)定。這次《村委會組織法》確立了以下幾個重要原則:一是村民自治的原則，即由村民自己組織起來，自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自己決定自己的事務(wù);二是直接民主原則，即由村民直接選舉和罷免村委會干部;三是由村民自主的原則，即關(guān)系到全體村民利益和村內(nèi)工作中的重大事務(wù)，必須由全體村民共同討論決定，由村民自己當(dāng)家作主。從組織法所體現(xiàn)的這三大原則來講，雖然沒有明確地提出“民主決策”這幾個字，但已經(jīng)并且更加明確地從法律的角度把村民自治中民主決策的精

神體現(xiàn)了出來。我們認(rèn)為，《村民委員會組織法》就是以民主決策為核心內(nèi)容和關(guān)鍵原則的村民自治法律，它是為了保障村民自治中村民應(yīng)該享有直接民主決策權(quán)而制定的。因?yàn)?，離開了村民直接民主決策這一核心內(nèi)容和關(guān)鍵原則，就不可能做到村民自治。我國以民主決策為核心內(nèi)容和關(guān)鍵原則的村民自治法律的制定，也就是向世界昭示:中國的村民自治建設(shè)進(jìn)人了法制化和制度化的階段?！洞迕裎瘑T會組織法(試行))在我國運(yùn)行的10年中，村民自治制度在法制化的指導(dǎo)下得到健康的發(fā)展。到1997年底，全國農(nóng)村共有村委會近100萬個，村委會干部近4(X)萬名，全國60%以上的村莊都初步建立了村民自治制度，廣大村民在法律的保障下自己決定自己的事務(wù)，自己對自己的事務(wù)進(jìn)行民主決策。

1998年11月，第九屆全國人大常委會再次通過了新修改的《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確了村民委員會是“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的基層群眾性自治組織。新的《組織法》共計30條，對村委會的性質(zhì)、職能、民主選舉和決策原則、程序和基本制度、工作方式、法律保障等做了8個方面的增補(bǔ)和完善。一是明確了黨在農(nóng)村村民自治工作中的核心作用;二是進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會各自的職能和相互關(guān)系;三是補(bǔ)充和完善了直接民主選舉和民主決策制度;四是規(guī)范了村干部的罷免程序;五是明確了村民議事制度和村民代表會議及其相互之間的關(guān)系;六是加大了民主監(jiān)督的力度，增設(shè)了村務(wù)公開制度并明確規(guī)定了公開事項(xiàng);七是明確了村民自治的內(nèi)容、范圍以及和駐地單位的關(guān)系;八是從法制的角度規(guī)范了保障村民的各種民主權(quán)利。在這一次新的法律中，民主決策作為村民自治的核心和關(guān)鍵在《村民委員會組織法》中再一次體現(xiàn)得更加充分和明確。在近20年的時間中，各省市順應(yīng)村民自治這一實(shí)踐的要求，先后出臺了一系列相應(yīng)的地方性法規(guī)，許多村民委員會先后制定了村規(guī)民約和規(guī)章制度，充分地保障了廣大村民在村民自治實(shí)踐中的自治權(quán)力，即村民民主決策的權(quán)利。

在村民自治發(fā)展中，民主決策法制化進(jìn)程呈現(xiàn)出以下幾個特點(diǎn):

第一，廣大村民自己管理自己的民主決策權(quán)利的要求與村民自治的基本法律制定進(jìn)程的一致性。我們的國家是人民的國家，人民是國家的主人，憲法規(guī)定了他們有當(dāng)家作主的參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的最高權(quán)力。村民自治作為農(nóng)村基層民主制度，它是中國農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制條件下創(chuàng)造的、享有憲法規(guī)定的自己管理自己事務(wù)的一種新型管理模式，它體現(xiàn)了黨和國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。為了保證這一新型模式的健康發(fā)展，國家根據(jù)村民自治在實(shí)踐中的新形勢，適時地相應(yīng)地制定了保障村民自治制度發(fā)展的法律、法規(guī)，即時地引導(dǎo)其健康發(fā)展，使村民自治的發(fā)展與國家制定的法律法規(guī)呈現(xiàn)一致性。第二，國家制定的村民自治法律法規(guī)體現(xiàn)了村民直接民主決策這個核心內(nèi)容和關(guān)鍵。村民自治就是村里的事務(wù)村民自己管理，村民的事情自己決策，村民自治制度實(shí)質(zhì)上就是村民民主決策來管理自己事務(wù)的制度。正是這樣，國家無論是在八十年代制定的有關(guān)村民自治的法律或九十年代修改以后的《村民委員會組織法》，都始終貫穿一個核心內(nèi)容和關(guān)鍵，就是把村民的民主決策即自己管理自己的事務(wù)這一內(nèi)容作為全部的法律精神。國家這樣來思考問題，一方面是著眼于我國農(nóng)村村民自治實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)要求，另一方面也是我國社會主義民主發(fā)展的未來需要。

