第一篇：地方行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分析

地方行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分析

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李愛玲

【摘要】行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建地方行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的核心內(nèi)容，對(duì)提高地方行政立法質(zhì)量意義重大。根據(jù)社會(huì)主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點(diǎn)，單項(xiàng)地方行政立法的質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實(shí)效性等為標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】地方行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)合理性合法性實(shí)效性

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點(diǎn)必將逐步轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來(lái)。要提高地方行政立法質(zhì)量，需要確定相應(yīng)的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量尺度。根據(jù)社會(huì)主義法治理念和《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）、《規(guī)章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點(diǎn)，單項(xiàng)地方行政立法的質(zhì)量評(píng)價(jià)，應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實(shí)效性等為標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)

合理性即地方行政立法的科學(xué)性和民主性程度，是衡量立法質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)考評(píng)的是地方行政立法是否符合社會(huì)主義法治理念和法學(xué)理論的基本要求，能否準(zhǔn)確反映社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質(zhì)量問(wèn)題，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有：第一，立法事項(xiàng)的得當(dāng)性。地方行政立法是地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的工具。符合人民的利益，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，反映時(shí)代的特征，是其作用有效發(fā)揮的前提。因此，有必要對(duì)立法事項(xiàng)的得當(dāng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確定該立法文件能否繼續(xù)存在或者是否需要修改。其評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括：一是該事項(xiàng)否屬于本行政區(qū)域發(fā)展過(guò)程中面臨的重要問(wèn)題，或是與人民群眾利益密切相關(guān)的重要事務(wù)；二是能否用法律手段來(lái)規(guī)范，并且用法律來(lái)規(guī)范是否最有效率；三是有無(wú)立法空間，能否有效適用，是否存在重復(fù)立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當(dāng)性，即是否符合公平正義的基本價(jià)值理念。評(píng)價(jià)立法目的的正當(dāng)性，應(yīng)著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國(guó)家的大政方針，是否以解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力為出發(fā)點(diǎn)，是否符合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律；二，是否充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，妥當(dāng)處理了各種利益關(guān)系；三，是否有利于維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，對(duì)人的行為起到了教育、指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、保障等作用。第三，立法內(nèi)容的適當(dāng)性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)的行為提供依據(jù)。這必然要求地方行政立法的內(nèi)容應(yīng)具有適當(dāng)性，即其所設(shè)計(jì)的管理制度和對(duì)權(quán)利義務(wù)的安排應(yīng)當(dāng)合理，有序利用立法資源，遵循并反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和該立法文件所調(diào)整、規(guī)范事項(xiàng)的規(guī)律。評(píng)價(jià)該立法文件的內(nèi)容應(yīng)包括：一是對(duì)實(shí)施主體職責(zé)、權(quán)限的界定，對(duì)相關(guān)部門權(quán)力配置的規(guī)定是否準(zhǔn)確、恰當(dāng)；二是對(duì)權(quán)、責(zé)、利尤其是公權(quán)與私權(quán)的配置是否平衡、合理，有無(wú)違法擴(kuò)大部門行政權(quán)力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識(shí)和人性人情，合乎所規(guī)范事項(xiàng)的實(shí)際特點(diǎn)，合乎所規(guī)范事項(xiàng)的管理規(guī)律；四是法律責(zé)任的設(shè)定與違法行為的社會(huì)危害程度是否相適應(yīng)，執(zhí)法自由裁量權(quán)的幅度范圍是否必要和適當(dāng)。

合法性標(biāo)準(zhǔn)

維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)是我國(guó)的一項(xiàng)基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現(xiàn)，就是要求地方政府的立法活動(dòng)及其發(fā)布實(shí)施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據(jù)，做到不超越立法權(quán)限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括：第一，立法主體的合法性?！读⒎ǚā穼?duì)中央與地方的立法權(quán)限范圍做了劃分，規(guī)定地方人民政府只能就“地方性事務(wù)”立法。因此，本指標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級(jí)人民政府組織法》允許地方政府立法的事項(xiàng)，有否存在違背法律優(yōu)先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產(chǎn)生有賴于科學(xué)、民主的立法程序。因此，有必要對(duì)該立法文件的立法程序是否符合法律規(guī)定，是否民主、科學(xué)、合理進(jìn)行考察，具體評(píng)價(jià)內(nèi)容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過(guò)程中是否做到了嚴(yán)格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學(xué)合理等。第三，立法內(nèi)容的合法性。立法內(nèi)容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護(hù)國(guó)家整體利益、維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)出發(fā)，努力做到與憲法、上位法的規(guī)定和基本精神相一致，實(shí)現(xiàn)不抵觸、不越權(quán)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：一是該立法文件的具體規(guī)定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規(guī)定是否相抵觸。二是該立法文件設(shè)置、規(guī)定的行政許可、行政強(qiáng)制措施、收費(fèi)等具體內(nèi)容是否違反《行政許可法》及有關(guān)法律、行政規(guī)章有關(guān)實(shí)施機(jī)關(guān)、程序、條件和期限等方面的規(guī)定。三是該立法文件規(guī)定的法律責(zé)任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關(guān)法律、行政規(guī)章的規(guī)定。技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)

