第一篇：地方區(qū)域立法現(xiàn)狀分析思考

我國目前實行的是中央立法和地方立法“兩級制”的立法體制，中央立法主要包括全國人大及其常委會制定法律，國務院制定行政法規(guī)，國務院部委制定部委規(guī)章。地方立法主要包括省級人大及其常委會、較大的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)，省級政府以及較大的市政府制定政府規(guī)章，民族自治地方制定自治條例和單行條例等。提升區(qū)域發(fā)展法律環(huán)境的關鍵是要加

強區(qū)域立法。區(qū)域立法并不要求突破現(xiàn)行的立法體制，且涵括中央和地方兩個層面。本文僅從省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)和省政府制定政府規(guī)章的視角，研究省級行政區(qū)域內(nèi)的區(qū)域立法，以便在現(xiàn)有的立法體制下，最大限度地發(fā)揮省級人大及其常委會和省政府

在地方立法上的積極作用，達到改善地方區(qū)域法制環(huán)境之目的，促進地方經(jīng)濟、社會、文化等全面發(fā)展。

一、關于地方區(qū)域立法的含義

關于什么是地方區(qū)域立法，目前學界并沒有給出嚴格的定義。孫長文、張希振、梁永強在《論地方區(qū)域立法》一文對地方區(qū)域立法是這樣論述的“本文所稱地方區(qū)域立法，是指省級國家權力機關依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，依照法定程序制定（包括修改、補充、廢止）和批準該行政區(qū)域一定范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動?！蓖鯘稍啤⑹瘯栽凇蛾P于“區(qū)域立法”問題的探討》一文中對地方區(qū)域立法是這樣論述的：“所謂區(qū)域立法，是指省一級人大常委會針對某一方面的特殊需要，制定頒布地方性法規(guī)，在本行政區(qū)的某一特定區(qū)域施行的立法活動?！?/p>

筆者認為，地方區(qū)域立法是地方一般立法中的一種立法形式。地方一般立法的立法主體既有權力機關也有行政機關，簡單的把地方區(qū)域立法的立法主體界定在權力機關是不全面的。因此，本文探討的地方區(qū)域立法有以下幾個顯著的特征：

一是地方區(qū)域立法主體的法定性。是指地方區(qū)域立法的立法主體都是符合《中華人民共和國立法法》規(guī)定的有立法權的權力機關和行政機關。

二是區(qū)域立法主體的特定性。是指在有立法權的權力機關和行政機關中，本文只探討一般省級權力機關制定地方性法規(guī)和省政府制定政府規(guī)章的活動。對于自治區(qū)立法以及特別行政區(qū)立法，以及中央權力機關和行政機關的立法本文不探討。

三是區(qū)域立法適用范圍的特定性。地方一般立法法律文件的法律效力是依立法機關管轄的行政區(qū)域范圍為基礎，往往覆蓋立法機關管轄的整個行政區(qū)域的全部，調(diào)整的內(nèi)容也是本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍的、共性的某一方面的社會關系或者經(jīng)濟關系。而區(qū)域立法則不同，其法律文件只是在立法機關管轄的行政區(qū)域內(nèi)某一特定區(qū)域生效。這個區(qū)域不是泛指而是特定和唯一的，如《山東省南四湖流域水污染防治條例》第二條規(guī)定：“本條例適用于我省行政區(qū)域內(nèi)南四湖流域的水污染防治”。其他流域的水污染防治適用于其他水污染防治的法律、法規(guī)和規(guī)章，不適用該地方性法規(guī)。

四是調(diào)整內(nèi)容特殊性和針對性。由于各地在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等諸多方面既存在著共性，也存在著個性。對共性問題，立法機關可以制定在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)普遍適用的法律性文件。對于個性問題，立法機關可以針對該地區(qū)的具體情況，就該特定區(qū)域內(nèi)某一方面的社會關系或者經(jīng)濟關系進行調(diào)整和規(guī)范。

五是地方區(qū)域立法先行實驗性。地方區(qū)域立法具有先行實驗性的作用。在當前社會急速轉(zhuǎn)型的新形式下，新問題和新事物層出不窮。許多經(jīng)濟和社會關系處于不斷變化之中，片面要求立法時一步到位，是不實際的。因此，對于出現(xiàn)的新生事物，在對全部行政區(qū)域立法的時機還不成熟的情況下，采用地方區(qū)域立法的方式，在某一特定的區(qū)域試行，經(jīng)過實踐取得經(jīng)驗后，加以補充、修改和完善，再擴大到其他區(qū)域或者全部行政區(qū)域。從這個意義上說，地方區(qū)域立法更能體現(xiàn)立法試驗田的作用。

縱上所述，本文討論的地方區(qū)域立法，是指省級人大及其常委會、省政府針對本行政區(qū)域內(nèi)某一特定地區(qū)的某一方面特殊需要，按照立法程序制定法律規(guī)范性文件，并在本省行政區(qū)域內(nèi)的某一特定區(qū)域施行的立法活動。

二、地方區(qū)域立法的現(xiàn)狀分析

為了研究地方區(qū)域立法現(xiàn)狀，筆者查閱了山東省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章。從查閱的情況看，目前地方區(qū)域立法有以下幾個特點：

一是從數(shù)量看，區(qū)域立法數(shù)量較少，只約占已出臺的山東省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章總數(shù)的1.3％。正因為區(qū)域立法的數(shù)量較少，所以人們往往不重視區(qū)域立法的特殊性的研究。

二是從立法主體看，區(qū)域立法主體既有省人大常委會立法，也有省政府立法。如2000年山東省人大常委會通過的《泰山風景名勝區(qū)保護管理條例》、1998年4月24日山東省人民政府令第87號發(fā)布的《山東省南部海域親蝦管理辦法》等。

第二篇：區(qū)域村莊建設現(xiàn)狀分析思考（定稿）

【摘要】 本文以**區(qū)新農(nóng)村建設參與者的角度，分析了當前**區(qū)新農(nóng)村建設現(xiàn)狀中存在的普遍問題，并從規(guī)劃與管理者角度提出相應對策措施，以促進**區(qū)新農(nóng)村建設。

【關鍵詞】 新農(nóng)村建設；現(xiàn)狀分析；對策建議

2006 年中央一號文件對社會主義新農(nóng)村建設作了全面深刻系統(tǒng)闡述，全面推進社會主義新農(nóng)村建設，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)

協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和迫切任務。

在黨中央和省、市政府號召下，**區(qū)政府于 2006 年啟動了社會主義新農(nóng)村建設系統(tǒng)工程，編制了《**區(qū)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，以解決當前村鎮(zhèn)發(fā)展過程中存在的重大問題，優(yōu)化村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)之間生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，形成分工明確、功能互補、配套完善、環(huán)境優(yōu)美、協(xié)調(diào)發(fā)展的村鎮(zhèn)發(fā)展體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但是，隨著新農(nóng)村建設工作如火如荼的進行，不少困難與問題涌現(xiàn)出來，亟須加以引導與解決?，F(xiàn)以**區(qū)為例，進行一些探討。**區(qū)新農(nóng)村建設現(xiàn)狀分析