第三，根據(jù)國家制定的村民自治制度的法律法規(guī)，各地結(jié)合實(shí)際制定出相應(yīng)的適合本地的地方性法規(guī)和一些行政規(guī)章，使國家的法律具體化、程序化和可操作化。這種把一般和特殊結(jié)合起來的方法，為各地加強(qiáng)村民委員會建設(shè)提供了具體明確、操作性較強(qiáng)的法津法規(guī)和規(guī)章依據(jù)，為各地指導(dǎo)和加強(qiáng)村民自治工作揭示了重點(diǎn)和基本思路。同時各地的做法也為國家村民自治組織法的完善提供了現(xiàn)實(shí)例證和新鮮經(jīng)驗(yàn)。這種用實(shí)踐來推動理論的發(fā)展和用發(fā)展了的理論來指導(dǎo)新的實(shí)踐的方法，正是中國共產(chǎn)黨人運(yùn)用馬克思主義辯證思維的光輝典范。

二、村民自治中民主決策法制化中存在的主要問題和制約因素分析

讓村民對有關(guān)自己的利益和共同關(guān)心的問題進(jìn)行討論和民主決策，是村民自治的核心和關(guān)鍵問題。在農(nóng)村村級直接民主決策的法制化進(jìn)程的實(shí)踐中，我們認(rèn)為，還存在多種問題和制約因素:

1.村民自治中的直接民主決策制度還不夠完善。一是村民會議制度缺乏制度上的保障。《村民委員會組織法》規(guī)定，在制度上保證村民群眾參與重大間題的決策權(quán)?，F(xiàn)在二些地方村民會議流于形式，很少開會來決定重大問題。在實(shí)際工作中，一些村委會干部在決策時往往獨(dú)斷專行，重大問題也不集體討論，而是一人說了算，在制度上嚴(yán)重地違背村民自治民主決策原則和民主精神。二是村民代表會議制度不完善。村民代表要代表村民對村里的重大問題進(jìn)行決策，村民代表決策的正確性和科學(xué)性對村民的利益非常重要。因此，規(guī)范村民代表制度在村民自治中顯得非常重要。但在實(shí)際生活中，一些地方的村民代表制度名存實(shí)亡，處于癱瘓狀態(tài)，比如，村民代表的產(chǎn)生制度、村民代表聯(lián)系候選人制度、村民代表決策制度、村民代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度和對村民代表的民主評議制度等。三是村委會工作缺乏規(guī)范性的制度要求，比如，村委會的會議制度、決策制度、學(xué)習(xí)制度和聯(lián)系村民制度等。四是村委會會議、村民小組會議、部分村民會議、村民代表會議、村民會議的分層次決策機(jī)制還不完善。這些制度的不規(guī)范性必然提出了法制完善化的要求。

2.在村民自治民主決策的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的決策關(guān)系錯位現(xiàn)象嚴(yán)重?！洞迕裎瘑T會組織法》雖然明確規(guī)定了各自的職能和關(guān)系，但現(xiàn)在不少地方仍普遍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及部門對村務(wù)工作指導(dǎo)少，干預(yù)多的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在決策關(guān)系上存在著嚴(yán)重的錯位現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會135當(dāng)成政府的下屬機(jī)構(gòu)，把本應(yīng)屬于政府的職能、責(zé)任，或者是委托村委會辦理的事項(xiàng)，用行政命令的方式直接下達(dá)給村委會，把政府的引導(dǎo)、服務(wù)職能變成直接決定和監(jiān)督執(zhí)行，包辦代替村委會的工作。這樣的結(jié)果，村委會的主動決策變成被動決策。本應(yīng)由村民會議、村民代表會議討論決定的事情，簡化為靠上級指導(dǎo)，靠上級決定，要上級指示。決策上的錯位現(xiàn)象，嚴(yán)重挫傷了群眾參與村務(wù)管理和民主決策的積極性。