立法實(shí)際上是一種以精確的方法和技巧來(lái)準(zhǔn)確表述客觀規(guī)律的科學(xué)活動(dòng)和技術(shù)活動(dòng)，所以技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為衡量地方行政立法質(zhì)量的重要內(nèi)容，其用來(lái)全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學(xué)原理，是否選擇了適當(dāng)?shù)哪Ｊ健⒎椒ò才牌浣Y(jié)構(gòu)安排，并做到文字表述清晰、規(guī)范。技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括：第一，文字表述的明確性。法律規(guī)范都是用語(yǔ)言文字表述的。立法文本中法律用語(yǔ)的使用只有做到概念明確，邏輯嚴(yán)密，法律指示清楚且無(wú)歧義，才能保證法律規(guī)范的有效實(shí)施。對(duì)文字表述明確性的考察內(nèi)容包括：一是概念表述是否準(zhǔn)確，有無(wú)概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語(yǔ)言使用是否規(guī)范，且簡(jiǎn)潔易懂。三是句子結(jié)構(gòu)的主謂賓搭配是否妥當(dāng)。四是標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的使用是否規(guī)范。第二，邏輯結(jié)構(gòu)的完整性。這是從立法技術(shù)角度來(lái)考察該立法文件的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是否合理，條文設(shè)計(jì)是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：在整個(gè)立法文本中，前后條文之間是否相互呼應(yīng)，完整體現(xiàn)假定、處理和制裁這三部分內(nèi)容，做到了一定的行為模式配以相應(yīng)的法律后果。立法文件是否對(duì)法律行為，尤其是執(zhí)法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規(guī)定，能指導(dǎo)人們正確地依法辦事。第三，相關(guān)立法間的協(xié)調(diào)性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實(shí)體法與程序法之間協(xié)調(diào)一致、相互配合，形成統(tǒng)一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過(guò)對(duì)相關(guān)同位法、配套規(guī)范性文件、其他公共政策等的比對(duì)，確定該立法文件的內(nèi)容與本行政區(qū)域內(nèi)的其他地方性立法文件的內(nèi)容是否相協(xié)調(diào)、銜接；通過(guò)比對(duì)該立法文件的條文內(nèi)容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對(duì)該立法文件的協(xié)調(diào)性作出判斷。第四，解決問(wèn)題的針對(duì)性。地方行政立法切實(shí)解決自己特殊問(wèn)題的基礎(chǔ)是符合本地基本情況和現(xiàn)實(shí)狀況。地方行政立法只有認(rèn)真把握針對(duì)性原則，堅(jiān)持因地制宜、因時(shí)制宜，才能獲得較高效益。對(duì)針對(duì)性的評(píng)價(jià)，應(yīng)著重于考察該立法文件所規(guī)范的事項(xiàng)是否是本地特有的、比較突出的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的手段是否有本地特色。實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)檢驗(yàn)地方行政立法設(shè)置的制度在實(shí)施中的實(shí)現(xiàn)程度，使我們得以立足于更廣闊的時(shí)空基點(diǎn)來(lái)觀察該立法文件，為法規(guī)的立、改、廢等提供依據(jù)。評(píng)價(jià)實(shí)效性的基本指標(biāo)如下：第一，行政執(zhí)法的有效性。地方行政立法是為行政執(zhí)法而立的法，行政執(zhí)法的有效性最能反映立法文件在實(shí)施中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，在整個(gè)實(shí)效性評(píng)估中占有特別重要的地位，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括行政部門執(zhí)法的自覺(jué)性和積極性、行政部門執(zhí)法的難易程度和針對(duì)該行政執(zhí)法行為的行政復(fù)議、行政訴訟或者投訴的數(shù)量。第二，守法的有效性。法律制度高效實(shí)現(xiàn)的表現(xiàn)和重要條件之一是社會(huì)主體的普遍守法。因此，有必要通過(guò)考察該立法文件對(duì)人們行為的規(guī)制狀況，以及公眾對(duì)該立法文件的認(rèn)知和自覺(jué)遵守情況，對(duì)守法有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)人們行為規(guī)制狀況的考察，應(yīng)著重于了解在實(shí)施該立法文件的不同階段內(nèi)，違法行為的總數(shù)量和同一行為人重復(fù)違法行為的次數(shù)；對(duì)公眾認(rèn)知遵守情況的考察，則可通過(guò)了解本行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)基本制度的知曉率、對(duì)立法制度的認(rèn)可度、對(duì)行政執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)和自我守法情況的評(píng)價(jià)等來(lái)完成。第三，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性。地方行政立法功能的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于立法文件設(shè)立的制度與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展相適應(yīng)的程度。本指標(biāo)通過(guò)對(duì)該立法文件實(shí)施后對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等方面的影響，以及實(shí)施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益情況等的分析，評(píng)價(jià)該立法文件是否基本滿足該立法文件調(diào)整對(duì)象的社會(huì)需求；是否有針對(duì)性地解決了行政管理中存在的問(wèn)題；對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否起到了積極的推動(dòng)作用；預(yù)期的立法目的能否實(shí)現(xiàn)等。

上述四項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)單項(xiàng)地方行政立法進(jìn)行總體評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。在實(shí)際操作中，這四項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用，但并不一定要將所有指標(biāo)逐一考察。我們傾向于評(píng)價(jià)任何一部地方行政立法，都必須對(duì)立法內(nèi)容的適當(dāng)性、合法性，立法的明確性、完整性、協(xié)調(diào)性，行政執(zhí)法的有效性，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。至于其他指標(biāo)，可由評(píng)價(jià)主體根據(jù)被評(píng)價(jià)對(duì)象的具體內(nèi)容與實(shí)際需要，選擇評(píng)價(jià)。

（作者為鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法律系副教授）

第二篇：地方行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分析

地方行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分析

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李愛玲

【摘要】行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建地方行政立法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的核心內(nèi)容，對(duì)提高地方行政立法質(zhì)量意義重大。根據(jù)社會(huì)主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點(diǎn)，單項(xiàng)地方行政立法的質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實(shí)效性等為標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】地方行政立法

質(zhì)量評(píng)價(jià)

合理性

合法性

實(shí)效性

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點(diǎn)必將逐步轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來(lái)。要提高地方行政立法質(zhì)量，需要確定相應(yīng)的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量尺度。根據(jù)社會(huì)主義法治理念和《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）、《規(guī)章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點(diǎn)，單項(xiàng)地方行政立法的質(zhì)量評(píng)價(jià)，應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實(shí)效性等為標(biāo)準(zhǔn)。

合理性標(biāo)準(zhǔn)