1.1 區(qū)域村莊現(xiàn)狀問題分析

1.1.1 自然村聚居程度低

**區(qū)現(xiàn)有村莊 433 個（5 個街道辦的純社區(qū)除外），其中規(guī)劃建成區(qū)之外的村莊共有 379 個。目前，在區(qū)域現(xiàn)有村莊中，1000 人以上的大村有 151 個，500 人— 1000 人的中等村有 190 個，500 以下的小村有 92 個。村莊在區(qū)域內(nèi)的分布相對均衡，南部山區(qū)村莊分布稀少，北部平原地區(qū)村莊分布較密，村莊小而散的居住狀況，使得農(nóng)村的基礎設施配套建設工程量大、建設成本高、到位難、水平低，而且使用效率低，有些甚至無法進行配套。

1.1.2 村莊經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展不平衡

**區(qū)村莊經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域不平衡現(xiàn)象，南部山區(qū)和北部偏遠地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政比較困難，農(nóng)民收入增長緩慢，中部平原地區(qū)依托城區(qū)優(yōu)勢經(jīng)濟發(fā)展較為迅速。村莊經(jīng)濟結構不合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施滯后，特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏引導。

1.1.3 村莊周邊生態(tài)環(huán)境遭到破壞

**區(qū)自然生態(tài)、人文資源豐富。南部山區(qū)及東南部自然生態(tài)環(huán)境良好。但工業(yè)及化工企業(yè)的發(fā)展對大氣和水造成不同程度的污染，嚴重影響附近的村莊；鐵路和高速公路對附近村莊的噪音污染極為嚴重，**作為齊國故都，有著豐富的人文資源，古跡遺址分布眾多，但是這些古遺址受到了村民生產(chǎn)生活的威脅，遭到不同程度的破壞。**區(qū)地下水含量豐富，西部有化學工業(yè)區(qū)和齊魯石化公司，工業(yè)用水量較大，而且缺乏對工業(yè)廢水的處理，直接排向河流，部分河流已成為工業(yè)廢水和生活污水的排污溝，嚴重影響部分鄉(xiāng)村居民及牲畜的飲用；部分工業(yè)重鎮(zhèn)的地下水開采過度且污染也相當嚴重，嚴重威脅著廣大村民的生命安全。

1.1.4 村莊內(nèi)部環(huán)境 “臟、亂、差”現(xiàn)象突出

目前**區(qū)農(nóng)村居民點分散，規(guī)模過小，布局凌亂，大部分村莊沒有排水設施和垃圾收集轉(zhuǎn)運設施。村民建房缺乏科學設計和示范引導，建筑面積越建越大，房屋外形仿效攀比，更新周期越來越短，資源浪費驚人。村內(nèi)普遍存在著垃圾雜物亂堆、污水橫流、電力電訊線路亂拉和路面不平整等現(xiàn)象。村莊的公共安全和綜合防災能力極其脆弱。

1.1.5 村莊公共基礎設施配置水平偏低

一直以來，農(nóng)村基礎設施一度被公共財政忽視，基本上靠農(nóng)民投工投勞自力更生解決。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低、自身經(jīng)濟積累不足嚴重制約了農(nóng)村基礎設施建設。大多數(shù)農(nóng)民不能享受基礎設施配套，普遍存在路面不硬、四周不綠、路燈不亮或沒有路燈等問題，而且村內(nèi)道路、給水、排水、通訊等基礎設施配套性、共享性差。垃圾處理和污水處理嚴重滯后，相應的處理設施缺乏。

1.2 農(nóng)民生產(chǎn)方式和傳統(tǒng)意識問題

**區(qū)村莊分散，浪費土地的問題比較突出，形成目前的現(xiàn)狀有一定的歷史原因。從中央到地方各級領導都早已認識到這一問題，并多次提出要求抓好新農(nóng)村規(guī)劃。但在基層，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式還基本處于傳統(tǒng)的、落后的手工耕作階段，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度比較低，相當一部分農(nóng)民還是依靠第一產(chǎn)業(yè)為生，客觀上對耕作半徑有較大限制，給大幅度的村莊撤并帶來實際困難，加之農(nóng)民受傳統(tǒng)意識影響，農(nóng)民對就近建房的愿望還比較強烈，導致上層與農(nóng)村基層之間認識和重視程度上嚴重脫節(jié)，造成農(nóng)戶實際建房與規(guī)劃脫節(jié)，新農(nóng)村規(guī)劃不能得到有效實施。

1.3 相關制約因素分析

在**區(qū)新農(nóng)村建設過程中，存在著以下四大主要制約因素：（1）土地政策制約。三十年土地承包責任制要求農(nóng)民承包田相對穩(wěn)定，這對跨戶、跨組調(diào)地造成很大難度，村級組織對土地的調(diào)控能力又相當差，往往遇到此類問題就束手無策。還有農(nóng)民放棄舊宅基地，到新安排的位置建

房，如占用耕地，除新宅基地自身建造比老宅基地造價高外，還需多交上千元的耕地占用稅，增加了農(nóng)民的負擔。另外新農(nóng)村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接問題，土地利用規(guī)劃以原有居民點為主布置，布點數(shù)量多、規(guī)模相對較小，而新農(nóng)村規(guī)劃布點少，規(guī)模相對較大，兩者差異比較大，土地利用總體規(guī)劃很難調(diào)整，農(nóng)房審批時兩個規(guī)劃依據(jù)時常發(fā)生矛盾。加之國家土地政策的嚴格調(diào)控，使農(nóng)村用地緊缺，造成村莊整治用地指標難以解決，大部分整治村基礎設施、公共設施、文化設施等建設項目無法啟動，并且舊村改造政策遲遲未出臺，影響一些地方舊村改造的積極性。（2）規(guī)劃制約。目前，在全區(qū) 433 個行政村中，雖然有一部分村莊曾做過村莊規(guī)劃，但未予以實施，亂搭亂建亂占現(xiàn)象隨處可見。大部分村莊歷史上從未做過規(guī)劃，仍屬規(guī)劃空白點。村民對規(guī)劃意識比較淡薄，一說到新農(nóng)村建設，就想著要蓋新房，使得村莊建設的定位、基本功能、生態(tài)環(huán)境保護和歷史文化傳承等難以得到明確。（3）財力制約。**區(qū)村莊經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展不平衡，部分村莊經(jīng)濟發(fā)展緩慢，村級集體經(jīng)濟薄弱，資金籌措困難，一定程度上影響了我區(qū)新農(nóng)村建設，并且政府財政投入也不足，扶持力度不大，在公共基礎設施上歷史欠債較多，對新農(nóng)村建設產(chǎn)生了很大的阻力。（4）思想制約。對待社會主義新農(nóng)村建設，一些基層干部還存在等待、觀望、應付的思想，工作只停留在會議上，對本地的新農(nóng)村建設還沒有一個整體的考慮，把新農(nóng)村建設視為短期工作目標，缺乏長期艱苦奮斗的思想準備。對策措施