3.村黨支部和村委會的關(guān)系還不協(xié)調(diào)。《村民委員會組織法》對基層黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用也作了原則規(guī)定，但是，在直接民主決策的實(shí)踐中，黨支部與村委會的關(guān)系如何處理，各地的做法不一，也存在不少矛盾和問題。有的黨支部書記，既兼任村委會主任，又是村委會下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法定代表人，大權(quán)在握，個人說了算，把村民會議、村民代表會議、村委會視為形式，可有可無。有的黨支部書記與村委會主任長期鬧矛盾，用黨支部決定代替村委會的職能和村民會議、村民代表會議的決策。在村民自治中如何來協(xié)調(diào)村黨支部和村委會的關(guān)系，如何來制約村黨支部書記和村委會主任的權(quán)力，這是實(shí)踐對健全村民自治法律提出的新要求。

4.村民自治中直接民主決策的生態(tài)環(huán)境不好。決策的落腳點(diǎn)在于其科學(xué)性，實(shí)行民主決策，歸根到底是為了科學(xué)的決策。決策的科學(xué)性是指決策要合情、合理、合法和符合客觀事物發(fā)展的要求。這種科學(xué)化的決策必然要求良好的生態(tài)環(huán)境來保證。從目前實(shí)行直接民主決策科學(xué)化的生態(tài)環(huán)境來看:一是村民素質(zhì)不高。有的村民平時似乎非常關(guān)注村上的事，喜歡議論，但是，真正要召開村民會議，他們卻認(rèn)為開會不發(fā)誤工補(bǔ)貼，誤工不劃算，不愿放下手頭上的農(nóng)活或生意去參加會議。有的村民常常是以我為中心，很少考慮集體和他人的利益。二是部分村民全局利益、集體利益淡化。在國家、集體、個人三者利益發(fā)生矛盾時，不能擺正關(guān)系。三是一些村民家族、宗室和地域觀念強(qiáng)，宗法血緣關(guān)系嚴(yán)重:四是農(nóng)村存在少數(shù)村霸。這些人喜歡打架斗歐，欺負(fù)他人，專與村干部作對，明知自己的意見不正確，仍然要堅(jiān)持己見等等。這種不良的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重地制約了村民的民主決策。

5.民主集中制原則在村民自治工作實(shí)踐中沒有得到很好的體現(xiàn)。在村民自治的實(shí)踐中，有的干部曲解“自治”的內(nèi)涵，認(rèn)為自己是民選的，理所當(dāng)然由我說了算;有的認(rèn)為民主決策會導(dǎo)致大權(quán)旁落，自己的利益受損;有的對村民代表不信任，害怕村民委員會的提議被推翻或討論的議題無果而終;有的村干部認(rèn)為，凡事都由村民代表會議討論，勢必會束縛村干部的手腳;有的村干部在決定村級經(jīng)費(fèi)的開支、集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目如何發(fā)包等重要問題時也不提交村民代表會議討論，自己搜自決策。從我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在村務(wù)管理中，村黨支部書記和村委會主任的個人決策行為比較普遍。一些村委會主任以“能人”自居，有事不與其他成員商量，該由村民會議討論決定的，只召開村民代表會議就定了，該由村民代表會議討論決定的，只開村委會就定了，該由村委會集體討論決定的，自己作主就定了，甚至什么會也不開，直接把自己的主張讓群眾執(zhí)行。這些現(xiàn)象都給健全村民自治法律提出了新的要求。

6.農(nóng)村中一些村干部的素質(zhì)普遍不高。村干部的素質(zhì)如何，直接影響到農(nóng)村基層的民主決策。一是從文化素質(zhì)來講，中國農(nóng)村村民的文化程度普遍不高，中國近三億文盲大都在農(nóng)村。村干部的文化水平雖然較普通村民要高一些，但是，用新時期現(xiàn)代農(nóng)村的要求來衡量村干部的整體水平還是不適應(yīng)。二是從政治素質(zhì)來講，中國是一個有幾千年封建主義傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，中國人的民主傳統(tǒng)和民主習(xí)慣先天不足，中國農(nóng)民的民主意識更少。由于各種原因，中國農(nóng)村很多村干部的政治常識大都只能在書報和電視里接觸一點(diǎn)，了解一些，很難有系統(tǒng)深刻的研究。因而這一方面決定了他們在決策重大問題時缺少民主習(xí)慣;另一方面他們在一些重大間題上缺乏政治敏銳性和洞察力。這些都嚴(yán)重地影響民主決策。