合理性即地方行政立法的科學(xué)性和民主性程度，是衡量立法質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)考評(píng)的是地方行政立法是否符合社會(huì)主義法治理念和法學(xué)理論的基本要求，能否準(zhǔn)確反映社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質(zhì)量問(wèn)題，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有：第一，立法事項(xiàng)的得當(dāng)性。地方行政立法是地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的工具。符合人民的利益，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，反映時(shí)代的特征，是其作用有效發(fā)揮的前提。因此，有必要對(duì)立法事項(xiàng)的得當(dāng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確定該立法文件能否繼續(xù)存在或者是否需要修改。其評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括：一是該事項(xiàng)否屬于本行政區(qū)域發(fā)展過(guò)程中面臨的重要問(wèn)題，或是與人民群眾利益密切相關(guān)的重要事務(wù)；二是能否用法律手段來(lái)規(guī)范，并且用法律來(lái)規(guī)范是否最有效率；三是有無(wú)立法空間，能否有效適用，是否存在重復(fù)立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當(dāng)性，即是否符合公平正義的基本價(jià)值理念。評(píng)價(jià)立法目的的正當(dāng)性，應(yīng)著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國(guó)家的大政方針，是否以解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力為出發(fā)點(diǎn)，是否符合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律；二，是否充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，妥當(dāng)處理了各種利益關(guān)系；三，是否有利于維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，對(duì)人的行為起到了教育、指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、保障等作用。第三，立法內(nèi)容的適當(dāng)性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)的行為提供依據(jù)。這必然要求地方行政立法的內(nèi)容應(yīng)具有適當(dāng)性，即其所設(shè)計(jì)的管理制度和對(duì)權(quán)利義務(wù)的安排應(yīng)當(dāng)合理，有序利用立法資源，遵循并反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和該立法文件所調(diào)整、規(guī)范事項(xiàng)的規(guī)律。評(píng)價(jià)該立法文件的內(nèi)容應(yīng)包括：一是對(duì)實(shí)施主體職責(zé)、權(quán)限的界定，對(duì)相關(guān)部門權(quán)力配置的規(guī)定是否準(zhǔn)確、恰當(dāng)；二是對(duì)權(quán)、責(zé)、利尤其是公權(quán)與私權(quán)的配置是否平衡、合理，有無(wú)違法擴(kuò)大部門行政權(quán)力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識(shí)和人性人情，合乎所規(guī)范事項(xiàng)的實(shí)際特點(diǎn)，合乎所規(guī)范事項(xiàng)的管理規(guī)律；四是法律責(zé)任的設(shè)定與違法行為的社會(huì)危害程度是否相適應(yīng)，執(zhí)法自由裁量權(quán)的幅度范圍是否必要和適當(dāng)。

合法性標(biāo)準(zhǔn)

維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)是我國(guó)的一項(xiàng)基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現(xiàn)，就是要求地方政府的立法活動(dòng)及其發(fā)布實(shí)施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據(jù)，做到不超越立法權(quán)限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括：第一，立法主體的合法性?！读⒎ǚā穼?duì)中央與地方的立法權(quán)限范圍做了劃分，規(guī)定地方人民政府只能就“地方性事務(wù)”立法。因此，本指標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級(jí)人民政府組織法》允許地方政府立法的事項(xiàng)，有否存在違背法律優(yōu)先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產(chǎn)生有賴于科學(xué)、民主的立法程序。因此，有必要對(duì)該立法文件的立法程序是否符合法律規(guī)定，是否民主、科學(xué)、合理進(jìn)行考察，具體評(píng)價(jià)內(nèi)容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過(guò)程中是否做到了嚴(yán)格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學(xué)合理等。第三，立法內(nèi)容的合法性。立法內(nèi)容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護(hù)國(guó)家整體利益、維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)出發(fā)，努力做到與憲法、上位法的規(guī)定和基本精神相一致，實(shí)現(xiàn)不抵觸、不越權(quán)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：一是該立法文件的具體規(guī)定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規(guī)定是否相抵觸。二是該立法文件設(shè)置、規(guī)定的行政許可、行政強(qiáng)制措施、收費(fèi)等具體內(nèi)容是否違反《行政許可法》及有關(guān)法律、行政規(guī)章有關(guān)實(shí)施機(jī)關(guān)、程序、條件和期限等方面的規(guī)定。三是該立法文件規(guī)定的法律責(zé)任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關(guān)法律、行政規(guī)章的規(guī)定。

技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)

立法實(shí)際上是一種以精確的方法和技巧來(lái)準(zhǔn)確表述客觀規(guī)律的科學(xué)活動(dòng)和技術(shù)活動(dòng)，所以技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為衡量地方行政立法質(zhì)量的重要內(nèi)容，其用來(lái)全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學(xué)原理，是否選擇了適當(dāng)?shù)哪Ｊ健⒎椒ò才牌浣Y(jié)構(gòu)安排，并做到文字表述清晰、規(guī)范。技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括：第一，文字表述的明確性。法律規(guī)范都是用語(yǔ)言文字表述的。立法文本中法律用語(yǔ)的使用只有做到概念明確，邏輯嚴(yán)密，法律指示清楚且無(wú)歧義，才能保證法律規(guī)范的有效實(shí)施。對(duì)文字表述明確性的考察內(nèi)容包括：一是概念表述是否準(zhǔn)確，有無(wú)概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語(yǔ)言使用是否規(guī)范，且簡(jiǎn)潔易懂。三是句子結(jié)構(gòu)的主謂賓搭配是否妥當(dāng)。四是標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的使用是否規(guī)范。第二，邏輯結(jié)構(gòu)的完整性。這是從立法技術(shù)角度來(lái)考察該立法文件的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是否合理，條文設(shè)計(jì)是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：在整個(gè)立法文本中，前后條文之間是否相互呼應(yīng)，完整體現(xiàn)假定、處理和制裁這三部分內(nèi)容，做到了一定的行為模式配以相應(yīng)的法律后果。立法文件是否對(duì)法律行為，尤其是執(zhí)法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規(guī)定，能指導(dǎo)人們正確地依法辦事。第三，相關(guān)立法間的協(xié)調(diào)性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實(shí)體法與程序法之間協(xié)調(diào)一致、相互配合，形成統(tǒng)一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過(guò)對(duì)相關(guān)同位法、配套規(guī)范性文件、其他公共政策等的比對(duì)，確定該立法文件的內(nèi)容與本行政區(qū)域內(nèi)的其他地方性立法文件的內(nèi)容是否相協(xié)調(diào)、銜接；通過(guò)比對(duì)該立法文件的條文內(nèi)容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對(duì)該立法文件的協(xié)調(diào)性作出判斷。第四，解決問(wèn)題的針對(duì)性。地方行政立法切實(shí)解決自己特殊問(wèn)題的基礎(chǔ)是符合本地基本情況和現(xiàn)實(shí)狀況。地方行政立法只有認(rèn)真把握針對(duì)性原則，堅(jiān)持因地制宜、因時(shí)制宜，才能獲得較高效益。對(duì)針對(duì)性的評(píng)價(jià)，應(yīng)著重于考察該立法文件所規(guī)范的事項(xiàng)是否是本地特有的、比較突出的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的手段是否有本地特色。