2.1 加強規(guī)劃建設引導力度

2.1.1、規(guī)劃方面

（1）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設規(guī)劃

統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)空間布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，盡快實現(xiàn)**全區(qū) 668平方公里規(guī)劃全覆蓋。樹立片區(qū)發(fā)展的規(guī)劃理念，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理劃分區(qū)域功能，形成中部城區(qū)、東部齊文化旅游區(qū)、西部工業(yè)區(qū)、北部高效農(nóng)業(yè)區(qū)、南部自然生態(tài)區(qū)“一城四片區(qū)”協(xié)調(diào)發(fā)展的大格局。

（2）制定全區(qū)社會主義新農(nóng)村建設總體規(guī)劃，全面完成全區(qū)村莊布點規(guī)劃的編制和審批，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦編制完成鎮(zhèn)、村建設規(guī)劃。

村莊規(guī)劃按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，科學規(guī)劃村內(nèi)居住、供水、排水、通訊、交通、防災、供電等基礎設施。充分考慮不同行政村的自然稟賦、發(fā)展水平、風俗習慣和區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜，量力而行，選擇各具特色的新農(nóng)村建設模式。城郊區(qū)農(nóng)村要立足城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的對接，可建設城郊社區(qū)型新農(nóng)村；有條件的地方可推進村莊整合和人口聚集，建設社區(qū)聚集型新農(nóng)村；村級集體組織經(jīng)濟較強的村可建設村企合一型新農(nóng)村；山區(qū)農(nóng)村要發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，積極建設生態(tài)環(huán)保型新農(nóng)村。統(tǒng)一安排編制村莊規(guī)劃，組織力量設計多種類型、美觀大方、經(jīng)濟實用、節(jié)地節(jié)能節(jié)材的住宅圖樣供農(nóng)民無償使用。依據(jù)國家發(fā)布的村莊建設和人居環(huán)境治理的指導性目錄，合理確定國家村莊整治的具體項目。

（3）全面抓好典型示范，樹立新農(nóng)村樣板

為了有序推進新農(nóng)村建設，區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都應建立示范樣板。對示范村注意人、財、物的適當傾斜，更主要是認真幫助規(guī)劃，及時指導實施，協(xié)調(diào)各類矛盾，建立各種機制。示范村要在村莊建設、經(jīng)濟收入水平、農(nóng)村文明、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設等方面作為農(nóng)村全面小康的表率。

2.1.2 建設方面

（1）村莊舊村改造方法及土地整合措施

村莊舊村改造宜采用市場化手段來運作，有效集中處置閑置宅基地。對于分布在城鎮(zhèn)郊區(qū)和集體經(jīng)濟較雄厚的村莊，采取集體出資或村民自愿籌資，統(tǒng)一購買舊房拆除的方式集中宅基地，統(tǒng)一投入基礎設施，統(tǒng)一安排地基，統(tǒng)一建設。對于偏遠且經(jīng)濟實力較差的村莊，采取政府補貼、村民出力的方式統(tǒng)一規(guī)劃、逐步改變村民居住條件。對于經(jīng)舊村改造整治后的富余土地，必須在尊重和保護農(nóng)民的土地權益，確立農(nóng)村土地收益歸農(nóng)民以及合理用地、節(jié)約和集約使用土地的原則下，進行土地資源整合。在村莊遷移新建和舊村改擴建的過程中，可采用 “土地置換”的措施來實現(xiàn)這個目標。即把現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地征用為建設用地來進行村莊改造整治，而把經(jīng)村莊改造整治后留下的閑置建設用地，通過復耕和復墾等措施退還為農(nóng)業(yè)用地，以滿足國家保護耕地、保證糧食安全和切實保護農(nóng)民利益的需要。對于整合后的農(nóng)村土地資源，需要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收，維護社會穩(wěn)定。

（2）村莊基礎設施改造措施

加強農(nóng)村基礎設施建設與改造，要著力加強農(nóng)民最急需的基礎設施建設與改造。在村鎮(zhèn)建設過程中，規(guī)劃應先行，統(tǒng)籌安排村鎮(zhèn)各項建設，建立合理的村鎮(zhèn)體系，形成合理的村鎮(zhèn)布局和產(chǎn)業(yè)布局。從實際出發(fā)，區(qū)分不同地域、不同發(fā)展階段的不同情況，實施分類指導，按輕重緩急，循序漸進地加以推進。在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的指導下，積極引導農(nóng)地向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向發(fā)展帶集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，高水平地科學謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟、社會、環(huán)境、建設等布局和實現(xiàn)途徑。

合理編制村莊居民點布局規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，堅持人與環(huán)境的和諧，貫穿生態(tài)理念，體現(xiàn)文化內(nèi)涵，反映區(qū)域特色，并與土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃及交通、水利等規(guī)劃相銜接。村莊規(guī)劃生活、生產(chǎn)區(qū)布局合理，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點，做到實用性和前瞻性相統(tǒng)一，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，合理確定優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)區(qū)的布局，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應，規(guī)劃一經(jīng)確立，必須嚴格執(zhí)行，調(diào)整與修訂規(guī)劃必須按程序報經(jīng)批準。

2.2 調(diào)整土地管理政策，加大監(jiān)管力度

增強政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)土地資源配置市場化，改進和完善村鎮(zhèn)供地結構，合理利用土地，開展土地整理，將閑置土地加以利用，是社會主義新農(nóng)村建設工作的重點。處理好村鎮(zhèn)建設用地與非建設用地的關系，切實保護耕地特別是保護好基本農(nóng)田，建立完善耕地保護和土地管理責任制度，也是決定新農(nóng)村建設具有成效的標志之一。

2.2.1 加大對基本農(nóng)田的保護力度

劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，任何單位和個人不得擅自改變或者占用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要確?；巨r(nóng)田的穩(wěn)定；鼓勵農(nóng)民努力提高基本農(nóng)田的質(zhì)量和等級，不斷改良土壤，提高地力；非農(nóng)業(yè)建設一般不得占用基本農(nóng)田。確需占用的，必須嚴格審批程序，控制占用面積；嚴禁任何單位和個人閑置、荒蕪基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地、棄耕、拋荒者，由農(nóng)村集體組織收回承包經(jīng)營權。

2.2.2 整治空心村，合理布置居民點

加強村莊規(guī)劃的編制與實施監(jiān)管，村莊建設規(guī)劃應立足于舊村改造為主，充分利用現(xiàn)狀建設用地，控制新增建設用地，實現(xiàn)土地資源整合，改善生活居住環(huán)境。通過開展土地整理，將農(nóng)村閑置土地加以改善利用，村莊建設用地應避開山洪、風口、滑坡、泥石流、洪水淹沒、地震斷裂帶等自然災害影響的地段，并應避開自然保護區(qū)、有開采價值的地下資源和地下采空區(qū)。

2.2.3 通過遷村并點，實現(xiàn)村民宅基地集約化

引導自然村和區(qū)域規(guī)模小、群眾有要求的行政村向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，把經(jīng)村莊改造整治后留下的閑置建設用地，通過復耕和復墾等措施退還為農(nóng)業(yè)用地，以滿足國家保護耕地、保證糧食安全和切實保護農(nóng)民利益的需要，實現(xiàn)土地經(jīng)濟效益最大化。