7.農(nóng)村社會的宗族家族勢力還有相當(dāng)?shù)挠绊?。在我國農(nóng)村，封建主義的根基被鏟除，封建意識被批判，但封建的宗法血緣關(guān)系短時期內(nèi)不可能消除。雖然，我國社會正由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會，社會進(jìn)步正由傳統(tǒng)的文明轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代文明，在這一過程中，中國的農(nóng)民正由傳統(tǒng)的宗法家族意識較重的農(nóng)民轉(zhuǎn)向具有現(xiàn)代觀念現(xiàn)代意識的新型村民，但這種意識形態(tài)的轉(zhuǎn)變必然有一個相當(dāng)長的過程。因而，在農(nóng)村村級民主決策中，中國農(nóng)民的傳統(tǒng)的帶有宗法家族觀念的意識必然成為今天新農(nóng)村條件下村級民主決策的一大障礙。這種在今天改革開放條件下社會進(jìn)步的超前性和農(nóng)村社會意識前進(jìn)的滯后性，構(gòu)成了農(nóng)村社會觀念的巨大矛盾和沖突，使村級直接民主決策呈現(xiàn)復(fù)雜性，也造成了中央和上級機(jī)關(guān)的方針政策在下面變形走樣，很多新型的好的民主決策程序不能得到貫徹落實(shí)。

三、對完善村民自治中直接民主決策法制化的思考

民主決策既是村委會在辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)過程中最為重要的環(huán)節(jié)，也是村民群眾人人參與村中大事決策的一條重要途徑。民主決策是村民自治的核心內(nèi)容和關(guān)鍵，貫穿村民自治的全過程。怎樣才能在村民自治中做到民主決策呢?我們的研究表明:

1.必須提高村干部的民主法制素質(zhì)。決策者的素質(zhì)，是科學(xué)決策的基礎(chǔ)性因素。在村民自治中，村民委員會發(fā)揮著非常重要的作用，他們的民主法制素質(zhì)如何，是能否搞好科學(xué)決策的關(guān)鍵。為了更好地搞好村民自治中的科學(xué)決策，我們認(rèn)為:一是要注重增強(qiáng)村干部的民主法制意識問題，在村民委員會成員的任職資格上，一方面必須強(qiáng)調(diào)能夠密切聯(lián)系群眾，有事同群眾商量，傾聽群眾意見的條件;另一方面要把知法、守法和懂法作為一個重要要求。二是在對村民委員會成員的培訓(xùn)和平時工作中，要注重民主意識的教育和法制觀念的培養(yǎng)。三是注意在實(shí)踐中提高和培養(yǎng)村干部的民主決策能力，使決策做到民主化和科學(xué)化。

2.要健全民主決策的各種法律制度。決策什么，由誰決策，如何決策，必須由民主決策制度作出規(guī)范。有沒有健全的民主決策制度，是能不能做到?jīng)Q策民主化和科學(xué)化的關(guān)鍵。要健全民主決策制度，一是要明確民主決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，即規(guī)定哪些事項(xiàng)需要村民會議決策，哪些事項(xiàng)需要村民代表會議決策，哪些事項(xiàng)由村民委員會決策;二是要對民主決策各種組織的決策程序進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，要對民主決策的各種組織如村委會會議、村民小組會議、部

分村民會議、村民代表會議、村民會議等多種分層次決策機(jī)制都要做出規(guī)范，對他們的決策范圍和決策程序、各種規(guī)定和議事原則等都要作出法律規(guī)定，使之有章可循。

3.必須規(guī)范民主決策的法律程序。民主決策制度化的一個重要內(nèi)容就是決策必須要有規(guī)范化的程序，這是保證決策科學(xué)化從而根除違規(guī)決策的重要方法。決策程序的主要內(nèi)容有:議題提出的程序、討論程序、表決程序和執(zhí)行程序等。從實(shí)踐的情況來看，決策程序的制定要具體、清晰，便于操作，但又不能太繁瑣。從目前各地的實(shí)行情況來說，在制定民主決策的程序方面都有很多好的經(jīng)驗(yàn)和作法，其中最主要的經(jīng)驗(yàn)就是必須使民主決策的程序規(guī)范化和法制化，保證民主決策的程序在法制的規(guī)范下有一個相對的穩(wěn)定過程，以減少決策程序的不穩(wěn)定給民主決策制度帶來的負(fù)面影響。