實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)檢驗(yàn)地方行政立法設(shè)置的制度在實(shí)施中的實(shí)現(xiàn)程度，使我們得以立足于更廣闊的時(shí)空基點(diǎn)來(lái)觀察該立法文件，為法規(guī)的立、改、廢等提供依據(jù)。評(píng)價(jià)實(shí)效性的基本指標(biāo)如下：第一，行政執(zhí)法的有效性。地方行政立法是為行政執(zhí)法而立的法，行政執(zhí)法的有效性最能反映立法文件在實(shí)施中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，在整個(gè)實(shí)效性評(píng)估中占有特別重要的地位，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括行政部門執(zhí)法的自覺(jué)性和積極性、行政部門執(zhí)法的難易程度和針對(duì)該行政執(zhí)法行為的行政復(fù)議、行政訴訟或者投訴的數(shù)量。第二，守法的有效性。法律制度高效實(shí)現(xiàn)的表現(xiàn)和重要條件之一是社會(huì)主體的普遍守法。因此，有必要通過(guò)考察該立法文件對(duì)人們行為的規(guī)制狀況，以及公眾對(duì)該立法文件的認(rèn)知和自覺(jué)遵守情況，對(duì)守法有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)人們行為規(guī)制狀況的考察，應(yīng)著重于了解在實(shí)施該立法文件的不同階段內(nèi)，違法行為的總數(shù)量和同一行為人重復(fù)違法行為的次數(shù)；對(duì)公眾認(rèn)知遵守情況的考察，則可通過(guò)了解本行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)基本制度的知曉率、對(duì)立法制度的認(rèn)可度、對(duì)行政執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)和自我守法情況的評(píng)價(jià)等來(lái)完成。第三，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性。地方行政立法功能的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于立法文件設(shè)立的制度與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展相適應(yīng)的程度。本指標(biāo)通過(guò)對(duì)該立法文件實(shí)施后對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等方面的影響，以及實(shí)施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益情況等的分析，評(píng)價(jià)該立法文件是否基本滿足該立法文件調(diào)整對(duì)象的社會(huì)需求；是否有針對(duì)性地解決了行政管理中存在的問(wèn)題；對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否起到了積極的推動(dòng)作用；預(yù)期的立法目的能否實(shí)現(xiàn)等。

上述四項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)單項(xiàng)地方行政立法進(jìn)行總體評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。在實(shí)際操作中，這四項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用，但并不一定要將所有指標(biāo)逐一考察。我們傾向于評(píng)價(jià)任何一部地方行政立法，都必須對(duì)立法內(nèi)容的適當(dāng)性、合法性，立法的明確性、完整性、協(xié)調(diào)性，行政執(zhí)法的有效性，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。至于其他指標(biāo)，可由評(píng)價(jià)主體根據(jù)被評(píng)價(jià)對(duì)象的具體內(nèi)容與實(shí)際需要，選擇評(píng)價(jià)。

（作者為鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法律系副教授）

第三篇：我國(guó)地方行政立法及監(jiān)督機(jī)制初探

我國(guó)地方行政立法及監(jiān)督機(jī)制初探

徐佼

地方行政立法是指立法機(jī)關(guān)通過(guò)法定形式將某些立法權(quán)授予地方行政機(jī)關(guān)，地方行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)法創(chuàng)制行政法規(guī)和規(guī)章的行為。為了適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展要求，更好的發(fā)揮地方行政立法的特殊效率作用，建立和完善一整套切實(shí)可行的具有中國(guó)特色的地方行政監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。本文重點(diǎn)探討在我國(guó)政治體制下，通過(guò)完善體制內(nèi)外的監(jiān)督制度來(lái)保證行政立法高效合法合理。

我國(guó)1982年憲法正式確認(rèn)了行政立法，2000年頒布《立法法》進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)行政立法的規(guī)范。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)行政立法更加注重了民主參與和科學(xué)分析，注重了立法程序和立法技術(shù)，這使得行政立法在國(guó)家法制建設(shè)中占據(jù)了舉足輕重的位置，也使得行政權(quán)力的運(yùn)用很大程度上擺脫了無(wú)法可依的狀態(tài)。當(dāng)前，行政立法權(quán)作為行政機(jī)關(guān)的重要權(quán)力，它的行使與公民的生活息息相關(guān)。但是，行政立法在發(fā)展的同時(shí)也還存在著諸多問(wèn)題，特別是最近幾年，行政立法文件的內(nèi)容屢屢侵犯行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其它一些基本的權(quán)利，這種現(xiàn)象已經(jīng)引起了人們對(duì)行政立法的關(guān)注，加強(qiáng)行政立法監(jiān)督，已經(jīng)刻不容緩。

一、我國(guó)地方行政立法監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題

地方行政立法存在的這些問(wèn)題，其實(shí)與我國(guó)的地方行政立法監(jiān)督制度的不完善密不可分。因此，我們首先要重點(diǎn)找出監(jiān)督制度漏洞，為地方行政立法的新發(fā)展提供幫助。

1、地方行政立法的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督失效。在地方行政立法監(jiān)督的各種渠道中，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督因其專業(yè)性和便捷性具有不可替代的價(jià)值。行政機(jī)關(guān)自我的監(jiān)督，其實(shí)更加具有高效性和便捷性，不僅有利于節(jié)約行政成本，還有利于樹立政府形象。雖然我們已經(jīng)有了一些相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，但是行政立法的監(jiān)督效果也由于各種各樣的原因無(wú)法達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，出現(xiàn)了一些問(wèn)題。第一，監(jiān)督的常規(guī)制度不健全、不明確。第二，行政立法本身的水平不太高，行政立法者的素質(zhì)難以達(dá)到要求，所以直接影響了立法的質(zhì)量。第三，沒(méi)有將行政復(fù)議制度納入行政立法的監(jiān)督方式范疇。

2、地方行政立法的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督缺失。在我國(guó)，權(quán)力機(jī)關(guān)，尤其是最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使著我國(guó)基本的和最重要的立法權(quán)。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于地方行政立法的監(jiān)督就具有極其重要的意義。由于發(fā)展時(shí)間短暫的原因，從實(shí)踐來(lái)看，權(quán)力機(jī)關(guān)并未進(jìn)行有效監(jiān)督，只是消極的形式監(jiān)督權(quán)利。第一，沒(méi)有嚴(yán)格統(tǒng)一的授權(quán)立法，導(dǎo)致地方行政立法不合法、不合 1