2.3 優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構

為了支持新農(nóng)村建設，中央組織相關專家，開展了 21 個重大理論問題研究，又組織了百村調(diào)研活動，并在全國范圍內(nèi)啟動實施了社會主義新農(nóng)村建設示范行動。同時與地方政府為示范村（場）編制新農(nóng)村建設規(guī)劃。以下是具有代表性的五個典型案例，結合**區(qū)實際情況，為優(yōu)化**區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構提供一些借鑒。

（1）城市郊區(qū)村：規(guī)劃鎖定“有機農(nóng)業(yè) + 旅游” , 定位為以生產(chǎn)綠色有機農(nóng)產(chǎn)品為主導產(chǎn)業(yè)的城郊生態(tài)型新農(nóng)村，兼顧發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)。在一個村的范圍內(nèi)進行總體布局的規(guī)劃，實現(xiàn)最小范圍的功能布局。按照生態(tài)產(chǎn)業(yè)為主的發(fā)展目標，村域土地分為設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、休閑采摘區(qū)、居住區(qū)、基本園田、基本糧田和其他區(qū)。如稷下街道辦事處，位于**城區(qū)北部，轄 33 個行政村，1 個社區(qū)居委會（純社區(qū)）。利用齊城農(nóng)業(yè)高新開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，2004 年發(fā)展花卉苗木基地 8 個，占地 133.33 萬平方米，1000 個蔬菜大棚實現(xiàn)無公害、綠色食品生產(chǎn)，下一步應從本身特色出發(fā)，發(fā)展相關休閑觀光農(nóng)業(yè)。

（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)村：規(guī)劃瞄準現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，依托良好的生態(tài)環(huán)境，強勢打造農(nóng)產(chǎn)品品牌，大力發(fā)展和引進高效農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、外向農(nóng)業(yè)，建成特種種植區(qū)、特種養(yǎng)殖區(qū)、綠色食品加工區(qū)、科研示范區(qū)和休閑觀光區(qū)等五大功能區(qū)。其規(guī)劃的重點分為四個方面：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)示范建設，二是農(nóng)業(yè)科技示范園建設，三是綠色食品加工區(qū)建設，四是觀光農(nóng)業(yè)示范村建設。如梧臺鎮(zhèn)，南部有齊城農(nóng)業(yè)高新技術開發(fā)區(qū)，成立于 2001 年 7 月，是市委、市政府批準設立的綜合性農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)，南靠濟青高速路，北依張皇路，東靠辛河路，西至博臨路，規(guī)劃面積 1000 公頃。設有新技術試驗示范園、高效種植園、現(xiàn)代化畜牧養(yǎng)殖園、農(nóng)副產(chǎn)品加工園 4 個功能區(qū)。齊城農(nóng)業(yè)高新技術開發(fā)區(qū)被省科技廳、省財政廳列為 “ 省級農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū) ”。

(3)特色產(chǎn)業(yè)村：規(guī)劃選擇“一村一品”模式 , 積極推進“一村一品”，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，努力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化是其規(guī)劃的一大亮點。如皇城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)結構不斷調(diào)整，已建成列入省三 o 工程的蔬菜新品種科技示范園一處，市區(qū)級農(nóng)業(yè)科技示范園 6 處。全鎮(zhèn)新建改建高標準蔬菜大棚 5000 余個，全鎮(zhèn)瓜菜種植面積 4300 萬平方米，總產(chǎn)量 459885 噸。此外全鎮(zhèn)的畜牧養(yǎng)殖業(yè)逐漸成為繼蔬菜產(chǎn)業(yè)之后的又一支柱產(chǎn)業(yè)村域。布局分為生產(chǎn)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。此類村莊推進“一村一品”的具體措施有：一是樹立發(fā)展重點，樹立品牌意識，打造優(yōu)質(zhì)精品村。二是開始組織無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品認證，積極開展良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（gap）認證。三是延長產(chǎn)業(yè)鏈。四是發(fā)展運銷服務組織，擴大農(nóng)產(chǎn)品的銷售能力。五是以主要產(chǎn)業(yè)為主開發(fā)鄉(xiāng)村旅游業(yè)，重點開發(fā)以農(nóng)業(yè)科技園、“農(nóng)家樂”和民間傳統(tǒng)藝術展示為主題的都市觀光農(nóng)業(yè)圈。

(4)特色保護村：即具有獨特自然、人文景觀、特殊性質(zhì)（水源地）和古遺址周邊等需要特殊保護的村莊，規(guī)劃提升特色旅游品牌，以開發(fā)人文自然資源旅游為主業(yè)。如齊都鎮(zhèn)，轄區(qū)內(nèi)古文物遺址分布眾多，轄區(qū)內(nèi)有齊故城遺址、桓公臺、殉馬坑、齊都博物館、孔子聞韶處等古跡，另外轄區(qū)內(nèi)還有大小的古墓遺址多處，風景旅游資源發(fā)展前景廣闊。村域布局應在保持村莊原有基本格局、布局形態(tài)、建筑風貌的前提下，對現(xiàn)有建筑進行評價，確定保護、整飾、拆除的建筑，改善村莊居住環(huán)境，保護周邊生態(tài)環(huán)境，將居民點規(guī)劃為搬遷型、控制型、縮小型和聚居型四種基本類型。

(5)貧困山區(qū)村：規(guī)劃推行“整村推進”，把重點放在村莊基礎設施建設上，重點推廣清潔能源，建設生態(tài)家園。如邊河鄉(xiāng)，地處**區(qū)南部、沂蒙山區(qū)的北緣，位置偏遠。規(guī)劃應以“整村推進”的理念，以沼氣和太陽能熱水器為中心的農(nóng)村能源建設。配合沼氣工程，進行改圈、改廁、改廚，形成以戶為單元的“畜—沼—菜（桑、煙、果等）”農(nóng)業(yè)生態(tài)種養(yǎng)模式。同時進一步完善配套設施，美化村容村貌；設置垃圾收集點，建立村物業(yè)服務站；發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，完善社會救助體系；加強技能培訓，培養(yǎng)新型農(nóng)民。結語

社會主義新農(nóng)村建設是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，只有開始而沒有結束，任務光榮而艱巨，必須周密安排，精心組織。新農(nóng)村建設以解決“三農(nóng)”問題為終極目標，同時兼顧全面發(fā)展，特別是進行產(chǎn)業(yè)布局、村莊布局規(guī)劃，實行村莊功能分區(qū)，是一個新的規(guī)劃理念，適應了農(nóng)村發(fā)展的新要求，對農(nóng)村規(guī)劃建設很有現(xiàn)實意義。此外，政府部門還要在規(guī)劃與管理方面下功夫，要從完善制度和程序著手，并在嚴格執(zhí)行現(xiàn)有法規(guī)制度的基礎上，加快健全和完善相關的監(jiān)督管理制度，切實把新農(nóng)村建設規(guī)劃落到實處。