4.堅(jiān)持村里重大事項(xiàng)的民主決策必須由村民會議討論這一法律原則。按照村委會組織法規(guī)定的原則，村民參與民主決策的主要形式是村民會議和村民代表會議。村民會議是村民直接參與民主決策的主要法律形式，也是監(jiān)督和制約村民委員會和村干部執(zhí)法行為的重要組織保證;村民代表會議作為村民會議的一種補(bǔ)充，討論決定由村民會議授權(quán)的事項(xiàng)。我國一些省市在制定和實(shí)施村民委員會組織法的過程中，明確規(guī)定了村民會議的基本職權(quán)，村民會議對涉及全村村民利益的重大問題擁有直接決定權(quán)。這些重大問題包括:(l)本村經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生及其他公共建設(shè)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和計劃:(2)罷免和補(bǔ)選村委會成員，撤銷或者改變村民代表會議和村委會的決定;(3)村委會的工作報告和財務(wù)收支情況報告;(4)本村基本農(nóng)田保護(hù)方案和宅基地的使用方案;(5)鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用，義務(wù)工和積累工的使用;(6)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案，以及村集體所有土地、山林、水面等承包方案;(7)本村實(shí)施計劃生育和社會治安綜合治理的方案;(8)農(nóng)村水利基本建設(shè)、村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集和建設(shè)承包方案:(9)推選和撤換村務(wù)監(jiān)督小組成員，聽取并審議村務(wù)監(jiān)督小組工作情況報告;(10)村民會議認(rèn)為可以由它決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。重大問題必須由村民會議討論決定，這既為解決農(nóng)村各種問題找到了一個權(quán)威性的機(jī)構(gòu)組織，又為廣大的村民行使自治權(quán)力提供了一個合法的陣地。這些好的經(jīng)驗(yàn)和作法，我們必須大力推行。

5.要建立民主決策的追蹤調(diào)查和信息反饋制度。在村民自治實(shí)踐工作中，村委會的重要事項(xiàng)一般都要求集體決策。但是，由于對事物的認(rèn)識程度以及其它非理性的因素，這種決策也必然有失誤的時候。這就需要建立一種決策的追蹤調(diào)查和信息反饋制度，以減少決策所代來的失誤。檢驗(yàn)村委會的決策是否正確，其中的一個重要的標(biāo)準(zhǔn)就是它是否符合大多數(shù)村民的意愿.是否經(jīng)大多數(shù)村民認(rèn)可，是否有利于村里的經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，是否符合國家法律的要求，否則，村民會議有權(quán)撤銷其決策。比如，在村民代表會議召開之前，村民代表應(yīng)征集聯(lián)系戶的意見;在會議召開時要負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)達(dá)聯(lián)系戶的意見和要求;會議結(jié)束后應(yīng)向聯(lián)系戶及時通告會議的決議和聽取意見。應(yīng)該看到，這些年來，我們在對村民代表聯(lián)系村民的渠道上有所忽略。在新世紀(jì)的今天，為了進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)社會主義民主，健全農(nóng)村基層民主渠道，就必須還要在村民代表聯(lián)系村民的渠道上開辟新路，使村民自治所倡導(dǎo)的農(nóng)村基層民主政治增加新鮮的活力，引導(dǎo)農(nóng)民群眾為村委會的決策貢獻(xiàn)出多方面的智慧。在實(shí)際工作中，建立民主決策追蹤調(diào)查和信息反饋制度，對于補(bǔ)充和完善村民會議、村民代表會議和村委會的決策，及時糾正決策失誤，是十分必要的?？傊迕褡灾沃忻裰鳑Q策的法制化建設(shè)問題是我國法制建設(shè)的一個重要內(nèi)容，是體現(xiàn)農(nóng)村村民當(dāng)家作主，搞好我國農(nóng)村基層民主建設(shè)，保證村民自治制度健康發(fā)展的關(guān)鍵。在新世紀(jì)的今天，村民自治中民主決策的法制化建設(shè)刻不容緩。