理。第二，缺乏專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)督不到位、不明確。目前對(duì)行政立法是否合憲、合法的監(jiān)督，主要是由各專門委員會(huì)在全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。但是由于法律規(guī)范的數(shù)量不斷增多，加之各委員會(huì)本身任務(wù)繁重，所以很難較好地顧及地方立法監(jiān)督。第三，地方行政立法備案制度存在問(wèn)題，“備而不審”。由于我國(guó)不存在行政立法聽證制度，又沒(méi)有明確的咨詢會(huì)商制度，缺乏嚴(yán)格的備案制度，審議草案的權(quán)限和范圍就更加模糊不清，自然影響了整個(gè)法律監(jiān)督制度的實(shí)效。第四，地方行政立法的批準(zhǔn)、撤銷制度沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。人大及其常委會(huì)有憲法授予的撤銷權(quán)力，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中卻幾乎不使用。這種消極的權(quán)力行使，也不利于地方行政立法的規(guī)范化。

二、解決地方行政立法監(jiān)督問(wèn)題的新思路

我國(guó)政治體制有自身的獨(dú)特性，不同于西方大多數(shù)國(guó)家三權(quán)分立的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織原則，我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是一種貫徹國(guó)家權(quán)力不可分割和人民主權(quán)的基本精神即“議行合一”，立法、司法、行政三者不過(guò)是國(guó)家權(quán)力的某一實(shí)現(xiàn)形式，國(guó)家的權(quán)力是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。只是通過(guò)簡(jiǎn)單照搬西方分權(quán)制衡意識(shí)下的行政權(quán)力監(jiān)督模式，來(lái)保證聽證公正是行不通的。甚至連被標(biāo)榜為“最純粹的三權(quán)分立國(guó)”的美國(guó)也不得不追求通過(guò)其它方式來(lái)進(jìn)行制約行政權(quán)力，這就是立法聽證制度在英美國(guó)家興起的緣由之一。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，針對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題要回到問(wèn)題本源上來(lái)解決，“民主”即“人民的統(tǒng)治”，人民應(yīng)是民主政體中的實(shí)踐主體。社會(huì)主義的優(yōu)越性應(yīng)該體現(xiàn)在更有效充分的發(fā)揮人民的作用，通過(guò)發(fā)動(dòng)現(xiàn)實(shí)生活中公民、非政府組織（NGO）、新聞媒體起到監(jiān)督作用。

因此，我們可以通過(guò)充分發(fā)揮中國(guó)特色政治體制優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建和完善我國(guó)的公眾參與的地方立法監(jiān)督體系。

（1）普通民眾監(jiān)督。這首先要在制度設(shè)計(jì)保證人民群眾可以監(jiān)督，有這個(gè)權(quán)力。對(duì)于地方行政立法制度，我們首先要先提高擴(kuò)大參與群眾的范圍。并且通過(guò)法律細(xì)則賦予人民批評(píng)監(jiān)督權(quán)力，并保證民眾的意見管道以及言論免責(zé)權(quán)限。只有這樣，我們才可以更加理直氣壯的積極倡導(dǎo)民眾參與行政立法程序，由政府提供一個(gè)公平、合理的交流平臺(tái)，提高廣大群眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治管理活動(dòng)熱情。

（2）非政府組織監(jiān)督。幾年來(lái)NGO開始進(jìn)入我們的生活。任何一個(gè)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代國(guó)家需要與之配套的非政府組織。據(jù)調(diào)查，美國(guó)非政府組織總數(shù)超過(guò)200萬(wàn)個(gè)，經(jīng)費(fèi)總數(shù)超過(guò)5000億，工作人員超過(guò)900萬(wàn)人。美國(guó)監(jiān)督政府的NGO也是種類繁多，有名的芝加哥協(xié)會(huì)就是一個(gè)例子。

NGO是政府有效的“減壓閥”和“穩(wěn)定器”，還有著不可忽視的精神功能。國(guó)家具有公共性質(zhì)，但是有時(shí)候會(huì)“政府失靈”，不能反映民意，這時(shí)候要由NGO代表公民社會(huì)的力量來(lái)矯正?，F(xiàn)在政府出現(xiàn)在國(guó)際場(chǎng)合，不能完全代表民意，一定要有NGO在場(chǎng)才行，才有更具有代表性。NGO不是政府，不靠權(quán)力驅(qū)動(dòng)；也不是經(jīng)濟(jì)體，尤其不靠經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。NGO的原動(dòng)力是一種志愿精神或是愛國(guó)精神。只有發(fā)揮NGO的民間性與專業(yè)性的雙重特質(zhì)，在聽證中起到聯(lián)系政府與民眾的紐帶作用。

針對(duì)行政立法制度尤其是聽證制度而言，我們寄希望各行各業(yè)、各種宗旨的NGO組織能建立起來(lái)，積極參與政府關(guān)乎本行業(yè)本事務(wù)的行政立法。作為行政相對(duì)方的強(qiáng)大后盾，提供必要的組織支持，并且參與訴訟以及聽證會(huì)議進(jìn)程。只有這樣，才能促進(jìn)行政監(jiān)督更加專業(yè)化，以及參與主體的廣泛性。

（3）新聞媒體。新聞媒體具有民主和監(jiān)督的功能，被稱為政府的“第四部門”。馬列先驅(qū)、我們黨的領(lǐng)袖都很對(duì)報(bào)刊的批評(píng)監(jiān)督功能很重視。馬克思說(shuō)：“報(bào)刊按其使命來(lái)說(shuō)，是公眾的捍衛(wèi)者，是針對(duì)當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無(wú)處不在的眼睛?！?/p>

第一，行政主體要主動(dòng)接受監(jiān)督，對(duì)新聞媒體采訪報(bào)導(dǎo)立法工作、要求提供相關(guān)材料的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況提供便利；對(duì)于社會(huì)關(guān)注的法案規(guī)章和政府工作的重大舉措以及按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、記者招待會(huì)、新聞通稿、公報(bào)、互聯(lián)網(wǎng)站等形式向新聞媒體及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息；對(duì)于公開聽證的案件，審判法庭根據(jù)需要可以在旁聽席中設(shè)立媒體席以便新聞媒體記者和公眾旁聽。

第二，新聞媒體本身要發(fā)揮積極的傳達(dá)作用，真正成為人民的喉舌。關(guān)注行政立法會(huì)議，政府動(dòng)態(tài)，有條件的對(duì)整個(gè)立法活動(dòng)成立臨時(shí)報(bào)導(dǎo)團(tuán)；成立專門民調(diào)機(jī)構(gòu)，學(xué)習(xí)西方國(guó)家民意調(diào)查等方法，與行政立法工作相配合，廣泛聽取民意。