第三篇：加強和改善地方立法工作的幾點思考

[2009.06]加強和改善地方立法工作的幾點思考

發(fā)布時間：2010-01-04所屬欄目：2009年第06期

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安徽省人民政府法制辦公室黨組成員、副主任陳愛軍

安徽省人民政府法制辦公室副巡視員祝興無

地方立法工作要適應新形勢、新任務的要求，更好地圍繞中心、服務大局，促進科學發(fā)展，有必要對立法工作進行總結、反思，以改進立法工作，提高立法質(zhì)量。

一、要進一步明確地方立法的指導思想

（一）堅持圍繞大局、服務中心。地方立法要始終服從和服務于省委、省政府的中心工作，依法保障省委、省政府的重大決策部署貫徹實施，為科學發(fā)展服務。為此，要求我們在立法工作中，要樹立全局觀，從省委、省政府大局出發(fā)，自覺地把每一項立法放在全省工作大局中去審視和把握，通過地方立法，促進我省經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

（二）堅持以人為本、立法為民。地方立法工作要全面貫徹黨的全心全意為人民服務的宗旨，堅持以人為本、立法為民，著力保障和改善民生。在立法項目的安排上，要在繼續(xù)完善經(jīng)濟領域立法的同時，加強以改善民生為重點的社會領域立法。在制度設計方面，要體現(xiàn)為民、便民、利民的思想，如簡化辦事程序，提供優(yōu)質(zhì)服務；對管理相對人權利與義務和行政機關權力與責任的規(guī)定要一致。在法律責任設定方面，要堅持處罰與教育相結合的原則等。

（三）堅持從省情和實際出發(fā)。地方立法要堅持法制統(tǒng)一原則，遵循法定的立法權限、立法程序和上位法的精神。同時，在與上位法不抵觸的情況下，地方立法還必須堅持從省情出發(fā)，立足于實際，立足于現(xiàn)實，立足于需要，立足于發(fā)展，立足于民生，立足于保障等，更加注重地方立法的必要性、可行性、針對性、操作性。具體來說，要注意處理好幾個關系：一要處理好普遍性與特殊性的關系，突出特殊性，充分反映地方特色。二要處理好原則性與具體化的關系，注意使地方立法與國家法律法規(guī)相銜接，盡可能將法律的原則性規(guī)定具體化，使地方立法的規(guī)定具體、明確、管用。三要處理好大而全與小而精的關系，堅持小而精的原則，把提高立法質(zhì)量放在首位，制度設計上要切實可行，便于操作，需要幾條就寫幾條，重在管用，克服貪大求全的現(xiàn)象。

二、要與時俱進、轉(zhuǎn)變觀念，樹立符合科學發(fā)展觀要求的新的立法理念

立法工作中，我們往往重視法律知識、法學理論、立法技術等的學習、研究及其對立法質(zhì)量的影響，而忽視立法觀念、認識對立法工作的影響。從而導致在工作中：一是重視法律知識、法學理論的學習、研究，這方面，我們從事立法工作的同志，基本素質(zhì)是沒有問題的，而忽視對國家政策的學習、研究，忽視對宏觀形勢的關注、研究，大局觀不強，對宏觀形勢的把握不夠，思路不開闊，往往就事論事，對有關問題的研究不能由表及里，舉一反三。二是重視立法技術的研究，對具體制度的設計研究不夠，在立法工作中表現(xiàn)為，片面追求法案體例完整、大而全等，往往是幾十條的內(nèi)容，真正管用的、能解決問題的、有特色的規(guī)定不過幾條。這不僅影響立法質(zhì)量，而且往往造成立法資源的浪費。

解決上述問題，不僅要明確立法的指導思想，而且要轉(zhuǎn)變觀念，與時俱進，樹立新的立法理念。這種新的立法理念就是：當前，我省正處于科學發(fā)展、加速崛起的關鍵時期，經(jīng)濟社會發(fā)展對地方立法工作提出了新的要求。我們必須適應新形勢、新任務要求，圍繞省委、省政府的中心工作，積極推進科學立法、民主立法，進一步提高立法質(zhì)量，為我省經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展保駕護航。

三、創(chuàng)新地方立法機制，積極推進科學立法、民主立法

（一）關于立項

科學確定立法項目是做好地方立法工作的關鍵環(huán)節(jié)。具體來說，做好立項工作，需要建立健全和完善下列幾項制度：

一是建立健全立法項目庫。為了增強立法工作的前瞻性、指導性和計劃性，根據(jù)法制統(tǒng)一原則，結合我省經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃，由省政府法制辦牽頭，組織省直有關部門在調(diào)研、論證的基礎上，編制立法項目庫。同時，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和省委、省政府中心工作，適時調(diào)整立法項目庫，加強對立法項目庫的動態(tài)管理。

二是建立健全立項論證制度。為促進科學立法，避免立法的隨意性、盲目性。凡部門報請制定地方性法規(guī)、規(guī)章的，必須進行立項論證，對立法的必要性、可行性以及所要解決的主要問題、采取的措施是否可行等進行全面論證，在此基礎上選擇、確定具體的立法項目。

三是科學制定立法計劃。制定立法計劃，關鍵是要緊緊圍繞省委、省政府的重大決策部署和重點工作，努力實現(xiàn)立法計劃同全省改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策有機結合。為此，在確定立法計劃時，要做到“四個堅持”：

1.堅持突出重點，條件成熟的先上、經(jīng)濟社會發(fā)展急需的先上；

2.堅持統(tǒng)籌兼顧，在繼續(xù)加強經(jīng)濟領域方面的立法的同時，更加重視有關社會管理、公共服務方面的立法，切實保障民生，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；

3.堅持從實際出發(fā)，注重地方特色，注重針對性和實效性，著眼于解決實際問題。如圍繞建立合蕪蚌自主創(chuàng)新試驗區(qū)、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)以及合肥城市圈等確定立法項目；

4.堅持制度創(chuàng)新。在具體項目的選擇上，要做到“四個結合”，即注意與起草部門報送立法項目相結合，與省委、省政府的重大決策相結合，與公開征集立法項目建議相結合，與代表、委員的建議、議案辦理相結合。并在此基礎上，征求省政府領導的意見，經(jīng)省政府同意后，正式確定立法計劃。

（二）關于起草工作

做好法案的起草工作，對提高地方立法質(zhì)量至關重要。為此，在法案起草工作中，可以探索建立下列兩項制度：

一是建立提前介入制度。法制辦提前介入法案起草工作，一方面有助于起草部門樹立正確的立法指導思想，盡量減少法案的部門色彩，維護立法的公正性；另一方面，有助于法制辦及時了解起草中的問題，從立法必要性、法案體例的合理性、法案內(nèi)容的合法性和可行性等方面進行研究和論證，從而提高法案起草的質(zhì)量，避免法案在審查、修改中出現(xiàn)“大翻盤”的情況，造成人力、物力和財力的浪費。

二是拓寬法案起草渠道。對綜合性強、社會影響大的立法項目，可以整合立法資源，探索由法制辦牽頭組織起草，實行立法工作者、實際工作者和專家學者相結合的起草模式。由于立法部門全局意識強，考慮問題能兼顧公平與效率；實際工作部門熟悉工作情況，考慮問題比較切實可行；專家學者理論知識扎實，考慮問題比較規(guī)范、理性。因此，實行立法工作者、實際工作者和專家學者相結合的起草模式，有利于發(fā)揮各方面的優(yōu)勢，增進各方面在立法信息和觀點方面的溝通，加深對有關問題的共識，減少重復性工作，減少部門色彩，提高法案起草的質(zhì)量與效率。