總之，行政立法要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建一個(gè)以新聞媒體為先導(dǎo)，NGO為組織基礎(chǔ)，民眾為主體的監(jiān)督體系，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)良好、高速發(fā)展保駕護(hù)航。

第四篇：案例分析(行政立法)

《行政立法》案例分析

2003年5月14日，一份名為“關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”，傳真至全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。這個(gè)建議的提交者，是華中科技大學(xué)的俞江、中國(guó)政法大學(xué)的騰彪和北京郵電大學(xué)的許志永3位法學(xué)博士。在建議中，3位博士認(rèn)為，國(guó)務(wù)院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，與中國(guó)憲法和有關(guān)法律相抵觸。因此，作為中華人民共和國(guó)公民，他們建議全國(guó)人大常委會(huì)審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

問(wèn)：三博士上書建議符合我國(guó)的行政法規(guī)的監(jiān)督程序嗎？

? 參考答案：

? 《立法法》第90條

? 中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大

會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政規(guī)同憲法或者法律相抵觸，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的請(qǐng)求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員進(jìn)行審查，提出意見； ? 前款規(guī)定以外的其他的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民，認(rèn)為行政法規(guī)

同憲法或者法律相抵觸的可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出進(jìn)行審查的建議，由常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。

? 對(duì)國(guó)務(wù)院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的審查，三博士是以

普通公民的身份，向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查意見的，是完全符合我國(guó)有關(guān)行政法規(guī)監(jiān)督的法律程序的。

? 全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審查認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸

而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長(zhǎng)會(huì)提出書面審查意見和可以予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議決定。

? 事情結(jié)果是：全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和法律委員會(huì)審查后，認(rèn)為《收容遣送辦

法》同憲法或法律相抵觸，向國(guó)務(wù)院提出書面審查意見，由國(guó)務(wù)院自行決定撤銷或修改。不到一個(gè)月，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》? 另一種途徑（學(xué)者最希望看到的）：《收容遣送辦法》被提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審

議然后被撤銷（結(jié)果沒(méi)有發(fā)生）

第五篇：地方行政問(wèn)責(zé)制立法調(diào)研報(bào)告

行政問(wèn)責(zé)制是“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，是建設(shè)法治政府和責(zé)任政府的必然要求。作為一種制度創(chuàng)新，行政問(wèn)責(zé)地方立法既沒(méi)有規(guī)范的模式供遵循，也沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，需要在實(shí)踐中不斷探索，逐步加以完善。

一、地方行政問(wèn)責(zé)制立法遇到的主要問(wèn)題

行政問(wèn)責(zé)制立法主要解決：“問(wèn)誰(shuí)的責(zé)（問(wèn)責(zé)對(duì)象）？誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)（問(wèn)責(zé)

主體）？問(wèn)什么（問(wèn)責(zé)范圍和內(nèi)容）？怎樣問(wèn)責(zé)（問(wèn)責(zé)程序）？目前，各地在制定行政問(wèn)責(zé)立法方面雖然取得了一些明顯的成效，但是，由于我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制度尚處于初創(chuàng)階段，還存在著一些突出的問(wèn)題。

（一）地方立法法律依據(jù)滯后

目前還沒(méi)有一部關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的全國(guó)性法律或者行政法規(guī)，地方立法的依據(jù)主要是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》中的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)范性文件不僅存在著問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問(wèn)題，而且在問(wèn)責(zé)的主體、對(duì)象、范圍、步驟以及責(zé)任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性。一些地方政府在制定行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定和辦法時(shí)難免出現(xiàn)照抄照搬，內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性和實(shí)用性現(xiàn)象，在實(shí)踐中難以操作，流于形式。

（二）地方立法注重規(guī)定同體問(wèn)責(zé)，忽略規(guī)定異體問(wèn)責(zé)

行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)包括“同體問(wèn)責(zé)”和“異體問(wèn)責(zé)”。前者是指來(lái)自國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)，其問(wèn)責(zé)主體主要是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的任免機(jī)關(guān)；后者是指來(lái)自其他國(guó)家機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)，其問(wèn)責(zé)主體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家司法機(jī)關(guān)。由于行政問(wèn)責(zé)上位法律的缺失，地方問(wèn)責(zé)立法往往是政府立法，而政府立法只能限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，不能規(guī)定行政機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)的義務(wù)，權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等問(wèn)責(zé)主體的作用未能得到發(fā)揮。行政問(wèn)責(zé)的主體是政府的最高行政機(jī)關(guān)，啟動(dòng)按鈕在行政機(jī)關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)人手里，問(wèn)責(zé)往往取決于最高領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志，也就是說(shuō)，由最高行政領(lǐng)導(dǎo)確定是否要問(wèn)責(zé)，什么樣的事情需要問(wèn)責(zé)，什么樣的事情不需要問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)的力度如何，什么樣的人應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，什么樣的人可以不承擔(dān)責(zé)任；最高領(lǐng)導(dǎo)重視了，問(wèn)責(zé)就進(jìn)入實(shí)踐，其力度也大，最高領(lǐng)導(dǎo)有其他考慮了，問(wèn)責(zé)就會(huì)退而變成次要工作，力度下降，有時(shí)候甚至是停止運(yùn)作。同時(shí)地方立法也只能規(guī)定行政體系內(nèi)部的等級(jí)問(wèn)責(zé)，即上級(jí)問(wèn)責(zé)下級(jí)，等級(jí)問(wèn)責(zé)盡管在效力上具有優(yōu)勢(shì)，但如果僅僅是上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任，那么上級(jí)的責(zé)任由誰(shuí)來(lái)問(wèn)就會(huì)成為一個(gè)問(wèn)題，其結(jié)果必然是最高的一級(jí)無(wú)人追究責(zé)任，而在最關(guān)鍵的地方無(wú)人問(wèn)責(zé)會(huì)造成責(zé)任體系中根本環(huán)節(jié)的缺失。

（三）地方立法對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象規(guī)定的不夠全面

公務(wù)員的區(qū)分按照任期與任用方式的不同，劃分為各級(jí)人民政府組成人員的公務(wù)員和一般公務(wù)員；按照職位與職務(wù)的不同，劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員。根據(jù)責(zé)任行政的原則，任何一個(gè)行政主體或行政公務(wù)人員在被授予行政權(quán)力的同時(shí)，就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，而且手里的權(quán)力越大，身上的責(zé)任也就越重。也就是說(shuō)，上至行政首長(zhǎng)，下至一般行政公務(wù)人員，都肩負(fù)著不同的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)無(wú)一例外地成為行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象。目前，在行政問(wèn)責(zé)上由于無(wú)相關(guān)的上位法律規(guī)定，一些地方政府在立法時(shí)往往都把行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象局限于行政首長(zhǎng)。把數(shù)量眾多的一般行政公務(wù)人員被排除在行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象之外，不利于對(duì)行政權(quán)力的有效制約。

（四）地方立法對(duì)問(wèn)責(zé)范圍規(guī)定寬嚴(yán)不一

行政問(wèn)責(zé)作為一項(xiàng)制度，其問(wèn)責(zé)范圍包括不履行法定職責(zé)和不正確履行法定職責(zé)。所謂“不履行法定職責(zé)”，是指問(wèn)責(zé)對(duì)象拒絕、放棄、推諉、不完全履行其行政職責(zé)，也就是“不作為”；所謂“不正確履行法定職責(zé)”，是指問(wèn)責(zé)對(duì)象不依照法律規(guī)定的權(quán)限、方式和時(shí)限履行其行政職責(zé)，也就是 “亂作為”。問(wèn)責(zé)的范圍，各地的規(guī)定不盡相同、有寬有窄。主要包括效能低下、執(zhí)行不力，責(zé)任意識(shí)淡薄，違反法定程序、盲目決策，不嚴(yán)格依法執(zhí)政或治政不嚴(yán)、監(jiān)督不力，以及在商務(wù)活動(dòng)中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟(jì)損失等；行政問(wèn)責(zé)的范圍并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大安全事故，還包括決策失誤、執(zhí)行不力、用人不當(dāng)、監(jiān)管不嚴(yán)、違法行政以及行政不作為等許多方面。然而，在行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)的適用范圍過(guò)于狹窄，大多局限在重大安全責(zé)任事故的事后責(zé)任追究，而忽視了對(duì)決策、用人、工作績(jī)效和廉政建設(shè)責(zé)任的追究，使問(wèn)責(zé)制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權(quán)力。

（五）地方立法注重對(duì)行為的后果問(wèn)責(zé)淡化對(duì)行為本身問(wèn)責(zé)

由于地方在問(wèn)責(zé)立法缺乏上位法依據(jù)，立法在問(wèn)責(zé)范圍的界定上也只能參照被問(wèn)責(zé)的事例中進(jìn)行界定，如，“非典”、“松花江水污染”、“12?23特大井噴事故”、北京密云縣迎春燈會(huì)特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災(zāi)、江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉”、湖

南“嘉禾違法拆遷”案、“海寧大火”事故、“沱江特大污染事故”包括即將啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序的山西“黑磚窯”事件……對(duì)問(wèn)責(zé)范圍的界定往往注重對(duì)行為產(chǎn)生嚴(yán)重后果或者嚴(yán)重不良影響后果，才對(duì)其問(wèn)責(zé)。地方立法上也都參照上述做法注重對(duì)行為的后果問(wèn)責(zé),如，規(guī)定“給公共利益、行政管理相對(duì)人合法權(quán)益、國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失或者影響政府整體工作部署的、造成不良社

會(huì)影響或者嚴(yán)重后果的、出現(xiàn)重大事故或造成社會(huì)不良社會(huì)影響的、造成資金浪費(fèi)或者國(guó)有資產(chǎn)流失的、群眾反映強(qiáng)烈的”等等。這樣規(guī)定是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但是造成這樣的嚴(yán)重的后果，在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)范性文件中已經(jīng)有明確的處理規(guī)定，問(wèn)責(zé)主體往往依據(jù)上述文件對(duì)其作出處分決定，制定的問(wèn)責(zé)規(guī)定也只能起到“震懾”和“警視后人”的作用。對(duì)目前還沒(méi)有產(chǎn)生嚴(yán)重后果或者未產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響后果的，也就是“有事但沒(méi)犯事”的還不能對(duì)其問(wèn)責(zé)，存在極大的隱患。因此地方立法注重既要對(duì)行為的后果問(wèn)責(zé)更要對(duì)“亂作為”和 “不作為”行為本身問(wèn)責(zé)。

（六）地方立法對(duì)責(zé)任形式規(guī)定的不夠全面

對(duì)公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的方式主要有被通報(bào)批評(píng)、行政追償、行政處分以及刑事處罰等。而對(duì)于作為行政主體的國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其承擔(dān)行政責(zé)任的方式包括：被通報(bào)批評(píng)；賠禮道歉、承認(rèn)錯(cuò)誤、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、返還權(quán)益、恢復(fù)原狀、停止違法行為、履行職責(zé)、撤消違法的行政行為、糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?、行政賠償。過(guò)罰相當(dāng)原則要求根據(jù)責(zé)任人的過(guò)錯(cuò)大小確定適當(dāng)?shù)呢?zé)任形式，在行政問(wèn)責(zé)立法實(shí)踐中，不論責(zé)任大小、有無(wú)過(guò)錯(cuò)，動(dòng)輒就是引咎辭職。這樣規(guī)定，其結(jié)果有兩種情形：其一，輕責(zé)重罰，使本來(lái)沒(méi)有過(guò)錯(cuò)或過(guò)錯(cuò)較小的人，不適當(dāng)?shù)爻袚?dān)責(zé)任或?yàn)橄聦俟ぷ魅藛T的個(gè)人行為承擔(dān)連帶責(zé)任；其二，重責(zé)輕罰，使本來(lái)應(yīng)負(fù)更大責(zé)任的人避重就輕，利用引咎辭職來(lái)逃避黨紀(jì)、政紀(jì)和法記等其他處罰。