（三）關于調(diào)查研究

調(diào)查研究貫穿于法案起草和審查修改的全過程，是提高法案質(zhì)量的基礎。目前，由于人手少、任務重，導致在法案起草和審查修改工作中，調(diào)研工作做的不深、不實。而提高地方立法質(zhì)量，要求立法工作必須遵循并反映經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律。為此，在起草和修改法案時，只有深入基層、深入實際開展調(diào)查研究，充分征求和聽取基層組織、基層單位和行政相對人的意見，廣泛了解民意，充分集中民智，力求準確把握事物的規(guī)律和本質(zhì)以及發(fā)展趨勢，才

能使地方立法工作符合實際，從而發(fā)揮地方立法對經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)范、引導、保障和促進作用。

（四）關于協(xié)商、協(xié)調(diào)

根據(jù)國務院《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，地方立法協(xié)調(diào)包括起草部門協(xié)調(diào)、政府法制機構協(xié)調(diào)以及政府協(xié)調(diào)三個層次：

一是關于起草部門協(xié)商。《規(guī)章制定程序條例》第十六條第二款規(guī)定：“起草地方政府規(guī)章，涉及本級人民政府其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求其他部門的意見。起草單位與其他部門有不同意見的，應當充分協(xié)商；經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，起草單位應當在上報規(guī)章草案送審稿時說明情況和理由?！币罁?jù)上述規(guī)定，如果起草部門未進行協(xié)調(diào)的，則《規(guī)章制定程序條例》第十九條第（二）項規(guī)定，有關機構或者部門對規(guī)章送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭議，起草單位未與有關機構或部門協(xié)商的，法制機構可以緩辦或退回起草單位。

二是關于政府法制機構協(xié)調(diào)和政府協(xié)調(diào)?！兑?guī)章制定程序條例》第二十四條規(guī)定：“有關機構或者部門對規(guī)章送審稿涉及的主要措施、管理體制、權限分工等問題有不同意見的，法制機構應當進行協(xié)調(diào)，達成一致意見；不能達成一致意見的，應當將主要問題、有關機構或者部門的意見和法制機構的意見上報本部門或者本級人民政府決定?！?/p>

目前，在立法工作實踐中，政府法制機構比較注重自身協(xié)調(diào)，而忽視起草部門協(xié)調(diào)和政府協(xié)調(diào)。由于政府法制機構力量有限，加之協(xié)調(diào)力度有限，使得有些立法項目協(xié)調(diào)效果不理想，導致工作中出現(xiàn)反復，影響了立法質(zhì)量與效率。為了有效解決上述問題，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)在地方立法中的作用，在工作中必須堅持三級協(xié)調(diào)，尤其是起草部門協(xié)調(diào)和報請政府協(xié)調(diào)，以逐級解決立法中的矛盾和爭議，提高立法質(zhì)量和效率。

（五）關于征求意見

一是征求意見要有廣泛性。除依法應當保密的以外，地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案都要向社會公布，廣泛征求社會公眾意見。今后，除了繼續(xù)利用省政府法制辦網(wǎng)站平臺公布草案、征求意見外，對于重大的或者關系人民群眾切身利益的草案，要在《安徽日報》等本省主流媒體上予以刊載，向社會聽取意見，尊重多數(shù)人的意愿，充分反映最廣大人民的根本利益。二是征求意見要有針對性。要根據(jù)法案規(guī)范的不同行業(yè)、領域、內(nèi)容來確定征求意見的方式和對象，注重征求意見的實效性。

三是要著重征求行政管理相對人的意見?！兑?guī)章制定程序條例》第四條第一款規(guī)定：“制定規(guī)章，應當切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規(guī)定其應當履行義務的同時，應當規(guī)定其相應的權利和保障權利實現(xiàn)的途徑?！痹诹⒎ōh(huán)節(jié)廣泛征求行政管理相對人的意見，不僅有利于提高立法質(zhì)量，也有利于法規(guī)、規(guī)章頒布后的順利實施。

四是征求意見要深入基層，實現(xiàn)“重心下移”?！兑?guī)章制定程序條例》第二十一條規(guī)定：“法制機構應當就規(guī)章送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調(diào)查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見?！崩纾谵k理與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民權益保護有關的立法項目時，要重點征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會和農(nóng)民的意見；在辦理城市管理領域的有關立法項目時，要深入?yún)^(qū)、縣、街道辦事處、社區(qū)，聽取基層組織和廣大市民的意見。

五是征求意見要注意聽取有關專家、學者的意見。專家、學者的意見較少受部門利益的影響，通常情況下比較客觀、公正和理性。今后，要進一步完善專家咨詢論證制度，探索專家、學者參與政府立法的新方式、新途徑，更好地發(fā)揮他們的聰明才智。

（六）關于審查說明

根據(jù)國務院關于貫徹實施《中華人民共和國立法法》的通知（國發(fā)〔2000〕11號）以及安徽省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國務院關于貫徹實施《中華人民共和國立法法》的通知（皖政〔2000〕21號），目前，我省政府常務會議審議法案時，均由省政府法制辦統(tǒng)一作審查說明。這種做法有利有弊，有利的方面是有助于擴大法制辦的影響，樹立法制辦的權威。不利的方面是不利于調(diào)動起草部門積極性，同時，由于法制辦不是法案實施機關，對工作中的具體情況不清楚，審議中一旦涉及具體問題，法制辦難以說明清楚。而國務院《規(guī)章制定程序條例》第二十八條規(guī)定，審議規(guī)章草案時，由法制機構作說明，也可以由起草單位作說明。依據(jù)上述規(guī)定，可以適時對我省政府常務會議審議法案的制度作相應調(diào)整，即由起草部門作起草說明，省政府法制辦作審查說明。這樣做，可以充分發(fā)揮省政府法制辦和起草部門的作用，調(diào)動兩個積極性，同時，又能夠彌補現(xiàn)行制度的不足，進一步提高法案審議的質(zhì)量。

四、建立健全有關制度，切實加強和改善地方立法工作

（一）建立和完善法案審查、修改責任制

建立法案審查、修改責任制，實行經(jīng)辦人負責制、處長負責制，辦分管領導負責制等，有助于增強立法工作者的責任意識，提高立法質(zhì)量和水平。

（二）建立健全個人負責與集體討論相結合的工作機制

在建立和完善法案審查、修改責任制的基礎上，群策群力、集思廣益。集體討論制度，可以由處長負責召集經(jīng)辦人員、本處室其他工作人員以及起草單位參加，也可以由辦分管領導召集，必要時可以借助外力，邀請相關方面的專家、學者參加。

（三）建立健全法案考評制度

如適時舉辦公文評比，以增強立法工作者爭先進位的意識。

（四）加強學習，提高素質(zhì)。法制辦有著濃厚的學習氛圍，大家學習的自覺性都很強。今后，在學習中應注重提高個人的綜合素質(zhì)。不僅要加強法學理論的學習，還要加強部門法的學習；不僅要加強規(guī)范政府共同行為的法律的學習，還要加強專門法律比如說物權法的學習；不僅要加強法律知識的學習，還要加強黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經(jīng)驗以及國家和本省的重大決策和方針政策的學習，深入實際、深入基層、深入群眾，廣泛聽取意見、深入調(diào)查研究、總結實踐經(jīng)驗，從理論與實踐的結合上著眼于解決關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局的實際問題，使我省的立法質(zhì)量提高到一個新水平。