（七）地方立法對(duì)責(zé)任追究的規(guī)定存在彈性

政府立法往往對(duì)被問(wèn)責(zé)對(duì)象追究責(zé)任方能做原則規(guī)定，缺乏針對(duì)性和操作性，容易受領(lǐng)導(dǎo)批示和社會(huì)輿論的影響，存在畸輕畸重的情況。主要是行政問(wèn)責(zé)的法律不夠完善，責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，在認(rèn)定和追究責(zé)任的過(guò)程中，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)處罰與責(zé)任不相適應(yīng)的情況。其次是行政問(wèn)責(zé)主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問(wèn)責(zé)”，其決定權(quán)掌握在行政領(lǐng)導(dǎo)手里。一旦出了問(wèn)題，只要新聞媒體未報(bào)道、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)批示，就盡量“大事化小、小事化無(wú)”。再次是問(wèn)責(zé)主體缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，容易受個(gè)人好惡和人為因素的影響。

二、完善行政問(wèn)責(zé)立法的基本思路

行政問(wèn)責(zé)立法的目的在于約束行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，監(jiān)控行政權(quán)力運(yùn)行效益，防止和糾正行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏誤與紊亂，實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)懲罰和教育、安撫和補(bǔ)救、警示和預(yù)防的基本功能。

(一)確立責(zé)任行政理念

行政問(wèn)責(zé)的制度化和規(guī)范化實(shí)質(zhì)上是一個(gè)制度創(chuàng)新的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，行政問(wèn)責(zé)立法必須根據(jù)法治社會(huì)的要求，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的平衡。通過(guò)立法使各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員轉(zhuǎn)變觀念，提高對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)，充分地行使法律所賦予的權(quán)力，改變?cè)瓉?lái)“重權(quán)力、輕義務(wù)，重管理、輕服務(wù)，重行政效率、輕行政程序”的觀念；不斷強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，正確行使行政權(quán)力，履行法定職責(zé)；自覺(jué)接受來(lái)自各方面的監(jiān)督，避免或減少越權(quán)、失職等違法行政行為的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)立法所預(yù)期的目的。

（二）明確行政問(wèn)責(zé)主體

行政問(wèn)責(zé)作為一種責(zé)任認(rèn)定和追究的活動(dòng)，必須有特定的主體負(fù)責(zé)。因此，在行政問(wèn)責(zé)立法中，應(yīng)當(dāng)著重解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，設(shè)定問(wèn)責(zé)主體。違法行政行為的認(rèn)定和追究權(quán)屬于特定的國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)問(wèn)責(zé)主體與行政系統(tǒng)之間的關(guān)系不同，可以將問(wèn)責(zé)主體分為兩大類：一是行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問(wèn)責(zé)”的主體，主要是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和公務(wù)員的任免機(jī)關(guān)；二是行政系統(tǒng)外部的“異體問(wèn)責(zé)”的主體，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家司法機(jī)關(guān)。第二，劃分職責(zé)權(quán)限。不同的問(wèn)責(zé)主體有著不同的問(wèn)責(zé)對(duì)象、懲戒權(quán)限和工作方式，應(yīng)當(dāng)在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上相互配合、功能互補(bǔ)。權(quán)力機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)對(duì)象主要是各級(jí)政府的正副職以及政府組成部門的領(lǐng)導(dǎo)人；各級(jí)行政機(jī)關(guān)可以在其任免權(quán)限內(nèi)對(duì)本級(jí)或下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作人員實(shí)行問(wèn)責(zé)；司法機(jī)關(guān)對(duì)行政公務(wù)人員的問(wèn)責(zé)只能通過(guò)個(gè)案的訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)。第三，規(guī)定問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)與公民、組織的關(guān)系。國(guó)家機(jī)關(guān)之外的公民、組織作為行政法制監(jiān)督主體，不能對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象作出直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督行為，只能通過(guò)批評(píng)、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)反映，或通過(guò)新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的注意從而啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)。而這些內(nèi)容，地方政府規(guī)章難以作到，需要通過(guò)地方人大制定地方性法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（三）拓寬問(wèn)責(zé)適用范圍

行政問(wèn)責(zé)作為一種監(jiān)督行政權(quán)力的法律制度，具有廣泛的適用范圍。拓寬行政問(wèn)責(zé)的適用范圍，應(yīng)當(dāng)從問(wèn)責(zé)對(duì)象和問(wèn)責(zé)內(nèi)容兩個(gè)方面入手。應(yīng)當(dāng)將行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象從各級(jí)政府及其組成部門的行政首長(zhǎng)，拓展到所有行政機(jī)關(guān)和全體行政公務(wù)人員。只要是行政機(jī)關(guān)的工作人員，只要擔(dān)負(fù)著行政職責(zé)，都應(yīng)當(dāng)成為行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象。其次，地方立法將行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容從對(duì)行為的后果問(wèn)責(zé)，拓展到對(duì)行政行為的“亂作為”和 “不作為”行為本身問(wèn)責(zé)，起到“防患于未然”的作用。

(四)明確責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在規(guī)定行政問(wèn)責(zé)追究相關(guān)人員的責(zé)任，要考慮問(wèn)責(zé)對(duì)象是否有不履行或者不正確履行法定職責(zé)的行為。履行法定職責(zé)的行為有作為和不作為之分，只有在未履行法定職責(zé)或不正確履行法定職責(zé)的情況下，才承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。責(zé)任人主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)。故意或過(guò)失。責(zé)任行為與損害事實(shí)之間是否存在因果聯(lián)系等因素。

(五)完善行政問(wèn)責(zé)程序

嚴(yán)謹(jǐn)、合法的問(wèn)責(zé)程序，是行政問(wèn)責(zé)制度得以順利實(shí)施的前提和保障。在立法中應(yīng)當(dāng)對(duì)問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)、調(diào)查處理及申訴復(fù)查等程序制度作出明確規(guī)定。（1）立案，依職權(quán)或依申請(qǐng)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序；（2）調(diào)查，收集與責(zé)任行為的有無(wú)、責(zé)任結(jié)果的大小以及因果關(guān)系存在與否的相關(guān)證據(jù)，并聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；（3）決定，根據(jù)認(rèn)定的事實(shí)和相關(guān)的法律規(guī)定，選擇與責(zé)任相適應(yīng)的責(zé)任形式；（4）通知，送達(dá)問(wèn)責(zé)決定，告知救濟(jì)途徑；（5）執(zhí)行，按照管理權(quán)限，落實(shí)懲戒內(nèi)容。對(duì)社會(huì)公共利益有重大影響的問(wèn)責(zé)，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定直接向社會(huì)公眾進(jìn)行說(shuō)明、解釋。在處理結(jié)果上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定將問(wèn)責(zé)處理結(jié)果向社會(huì)公開，增加問(wèn)責(zé)的透明度。