第四篇：地方行政立法質(zhì)量評價標準分析

地方行政立法質(zhì)量評價標準分析

投稿郵箱：sclunwen01@163.com(請注明投稿期刊）征稿BLOGhttp://blog.cnfol.com/zj2313569711/ 巴蜀論文網(wǎng)：004km.cn

李愛玲

【摘要】行政立法質(zhì)量評價標準是構建地方行政立法質(zhì)量評價體系的核心內(nèi)容，對提高地方行政立法質(zhì)量意義重大。根據(jù)社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

【關鍵詞】地方行政立法

質(zhì)量評價

合理性

合法性

實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來。要提高地方行政立法質(zhì)量，需要確定相應的質(zhì)量評價標準作為衡量尺度。根據(jù)社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《規(guī)章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價，應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

合理性標準

合理性即地方行政立法的科學性和民主性程度，是衡量立法質(zhì)量的首要標準。合理性標準考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學理論的基本要求，能否準確反映社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質(zhì)量問題，評價指標主要有：第一，立法事項的得當性。地方行政立法是地方政府加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管、強化社會管理和公共服務的工具。符合人民的利益，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發(fā)揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當性進行評價，以確定該立法文件能否繼續(xù)存在或者是否需要修改。其評價內(nèi)容主要包括：一是該事項否屬于本行政區(qū)域發(fā)展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關的重要事務；二是能否用法律手段來規(guī)范，并且用法律來規(guī)范是否最有效率；三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當性，應著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力為出發(fā)點，是否符合社會和經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律；二，是否充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，妥當處理了各種利益關系；三，是否有利于維護公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預測、評價、保障等作用。第三，立法內(nèi)容的適當性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機關履行行政管理職責的行為提供依據(jù)。這必然要求地方行政立法的內(nèi)容應具有適當性，即其所設計的管理制度和對權利義務的安排應當合理，有序利用立法資源，遵循并反映經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和該立法文件所調(diào)整、規(guī)范事項的規(guī)律。評價該立法文件的內(nèi)容應包括：一是對實施主體職責、權限的界定，對相關部門權力配置的規(guī)定是否準確、恰當；二是對權、責、利尤其是公權與私權的配置是否平衡、合理，有無違法擴大部門行政權力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規(guī)范事項的實際特點，合乎所規(guī)范事項的管理規(guī)律；四是法律責任的設定與違法行為的社會危害程度是否相適應，執(zhí)法自由裁量權的幅度范圍是否必要和適當。

合法性標準

維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現(xiàn)，就是要求地方政府的立法活動及其發(fā)布實施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據(jù)，做到不超越立法權限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標準的評價指標包括：第一，立法主體的合法性?！读⒎ǚā穼χ醒肱c地方的立法權限范圍做了劃分，規(guī)定地方人民政府只能就“地方性事務”立法。因此，本指標應重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優(yōu)先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產(chǎn)生有賴于科學、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規(guī)定，是否民主、科學、合理進行考察，具體評價內(nèi)容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學合理等。第三，立法內(nèi)容的合法性。立法內(nèi)容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護國家整體利益、維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴出發(fā)，努力做到與憲法、上位法的規(guī)定和基本精神相一致，實現(xiàn)不抵觸、不越權。評價內(nèi)容包括：一是該立法文件的具體規(guī)定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規(guī)定是否相抵觸。二是該立法文件設置、規(guī)定的行政許可、行政強制措施、收費等具體內(nèi)容是否違反《行政許可法》及有關法律、行政規(guī)章有關實施機關、程序、條件和期限等方面的規(guī)定。三是該立法文件規(guī)定的法律責任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關法律、行政規(guī)章的規(guī)定。

技術性標準

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規(guī)律的科學活動和技術活動，所以技術性標準應成為衡量地方行政立法質(zhì)量的重要內(nèi)容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學原理，是否選擇了適當?shù)哪Ｊ健⒎椒ò才牌浣Y構安排，并做到文字表述清晰、規(guī)范。技術性標準的評價指標包括：第一，文字表述的明確性。法律規(guī)范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規(guī)范的有效實施。對文字表述明確性的考察內(nèi)容包括：一是概念表述是否準確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規(guī)范，且簡潔易懂。三是句子結構的主謂賓搭配是否妥當。四是標點符號的使用是否規(guī)范。第二，邏輯結構的完整性。這是從立法技術角度來考察該立法文件的內(nèi)在結構是否合理，條文設計是否科學嚴謹。評價內(nèi)容包括：在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應，完整體現(xiàn)假定、處理和制裁這三部分內(nèi)容，做到了一定的行為模式配以相應的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執(zhí)法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規(guī)定，能指導人們正確地依法辦事。第三，相關立法間的協(xié)調(diào)性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協(xié)調(diào)一致、相互配合，形成統(tǒng)一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關同位法、配套規(guī)范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內(nèi)容與本行政區(qū)域內(nèi)的其他地方性立法文件的內(nèi)容是否相協(xié)調(diào)、銜接；通過比對該立法文件的條文內(nèi)容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協(xié)調(diào)性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎是符合本地基本情況和現(xiàn)實狀況。地方行政立法只有認真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應著重于考察該立法文件所規(guī)范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。

實效性標準

實效性標準通過檢驗地方行政立法設置的制度在實施中的實現(xiàn)程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規(guī)的立、改、廢等提供依據(jù)。評價實效性的基本指標如下：第一，行政執(zhí)法的有效性。地方行政立法是為行政執(zhí)法而立的法，行政執(zhí)法的有效性最能反映立法文件在實施中出現(xiàn)的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內(nèi)容包括行政部門執(zhí)法的自覺性和積極性、行政部門執(zhí)法的難易程度和針對該行政執(zhí)法行為的行政復議、行政訴訟或者投訴的數(shù)量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現(xiàn)的表現(xiàn)和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規(guī)制狀況，以及公眾對該立法文件的認知和自覺遵守情況，對守法有效性進行評價。對人們行為規(guī)制狀況的考察，應著重于了解在實施該立法文件的不同階段內(nèi)，違法行為的總數(shù)量和同一行為人重復違法行為的次數(shù)；對公眾認知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區(qū)域內(nèi)社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認可度、對行政執(zhí)法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經(jīng)濟社會發(fā)展的適應性。地方行政立法功能的實現(xiàn)，在很大程度上取決于立法文件設立的制度與政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展相適應的程度。本指標通過對該立法文件實施后對政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等方面的影響，以及實施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調(diào)整對象的社會需求；是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題；對經(jīng)濟社會發(fā)展是否起到了積極的推動作用；預期的立法目的能否實現(xiàn)等。

上述四項評價標準，是對單項地方行政立法進行總體評價的主要依據(jù)。在實際操作中，這四項評價標準應當綜合運用，但并不一定要將所有指標逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內(nèi)容的適當性、合法性，立法的明確性、完整性、協(xié)調(diào)性，行政執(zhí)法的有效性，與社會經(jīng)濟發(fā)展的相適應性等指標進行評價。至于其他指標，可由評價主體根據(jù)被評價對象的具體內(nèi)容與實際需要，選擇評價。

（作者為鄭州航空工業(yè)管理學院法律系副教授）

第五篇：地方行政立法質(zhì)量評價標準分析

地方行政立法質(zhì)量評價標準分析

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李愛玲

【摘要】行政立法質(zhì)量評價標準是構建地方行政立法質(zhì)量評價體系的核心內(nèi)容，對提高地方行政立法質(zhì)量意義重大。根據(jù)社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

【關鍵詞】地方行政立法質(zhì)量評價合理性合法性實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來。要提高地方行政立法質(zhì)量，需要確定相應的質(zhì)量評價標準作為衡量尺度。根據(jù)社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《規(guī)章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價，應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。合理性標準

合理性即地方行政立法的科學性和民主性程度，是衡量立法質(zhì)量的首要標準。合理性標準考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學理論的基本要求，能否準確反映社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質(zhì)量問題，評價指標主要有：第一，立法事項的得當性。地方行政立法是地方政府加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管、強化社會管理和公共服務的工具。符合人民的利益，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發(fā)揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當性進行評價，以確定該立法文件能否繼續(xù)存在或者是否需要修改。其評價內(nèi)容主要包括：一是該事項否屬于本行政區(qū)域發(fā)展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關的重要事務；二是能否用法律手段來規(guī)范，并且用法律來規(guī)范是否最有效率；三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當性，應著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力為出發(fā)點，是否符合社會和經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律；二，是否充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，妥當處理了各種利益關系；三，是否有利于維護公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預測、評價、保障等作用。第三，立法內(nèi)容的適當性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機關履行行政管理職責的行為提供依據(jù)。這必然要求地方行政立法的內(nèi)容應具有適當性，即其所設計的管理制度和對權利義務的安排應當合理，有序利用立法資源，遵循并反映經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和該立法文件所調(diào)整、規(guī)范事項的規(guī)律。評價該立法文件的內(nèi)容應包括：一是對實施主體職責、權限的界定，對相關部門權力配置的規(guī)定是否準確、恰當；二是對權、責、利尤其是公權與私權的配置是否平衡、合理，有無違法擴大部門行政權力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規(guī)范事項的實際特點，合乎所規(guī)范事項的管理規(guī)律；四是法律責任的設定與違法行為的社會危害程度是否相適應，執(zhí)法自由裁量權的幅度范圍是否必要和適當。

合法性標準

維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現(xiàn)，就是要求地方政府的立法活動及其發(fā)布實施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據(jù)，做到不超越立法權限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標準的評價指標包括：第一，立法主體的合法性。《立法法》對中央與地方的立法權限范圍做了劃分，規(guī)定地方人民政府只能就“地方性事務”立法。因此，本指標應重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優(yōu)先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產(chǎn)生有賴于科學、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規(guī)定，是否民主、科學、合理進行考察，具體評價內(nèi)容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學合理等。第三，立法內(nèi)容的合法性。立法內(nèi)容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護國家整體利益、維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴出發(fā)，努力做到與憲法、上位法的規(guī)定和基本精神相一致，實現(xiàn)不抵觸、不越權。評價內(nèi)容包括：一是該立法文件的具體規(guī)定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規(guī)定是否相抵觸。二是該立法文件設置、規(guī)定的行政許可、行政強制措施、收費等具體內(nèi)容是否違反《行政許可法》及有關法律、行政規(guī)章有關實施機關、程序、條件和期限等方面的規(guī)定。三是該立法文件規(guī)定的法律責任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關法律、行政規(guī)章的規(guī)定。技術性標準

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規(guī)律的科學活動和技術活動，所以技術性標準應成為衡量地方行政立法質(zhì)量的重要內(nèi)容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學原理，是否選擇了適當?shù)哪Ｊ?、方法安排其結構安排，并做到文字表述清晰、規(guī)范。技術性標準的評價指標包括：第一，文字表述的明確性。法律規(guī)范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規(guī)范的有效實施。對文字表述明確性的考察內(nèi)容包括：一是概念表述是否準確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規(guī)范，且簡潔易懂。三是句子結構的主謂賓搭配是否妥當。四是標點符號的使用是否規(guī)范。第二，邏輯結構的完整性。這是從立法技術角度來考察該立法文件的內(nèi)在結構是否合理，條文設計是否科學嚴謹。評價內(nèi)容包括：在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應，完整體現(xiàn)假定、處理和制裁這三部分內(nèi)容，做到了一定的行為模式配以相應的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執(zhí)法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規(guī)定，能指導人們正確地依法辦事。第三，相關立法間的協(xié)調(diào)性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協(xié)調(diào)一致、相互配合，形成統(tǒng)一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關同位法、配套規(guī)范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內(nèi)容與本行政區(qū)域內(nèi)的其他地方性立法文件的內(nèi)容是否相協(xié)調(diào)、銜接；通過比對該立法文件的條文內(nèi)容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協(xié)調(diào)性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎是符合本地基本情況和現(xiàn)實狀況。地方行政立法只有認真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應著重于考察該立法文件所規(guī)范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。實效性標準

實效性標準通過檢驗地方行政立法設置的制度在實施中的實現(xiàn)程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規(guī)的立、改、廢等提供依據(jù)。評價實效性的基本指標如下：第一，行政執(zhí)法的有效性。地方行政立法是為行政執(zhí)法而立的法，行政執(zhí)法的有效性最能反映立法文件在實施中出現(xiàn)的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內(nèi)容包括行政部門執(zhí)法的自覺性和積極性、行政部門執(zhí)法的難易程度和針對該行政執(zhí)法行為的行政復議、行政訴訟或者投訴的數(shù)量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現(xiàn)的表現(xiàn)和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規(guī)制狀況，以及公眾對該立法文件的認知和自覺遵守情況，對守法有效性進行評價。對人們行為規(guī)制狀況的考察，應著重于了解在實施該立法文件的不同階段內(nèi)，違法行為的總數(shù)量和同一行為人重復違法行為的次數(shù)；對公眾認知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區(qū)域內(nèi)社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認可度、對行政執(zhí)法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經(jīng)濟社會發(fā)展的適應性。地方行政立法功能的實現(xiàn)，在很大程度上取決于立法文件設立的制度與政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展相適應的程度。本指標通過對該立法文件實施后對政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等方面的影響，以及實施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調(diào)整對象的社會需求；是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題；對經(jīng)濟社會發(fā)展是否起到了積極的推動作用；預期的立法目的能否實現(xiàn)等。

上述四項評價標準，是對單項地方行政立法進行總體評價的主要依據(jù)。在實際操作中，這四項評價標準應當綜合運用，但并不一定要將所有指標逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內(nèi)容的適當性、合法性，立法的明確性、完整性、協(xié)調(diào)性，行政執(zhí)法的有效性，與社會經(jīng)濟發(fā)展的相適應性等指標進行評價。至于其他指標，可由評價主體根據(jù)被評價對象的具體內(nèi)容與實際需要，選擇評價。

（作者為鄭州航空工業(yè)管理學院法律系副教授）